发布时间：2022-06-09 13:15:16
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先定力是指法律行为在合法性尚未最终确定时被推定为有效的能力，它是法律行为主义调整方式所必需的程序规则。双方行为必须在双方当事人意思表示一致的情况下才能具有先定力，而单方行为只需有一方的意思表示即可生效。行政行为的公定力是指行政行为的效力范围及于全社会，而不限于当事人，它和行政行为的推定有效是两个不同法律范畴的概念。
行政行为的推定有效是行政法的一项重要规则。自叶必丰《论行政行为的公定力》一文发表以后，这一规则就被冠以公定力的名称，并几乎获得国内同行的一致采纳。但王名扬在此之前曾将行政处理的推定有效称为效力先定特权，[1]这种说法实际上是将推定有效作为先定力看待了。
就字面含义而言，将推定有效归纳为先定力比较准确，而用公定力来概括行政行为在终极合法性被确认之前如何获得效力的问题则有点莫名其妙。按叶必丰先生的说法，“行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。”[2]这个定义实际上至少包含两层意思：一是行政行为一经作出即被推定为有效；二是行政行为的效力及于所有人。
很显然，行政行为的生效规则与生效之后的效力内容应当是两个不同逻辑层面的问题。推定有效并不是行政行为的效力，而是规定行政行为如何获得效力的一种规则，所以行政行为的推定有效无疑应当是指效力的先定性。
一、推定有效与法律行为主义
行政行为如何才能生效的问题包括行政行为生效的原因和生效的条件两个因素。
（一）意思表示是法律行为生效的原因
法律行为是指直接以追求法律效果为目的的行为，这种以追求法律效果为目的的主观意思即是法学中常说的意思表示。虽然法律行为与意思表示经常同义使用，但一般而言意思表示只是法律行为的主观要件，完整的法律行为构成还需要有其他因素。
欲使意思表示发挥作用，须有法律对当事人意思自治的容认，但是法律一旦授权当事人以自己的意志设定法律关系，便在法律行为与法律效力之间创造了一种人为的因果关系，法律只是这种因果关系的原因，而不是法律效力本身的原因。自然因果关系由“上天”设定，而法律上的因果关系由立法者通过法律规范设定，因此法律并不是法律效力的原因，而只是因果关系的创造者。既然法律事实的原因力由法律所赋予，那么在研究法律效力产生原因的时候就不必再考虑法律规范，而只需考虑法律行为与法律效力之间的因果关系。法律规范在这里不再是讨论的对象，它正是讨论本身。
事实行为和事件以该法律事实的整体作为产生法律效果的原因，但“确认法律行为的效力，本质上是确认法律行为中意思表示内容的效力”。[3]单纯从经验的角度来看，这种观点不无道理；然而在理论上仅仅把意思表示作为效力产生的原因是不够严密的，正如犯罪行为用手来完成，但却不能把手视为犯罪人一样。意思表示的真正意义在于使法律行为能够成其为法律行为，从而具有产生法律效力的原因力，单就逻辑层面而言，才可以认为意思表示是法律效力产生的原因。
综上所述，法律行为是其所产生的法律效力的事实原因，意思表示是法律行为能够产生效力的逻辑原因，[4]而法律是所有这些因果关系的创造者。
（二）先定力是法律行为生效的条件
任何因果关系的发生都必须具备一些条件，意思表示的生效也不例外。意思表示与法律效力之间的因果关系由法律所创造，因果关系发生的条件自然也由法律规定，但这并不意味着合法性是法律行为生效的绝对前提，因为在现实生活中，无论立法者还是法律规范本身都无法自动检验这些条件是否已经达到。如果所有的法律行为都必须经过彻底的合法性审查之后才能发生效力，法律运作的成本极度高昂不说，也无法保证当事人的时间要求。
解决这一矛盾的办法是将法律行为的生效条件与其合法性暂时脱钩，意思表示只需具备一些可以由当事人来鉴别的外在条件，即推定其为有效，至于法律行为的合法性，只有在有关部门或当事人提出质疑时才由法院进行审查。推定“是根据概率理论，对事物之间的关系的一种技术处理。把事物之间发生概率较高的关系视为常规关系、必然关系”，同时又“允许当事人对这种人工的技术处理提供反证予以反驳”。[5]推定制度大节省了法律运作的成本。
生效条件与合法性的脱钩使法律行为获得一种先定效力，即在合法性尚未知的情况下先行宣布自己为合法的一种能力。推定有效属于程序性规则，因而先定力也只是程序性效力，它和意思表示所产生的实体效力有本质区别，简单来说，先定力是意思表示在生效之前所具有的效力。
意思表示在生效之前如何可以具有效力呢？这需要澄清意思表示和效力的两层不同含义。意思表示是指当事人追求法律效果的主观意图，从逻辑上来分析，意思表示首先须在事实上成立，然后法律才能将其作为意思表示来看待（这几乎是同意反复）。作为事实上的意思表示，虽然具有追求法律效果的目的，但并不能产生实体效力，因为意思表示产生法律效力的能力是法律赋予的；但它具事实意义的效力，即能够被法律视为意思表示的能力！这种能力正是先定力的事实基础。
（三）法律行为从成立时起即可具有先定力
意思表示所具有的事实效力在被法律认可以后，就转化为行政行为的先定力，这是一种程序法上的效力，它所体现的推定有效规则是法律行为主义调整方式有效运转的前提。通常认为法律行为的生效不象事实行为那样需要事实构成，这仅仅是指实体效力而言；意思表示欲产生程序效力必须具备一定事实要件，如行为人已经成年、意思表达清楚等等，有些意思表示还需要行为人具有特定身份。
意思表示所具有的事实效力首先是一种不依赖于法律而存在的自然属性，但先定力并非就是纯粹的自然效力，它仍然是法律设定的产物。意思表示的事实效力从法律行为成立时即已具备，然而这种事实属性是否真正产生被法律认可[6]的事实效果，并不具有必然性——客观事实对人的意志的作用总会受人的态度影响，否则便没有自由因果律可言了——而是取决于法律规范的选择，通过这一选择，事实效力就转化为法律上的程序效力。
法律对先定力的认可与对实体效力的赋予基于完全不同的前提，否则同样会存在不经最终合法性确认便不能生效的问题。实体效力来源于意思表示的内容，而先定力却来源于意思表示的成立，当然还可以附加一些简单的合法性标准。无论是意思表示的成立还是附加的合法性条件，都必须具备自明性的特征：能够为一般大众明白无误地辨认，无须依赖于职业法官的鉴别。
二、行政行为先定力之特征
先定力是法律行为在生效之前所具有的“效力”，可以称其为前效力。比如行政决定与民事合同都可能附有指定生效日期的条款，指定日期来临之前法律行为尚未生效，但是指定生效日期的条款必须在此之前已经产生（程序）效力，这种效力即来自先定力。
先定力的存在使法律行为在合法性尚未知的情况下即可生效。
（一）单方先定力与双方先定力
通常所说的单方行为并非是指只有一个行为主体，而是指只有一方当事人的意思表示能够产生先定力和最终法律效力。对于行政行为而言尤其如此，大部分行政决定都需要私方当事人的参与，之所以仍然被称之为单方行为，是因为行政决定的生效只需行政主体的单方意思表示即可，虽然私方当事人的是否参与可能会影响行政行为的最终合法性。
双方行为不仅需要双方当事人参与，还必须有双方意思表示的一致，仅凭单方意思表示无从产生先定力，当然也不存在生效的问题。有些学者把行政行为的单方性和先定力混为一谈，[7]有些则想当然地否认了合同等民事行为可以推定有效。[8]事实上所有法律行为都可因推定而生效，区别在于双方行为和单方行为产生先定力的条件不同：前者需要双方意思表示的一致，后者仅有一方意思表示即可。否认双方行为的先定力，等于是把法院的判决作为合同生效的必需条件，这样私法所标榜的意思自治便荡然无存了。
（二）行政行为先定力之单方性
除行政合同外，行政行为基本上都是以单方意思表示产生先定力的，然而应申请行政行为和依职权行政行为的情况稍有不同。
单从行为的成立来看，应申请行政行为与合同一样都需要有双方当事人的意思表示，但在生效的方式上两者有原则区别。在合同中，一方意思表示的成立并不依赖于另一方，但合同先定力的产生却是双方性的；应申请行政行为的成立以私人的申请为前提，但其先定力的产生却是单方性的。
依申请行政行为必须在私方当事人提出申请以后才能发起，因此它的成立需要有双方意思表示；但行政程序一旦发动，其结果就不再受申请人意思表示的约束，而是取决于申请是否具备法定的事实要件以及行政机关在法定范围内的自由裁量，这说明应申请行政行为仍然是单方法律行为。私方当事人提出申请的意思表示有两方面的意义：一是使行政行为在事实上得以开始（成立），二是申请的事实材料（而不是意思表示）会最终影响行政行为的合法性；它对行政行为的先定力没有影响。
合同则正相反，要约行为的意思表示和承诺行为的意思表示在效力上相互依赖，但在行为的成立上则相互独立；虽然单从名称上来看没有要约就无所谓承诺，但是要约与承诺的时间位置可以互换，两者并没有实质性区别，所差只是何者偶然在先而已。
依职权行政行为无论在成立上还是效力上都具有明显的单方性，这类行政行为可以由行政机关主动作出，并且其先定力的产生也不依赖于私方当事人的意思表示。
（三）先定力与其他效力的关系
先定力严格来讲并非是行政行为本身的效力，它只是行政行为产生效力的推定条件，正如合法性是行政行为生效的终极条件一样。当行政行为被推定为有效以后，不仅公定力带有推定性，其他效力如约束力、执行力也同样带有推定的性质，但这种推定性并不会影响公定力、约束力和执行力自身固有的本质，它只是表明行政行为的效力尚未经历最终的确认程序而已。
由于行政行为的所有实体效力都可以基于法律推定而产生，因此很容易产生先定力和实体效力之间的表观竞合现象，叶必丰对公定力的定义就是把先定力综合到公定力之中的结果。如果把推定有效纳入公定力的内涵之中，那么合法的行政行为便不可能有公定力，因为在行政行为确属合法的时候，根本不再需要推定。合法性尚未知的行政行为具有公定力，可以要求全社会遵守，确属合法的行政行为反而不具有这种效力，这就是混淆程序与实体范畴所造成的逻辑悖论。
作为程序性效力，先定力和公定力等实体效力有本质区别。先定力的意义只在于解决行政行为生效的条件，至于生效以后的问题，如效力范围、效力内容和持续时间等，实不宜放在先定力的内涵中加以讨论。
（四）行政行为是否全部具有先定力
行政行为究竟采用完全先定力，还是有限先定力，取决于立法的价值衡量。需要注意，无论采取哪种模式，最终确认行政行为效力状况的权力始终在法院手中，对于当事人而言，有效或无效都只是法律的推定而已。承认无效行政行为的存在，主要是影响公民在抵抗或不抵抗行政命令的情况下是否可以因行政行为最终被确认无效而获得抗辩权，并非是让公民“做自己案件的法官”。[9]因此，公民对无效行政行为只能在事实上进行辨认，而没有宣布其无效的权力，不能把公民的辨认权作为一种无效判定模式和法院的确认权相互并列。[10]
无效行政行为制度有时赋予公民以抗辩权，有时则可能剥夺公民的抗辩权。当公民选择抵抗行政命令时，对于无效的行政行为，公民可以豁免抗命的法律责任，但抵抗可撤销的行政行为不可以获得抗辩权。如果行政行为的内容是要求公民从事、杀人等严重违法的行为，公民则负有必须抵抗的义务，不能以接受行政命令作为抗辩理由。叶必丰从所谓的公共利益本位论出发，否认抵抗任何命令的必要性，[11]无疑等于是为执行纳粹罪恶法令的刽子手们开脱。[12]
先定力是一种推定的合法性，但推定的合法在经过法定期限以后即转化为确定的合法，私方当事人不能再寻求救济。当然，无效的行政行为并不能因为时效的经过而变成合法。
三、叶必丰公定力学说之检讨
先定力在《行政行为的效力研究》一书中也有详细论述，叶先生认为所谓先定力“是指行政意志对相对人意志的支配力。它实际上是一种行政行为的形成力或者形成规则，也就是法律对形成行政意志的一种保护。”[13]这个定义十分费解，从后文推断，应当是指在行政决定过程中行政主体意思表示相对于私方当事人意思表示的优先性，根据这个定义，行政行为在尚未成立时已经具有法律效力了！
对公定力的理解偏差，引发出对先定力的奇怪定义。下面指出叶先生在公定力学说和其他相关问题上存在的几个比较隐晦的错误，以与叶先生和全国的行政法同仁共勉。
（一）行政优先权的效力与行政行为的效力
行政主体与私方当事人在行政程序中的地位是不平等的，行政主体拥有指挥行政程序运作的主导权力，并且拥有实体上的决定权。叶先生对这些权利的定性令人惊诧：“行政行为的过程性，为行政行为作出之前的效力即行政行为先定力的存在提供了可能性”。实际上，这里所谓的“行政行为先定力”并非是行政行为所具有的效力，而只是行政权力的效力，是行政优先权在行政过程中的具体表现。
先定力是行政行为成立以后和生效以前所具有的效力，它是行政优先权在行政决定程序完成以后的转化形式。行政优先权首先体现为行政程序中的主导权以及在事实上作出行政决定的权利；将这些权利视为是行政行为的先定力虽然于理有悖，但却是用心良苦：行政行为其实就是一种命令，如果没有某种法律预先赋予的效力，如何竟可以下达命令？
行政命令的下达确实需要有某种法律根据，但这种根据并不是行政行为的先定力，而是法律赋予的行政权力，它在行政程序开始之前就已经存在。由于叶必丰混淆了行政权力的优先性和行政行为的先定力，才得出了行政行为在本身尚未产生（即成立）的时候就已经具有先定力的奇怪结论。
（二）行政行为的先定力与法律行为的单方性
目前行政法学界普遍把行政行为的推定有效看作是行政行为的独有特征，并以此将行政行为与合同区别开来，这实际上混淆了先定力和单方性的结果。
按照叶先生的说法，先定力之所以存在是因为现代行政法吸收公民参与行政程序的结果：“从近代行政法学的观念来看，在行政行为作出之前是不具有法律效力的，行政行为的先定力也只能解释为行政行为的单方面性，即行政行为完全是行政主体单方面的意思表示。”[14]但是在现代行政过程中，由于“行政意志和相对人意志两种各自独立意志的存在，”“在两种意志不一致的情况下，为了能实现公共目标，在法律上也需要使一个意志服从另一个意志”，“如果没有现代行政法的各项发展，那么不需要行政行为的先定力，而通过行政行为的单方面性也能解析行政行为的意思构成。”
如果象上面引述的那样把“单方性”理解为只有一方主体参与，那么在现代行政法学中就几乎不存在单方行为了。事实上单方法律行为并不排斥双方甚至多方的参与，它仅仅是指只有一方当事人的意思表示可以具有先定效力。在双方参与的法律行为中，拥有决定权的一方相对于另一方来说，在意思表示上拥有优先权力，这种优先权和先定力并非是一回事，它只是行政决定能够单方面产生先定力的权力根据。
（三）可推定为有效的“效力”和因推定所生之效力
叶先生虽然将推定有效作为公定力的内容，却又认为公定力是“要求所有国家机关、社会组织和个人尊重的法律效力”。公定力按其字面意思，将其定义为“要求所有国家机关、社会组织和个人尊重的法律效力”没有任何问题，但看不出“公定力”这三个字和行政行为的生效方式之间有什么关联。既然“行政行为的公定力只是一种被推定的法律效力”，[15]那么行政行为的其他效力就是一种最终确定的效力吗？很显然，叶先生没能把因推定所产生之效力与行政行为可以被推定为有效的这种“效力”区别开来，也没注意到约束力和执行力等等同样可以是因法律推定而产生的。
公定力与先定力的混合并非起源于叶先生，从《行政行为的效力研究》一书来看，德国、法国和日本的学说似乎都持这种观点，但对公定力存在的根据却有不同的看法。日本行政法学认为，公定力“是指行政行为即使违法，在法律上仍然有效从而拘束有关人员的效力”，“只要有权限的国家机关没有正式将其撤销，原则上是有效的，对国民具有拘束力。”[16]至于公定力的实质性根据，南博方认为是保护公民的既得权利，“只要重视保护相对人及一般公众对行政行为的信任，就不得不肯定行政行为的公定力。”[17]这种观点所解释的实际上并不是行政行为为何被推定有效，而是为什么已经生效的行政行为对全社会都有效力。叶先生则同意杰列内克的适法推定说，认为“行政行为的公定力是一种假设的法律效力”，“在未经证明以前，行政行为实际上是否合法是不清楚的”。[18]适法推定说所能解释的是行政行为为什么会被推定为有效，而不能解释为什么已经生效的行政行为可以对全社会都有效。
只要稍加分析就可以看出，南博方和叶必丰对公定力的定义虽然一样，但实际上他们心中所想的却并非是一回事：南博方强调公定力的对世性，叶必丰则强调公定力的推定性。造成这种尴尬局面的原因是他们将行政行为为何被推定有效与被推定之后产生的法律效力混合在一起了，没有看到这二者分别处于程序和实体两个层面。行政行为的推定有效解决的是行政行为如何生效，而公定力是指行政行为的对世效力，显然，是否具有对世效力必须在行为生效以后才有意义。
对法律推定缺乏足够的反思可以说是叶必丰公定力学说的总病根。在为选择完全公定力模式说明理由的时候，叶必丰认为“法定国家机关对无效行政行为进行确认的惟一性和垄断性，说明了无效行政行为公定力的存在”，并由此认定“法国所实行的是完全公定力模式”。[19]如果从无效确认权的垄断性可以推出无效行政行为也具有公定力，那么也就可以反过来，从行政行为的推定有效得出私方当事人拥有确认行政行为合法的司法权力！叶先生的公定力学说致力于阐释行政行为的推定有效，却忘了行政行为的推定无效，这不能不说是一大遗憾。
【注释】
[1]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第165页。
[2]叶必丰：《论行政行为的公定力》，《法学研究》1997年第5期。
[3]董安生：《民事法律行为》，中国人民大学出版社2002年版，第45页。
[4]比如善人因善良而做善事，善人即是善事的事实原因，而善良则是逻辑原因。
[5]王学棉：《论推定的逻辑学基础——兼论推定与拟制的关系》，《政法论坛》（中国政法大学学报）2004年第1期。
[6]被法律认可以后的效果是法定的，然而被法律认可这件事本身却是一个事实问题。
[7]参见周佑勇：《行政行为的效力研究》，《法学评论》1998年第3期。
[8]参见韦忠语：《论行政行为公定力的效用》，《现代法学》2000年第2期。
[9]王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，《法学》2001年第10期。
[10]参见章志远：《行政行为无效问题研究》，《法学》2001年第7期。
[11]参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第83页。
[12]参见朱雁：《论建立我国无效行政行为制度》，《行政法学研究》2004年第1期。
[13]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第42页。
[14]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第43页。
[15]叶必丰：《论行政行为的公定力》，《法学研究》1997年第5期。
[16]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第375～376页。
[17]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第377页。
（一）执法人员力量与需要承担的职能不匹配
苏办发〔2014〕1号文件明确指出：试点镇综合执法机构作为镇政府的职能机构，代表镇政府统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，并具体负责相关行政管理事项的日常监管。根据文件要求，试点镇综合执法局不但要承担行政处罚职能，还要承担相应的日常监管职能。试点镇综合执法局等职能机构是在镇行政、事业编制总量不突破的前提下通过调节编制组建的，这就决定了综合执法局的编制难以大幅度增加。所调研的试点镇，执法人员最多的张浦镇也只有22人。现有的人员力量难以承担起下放的几百项行政处罚权。
（二）人员专业技能与需要承担的工作任务不适应
县级职能部门下放给试点镇的行政处罚权，权力多、领域广，而且农业、环保、食药等很多领域的行政执法工作专业性很强。目前试点镇虽然采取了跟班学习、加强培训等措施，但一些执法领域专业性偏强的特点，导致一些执法工作在试点镇难以得到有效开展。省、市业务主管部门和试点镇综合执法机构的工作指导机制尚未建立，上级业务主管部门组织的业务培训、案件评查等工作很难直接顾及到试点镇。
（三）衔接不畅和运行机制不健全
有的地方没有按照基本目录的要求下放、承接行政权限；有的地方下放给试点镇的行政权限多且时间紧，试点镇暂时无力承接；有的地方县级职能部门与试点镇没有建立有效衔接、平稳过渡的工作机制，有的县级职能部门对试点镇的行政指导、业务培训和监督检查工作不到位；试点镇获取上级的工作部署和要求、有关政策的信息渠道不畅；有的行政许可事项审核受理，省、市主管部门仅认可县级，试点镇难以具体操作；有的试点镇的综合执法机构和日常管理机构的职责没有完全厘清。衔接机制和运行机制的缺失，导致部分领域出现执法监管的空白地带和真空现象。
二、加强基层农业行政执法工作的对策
（一）稳步做好权力下放和承接
按照苏办发〔2014〕1号文件“凡试点镇确需且能够承接的行政权限，都应赋予试点镇行使；试点镇暂时无法承接的行政权限，要积极创造条件，成熟一批，赋予一批”的工作要求，积极稳妥做好权力下放和承接工作。一是有序下放。在县级政府编制、法制工作部门的指导下，县级主管部门和试点镇加强协调，充分考虑到试点镇的实际需求和承接能力，在“可放”和“能接”之间找到平衡，下放一批试点镇能“接得住、管得好”的常用行政处罚权，对专业性特别强、实践中不常用的权限暂缓下放，并明确放权部门的指导和监督职责，确保权力平稳下放。昆山市2012年下放给张浦镇行政处罚权655项，其中农业类134项。根据一年多来的实践，根据张浦镇的实际承担能力，为防止市场监管出现真空情况，昆山市政府下发了《市政府关于停止张浦镇人民政府行使相关市级部门下放的部分综合执法职权的通知》（昆政发〔2014〕49号），决定自2014年10月1日起停止张浦镇人民政府行使涉及燃气管理、农业投入品、药品医疗器械等方面的191项综合执法职权。停止的191项综合执法职权中农业类的有99项。二是有力承接。试点镇对县级职能部门下放的行政处罚权，细化落实承接实施方案，优化、充实人员配备，做好权力承接各项工作。三是有效行使。县级职能部门加强对下放权力运作的指导、培训，试点镇综合执法局对承接的行政权力要履职到位，避免出现下放权力悬空的现象。
（二）加强试点镇综合执法机构队伍建设特别是专业人才的培养
随着权限的大量下放，试点镇面临人手少、任务多，权力大、能力不够的情况，急需提高综合执法人员法律素质和执法水平，避免试点镇扩权带来的“隐性违规”，构建权力运行的有效机制。县级职能部门必要时可定期派人员充实试点镇的行政执法力量，适应新的管理体制需要。试点镇应通过引进专业人员、加强业务培训、派员到县级相关执法机构跟班学习等方式，加速培养各执法领域的专业执法人才，适应权限下放后执法工作需要。
（三）完善各项运行机制
关键词：具体行政行为；判决重作；司法监督
根据我国行政诉讼法的规定，被告作出的具体行政行为违法的，人民法院有权依法判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但人民法院判决被告重新作出具体行政行为应具备哪些条件？人民法院是否必须判决被告重作具体行政行为？应判决被告在多长期限内重作具体行政行为？被告逾期不重作具体行政行为应承担什么样的法律责任？对被告重新作出的具体行政行为如何进行司法监督？这些问题在立法上没有作出明确规定，在执法与司法实践中却亟待解决。对此，笔者作下列探析。
一、判决被告重作具体行政行为应具备的条件
1.被诉的具体行政行为被人民法院判决撤销
判决被告重作具体行政行为是指人民法院对已受理的行政案件经过审理，认定被告作出的具体行政行为违法，依法判决撤销并同时责令被告重新作出具体行政行为的—种判决形式。判决被告重作具体行政行为不是一个独立的判决，而是依附于撤销判决的一个从判决，或者说是撤销判决的—种补充。①撤销具体行政行为的判决是重作具体行政行为的判决的前提，没有撤销判决，也就没有重作具体行政行为的判决。撤销判决又包括两种类型：一是判决撤销被诉的全部具体行政行为。这种判决是从整体上对具体行政行为的否定，使具体行政行为向前向后均失去效力，行政机关不得基于同一事实或理由重新作出行政决定；二是判决撤销被诉的部分具体行政行为。这种判决适用于行政行为具有可分性，而且行政行为部分合法，部分违法的情况。法院判决维持合法的部分，撤销其违法的部分。②根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；等。
2.被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理
由于撤销判决在不少情况下将导致行政法律关系的消灭，每—个撤销判决并不必然会产生出—个重作具体行政行为的判决。只有在撤销判决后，行政法律关系中的具体问题并没有得到解决，即被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理，且被告仍有作出具体行政行为的必要和可能时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为。被违法的具体行政行为处理的问题需要得到重新处理，主要包括两种情况：一是原告确有违法行为需要受到制裁，具有可罚性。如行政机关对实施了某种违法行为的公民甲作出行政处罚决定时适用法律、法规错误，该处罚行为是违法的，应予撤销。但公民甲的违法行为是实际存在的，且不存在法定的阻却事由（如公民甲因车祸丧身等）而不能实施处罚，故必须同时判决行政机关对公民甲重新实施处罚。二是原告的合法权益需要得到保护，某项权利需要被赋予，具有受益性。如行政机关在征用土地时没有按法定标准对公民甲进行补偿，补偿数额过低，甲不服，向人民法院后，人民法院应判决撤销某行政机关作出的补偿决定，并同时判决该行政机关重新依法作出补偿决定。
3.需要重新处理的问题在被告的职权范围之内
人民法院在审理行政案件的过程中，认定被告作出的具体行政行为违法，在判决撤销后，发现需要更新处理的问题已不在被告的职权范围之内，在此情况下，法院是否可以判决被告以外的其他有权的行政机关重作具体行政行为呢？有学者认为，我国目前在司法实践中采取的向被告以外的行政主体提出司法建议，提示其履行法定职责，这不是解决问题的最好办法。因为司法建议并没有强制执行力，如果被建议的行政机关拒绝采纳，则司法建议就没有任何意义。要解决这一问题，就必须充分发挥司法的能动作用，启动追加第三人的法律程序，将需要重作的具体行政行为判决给最适宜的行政机关。且认为从诉讼效益和行政效率的要求看，这是解决问题的较好的法律方法。③对此，笔者不敢苟同。尽管司法活动具有能动性，但它不能冲破法律的底线，不能违背法律的基本规定。既然我国《行政诉讼法》第54条明确规定，人民法院判决撤销或部分撤销违法具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为，则人民法院必须依此规定行事。即使启动追加第三人的法律程序，让被越权的行政机关作为第三人参加到诉讼中来，人民法院也只能向作为第三人的被越权的行政机关提出司法建议，建议由其重作具体行政行为，而不能直接判决其重作具体行政行为。也不能简单认为司法建议没有强制执行力，如果被建议的行政机关拒绝采纳，司法建议就没有任何意义。笔者认为，司法建议是由人民法院依法作出的，它对被建议的行政机关应该是具有法律约束力的，被建议的行政机关应当按司法建议的要求办事，并将处理结果及时告知给提出建议的人民法院。如果人民法院不采用司法建议这种方式，而直接判决作为第三人的被越权的行政机关重作具体行政行为，一来缺乏法律依据；二来如果被越权的行政机关拒绝重作具体行政行为，则人民法院又能对其采取什么样的执行措施呢？这显然在我国《行政诉讼法》中没有相应的规定，如果出现这种情况，则人民法院的判决不同样变得没有意义了吗？因此，笔者认为，违法的具体行政行为被人民法院判决撤销后，只有需要重新处理的问题仍在被告的职权范围之内时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为；如果需要重新处理的问题已超出了被告的职权范围，则人民法院不能判决被告重新作出具体行政行为，也不能直接判决有权的行政机关重作具体行政行为，但应向有权的行政机关提出司法建议，建议其重作具体行政行为。
只有同时具备了上述条件时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为，否则，就不能采用这一判决形式。
二、人民法院是否必须判决被告重作具体行政行为
根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定，人民法院判决撤销或部分撤销违法的具体行政行为时，可以判决被告重新作出具体行政行为。在立法上采用的是“可以”这—法律用语，有人认为，在行政诉讼法中规定的“人民法院判决被告重新作出具体行政行为”属于任意性规范，而不属于强制性规范，即使在具备上述重作条件的情况下，人民法院也不是必须判决被告重作具体行政行为，而是可以判决被告重作具体行政行为，也可以不判决被告重作具体行政行为。笔者认为，这是对行政诉讼法立法本意的—种误解，在行政诉讼法中设定判决被告重新作出具体行政行为的目的，在于让行政法律关系中的具体问题得到全面解决，使公共利益和个人利益得到切实保护。因此，人民法院在审理行政案件时，应当兼顾公共利益和个人利益，应当从既有利于维护公共利益又能保护公民合法权益的角度出发去行使审判权。如果经审查发现被告作出的具体行政行为违法，人民法院依法判决撤销，但被告与原告之间如仍存有法律问题需要得到解决时，则人民法院应同时判决被告重新作出具体行政行为。否则，就会误导双方当事人的行为，这要么对维护公共利益不利，要么对保护公民、法人及其他组织的合法权益不利。例如，公民甲实施了某种违法行为，行政机关对
其实施处罚时适用法律、法规错误，则该处罚行为是违法的，应予撤销，但公民甲也应受到处罚。此时，如果人民法院只判决撤销被告作出的违法处罚行为，却不判决被告重新作出具体行政行为的话，就会令被告认为，既然人民法院没有判决其重新作出具体行政行为，则即使原告的违法行为需要得到重新处罚，也不必或不能重作具体行政行为，否则会引起因原告又而带来的麻烦；也会使原告认为，虽然自己有违法行为，但案件已经经历了人民法院的审判过程，人民法院的裁判对被告是具有约束力的，既然人民法院在判决撤销被告作出的具体行政行为时没有一并判决被告重作具体行政行为，则被告无论如何也不能对其重新作出具体行政行为。即使被告依据新的事实和理由作出了与原具体行政行为不同的行为，且是合法合理的，也会令原告认为被告是在对自己进行报复，从心理上难以接受。如在此时，原告又到人民法院，则会使人民法院陷入两难境地：如果判决撤销被告重新作出的具体行政行为，没有理由。因为原告实施的违法行为确实需要受到制裁，且被告重新作出的具体行政行为也是合法合理的；如果法院判决维持被告重新作出的具体行政行为，也显得有些不妥，因为法院在判决撤销违法的具体行政行为之时并没有判决被告重新作出具体行政行为。
三、被告重作具体行政行为的期限及逾期不作的法律后果
人民法院判决被告重作具体行政行为的，必须在判决书中确定被告重作具体行政行为的期限，一个没有履行期限的判决不是一个完整的判决。既然法律赋予了法院判决被告重作具体行政行为的权力，法院就应当为被告履行判决确定具体的期限。如果不确定期限来约束被告，则被告在接到法院的判决后，重作具体行政行为时，就可能会无故拖延。这要么使公共利益不能得到及时维护，要么使公民、法人和其他组织的合法权益不能得到及时保护，且人民法院也难以认定被告逾期不履行判决而对其采取强制执行措施，这将会使人民法院的判决变得没有多大意义。人民法院应当判决被告在多长期限内重作具体行政行为呢？在我国《行政诉讼法》中对此没有作出明确规定。笔者认为，人民法院确定被告重作具体行政行为的期限时，可以从下列方面考虑：第一，如果在单行的法律、法规和规章中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院可依此规定来确定被告重作具体行政行为的期限。第二，如果单行法律、法规和规章中没有规定行政机关作出具体行政行为的期限，但在其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院可以参考其他规范性文件或行政机关内部办事规则的规定确定被告重作具体行政行为的期限。第三，如果连其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中都没有规定行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院应当考虑被告以往处理同类案件所需要的时间，结合本案的实际情况，为被告确定—个履行判决的合理期限。第四，如果情况紧急，被告不立即重作具体行政行为，会给国家利益、公共利益或者公民的合法权益造成难以弥补的损失的，人民法院应判决被告立即重作具体行政行为。
人民法院在判决书中确定了被告重作具体行政行为的期限的，被告就应受人民法院判决的约束，在确定的期限内重新作出具体行政行为。如果被告在收到人民法院的判决后，既不依法提起上诉又逾期不重作具体行政行为的，则视为被告不履行人民法院判决所确定的义务。此时，被告应承担相应的法律责任，人民法院可依照《行政诉讼法》第65条第3款之规定，对被告采取如下执行措施：（1）在规定的期限内不履行的，对该行政机关按日处以50元至100元的罚款；（2）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（3）拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。
四、对被告重作具体行政行为的限制及其司法监督
《行政诉讼法》第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”这是对被告重作具体行政行为的法律限制，其目的在于防止被告再作出与被法院判决撤销的具体行政行为相同的具体行政行为，使判决收不到实效，并可能引起循环诉讼。但根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第54条的规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第55条规定的情形；人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。在实践中，还有一个值得注意的问题是，人民法院判决撤销被告作出的违法的行政处罚决定后，判决被告重作具体行政行为时，被告能否以同一事实和理由加重对原告的处罚呢？这在我国行政诉讼法没有作出明确的禁止性的规定，在实践中却存在这种现象。如某公安机关对某公民罚款20元，被处罚人不服，向法院，法院撤销原处罚裁决后，被告又以同样理由对原告作出拘留五天的处罚。某地一位主管机关的负责人直言不讳地对法院办案人员说：“我们本来是照顾情面从轻处罚的，现在竟然到法院告我们，态度太恶劣了，我们得加重处罚。”④笔者认为，行政诉讼的一个重要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，即使被告的处罚畸轻，在诉讼中人民法院不得加重对原告方的处罚，这在《若干问题的解释》中有明确规定。⑤人民法院判决撤销被告作出的处罚决定，并判决被告重作具体行政行为时，被告也不得以同一事实和理由加重对原告的处罚。否则，即为违反行政诉讼法的宗旨和人民法院判决的旨意。
此外，被告在重作具体行政行为时，在取证权上是否应受到限制，是否拥有取证权呢？对此，有两种不同的观点：一种观点认为，被告重作具体行政行为，其行为的实质是在执行法院的判决，是诉讼中的行为，根据《行政诉讼法》第33条的规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”因此，被告没有取证权。另一种观点认为，在行政诉讼中，法院作出撤销判决并附带作出重作具体行政行为的判决，这表明法院结束了诉讼程序，于是，本案所涉及的行政争议又回到了行政程序中，被告将在行政程序中根据自己的权限依法重新作出具体行政行为。因此，被告在重作具体行政行为时必然拥有取证权。如果否定被告在重作具体行政行为时拥有取证权，则《行政诉讼法》第55条的规定就失去了可行性。因为，不赋予被告在重作具体行政行为时的取证权，被告只能以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。因此，赋予被告在重作具体行政行为时的取证权，是具有充分的法律和法理依据的。⑥笔者赞同第二种观点。
人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，对被告重新作出的具体行政行为，相对一方当事人不服，能否向人民法院提起行政诉讼呢？《若干问题的解释》第38条规定：“人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院的，人民法院应当依法受理。”据此可见，公民、法人或其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服的，仍可以向人民法院提起行政诉讼，即被告重新作出的具体行政行为仍应接受人民法院的司法监督。如果被告违背《行政诉讼法》第55条的规定，以同一事实和理由作出了与原具体行政行为基本相同的行为的，就表明被告对工作是不负责任的，对人民法院的判决采取了消极应付甚至对抗的态度，在此情况下，人民法院对被告重新作出的具体行政行为判决撤销是确定无疑的。但受被告处理的问题仍需要得到重新处理，且人民法院又不能直接代被告作出具体行政行为，因为司法权可以监督行政权的行使，但不能代替行政权的行使。因此，又得判决被告重新作出具体行政行为。这就出现了与上轮判决的重复循环状态，为了减少或防止这种循环诉讼的发生，可以采取如下对策：一是事先防范。人民法院判决被告重新作出具体行政行为，应根据具体情况，分别确定重新作出具体行政行为的条件和期限。一般说来，涉及到事实不清，宜作附条件的判决；如果事实已经清楚，只涉及定性或适用法律方面的问题，宜作附期限的判决，以避免行政机关久拖不决或形成循环诉讼。二是事后强制。《若干问题的解释》第54条中规定，行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第54条第2项、第55条的规定撤销或部分撤销，并根据行政诉讼法第65条第3款的规定处理。即人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行为的，在原告后，人民法院判决撤销被告重作的具体行政行为的同时，可依《行政诉讼法》第65条第3款的规定对被告采取相应的强制措施。
注：
①杨海坤。行政诉讼法学[M].北京：中央广播电视大学出版社，1994.199.张正钊。行政法与行政诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社1999.385.
②张尚族鸟。走出低谷的中国行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1991.528-529.
③⑥章剑生。判决重作具体行政为[J].法学研究，1996（6）：27，29-30.
关键词:需求层次理论;行政管理;激励;绩效
一、中国行政管理中的激励问题
1.约束不对称、重监督而轻激励
加强监督,对公职人员无疑是一种有效的、必要的约束。但监督只是问题的一个方面,并通常具有滞后性和对公务员激励的被动性,激励成效有限。因此,除了加强监督以外,还应该强化内在激励机制,从积极方面引导广大公职人员敬业务实,拒腐防贪,从源头上减少公务员的失职行为,并进一步提高行政效率。
2.考核激励的作用难以得到体现
考核激励的作用机制主要通过将考核结果与公务员的奖惩、职务升降、级别和工资的调整等挂起钩来,促使公务员积极工作,尽职尽责。而公务员考核是一项十分复杂的工作,稍不注意就易产生考核误差,影响对公务员德才表现的准确评定,影响考核对激励功能的发挥。我国目前对公务员只进行定性考核,如某乡镇机关2007年年终考核,有48名公务员参加考核,除了4名公务员为优秀外,其余44名公务员均为合格,“不合格”一档形同虚设。这种考核无疑有失全面和客观公正,甚至没有体现出考核的意义。
3.干部选拔机制中缺少激励
中国的干部选拔机制中公平、竞争、择优原则体现不够,科学的具体的操作规范也不够健全,干部选拔过程中缺少激励,缺乏活力,必然导致利益分配激励功能减弱。由于工资基本固定,收入与努力无关,与组织目标完成情况无关,其结果是、无所作为、消极怠工等“搭便车”现象反复出现。这从根本上说,不是某个人的过失和责任,而是在组织制度中缺乏竞争激励机制所必然导致的结果。
二、需要层次理论及其在行政管理中的作用
1.马斯洛的需要层次理论
美国行为科学家亚伯拉罕·马斯洛(A.H.Maslow)于1943年出版的《动机激发论》中提出了“需要层次理论”。马斯洛认为,人的价值体系中存在着两类不同的需要,一类是沿着生物谱系上升方向逐渐变弱的本能或冲动,称为生理需要,另一类是随生物进化而逐渐显现的潜能或需要,称为高级需要。据此,马斯洛把人类的需要按其重要性和产生次序分为五个层次,即生理需要、安全需要、归属与爱的需要、尊重需要以及自我实现的需要[1]。
行为学家们依据马斯洛的需要层次说,将需要的层次、激励的因素以管理的策略对应成表,为管理的实践提供指南[1]:(1)生理需要方面的激励因素为工资和奖金、福利、工作环境,管理策略可表现为完善的工资和奖金制度、贷款制度、医疗保健制度、工作时间(休息),创造健康工作环境,住宅和福利设施。(2)安全需要方面的激励因素为职位保障,意外事故防止,管理策略为安全生产生活条件、危险工种的营养福利制度、合理的用工制度、离退休养老金制度、健康和意外保险制度、失业金制度等。(3)隶属与爱的需要方面的激励因素为良好人际关系、组织的认同,其管理策略为和谐工作小组和良好人际关系、协商和对话制度、互助金制度、工会及其他团体活动、娱乐制度、教育训练制度。(4)尊重需要方面的激励因素为名誉、地位、权力与责任、被人尊重与自尊、与他人工资奖金之比较,管理策略为人事考核制度、工作职称晋升制度、选拔择优的进修制度、委员会参与制度与提合理化建设制度。(5)自我实现的需要方面的激励因素有能发挥自己特长的组织环境、承担有挑战性的工作,管理策略为决策参与制度、建立攻关小组、提倡创造性工作、发动职工研究发展规划、交给职工挑战性工作和破格晋升制度。
2.基于需求层次理论的薪酬制度和灵活的福利机制
薪酬在人力资源管理激励中是最重要的因素之一。薪酬因素在经济社会中的作用已经超出了物质激励的范围,成为兼具物质和精神双重激励的重要因素。美国管理学家孔茨曾指出:“金钱对那些抚养一个家庭的人来说要比那些已经功成名就、在金钱的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多。”[2]
在中国公共部门传统的人事管理中,公职人员的薪酬一直实行等级工资制,一般工资水平是社会平均工资;西方一些发达国家实行高薪金的公务员制度,一位高级行政官员的年俸可以与首相相比。鉴于中国的国情,目前不可能实行高薪金公务员制,但近年来公务员待遇的提高体现了决策者们对薪酬因素的重视。目前,中国公务员薪酬提高的趋势使得公共部门在与企业及其他行业争夺人才的竞争中增加了优势。但是,要使金钱成为一种真正有效的激励因素,必须保证“在各种职位上的人们,即使级别相当,但给予他们的薪酬也必须能反映出他们个人的工作业绩”。也就是说,薪酬应当与绩效挂钩,才能真正起到激励的作用。目前,在西方一些国家,以往刻板的工资报酬制度正逐渐被以工作成绩来确定工资级别的制度所取代。以工作成绩来确定工资级别的制度是基于这样的论点,即“公务人员的工资收入应该符合经济市场的工资水平,并且不论公务人员之间可能存在何种差异,他们工资报酬的多少应该取决于其工作成绩的好坏,工作成绩越好,所得到的报酬就应该越多。这一论点意味着传统的、强调统一的公务员制度应该被取代。尽管公务员无疑也会受到经济利益的诱惑,但在以前,公务员作为一个整体有着强烈的服务意识,并将为公众服务作为他们努力的目标。然而,金钱奖赏正逐渐取代这些无形的、但却是真实的价值观和激励因素而成为招聘人员和提高其积极性的主要手段。”[3]
3.权力激励——公务员自我实现的需要
国家公共部门的公职人员掌握着人民赋予的公共权力,在法律规定的范围内对社会公共资源进行管理和尽可能合理地配置,以实现公共资源的效益最大化。在公共部门这个庞大的机器不停地运转,源源不断地生产出公共服务产品的过程中,权力始终都在对支配和使用公共资源的公职人员起着不容忽视的激励作用。
公职人员处于何种行政职位,就拥有相应的行政权限,职位越高,所享有的权力就越大。公职人员在行使权力,满足对物和人的支配欲望的同时,也在某种程度上达到了马斯洛需要层次理论中的最高层级——自我实现的需要,使自己越来越成为受人瞩目和举足轻重的人物。因此,建立并完善公共部门人力资源管理中的权力激励体制,不仅是可行的,而且是必要的。权力对于各级公务员的激励作用集中体现在,为了能够支配更多的人力和物力资源,必须在法律和制度规定的范围内勤奋工作,取得显着的成绩,得以受到提拔,从而能够行使更高职位上更大范围的权限。
在建立权力激励体制过程中,必须在广大公职人员特别是领导干部中树立起正确的权力观,避免出现“为了掌权而掌权”的不良倾向。要明确公共权力是人们赋予的,是用来更好地合理配置社会资源,为社会提供更多更好的公共服务产品。合理的运用权力激励,不仅能够激发公职人员的工作热情,进一步提高公共部门的行政效率,而且可以在某种程度上减少权力腐化和腐败现象的产生。
三、丰富激励手段,完善公务员激励机制
1.拓宽激励渠道,注重加薪、休假等激励方式
有时将公务员晋升到一个其无法很好发挥才能的岗位,不仅不是奖励,反而使公务员无法很好发挥才能。在晋升中,并不一定是业绩最好的人得到晋升就是公平。业绩优秀者应该得到奖励与表彰,但是否晋升到高一级的职位则更主要地取决于他们的工作能力与个性特点。这一点应在晋升标准与要求中明确说明,并在晋升人选决定之后加以解释。对未能晋升的优秀公务员应有足够的表彰与补偿,以体现他们应有的地位与价值。激励渠道多样化有利于公务员合理地自我定位,从而可以不必将职务晋升作为自己的唯一目标,找一个自己能游刃有余的岗位好好发挥自己的专长。
2.在工作设计方面,尽量丰富工作内容
可以根据工作性质、内容,采取工作轮换、工作丰富化等工作设计方法,尽量丰富工作内容。对公务员工作内容的改善及对其工作行为的认同和奖励,可以使公务员对自己的工作产生满足感、成就感,从而促使工作不断创新。如因人而异地安排工作,由于每个公务员个性特征、兴趣爱好、职业生涯规划不同,对岗位的要求也不尽一致,因而须建立岗位流动机制,使公务员能感到工作的乐趣。
3.打造和谐有序的行政组织文化
良好的行政文化凝聚了公务员行政智慧和行政实践经验。行政文化诸要素对于激励机制的制定、激励手段的确定、激励机制的实施和激励结果的兑现有着极为重要的影响[4]。健全激励机制的建立和作用的发挥以良好的行政文化为基础,促进行政文化的建设,要鼓励公务员树立社会公共利益至上的意识,成为协调政府与民众关系的主体,促进公务员对政府工作的主动参与,有效维护国家和集体的利益。如果能做到公务员都相信:职位只是分工,薪酬体现贡献,那公务员就不会去追求层级的发展,而转向关注工作的内容,这样才会提高效率。随着公务员整体素质的提高,群众之间、干群之间沟通会更容易,健康和谐的人际关系氛围会为和谐公务员队伍建设提供有力的保障。
参考文献:
[1]吴志华,刘小苏.公共部门人力资源管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:262.
[3]哈罗德·孔茨,海因茨·韦里克.管理学[M].北京:经济科学出版社,1998:311.
关键词：现代商业银行；核心竞争力；系统工程
一、核心竞争力理论的提出
“核心竞争力”的概念是美国普拉哈拉德和哈默尔在1990年《哈佛商业评论》上发表的《公司的核心竞争力》一文中提出来的，后来成为“核心竞争力战略”的理论基础。“核心竞争力”理论一经提出，立即得到学术界和企业界的广泛认同，成为企业战略理论划时代的文献。他们把核心竞争力定义为“组织中的积累性学识”，特别是关于怎样协调各种生产技能和整合各种技术的学识。可以说，核心竞争力是包含在企业内部，与组织融为一体的文化、技术与技能的组合。核心竞争力的本质是一种超越竞争对手的内在能力，是企业独有的、比竞争对手强大的、对手不能模仿的、具有持久力的某种优势。国内很多学者也是根据普拉哈拉德和哈默尔的观点不断发展这一思想，并促进了这一理论的发展。
笔者认为：现代银行的核心竞争力基本涵盖了核心业务、核心客户和核心人才三大层面。如何提高核心竞争力，实质上就是如何提高技术创新能力与效率的问题。核心竞争力决定了一个企业的命运，而打造培育现代商业银行核心竞争力是一项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务。
二、强化质量管理，提高掌控风险能力是增强核心竞争力的关键
过去讲的质量管理往往是狭义的质量，偏重于资产质量的提升，现在强调的是全面质量管理，是广义的质量；即涵盖资产风险监控、业务操作、管理考核监督、人员素质提升等经营、管理、服务活动范畴，是全面质量管理概念。强化质量管理、提高掌控风险能力也是增强核心竞争力的基础和关键。
1.在资产分类认定中查质量。对资产分类要严格把关，对可疑类、损失类贷款风险要逐笔计算。针对风险管理要细化办法，要准确分类、提足准备、做实利润。合理暴露风险，实事求是反映资产质量。信贷人员要及时、按期收集客户信息，保证信息的连续性及系统分析的可比性，加强对客户的流量、市场环境的综合分析。进一步更新观念，逐步实现现代商业银行信贷风险认定与国际标准相接轨。坚决纠正为获取短期利益而人为估算风险的行为，尽量缩小权威认证与现代商业银行自身认定的偏离度。
2.在不良贷款清收中提质量。坚持降低不良资产余额与降低资产损失并重的原则，突出现金回收。以不良大户清收为重点，制定清收方案，落实责任与进度。要不断创新清收方法，积极运用减免息、资产重组、盘活转贷等办法，适当运用以资抵债等手段加快处置，力争在短时间内，重点不良贷款项目实现新突破。
3.在管理考核中重质量。要坚持激励与约束并举、奖励与处罚并重的原则，加大监督考核和奖惩力度，将业绩和绩效考核同资产质量控制情况挂钩。不断强化问责机制和责任追究机制，彻底杜绝违规操作现象。
4.在核算管理中抓质量。要认真执行规章制度，“执行从我做起”。结合各部室及营业网点日常监督检查所发现的问题，逐个梳理原因，健全制度，弥补漏洞，进一步加大对重点部位和重点人员的检查力度，切实杜绝各类风险隐患发生。
三、拓展零售业务是增强核心竞争力的中心内容
零售业务是现代商业银行的核心业务，也是一项高增长、高回报、高盈利的业务。目前，大部分商业银行是存差行，经营是以规模扩张为手段，以上存收入为主要盈利来源，具有中国银行业传统发展模式的典型特征。这种集中、单一的业务发虔和盈利模式适应了相对稳定的、封闭的和低层次竞争的市场环境。随着金融市场的全面开放，传统业务遇到了强烈的竞争，也向我们提出了一系列新的挑战。商业银行的零售业务是构建核心竞争力的一项重要内容，因此，应该把发展零售业务作为经营模式转变的重点之一抓好、抓实。坚持“以市场为导向、以客户为中心、以效益为目标”的经营理念，以发展创新为主题，调整经营策略，转变传统经营模式，把工作重心向商业化经营转变，把收入结构向多元化创收转变，把资源配置向支柱型业务转变，调整优化业务结构和存款结构，加大零售业务的营销力度，加快市场份额的争取和经营效率的提升，对传统资产负债业务，逐步实现高质量发展资产业务、低成本发展负债业务、超常规发展中间业务的目标。抓住信贷政策导向，积极稳妥发展个人消费额度贷款，切实提高个人信贷服务效率，推进个人资产业务快速发展。
负债业务是银行持续健康发展的基础。要加快开展个人负债业务，加大负债业务的营销力度，鼓励吸收低成本、稳定性好的存款，确保存款平稳增长，力争实现快速增长目标。针对区域客户群体特点，充分发挥个人金融业务旺季营销效果，各业务部门协调联动，组织人力物力向社会大力宣传金融产品和优质服务，从而努力提高经营效率。
四、发展公司和机构业务是增强核心竞争力的源泉
当前乃至今后一个时期内，存贷利差收入仍是商业银行效益的主要来源。要把重点项目营销工作作为资产业务发展的重点，在积极营销公司和机构存款基础上，紧紧抓住存量优质客户的存款营销，配套以差别化的服务手段，为其量身设计产品组合，不断满足客户需求，保证现有份额不流失。积极促进新兴企业的发展，重点加强基本结算账户的营销工作。激励营销基本结算户、工资户，全力促进市场份额的持续快速增长。在拓展对公存款业务，保持对公存款持续增长上，把公存工作的立脚点放在维系优质客户上，以高端客户单位作为资产业务发展的重点，强化公关和竞争意识，建立为优质大客户服务的“绿色通道”，用诚实、真诚赢得彼此合作的基础更加牢固，以此带动其他单位存款的回归。
五、超常规发展中间业务是增强核心竞争力的价值增长点
中间业务的发展水平决定着现代商业银行的整体竞争发展实力。应将大力发展中间业务作为长期的战略任务，充分挖掘现有产品的潜力，进一步加强现有中间业务优质客户的合作关系，实行商品化、差别化服务，不断扩大银行与企业之间、银行与个人之间的合作领域。要向基本结算户要效益，向中高端客户要效益。加快柜员及客户经理对客户的引导与培训工作，有效地引导高层次客户广泛使用自助设备、银行卡、理财产品及电子银行等新兴业务，减轻柜面压力，拓宽中间业务收入渠道。积极发展国际结算、结售汇、外汇买卖等国际业务，保证现代商业银行各项战略性业务指标的顺利完成。
在大力发展传统资产业务的基础上，要超常规发展中间业务，积极开展中间业务的产品营销，要全员更新观念，逐步建立起中间业务的整体营销服务机制。一是从单方营销变为多方营销、由各专业营销变为银行上下联动营销，力争从源头、从上游抓客户。二是从单一化营销变为差别化营销。针对优质客户个性化、便捷化、效益化等特点，从机制、手段、效率、产品等各方面落实差别化服务。三是从分散化营销变为整体营销和交叉营销。四是从个人关系营销变为公共关系营销。
六、实施客户关系管理是增强核心竞争力的保证
客户是银行的利润来源，拥有客户才能保证公司和股东的利益持续增长。为此，要树立以市场为导向、以客户为中心的经营理念，重视与客户的关系，实施客户关系管理，不断提高客户满意度和忠诚度。
客户关系管理(CRM)是银行与客户共同创造价值的一种先进的管理方法，通过建立客户档案，对银行的大量客户信息进行综合分析，识别在市场竞争中最有价值的黄金客户群，确定目标市场，将客户通过多种指标进行分类，针对不同的客户，实施不同的策略，为目标客户群提供一对一式的、符合客户需求的服务。国际上一些权威的研究机构经过深入的调查研究分别得出了这样一些结论：“把客户的满意度提高5个百分点，其结果是企业的利润增加一倍”；“一个非常满意的客户其购买意愿比一个满意客户高出6倍”；“2/3的客户离开供应商是因为供应商对他们的关怀不够”；“93％的企业CEO认为客户关系管理是企业成功和更有竞争能力的最重要的因素”。目前，商业银行的竞争和发展已经进入“以客户为中心，以市场为导向”的买方市场阶段。客户需求的差异化使客户不再被动地接受金融机构设计的金融产品，而是从自身需求出发对金融产品进行评价和选择，这也是商业银行寻求新的利润增长点的动力之一。当前银行的数据库中积累了大量的客户信息，但是缺乏一套行之有效的数据挖掘系统进行信息分析，甚至连同一客户的不同账户也无从辨别，更不用说为客户提供一对一的服务。银行的各种数据不能有效结合，形成了很多“信息孤岛”，使金融机构很难将各种各样的客户信息统一起来，领导决策层也很难搞清楚数据系统的整体运作情况，不能有效地进行管理。这就要求基层客户经理必须了解客户真正的需求，通过有效的措施寻找真正的赢利客户，留住高端老客户，挖掘新客户的潜在价值，提高客户的满意度和忠诚度，从而创造银行价值和客户价值。
从实施客户关系管理以及关系营销角度看，商业银行产品的市场定位，实际上是银行与特定客户群体的关系定位。商业银行应专注于客户心中的希望，塑造出目标客户能感觉到的比竞争对手的产品和服务更好、更具有特色的差异性优势。首先，要对外部环境进行分析，正确估价自身优势和面临的挑战。要细致研究、分析市场带来的机遇，并据此设计出适合客户需求的金融产品和服务，最大限度地满足客户的需求。其次，要进行市场细分，确立目标市场，对客户进行科学分类，确立目标客户群体，为不同层次的客户提供相应的具有特色的产品和服务。目前银行理财中心正在全身心地为目标客户制定理财产品组合方案，从而使该产品和服务在市场上确立了适当的位置，也提升了客户对银行的满意度和忠诚度。但是目前一些银行的客户和业务结构存在不合理因素：一是低效业务占比高。这些业务占用了大量柜面资源，而且经常需要集中办理，结果造成网点排队问题严重，影响银行形象。二是低效个人客户占比高。低效客户群具有年龄高、收入和学历偏低的特征，难以有效分流，以致排挤了高端客户，在很大程度上影响了网点的经营效益。
七、再造组织结构和业务流程是增强核心竞争力的基础
当前，银行的组织结构和业务流程亟需扁平化以提高效率。为整合有限资源，合理布局，提升网点核心竞争力，应加强对金融业务发展的组织领导和战略策略的研究，统筹谋划，深入论证，进一步优化调整网点格局，积极筹划营业网点改造资金，坚持成本效益原则，撤并亏损网点，集中有限资源发展优势网点。切实加大网点综合化改造力度，推进网点经营转型。突破传统网点管理模式，把网点整合为多渠道销售中心，为客户提供一站式、全方位的金融服务。清晰物理分区，对高端客户提供个性化和特色化服务，对普通客户提供标准服务，完善服务层次与体系。充分发挥物理网点与虚拟网点的协同效应。物理网点着重发展理财业务，提供综合化金融服务，提高银行网点整体竞争实力。虚拟网点提供简单、重复和标准化服务，降低营运成本。合理规划和统一配置自助机具，提高标准业务的自动化服务水平。
八、实行人本管理是增强核心竞争力的决定因素
现代商业银行的竞争，是核心人才的竞争，它直接影着商业银行的未来发展。积极实施全方位的人才战略和强有力的激励机制，实行人本管理，是增强核心竞争力的决定因素。通过加快推进优化结构、调整布局的步伐，改变单一的经营模式，合理配置有限资源，是为未来的市场竞争积蓄力量，努力锻造现代商业银行核心竞争力的一种有效手段。
银行上市，要求员工从思想观念、精神面貌、工作作风都要适应新体制的要求。目前还有许多员工自我竞争意识不强、服务意识不高、风险意识淡薄等等。这些现象和问题都直接体现在人浮于事、消极颓废、工作效率低下等方面，严重制约着银行的业务发展。因此，要让员工树立共同参与的意识，形成对自身生存和发展的共识，明确个人与企业命运的紧密联系；让员工了解银行的经营方向，认识到本职工作对银行发展的重要意义。因此要采取多种方式引导员工逐步从不适应现代商业银行的经营和发展要求的思想状态中解放出来，珍惜银行职业生涯，逐步树立起符合现代商业银行建设及发展要求的思想境界和新型观念，把所有智慧和精力凝聚到现代金融企业建设上来。
一、我国行政强制执行的理论
我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国行政管理实践逐渐形成的。行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的手段为强制措施。行政强制执行的主体是国家机关，但在绝大多数情况下，主体往往表现为人民法院。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题，必须对行政强制执行理论进行深入研究。笔者认为，下面几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。
（一）行政强制执行的性质
行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行为？事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。
（二）行政强制执行权与行政权的关系
一般而言，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有下命令权，自然也有执行权，目前，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。在现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施强制执行。
（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权
行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情形。但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，偶尔会引发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制现象的发生。
（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论
一般认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律法规明示。而法律法规的规定又很不统一，有的法律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，是一个很难说清楚的问题。
值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执行的问题，例如，行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不需要执行，任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实现，不需要其他的执行行为。
二、我国行政强制执行立法及实践
我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能、也无必要建立行政强制的法律制度。改革开放以来，随着立法进程的加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有对财产的强制执行，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强制执行划分两大类：
（一）行政机关自行强制执行
行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种权力。
（二）申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。尽管法学界对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院。例如，《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院，期满不又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执行。
（二）行政机关可选择的行政强制执行
除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。
二、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法
行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。
（二）行政强制执行制度缺少指导原则
像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍。如未经预先告诫房屋，超过执行范围采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清
由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。
（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全
现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。
由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立法加以解决。
四、行政强制执行的立法构想
鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，应当考虑建立规范行政强制的基本制度。行政强制执行立法需研究的问题大致分为以下几方面。
（一）行政强制执行法的名称及适用范围
关于行政强制执行法的名称及适用范围，目前学术界主要有两种可选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的行为也属于该法适用范围。
（二）行政强制执行的原则
行政强制执行的原则在我国立法中是空白。法学界一般认为有四项原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；执行适当原则。从我国行政强制执行法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项：
1、依法强制原则
行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。
2、事先告诫原则
该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。“
3、强制与教育相结合原则
行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。
（三）强制执行机关
行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以考虑以下职权划分标准。
行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除等。行政机关自身无力强制执行或在域外执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施由行政机关依法直接采取。
法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。
（四）强制执行措施
行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，法院执行可适用民事诉讼法，不再赘述。行政机关的执行措施可以分为执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前提条件及实施程序与方式。
行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行政机关向法院，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒不执行行政决定罪或蔑视法庭罪，由法院强迫当事人履行行政决定。
即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。
（五）行政强制执行程序
首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，费用由提出请求的机关承担。
行政机关向法院提讼由法院执行行政决定的程序应以行政行为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义务的，行政机关可直接向所在地法院提讼，由法院适用特殊的简易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的追究当事人拒不执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行政行为执行等强制措施。
关键词：行政法理论基础；平衡论，兼顾思想
一、行政法的理论源头是研究行政法理论基础的前提
行政法的理论基础应当是贯穿于行政法理论和基本制度的精神内核，反映这些理论和制度之间的内在联系。理论基础可以从作用、范围、本质、目标等角度进行分析。考察外国行政法的理论基础，无论是强调“保障行政权”的欧陆功能主义理论，还是强调“控制行政权”的英美规范主义理论，都是从行政法的功能角度来阐述。我们在此给行政法的理论基础定位为：从行政法的功能角度所确立的一个基本观念，能够奠定相当长的时期内行政法的立法、执法和司法等理论体系的基石和根据，它应该对该时期行政法实践具有指导力、涵盖力、渗透力和浓缩力。
不同时代或同一时代的不同国家，同一国家的不同时期的行政法规范体系都有各自的特点，其理论基础亦不尽相同，但它们必然与行政法的理论源头有着不可脱节的联系，只能在原有的理论源头上有所变革和调整，而不是背离。理论源头具有绝对稳定性，贯穿行政法理论与实践的始终，而理论基础要随着时展、社会变化而发展变化，是理论源头在特定历史条件下的具体化，具有阶段性。1
行政法的理论源头与行政法的目的相关联，建立行政法规范体系的目的！决定了行政法之所以作为行政法而不是民法、刑法等法律规范体系而存在的共同的精神内核。分析古今中外行政法产生和存在的理由，2笔者认为，行政法的理论源头应当是引导、保障行政权的有效实现。
首先，行政权是行政法所赖以产生和存在的客观基础，是行政法所围绕的核心和基本点，这在各国行政法中具有普遍性。2
其次，“行政权有效实现”的基础含义是行政权的运作过程和结果与国家设定行政权的目的‘即充分有效地实现行政目的，相吻合；而且社会为此付出的经济或非经济的代价最小。行政权的有效实现主要表现为一种价值目标，因为要完全实现它的可能性很小；但它作为一种事实状态在一定程度上也是可以暂时存在的，否则，国家的行政机器将陷于瘫痪之中。显然“行政权的有效实现”无论作为一种价值目标，还是一种事实状态都是行政权得以存在与运行的最合理的理由。3P312
行政权在实现过程中受到下列基本因素的制约：1.社会事务的复杂多样性、情景性与发展性使社会真正需要的行政目的变化不定，而国家在把握行政目的上总是显得力不从心，即国家认为自己确定的行政目的是符合社会共同利益的，而事实上却有距离，更何况当前价值多元、利益多元化的现状使得个人与个人，个人与国家在利益问题上常常不能达到一致，从而导致相对人对行政权的消极服从。2.人性的弱点。这首先表现为人的知识与经验的有限性，导致公务员在行使权力时无恶意地背离行政目的；其次，表现为感情对行为的支配力量使公务员具有消极行使权力及滥用权力的倾向，恶意背离行政目的；最后，相对人为一己私利而反抗行政权。上述制约因素作为一种社会现实在人类历史中是客观存在的。控制、消解它需要政治、经济、法律、文化等的协调作用，其中的法律手段主要依靠行政法。
由于不同历史时期、不同国家行政管理特点、价值观念各有不同，利用法律手段消解行政权运行中制约因素的侧重点也各有特色，因此具体的行政法的理论基础各有其自身的特点和内容。一方面表现为用特定的民族精神、时代精神以及多数人认同的或具有权威性的价值观念和政治、经济、文化等现实需求来说明特定行政法规范体系的合理性或建构、完善行政法规范体系；另一方面，所有的行政法理论基础都或多或少地受该时代主流价值观的渗透和影响。这一点在英美的规范主义模式论、欧陆的功能主义模式论以及我国关于“控权论”、“管理论”、“平衡论”的探讨争鸣中已有充分反映。
当前，对行政法理论基础的研究是全球化时代的共同课题，由于各国在行政权的内容和特点、价值观念等方面在保持各自传统的同时有走向融合的趋势，因而对行政法理论基础的比较研究有了必要性和可能性。
二、欧美行政法理论基础研究中的平衡思想及其最近的发展4
学界一般认为，欧美行政法的学术传统可划分为以狄骥为代表的欧陆功能主义模式和以戴西为代表的英美规范主义模式。前者把行政法视作政府有效推行社会政策，实现社会管制或提供公务服务的工具，即“保障行政权力之法”；后者视行政法为“控制政府权力之法”。从学术渊源上理解这种划分大体是成立的，在历史上地处欧陆的德国、法国与英美等国在行政法价值取向、调整方式、具体制度等方面的区别确实很大。但这种贴标签式的划分虽易于阐述、对比，但常因简单化而失之偏颇。因为规范主义模式的前提并不否定国家行政管理目标，功能主义模式中也有对行政权力的制约内容。更何况从当前的发展历程看，二者正在走向融合，使得西方现代行政法表现为既对自由主义传统的多元价值取向予以保留，重视公民权利对行政权力的控制，又回应行政权力在环境保护、促进经济发展、提供生存照顾，实现社会公平等方面发挥不可替代作用的发展趋势的要求。如果看不到这一点，对西方行政法理论基础的分析评价仍停留在两种模式的简单对比分析层面上，显然是犯了刻舟求剑式的错误。事实上，有关学术史的研究资料表明，在两种学术传统之外，关于行政法制度模式及其理论基础的理解，欧美学界始终存在一种“全球化时代”的行政法观念和平衡思想，以英美行政法学为例，行政法平衡思想的发展经历了三个历史时期。
第一阶段是20世纪初到二战前。在美国以促进效率和公共利益为目的的新公共行政运动的影响下，一批著名的英美行政法学创建者，包括韦德、古德诺、庞德等，认为工业革命、福利国家及其相应的公共行政的职能变迁导致了传统行政法理论的现代化。就行政法的目的和功能而言，它应当在授权与限权、行政权力与公民权利、行政效率与个人自由、个人主义与社会主义之间维持一种合理的平衡。但由于三、四十年代的行政专横的现实使得当初提出平衡思想的学者部分地改变了立场，甚至重新接受了传统的以司法为中心的行政法控权模式，平衡思想并未成为一种理论或主流观点。
第二阶段是20世纪70年代，民权运动、经济滞胀、能源危机、环境保护等问题困扰美国和一些欧洲国家，公共行政面临的社会环境及其相应的职能发生了很大的变化，传统的行政法控权模式的有效性和合法性再次受到学界的关注。有的学者认为，传统模式最大的弊端是把行政法视作控制政府权力的一种消极工具，看不到政府积极的一面，即政府政策的制定和执行代表个人和社会的利益，并能增进这些利益。另外，传统模式注重对权利的消极保护而忽略了公民有效作用于行政过程的参与机制。一些学者提出行政法的一些重要制度要进行相应的改革。“解决行政程序总的出路在于为有关利益方提供代表参与的机会；行政实体政策的核心是根据各种具体环境在相关利益中进行公平的调节。司法审查旨在确保行政机关为利益代表提供公正程序参与机会并在这一过程中实现公正的协调。”平衡思想由此得以复兴和发展。
第三阶段，二十世纪八十年代以来，英美行政法学界进入学科反思及重构时期，把行政法的理论基础置于整个政治社会背景，尤其是变革传统社会的情境下进行考察，超越和置换两种传统的行政法理论模式，遵循平衡思想重新理解行政法的性质、目的、功能及其法律体系。有的学者认为，传统的控权模式和管理模式都未能为现时代的经验和法律现象提供正确的解释，新的理论模式应该考虑如何使两种传统思想得到有机的结合，走“中间道路”。有的学者提出，行政法并不限于对政府权力的控制，而同时包括对政府的授权并维护这种权力的合法行使。新的行政法模式旨在创造政府和公民间良好的互动、合作关系。
总的说来，英美国家，或者更准确地说，整个欧美行政法学界正逐渐打破规范主义与功能主义、控权与保权模式的界限走向融合。如何使政府在被广泛授权的同时受到有效的节制，如何兼顾提高行政效能和保护个人权利，维护公共利益与保护私人利益成为现代行政法一个共同的发展趋势。导致这一情境的主要原因有：世界经济的全球化和政治法律制度的趋同；现代国家面临的社会问题和对公共行政的要求变得越来越相似。尤其是随着二战以来的社会转型，行政权本身，行政权运行的社会环境、具体目的都发生很大变化，各国行政权的发展特点有相似之处：
1.方式积极化。传统行政以管得最少的政府是最好的政府为信条，是消极行政。现代社会发展与技术进步要求政府尽最大可能去服务于社会，是服务行政。
2.目标福利化。传统行政权主要保障和实现自由，政府不干涉或无为是正当的；现代行政权要为公民福利而主动作为，政府合理干涉才是正当的。
3.范围扩大化，不限于传统的税收与安全，而是“从摇篮到墓地”无所不管。
4.界限自由化。现代社会的飞速发展使得行政事务表现出情景性、易变性，法律完全穷尽地规定行政事务是不可能的。
5.内容伦理化。与现代法律由形式正义发展为实质正义相一致，现代行政在内容与本质上不仅是在执行法律，还在执行道德，它所依据的不仅仅是法律，还有所谓的正当观念、合理标准。5
随着行政权力的上述变化，政府和公民的权利义务关系的内容也发生一定的变化，行政权力与公民权已不再是简单的二元对峙，而是良性互动：公民的权利内容已不仅是消极地不受侵犯，而是在很大程度上和政府提供的服务和福利相关联，需要政府的积极作为，公民的积极参与。因此，如何有效地保护个人权利，又不影响政府积极行政是行政法的最关键的问题。
总之，在今天这个时代，“中间道路”更受欢迎。“红灯理论者+规范主义模式———笔者注，接受某些行政机关的权力存在的现实，绿灯理论者+功能主义模式———笔者注，也一定程度上接受个人主义和进行必要的法律控制的观念。”）6P410
三、对我国当代行政法理论基础的若干思考比较研究应当根植于对一些共同或相似的政治、经济、文化背景的理解。在全球化的背景下，我国的行政权也表现出方式积极化、目标福利化、范围扩大化、界限自由化、内容伦理化的发展趋势，公民权与行政权不再是此消彼长的对峙局面，而是呈现出互相依存的良性互动关系。当然，影响行政权有效运作的各种制约因素也仍然客观存在，掌握行政权力者错用、滥用、怠用行政权力，行政相对人反抗或消极服从行政权力的危险仍然未减。因此，我国当代行政法的理论基础的确立可以从欧美行政法学术传统中寻得内在的传承关系，应当体现出兼顾思想：兼顾保权与控权两种功能；兼顾行政权积极行使的必要性与消极行使的可能性；兼顾人之向善与作恶两种可能的人性特点；兼顾公共利益与私人利益；兼顾中庸文化传统与西风东渐带来的个性自由。这种兼顾思想与欧美行政法学术传统中的平衡思想具有相似的政治、经济、文化前提：国家行政权积极化、充分尊重个人权利的市场经济、法治社会的追求。
在此还有必要指出，笔者对兼顾思想的提法并非为了提出新的理论，更何况罗豪才教授所倡导的“平衡论”也可称为兼顾论6P2笔者实际上已接受并借鉴了“平衡论”的研究角度与方法，但未采用“平衡论”的提法，其原因主要有两个：
1.防止因对“平衡”这一概念的歧义认识（基于不同的文化背景、知识结构和价值观，不同的人对同一概念会有不同的理解。）引起的沟通和交流上的障碍。目前关于“平衡论”“控权论”的某些争鸣就存在对“平衡”“控权”等基本概念缺乏基本共识，导致各说各的话，各论各的理的现象。
2.笔者对行政法理论基础的界定重在方法和功能，而平“衡论”重在实现平衡这一目标。平衡论建立在行政权与公民权二元对峙基础上；笔者对兼顾思想的分析则是基于行政权与公民权相互依存、良性互动的现状与趋势基础上，欧美国家行政法的平衡思想亦如是。
强调我国当代行政法应当兼顾“保权”与“控权”两种功能既是实证的，也具有规范意义。
首先，从实证的角度看，我国现行的行政法律、法规的立法目的都是既强调保障公民权又强调维护行政权，是“双面碑”，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等都如此。另外在行政权力的运行方面，我国除继续加强实施强制性行政行为以外，在许多领域还大量采用行政合同、行政指导等非强制性行政行为，充分尊重行政权与公民权的合作、信赖关系。
其次，从规范意义上看，将兼顾保权与控权功能作为行政法的理论基础对我国当代行政法制理论与实践的指导性突出体现在基本原则和公务员制度建设方面。
1.行政法的基本原则是法治行政原则。法治行政是包含了“依法行政”的诸原则与内容，并以之为基础的，但其精神实质与价值追求，则比依法行政有更高理念与更现代化的内容。“依法行政”一般只强调了依照或根据法律，至于法律本身的性质、内容是否民主、是否合理，在所不问。实际是“形式意义上的法治”。现代法治国家，由于行政权界限自由化、内容伦理化等特点，而表现为“服务行政”、“给付行政”，行政领域范围、行政裁量幅度都会常常突破现行法律的限制，目的是为了效率和福利。这样，依法行政就不能只是恪守现行的法律，而不问其是否民主、合理，合乎社会进步的要求，依法不只是依静态的法律条文，而是要恪守活的法、法的理念：人权、自由、平等、公平、正义等法的精神，即实质意义的法治。因此，在效率与公正、福利与秩序等价值并存的现代社会，行政法应贯彻“依法行政”与“合理行政”相统一的行政法治原则。
2.兼顾思想在制度层面的设计必须建立在对人（包括行使行政权的公务员和行政相对人）的能动性与消极性都予以充分考虑的基础上，采取激励与约束相结合的机制。我国的行政法制实践中对相对人的能动性与积极性的兼顾思想已经在强制性行政与非强制性行政相结合等方面充分体现。当前的关键是建立、完善公务员能动性优点得以充分激发的法律制度。详言之，即要在行政法中引入规则化的竞争与激励机制以保证行政人在行使权力时能够保持良好的业务素质与职业道德素质。而这里的业务素质与职业道德素质不是没有具体标准的空洞道德说教，它必须与能否保证“行政权的有效实现”这一客观标准联系起来。6P336-337
长期以来，受西方传统控权思想（包括内部行政行为和外部行政行为）努力将行政权力行使者（公务员）的人性弱点排除在行政权运行进程之外，却漠视了人性的能动性优点对行政权力的积极影响，忽视了激发人的能动性优点来保证行政权力正当、积极行使的可能。自20世纪以来，欧美等国家对公务员实行的消极性的功绩制度（重在防范行政权力的消极行使）难以适应服务行政的需要，于是，主要表现为永业化、专业化、科学化与人本化的积极性公务员制度日渐兴起，其主旨“不仅在于防止政府任用不合格的人员，更在于使政府中每一工作人员的内在潜能得到最高的发挥；不重在以督策与管束方法处理人事问题，而重在以科学的知识技术及‘人性’的观点，促进自动自发的服务精神。”7各国公务员制度都在兼顾外部招聘录用与内部竞争性任用配置的基础上，既重视通过惩戒制度来制约公务员的违纪与违法，又重视利用各种方法激励公务员的工作意愿。
就我国公务员制度的现状而言，应当突破将公务员素质控制仅看作是行政主体内部事务的狭隘观点，将行政权运行质量的法律评价与相关的奖惩制度贯穿于整个行政法体系，既要使公务员素质的控制成为立法机关、司法机关与相对人都能进行法律监督的对象，又要在行政权运行过程的法律控制中注入激发公务员能动性来引导权力的观念，使相对自由的行政权力能得到能动、积极、正当的行使。
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1.1个人成绩感降低
行政人员成绩感降低主要表现为他们工作比较消极：一是行政人员厌倦管理现象，因为来自各方面的压力导致行政管理人员出现消极心理，他们常常会迷失自己，找不到自己的位置；二是行政管理人员对行政管理工作疲于应付，导致高校对行政管理工作不重视，久而久之导致行政管理人员对自己的价值出现了怀疑。
1.2身体呈现亚健康
根据山东省对本身高校行政管理人员的健康现状调查结果：约有70%的行政管理人员患有亚健康疾病，其中40以上行政管理人员出现慢性疾病的人数约占到总数的65%，由此可见在当前环境下，高校行政管理人员出现亚健康现象的人数比较多，造成这种现象的原因是：高校的规模不断扩大，行政管理人员的数量却没有增加，结果造成行政管理人员工作量比较大，强大的工作量导致他们身体出现了许多的不适。
2行政管理人员职业倦怠的负面效应
2.1职业倦怠降低高校的行政效率
高校行政管理人员出现职业倦怠对高校行政部门工作效率的影响是显而易见的，但是由于行政人员迫于生活与工作的各方面压力，他们在具体的工作中不得不可以隐瞒自己的职业倦怠情绪，防止因为显性的负面情绪被高校的管理者所观察到，从而影响自己的工作。正是由于行政人员出现职业倦怠情绪之后不能及时的向外界表达，导致行政管理人员的职业倦怠现象会更加严重，久而久之就会直接影响到高校行政管理工作的效率。
2.2职业倦怠影响了正常的教学秩序
首先由于教学人员与行政人员之间缺乏有效的沟通，导致职业倦怠的出现，影响到教学工作效率。高校的教学活动计划需要通过行政管理人员向高校的管理者进行信息传递，如果行政管理人员出现职业倦怠，他们就会造成教学计划信息传递的不及时，最终影响教学工作效率；其次因职业倦怠引起的行政人员与教学人员之间的矛盾，容易影响到正常的教学活动。由于行政人员出现职业倦怠，他们的工作热情就会降低，进而导致行政人员缺乏服务意识，这样他们在与教师沟通中就会带有不理智的负面情绪，容易与教师发生口角争议，而发生这些不愉快的事情会直接影响教师的教学情绪。
2.3职业倦怠影响行政人员的身心健康
正如前面所述，高校行政人员职业倦怠容易造成行政管理人员出现亚健康，亚健康的出现严重损害了行政人员的生理健康，而生理健康问题的出现将会影响到行政管理人员的日常生活。我们对行政人员的生活进行观察发现：从事行政管理工作的人员他们的情绪容易被激化，时刻存在危机感，而且这种负面的情绪常常会带到家庭中，影响家庭生活的和谐。
3缓解高校行政管理人员职业倦怠的具体对策
3.1提高行政管理人员的自我效能感
首先高校管理者要多关心行政管理人员。任何人在作出相应的努力之后都希望获得别人的认可，因此高校的管理者要多鼓励行政管理人员，对于行政管理人员所做出的工作要及时进行表扬，并且要为行政管理人员提供各种心理咨询活动，帮助行政管理人员排压减压；其次行政管理人员要增强适应环境的应变能力。行政管理人员职业倦怠的产生与行政人员自身的调节能力有很大的关系，如果行政人员在遇到困难时，他们能够及时进行自我调节，那么他们就不会产生职业倦怠，反而会促进行政人员的自我发展，因此行政管理人员要懂得自我调节、学会控制情绪；最后行政管理人员要重视职业生涯规划。行政管理工作是一种职业，因此高校行政管理人员要对自己所从事的工作进行炸炉规划，分析自己是否适合该工作，确定自己适合该工作就要对其投入足够的工作激情。
3.2健全与完善行政管理队伍晋升和激励机制
首先为解决行政人员的个人利益问题，高校要建立与完善行政人员晋升和激励机制，通过制定完善的具体对策，激发行政管理人员的工作激情：首先明确行政管理人员的晋升方向，为其提供广阔的晋升平台。高校要将行政人员的职务晋升与专业水平晋升相结合，为行政管理人员提供多条晋升渠道，比如在行政人员职称评定方面可以设置单独序列，根据行政管理人员的工作特点制定有利于行政管理职业发展的具体策略；其次制定合理的激励评价体系。高校对行政管理工作的不重视导致行政管理人员的薪酬福利待遇比较低，薪酬待遇不高是引起高校行政职业倦怠的主要原因之一，因此高校要从对行政人员的激励方面入手，改变传统的激励评价标准，采取以定理与定性相结合的考核方法，以短期激励与长期激励相结合的方法。
3.3建立健全高校行政管理人员心理健康评估机制
基于高校行政管理人员工作的特殊性，要求行政人员在工作中具有健康的心理、稳定的情绪、积极地工作激情以及健康的心理。尤其是健康的心理素质是决定高校行政管理工作水平的关键，因此高校要重视对高校行政管理人员的心理评估工作，对进入行政管理行业的人员要对其进行心理评估测试，保障从事行政管理工作的人员具有较高的心理综合素质。如果行政管理人员存在心理问题的，高校要积极的采取心理矫正措施帮助他们解决心理问题。
3.4优化行政管理人员的办公环境和生活环境
