发布时间：2022-10-10 15:13:34
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的城市低保样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
低保：民生化试验
河南省信阳市潢川县历史悠久，文化源远流长，积淀深厚。古为黄国，秦汉置弋阳郡，唐宋元明为光州，清代升为直隶州，民国二年改为潢川县，建国后曾是潢川专署所在地。潢川是战国四君子之一春申君黄歇的封地和中华民族黄姓的发源地，风光旖旎，江南风情浓郁，素有豫东南“小苏州”和“鱼米之乡”的美称。 随着改革开放的不断深入和我国社会保障体系的不断完善，城市低保工作的地位和作用日益突出，越来越受到党和国家的重视和全社会的关注。 1997年，潢川县根据国务院和河南省政府相关文件精神，进行宣传发动，典型试点，广泛深入地调查摸底、测算和核定，于1998年底出台了《潢川县城市居民最低生活保障暂行办法》，至1999年6月开始落实兑现保障金。
截至2007年12月，该县城市低保保障人数由开始的原城关镇“三无”人员lOO多人，发展到现在整个城区四个办事处在内的近8000城市贫困人口。 全县确定享受低保待遇人员5352户，7949人，其中离岗人员3174人，离退休人员545人，失业人员2002人，三无人员243人，其他人员1985人。据公安年报统计，全县非农业人口为11.7万余人，享受低保人数占全县非农业人口的比例达6.79％，高于河南省5％的水平。
在此基础上，潢川初步形成了一套由企业负责，按人头施保，后依据政策逐步平稳过渡到社区，以各办事处和社区居委会管理为主，按户进行差额救助的管理模式。 潢川交通区位优势独特，两条铁路(京九、宁西)、两条高速(沪陕、大广)、两条国道(312、106线)、两条光缆(乌沪、京九)和西气东输两条支线(豫南、淮武)均交汇于潢川，形成了令人瞩目的五个黄金“十字架”，使潢川具有河南的南大门、东引西进的大平台和南下北上的桥头堡等独特而重要的战略地位，被誉为鄂豫皖三省交界处的“金三角”。
通过多年发展和积累，潢川对外开放步伐明显加快，各项社会事业欣欣向荣，特别是低保工作的稳步推进，人民的生活正迈向富裕安康。
在探索中前进
城市居民最低生活保障制度，是对家庭人均月收入低于当地最低生活保障线以下的城市贫困居民，按照最低生活保障标准进行差额救助的一种新型社会救济制度。 同时，城市低保工作又是项全新的工作，无经验可借鉴，必须有科学的、规范的操作程序。 因此，城市低保工作实施之初，潢川县委、县政府主要领导高度重视并多次召开会议听取汇报。为加强对低保工作的组织领导，县政府成立了以主管县长为组长的低保工作组，成员单位涉及县政府办、民政局、监察局、财政局、审计局、办事处等部门，并由上述部门抽调专人组织联合工作组，负责对全县低保工作的指导、督促、检查。
为了更好地开展低保工作，潢川县根据上级要求，在调查摸底的基础上，制订出台了实施方案。即：《潢川县城市居民低保工作规范化管理实施意见》，为顺利实施低保提供了科学的政策依据。 作为一项政策性较强的工作，城市低保涉及对象多、人员成分复杂，必须严格按政策办事，做到依法施保。为此，潢川县根据国务院、省、市有关规定，结合外地经验和该县实际，制定了17种情况不得享受低保待遇。即：家庭人均月收入超过保障标准以上的；3年内购买商品房或3年内建私有住房及高标准装修现有住房的；私有住房面积超过人均40m2的；家庭使用空调、冰箱、手机、摩托车、驾驶机动车辆营利者；家有住房出租者；购买电脑、高档金银首饰等非生活必需品的；家中饲养宠物者；在法定就业年龄(男18～55周岁，女18～50周岁)内且有劳动能力者，无正当理由2次经介绍拒不就业或不参加社区居委会组织的公益性劳动的；领取下岗基本生活费、失业保险金和离退休养老金的；有赌博、酗酒、吸毒、等违法行为而造成家庭生活困难的；违反计划生育政策及违法收养的；参加组织的；经常出入餐饮、娱乐场所消费的；家庭因征用土地而“农转非”，并自愿领取一次性补偿金的；经社区群众评议后不得进入低保行列的。由于上述政策的出台，刹住了人人要求吃低保的混乱局面。 经过多年的探索、实践，潢川县城市低保制度逐步走向了成熟。
走向成熟
根据国务院《城市居民最低生活保障条例》第十条“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”相关规定，近年来，我县始终坚持“志愿性与制约性相结合，无偿性与公益性相结合，组织性与业余性相结合”的工作思路，以建立和完善“城市低保义工制度”为切
入点，深入开展有劳动能力低保对象义工服务活动，切实加大和谐社区、平安社区创建力度，激发群众的参与热情和创造活力，凝心聚力建设和谐**。
一、界定对象，规范管理
为将城市低保义工制度落到实处，**年初，我们结合县情和城市低保工作实际，出台了《建立城市低保义工制度实施意见》，要求凡男性未满60周岁,女性未满55周岁，身体条件允许的城市低保对象，每人每月参加两次环境卫生整治、治安巡逻等公益性义务劳动。每年必须完成30个小时以上的群众性、公益性、社会性义工服务。参加义工的低保对象，以其所属居委会为单位进行登记，填写《**县城市低保对象义工服务登记表》，颁发《城市低保对象参加义务劳动记录簿》，用于记录低保对象参加义工服务的时间、地点、内容以及完成质量等。同时，按月对低保对象参加公益性劳动情况进行统计考核，对连续两次无故不参加公益性义务劳动的取消享受资格，并在半年内不得再次申请。至活动开展以来，全县共有8000余名具有服务能力的低保对象申请参加义工服务。此外，有500余名60岁以上的老低保对象主动参加义工服务。在他们带动下，有10000余名普通群众自愿加入义工服务行列。
二、明确内容，整合资源。
为确保城市低保义工制度的严肃性和可操作性，使城市低保对象义务劳动有序运转，不走过场，我们面向全县征集知识型、技能型和普通型共3类12项义工服务项目，供低保对象自由选择参加，结合自身特长开展义工服务活动。同时，为整合低保对象义工服务活动资源，各社区居委会均建立了城市低保对象义工服务活动通报制度。各社区居委会在开展低保义工活动前，将义务劳动的时间、地点、项目、服务对象、联系人、联系电话等内容，通过居务公开栏及时向社会进行公布，以便有参与义工服务活动意愿的各界人士共同参与。截止目前，全县低保对象共计参加义务劳动28520人次，完成义工服务87000小时，服务对象达154000余人次。
三、注重效果，反响强烈
为将城市低保义工制度落到实处，**年初，我们结合县情和城市低保工作实际，出台了《建立城市低保义工制度实施意见》，要求凡男性未满60周岁,女性未满55周岁，身体条件允许的城市低保对象，每人每月参加两次环境卫生整治、治安巡逻等公益性义务劳动。每年必须完成×××个小时以上的群众性、公益性、社会性义工服务。参加义工的低保对象，以其所属居委会为单位进行登记，填写《**县城市低保对象义工服务登记表》，颁发《城市低保对象参加义务劳动记录簿》，用于记录低保对象参加义工服务的时间、地点、内容以及完成质量等。同时，按月对低保对象参加公益性劳动情况进行统计考核，对连续两次无故不参加公益性义务劳动的取消享受资格，并在半年内不得再次申请。至活动开展以来，全县共有800×××余名具有服务能力的低保对象申请参加义工服务。此外，有×××余名60岁以上的老低保对象主动参加义工服务。在他们带动下，有1000×××余名普通群众自愿加入义工服务行列。
二、明确内容，整合资源。
为确保城市低保义工制度的严肃性和可操作性，使城市低保对象义务劳动有序运转，不走过场，我们面向全县征集知识型、技能型和普通型共3类12项义工服务项目，供低保对象自由选择参加，结合自身特长开展义工服务活动。同时，为整合低保对象义工服务活动资源，各社区居委会均建立了城市低保对象义工服务活动通报制度。各社区居委会在开展低保义工活动前，将义务劳动的时间、地点、项目、服务对象、联系人、联系电话等内容，通过居务公开栏及时向社会进行公布，以便有参与义工服务活动意愿的各界人士共同参与。截止目前，全县低保对象共计参加义务劳动×××人次，完成义工服务87000小时，服务对象达15400×××余人次。
三、注重效果，反响强烈
我国近年城市低保制度改革中形成的“分类救助模型”所倡导的核心理念和“混合型”福利模式的上述观点是相契合的，体现了我国社会救助理念的进步，它相对于过去低保工作中实施的“统合救助模型”(笔者在下文中解释)是一个重大的超越。本文我们将根据民政部立项的2006年度重点课题“城市居民最低生活保障制度规范化程序研究”课题组调查取得的数据和资料，对我国城市低保制度改革过程中出台的分类救助办法的运行状况做比较全面、深入的分析研究，在肯定这一办法出台的意义及取得的进展的前提下，分析总结该办法存在的问题与不足，进而有针对性地提出完善分类救助办法的政策建议。
一、统合救助模型的缺陷与分类救助模型的形成
(一)统合救助模型的缺陷
自1993年在上海市试行城市居民最低生活保障制度(简称“城市低保制度”)以来，该制度在我国已经走过了十几个寒暑。在这十余年的发展过程中，该制度经历了最初的探索、而后的推广、直到目前的发展完善(以分类救助办法等的形成为标志)等几个阶段。作为“最后的安全网”，城市低保制度实施以来取得了许多令人瞩目的重要进展。到上个世纪末，全国所有城市都实施了这一制度。制度的覆盖人数在不断扩大，截至2006年底制度覆盖人数达2240.9万人。由于各级政府重视，制度的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。城市低保制度十几年的实践表明：无论在解决社会或整体意义上的贫困问题、还是在解决贫困人群的基本生活问题上，它都扮演着举足轻重的角色。
城市低保制度最初采取的救助模式笔者称之为“统合救助模型”。它通过确定低保线(贫困线)、并对处于该线以下的贫困人群实施资金或物质补助使其达到低保线的生活水平的办法开展救助工作。可见当时的救助模型对贫困群体采取的是标准划一的救助办法，而对达不到规定标准的救助对象实行补差；至于救助对象内部由于存在种种差别而导致的需求的差异，统合救助模型未能顾及。尽管统合救助模型在低保制度初创阶段的出现有其必然性，对救助贫困群体的贡献功不可没；但随着时间的推移，该模型的不足和缺陷也逐渐明显地暴露出来：
其一，以形式公平掩盖了实质的不公平。采用统一的救助办法(标准)、救助措施，对所有的低保对象而言确实做到了形式上的公平和对等。但事实上，这种公平抹煞了不同救助对象的不同需求，忽视了特殊人群的特殊需求。因此，这种形式上的公平就等同于实质上的平均主义、“大锅饭”。实质公平的缺位正是统合救助模型的主要特点。显而易见，这种形式公平与实质公平的对垒是造成低保制度难以满足受助人群需求的症结所在。
其二，平均主义的分配模式制约了保障标准的调整。和我国长期处于社会主义初级阶段的国情相适应，整体上，低保金的支出有限，保障标准只能采取低起点，而后随着经济的发展逐步提高。但平均主义的低保待遇调整方式妨碍了部分特殊困难群体低保标准的调整幅度，使待遇提高没有在结构层次上体现出差异性，进而影响了低保制度的实际效率。
其三，福利依赖现象长期存在。“能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件；但是从制度的运行状况来看，“进来容易，出去难”成为困扰低保制度的一个老大难问题。我们在各地调查中都发现存在着一定的有劳动能力低保对象“宁吃低保不工作”的现象。导致这种现象的原因固然是多方面的，其中低保制度对所有对象采取整齐划
一、不加区别的救助办法，使制度本应具有的刺激再就业的功能大大减弱。福利依赖现象的加剧违背了低保制度建设的初衷，使社会救助的目标与本质发生了偏移。
其四，一刀切的管理办法妨碍了制度的发展完善。一刀切的管理方式既是导致统合救助模型形成的重要原因，统合救助模型的实施又进一步强化了这种管理方式。对低保对象采取一刀切的管理方式虽在一定时期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是却削弱了管理的有效性与合理性。由于这种管理方式不能准确反映、应对不同保障人群的真实需求，实际妨碍了制度的发展完善。
(二)分类救助模型的形成
与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。
分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。
第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。
事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。
正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：
1、救助对象的类别化
分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人，16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助；广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助；还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青；老归侨；军烈属家庭、军人和干部；省、市级劳动模范；模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策；这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。
2、救助标准的层次化
在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元；在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金；60－69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金；残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金；单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助；由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗；资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。
3、实施程序的规范化
分类救助超越以往制度缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。由于对救助对象进行了细致的分类，分类救助解决了以往制度管理中的一刀切、简单化的问题。例如对低保对象的监督和管理工作一般是按照对其所划分的类别进行的：北京市规定，对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构每半年审核一次；对于收入来源比较明确、变化不大的家庭按季度审核；对于收入来源不固定或不易确定的家庭，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。甘肃省将低保对象按人员构成情况分成四类：第一类为城市“三无人员”；第二类为因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员；第三类为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员；第四类为待分配期间符合低保条件的普通高校毕业生、城镇退役士兵和其它人员。其中，第
一、二类人员半年审核一次，要足额落实补差标准；第三类人员每季度审核一次；第四类人员每月审核一次。此外，目前分类救助的资格审查、准入工作在执行程序上虽和过去基本相同；但是在入户调查、取证、审查等环节要求更加细致、严谨，比对一般低保对象的要求严格。
与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。
分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。
第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。
事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。
正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：
1、救助对象的类别化
分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人，16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助；广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助；还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青；老归侨；军烈属家庭、军人和干部；省、市级劳动模范；模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策；这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。
2、救助标准的层次化
在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元；在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金；60－69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金；残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金；单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助；由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗；资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。
3、实施程序的规范化
分类救助超越以往制度缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。由于对救助对象进行了细致的分类，分类救助解决了以往制度管理中的一刀切、简单化的问题。例如对低保对象的监督和管理工作一般是按照对其所划分的类别进行的：北京市规定，对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构每半年审核一次；对于收入来源比较明确、变化不大的家庭按季度审核；对于收入来源不固定或不易确定的家庭，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。甘肃省将低保对象按人员构成情况分成四类：第一类为城市“三无人员”；第二类为因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员；第三类为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员；第四类为待分配期间符合低保条件的普通高校毕业生、城镇退役士兵和其它人员。其中，第
一、二类人员半年审核一次，要足额落实补差标准；第三类人员每季度审核一次；第四类人员每月审核一次。此外，目前分类救助的资格审查、准入工作在执行程序上虽和过去基本相同；但是在入户调查、取证、审查等环节要求更加细致、严谨，比对一般低保对象的要求严格。
二、分类救助模型的实施效果
社会保障制度的发展演变也有其相应的“生命周期”，包括产生、成长、高峰、衰退和消亡等阶段。它在实践其使命时，势必要求对其自身的发展做出有效回应。城市低保制度十余年的发展历史，就是对社会现实不断做出积极回应的历史；在这一过程中，制度逐步向更高层级。分类救助的实施进一步完善了新时期下我国的社会救助体系，在实现“应保尽保”、为困难群众排忧解难方面起到了更为积极的作用。
(一)分类救助的实施较大范围地惠及了特殊救助对象，提高了制度对特殊救助对象实际需求的满足程度
享受分类救助的主要有低保对象中的“三无”人员、重病重残人员、高龄老人、在读中小学生等，此外还有一些政策优抚对象。因此，救助对象的类型比较丰富，已经能够涵盖大部分低保对象。所以分类救助在某种程度上看，是在大范围内提高对低保对象的救助水平。从政策的执行效果来看，根据我们的调查，有一定数量的社区，其享受分类救助(按月上调保障金)的家庭占低保家庭总数的80%以上。细分地区，进行交互列联分析后，则可以发现，某些城市享受分类施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈尔滨所调查的30个社区中，有多达26个社区，80%以上的低保家庭享受了分类救助的政策。根据各地民政部门2005年的工作报告，分类救助工作也是成果显著。以北京为例，截至2005年底，民政部门已为近6万“三无”人员、五保对象、老年人、未成年人、重残人等特殊困难对象按当年低保标准的10%上浮了救助标准。
(二)分类救助政策的实施使政府的救助工作更加具有针对性
医疗、子女教育与住房问题是当今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面临的突出难题。分类救助政策的实施使重病、重残人员，有在读子女的低保家庭等受益，不少低保家庭还享受廉租住房待遇等，在一定程度上缓解了这些家庭的燃眉之急。调查表明，83%的低保户认为获得分类救助支持后家庭的生活状况有所好转。截至2005年底，上海市共计实施医疗救助对象30.54万人次，累计支出救助金额2.83亿元，人均救助927元。接受救助金额最大的人群是患大病重病的低保对象。上海市还用去廉租住房资金14095.26万元，共有15.45万户低保家庭享受了房租减免政策，1.43万户享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有几百人次低保对象报销基本医疗费用，报销金额只有几十万元。而2004年则共有12000多名低保对象、7万人次，报销基本医疗费用330万元。从2000年至2005年8月，全市低保对象基本医疗救助金共支出1000多万元，救助低保对象达25万人次。低保对象的门诊医疗费用得到了较好解决，重病医治问题也得到相当程度上的缓解。
(三)分类救助政策的实施为推动有劳动能力的低保对象再就业、减少与缓解“福利依赖”现象做出了一定的贡献
大部分省份都出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施救助制度与再就业制度联动的相关措施。普遍的做法一是开展就业培训；二是对有劳动能力的低保对象，劳动部门优先推荐就业。除此之外，一些地区还出台了一些补充措施。例如北京、上海、湖北、江苏正在实施的“救助渐退”政策，即低保对象在实际再就业、获得稳定收入后，低保管理部门并不是马上让其退出低保的保障，而是给予一定期限作为缓冲，作为对低保对象再就业的实际鼓励措施之一。此外，有些省市还另外推出一些就业奖励，例如北京市规定，有劳动能力者就业后可享受就业奖励，即本市当年最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入。上海市则将低保对象的就业奖励从每月100元提高至180元。在再就业联动方面，从全国范围看，成效较好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15个区县连续12个月低保退出人数大于进入人数，2005年6月底全市领取政府救助的人数较2004年12月底净减少2.53万人，其中领取低保的家庭覆盖人数净减少1.88万人，减幅达4.7%。当然，由于分类施保政策还处在探索阶段，某些具体的政策规定与再就业机制之间还存在一些衔接不善之处。这在下文中将具体分析。
(四)少数发达省市在制定分类救助政策时初步考虑了对低保边缘人群的救助
边缘人群的救助问题自城镇居民最低生活保障制度实施以来，一直是一个比较棘手的问题。这些边缘家庭或边缘人群虽然收入水平高于低保线，但依然是城镇低收入群体；而他们又可能或多或少面临着一些急待解决的重大困难，例如医疗、子女教育困难、住房困难等。在一些情况下，这些人群的生活状况甚至还不如低保人群(因为低保人群有保障待遇)。分类救助政策提出后，其根本理念是分类救助、有针对性地解决困难人群和困难家庭的实际问题。在这一理念的指引下，部分省市将分类救助办法创新性地扩展到对边缘人群的救助上。例如，江苏省个别城市对家庭人均收入高于当地保障标准但低于该标准1.5倍的家庭，实行对患重大疾病人员特殊生活保障的救助政策，减轻了这部分家庭的实际负担，在一定程度上缓解了这部分家庭因病致贫的压力与可能性。这一做法使国家针对城镇贫困人口的救助措施更为科学合理，借得肯定和推广。但由于各地经济发展存在着严重的不平衡及其它原因，这一工作在全国的开展很不平衡。
(五)各级民政部门实施分类救助的措施得力，推动了分类救助工作的开展
分类救助政策出台后、上至民政部、省民政厅(局)，下至街道社保所(民政科)、社区低保员，都对这一政策的实施十分重视，在政策的具体执行和政策监督方面做了大量卓有成效的工作。他们的努力为分类救助工作的顺利开展，“应保尽保、分类施保”目标的达成起了十分重要、基本的作用。首先是基层低保工作人员的工作比较细致、到位。我们在居民问卷中设计了相关问题调查低保对象得知分类救助相关信息、获得分类施保相关待遇的途径。调查显示，获知相关信息的渠道主要是居委会宣传(在895个有效样本中，有508个样本是通过此种途径，约占57%)；获得相关待遇的渠道主要是政府自动上调(在577个有效样本中，有401个是通过这一渠道，约占70%)。由此足见基层分类救助工作的积极效果。其次，市、区各级政府也对分类救助工作给予了充分重视，监督、指导工作比较到位。大部分市、区民政部门对于所属机构的分类救助工作督导频率为每月一次或每季度一次。一些省份，例如广西省、吉林省还将落实分类施保工作作为评选先进低保单位的硬指标，从而有效地推动了分类救助工作的开展。
三、分类救助模型存在的主要问题
分类救助办法在全国各地的逐步实施是我国城市居民低保制度走向完善的关键步骤和重要标志，取得的成就是令人瞩目的。然而，由于受多种主客观因素的制约，尤其是这一办法出台的时间还十分短暂，因而，它在实际开展的过程中，也暴露了不少这一制度本身存在的或与之相关的各种不足和问题，应当引起足够的关注和充分的重视。根据我们的调查，当前分类施保制度存在的问题可以划归为以下几大方面：
(一)开展分类救助工作的前提和基础的分类标准的制定比较粗疏
分类救助是社会救助制度发展完善过程中的一大进步，但是就当前的这些分类而言，还是显得过于笼统。例如，“三无”人员中还能细分为有劳动能力、生活能自理、生活半自理与生活不能自理几类，很显然，他们的生活成本是不相同的，因此政策照顾的力度也应有所区别。又如，70岁以上的老人也可分身体健康与身患疾病两类不同人群。重病、重残人员的消费也视疾病和伤残种类、病情不同而有差异。在学生群体中，大学生的学费与生活费开支与中、小学生就有天壤之别。我们在哈尔滨市南岗区龙泰社区调查时，一位低保户向我们倾诉，一年前儿子上大学时家里欢天喜地，但儿子上学后，家里的日子就更加难过了。一家人不仅节衣缩食，还东拼西凑、四处借钱，现在还欠着几千元的债务。大学一年的学费5000多元，新一学年的学费又即将催缴了，老两口现在快愁白了头。
(二)对存在特殊困难低保对象救助的力度不足
这与整体保障标准较低有一定的相关性。根据我们的调查，享受分类救助政策的低保户每月多领取的低保金平均仅为30.96元。接受调查的低保户中，83%认为获得“分类施保”救助项目使家庭的生活状况有所好转；但其中只有17%的人认为生活状况“好多了”，其余66%的人都表示“还是不够用的”；另有17%的低保对象甚至认为接受分类救助后其生活“没有什么变化”。
第三，贫困边缘群体难以被现行制度覆盖。由于各地低保标准一般都规定得比较低，因而能够享受低保补助的人员比较有限。这样，尽管一些个人和家庭有特殊困难，但由于家庭人均月收入高于低保标准，因而难以被低保制度覆盖，也就不能享受分类救助的待遇。这些个人或家庭的实际生活因之可能比普通低保户还要困难。在访谈中，不少低保干部一再反映“边缘户”的问题比较棘手。哈尔滨市南岗区荣市街道的一位社区低保员给我们举了一个案例：当地某企业有一位高位截瘫的工人，因公受伤。单位效益不好，已经不发工资了，每月只给了440元的工伤补助。哈尔滨市的低保标准是200元，这样他就办不了低保；办不了低保，就意味着他没有任何医疗救助；而这440元连他每月的医药费都难以担负，更别提温饱了。当地还有这样一户家庭，3口人，老母亲带着两个成年但未婚的儿子过日子。母亲的退休金是每月400元；哥哥有劳动能力，打短工一月也能挣几百元，但弟弟是重度智残。按人均收入核算，这一家人的人均收入超过了200元，不能享受低保，但这个家庭还是很困难的。此类个案不胜枚举。
第四，与再就业机制缺乏有效衔接。主要表现在其一，对低保对象再就业的鼓励和支持的政策力度不足。对低保对象再就业的鼓励和支持政策包括对低保对象的就业培训和对再就业低保人员的优惠政策。但根据我们的调查，二者的政策力度都明显不足。从就业培训来看，受访低保对象中75%接受过政府提供的就业培训，但是只有34%认为这些就业培训有用。从对再就业低保人员的优惠政策来看，不少城市都采取了“救助渐退”的政策，但规定的时间太短，一般不超过三个月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人员找工作的积极性。纳人低保的困难家庭，尽管所获得的低保金不高，但除此之外，他们还可能够获得一些配套救助。例如在北京，低保对象每人每月可享受40元的粮油帮困卡、廉租房的政策优惠、医疗救助和公共交通救助等，这些配套措施加大了低保的含金量。
此外，低保人员一旦有人参加工作，获得收入，就有可能退出低保。然而，他们的收入普遍不高，扣除就业成本，与低保金就相差无几了。而相应地，他们却失去了原先所拥有的配套救助，很可能“得不偿失”，在这种情况下，他们会拒绝就业、享受低保。由于各种原因造成的不少社区对隐性就业的监管不力，使解决有劳动能力的低保对象再就业的工作变得更加复杂。
第五，分类救助资金的配置存在一定的平均主义现象。分类救助资金大多没有专门的渠道，一般从低保资金里统一划拨。而低保资金则一般由国家财政、省财政的转移支付，市财政拨付和区财政配套四部分构成，其中，以市、区两级财政为主。但即使同在一个市，不同区之间的经济发展水平是有差异的，因此各区财政能力也有所不同。而目前大部分地区的低保资金筹集机制中存在着平均主义的倾向，即市财政给各区的拨付比例固定，各区所要自筹的资金比例也是相同的。如此就引发了一个问题：财政困难的区在资金筹措方面难免捉襟见肘；而资金不到位，又极大地影响了低保工作的正常开展，尤其是分类救助工作的进展。
第六，立法工作的滞后妨碍了分类救助工作的推进。分类救助政策的实施，对低保工作的开展提出了更高的要求：如对申请对象家庭经济状况的调查需要更加仔细，对申请家庭成员个人情况的核实需要更加严格，与相关部门的配合需要更加密切。然而，调查发现、上述必要的工作尚不尽如人意。主要表现为：
其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏权威的依据而难以采用。相关法规只确定了制度准人的条件，即家庭人均月收入与家庭固定财产低于某一固定值；但是却没有明确规定核查这些条件的手段。通过法律手段审查银行账户等是核查收入的最为有效的方法，但由于民政部门不是权威执法机构，不具备审查银行账户的合法性。在实际工作中，工作人员只能依靠人户调查、定期公示、群众举报等原始的、经验的方式来审核申请人是否具有低保资格。在这个过程中，有许多不可控制的人为因素。一方面，申请人若想隐瞒财产或收入状况就比较容易。调查显示，社区低保员在工作中遇到的最大困难第一位就是人户核查(填答者中61.6%选择了此项)。另一方面，就政策执行者而言，由于缺乏权威依据，一些违规行为也可能滋生，如办理“人情低保”现象。
其二，各部门、各地区(市区、街道、社区等)等
相互之间的衔接、配合不力。分类救助工作需要与多种政府、社会部门配合：低保家庭中有在读子女时，需要教育部门出具证明；有疾病、伤残人员时，需要医疗部门出具证明；低保对象有无劳动能力需要劳动与社会保障部门出具鉴定。在这一过程中，申请人出具的证明可能与真实情况不符，因此就需要工作人员核实。但社区低保员前去调查时，有些部门却不一定配合。此外，在民政部门内部，各街道、社区间的低保审核与监督工作各自为阵，缺乏有效的合作。
完善分类救助模型的政策选择
(一)适当提高低保的补助标准，扩大分类救助的覆盖面。
分类救助采取差异性的救助方式(标准)，以不同的系数替代了以往“一刀切”的做法，为受助人群提供了更加具有针对性的救助。但从目前的研究结果来看，低保补助的标准仍然偏低，制约了分类救助标准的提高。部分受助人群即使全额享受了低保救助，或者辅以其他配套措施，他们最基本的生活水平仍然很难得到满足。因此，我们主张，首先，各地根据自己的实际情况，在科学测定的基础上适当提高低保的补助标准。使所有贫困人员或家庭尤其是其中的特困人群维持最基本生存的需求能够得到必要的满足。其次，扩大低保制度的覆盖面也应该从制度的设计上进行回应。现行的分类救助使大部分贫困人群享受到社会安全网的托底支持，但是还有一部分人群(家庭月人均收入虽高于各地的贫困线，但由于各种原因实际生活十分困难)却徘徊在制度的，难以进入。享受分类救助的人员由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是对那些贫困边缘户人员而言由于没有制度上的支持而他们自身也没有能力改变不利处境，他们的生活就陷入了难以自拔的泥潭。因此，我们主张，在低保标准适当提高的情况下，分类救助办法可将贫困边缘户人员纳入其中通盘考虑。关于应对何种处于贫困边缘的群体实施分类救助以及应以何种方式实现对这一群体的救助，各个省市可以根据自身情况采取不同的办法与形式。
(二)在完善分类办法的基础上建立更加科学、合理的分类救助标准体系
我国分类救助政策的出台和发展还仅仅只有几年的时间。因此，这一制度还很不成熟，其中作为制度基础或前提的分类办法就存在着比较粗疏的缺陷，影响和制约了制度功能的有效发挥。
在访谈中，不少低保工作人员对此问题发表了意见。例如，沈阳市大东区长安街道的一位社区低保员就指出：“低保实施标准整体而言是比较合适的。但从细处说，还需要考虑各年龄群体的消费水平差异。例如，老年人和中年人、青年人的消费水平是不一样的，政策制定时应该多考虑这些方面的问题。”还有低保工作人员认为分类施保办法还应该考虑家庭人口数的多少，因为共同生活的人越多，人均必需品的消费就越低。
如前所述，基层低保工作者认为当前的低保标准对于享受低保待遇的“三无”人员、重残人、70岁以上老人、儿童及学生而言尤其偏低，而这些恰恰都是分类救助政策应该重点照顾的对象。当然，对这几类特殊困难人群，其具体情况也比较复杂，例如低保对象中的高龄老人，就可划分为身体健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各种情况，每种情况的实际需求显然不同。因此，对大家公认的重点照顾对象，也有必要做更细致的分类，以确定救助的关键人群。建议政府部门根据对低保对象的更为科学、合理、细致的分类，更进一步考虑和归纳不同人群的特点和需求，深入细化分类救助的办法，实施多种救助方式，以更好地满足这些特殊困难群体的基本生活需求。
(三)强化分类救助促进再就业的功能。
对有劳动能力的贫困者，应建立规范化的具有激励作用的保障标准和支付方式，防止其对保障金的消极依赖。为促进有劳动能力低保对象再就业，我们建议可以从以下几个方面着手：其一，在保障标准上，进一步扩大有劳动能力的贫困者与无劳动能力的贫困者之间的差别；其二，民政部门不仅应积极配合劳动部门加强对低保对象再就业的培训，同时要注意改进培训方式与培训内容，使之真正切合低保对象的就业需要。其三，对有劳动能力低保对象的保障待遇在支付方式上尽量避免直接的现
金支付。各社区可以积极发展社区服务和公共服务，为有劳动能力的低保对象提供临时性就业岗位，将救助金转化为推动其工作的劳动津贴。
(四)通过立法手段规范分类救助的实施程序。
基层低保工作者在对受助人员进行具体的资格取证时经常遇到相关部门、人员的“不合作”的问题，更常表现为来自其他部门的不理解、不协作或证明造假的问题。究其根源，是具有强制性的相关立法的滞后。因此，我们主张国家通过相应的立法，为分类救助的取证、实施过程制定明确的程序规范，从法律层面保障取证过程、实施过程的合法化、正当化和强制力。作为低保实施主体的民政部门与相关部门及社会方方面面的密切配合与有效合作将极大地提高工作人员的工作效率。此外，相关立法和具体规范、措施的出台也将有力地约束工作人员的工作内容，以减少工作的随意性和肆意性。部分工作人员由于自身能力或出于“人情”的压力存在不按章办事的现象，这不仅是对救助本质的违背，而且会造成极恶劣的社会影响。
(五)完善分类救助的筹资机制。
在低保筹资机制上，中央、省、市、区各级政府所应承担的比例应当合理划分，不宜“一刀切”。一方面，中央和省一级要建立社会救助专项调剂资金，用于补充贫困地区保障资金的不足。这种以转移支付方式实施的资金供给具有援、针对性和引导性的特点，可以充分发挥中央和省政府对社会救助政策的宏观调控作用。另一方面，在城市中要合理确定市、区两级财政各自的负担比例，根据保障对象的分布状况和财政承受能力合理分担，市财政划拨低保金应适当向财政能力差的区倾斜。
关键词：城市低保制度，统合救助模型，分类救助模型
发达国家社会福利制度的发展演变，主要经历了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的转变过程。在剩余型福利模式下，贫困被认为是由于个人道德原因所致，接受救助或福利是耻辱的象征。在这一理念下，国家所施行的社会救助标准较低，只保证穷人最基本的生存，并且对救助对象实行严格规管，因此被社会褔利学者广泛诟病。进入制度型福利模式后，政府和社会对于贫困的观点起了很大变化，致贫被认为主要是国家或社会的责任，因此在这一时期，国家对于贫困人口救助标准是比较规范、合理乃至慷慨的，不仅保障贫困人群的基本生存，还尽可能维护其个人尊严。但与此同时，各种问题也接踵而至，如国家财政不堪重负、福利依赖现象滋生。因此，西方国家进入1970年代以来，不少学者在对“福利国家”模式的反思过程中，主张引进并实施被称为“混合型”的社会福利模式，试图既避免前两种福利模式的弊病，同时保留两种福利模式的长处。混合型福利思想的一个核心的观点就是要提高福利的针对性和目标性。一方面，对于有劳动能力的贫困者，要尽可能帮助其就业，而非给予高额救助；另一方面，对于存在特殊困难的人群，要给予更充分的救助和照顾，更好地保障其生存权。
我国近年城市低保制度改革中形成的“分类救助模型”所倡导的核心理念和“混合型”福利模式的上述观点是相契合的，体现了我国社会救助理念的进步，它相对于过去低保工作中实施的“统合救助模型”(笔者在下文中解释)是一个重大的超越。本文我们将根据民政部立项的2006年度重点课题“城市居民最低生活保障制度规范化程序研究”课题组调查取得的数据和资料，对我国城市低保制度改革过程中出台的分类救助办法的运行状况做比较全面、深入的分析研究，在肯定这一办法出台的意义及取得的进展的前提下，分析总结该办法存在的问题与不足，进而有针对性地提出完善分类救助办法的政策建议。
一、统合救助模型的缺陷与分类救助模型的形成
(一)统合救助模型的缺陷
自1993年在上海市试行城市居民最低生活保障制度(简称“城市低保制度”)以来，该制度在我国已经走过了十几个寒暑。在这十余年的发展过程中，该制度经历了最初的探索、而后的推广、直到目前的发展完善(以分类救助办法等的形成为标志)等几个阶段。作为“最后的安全网”，城市低保制度实施以来取得了许多令人瞩目的重要进展。到上个世纪末，全国所有城市都实施了这一制度。制度的覆盖人数在不断扩大，截至2006年底制度覆盖人数达2240.9万人。由于各级政府重视，制度的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。城市低保制度十几年的实践表明：无论在解决社会或整体意义上的贫困问题、还是在解决贫困人群的基本生活问题上，它都扮演着举足轻重的角色。
城市低保制度最初采取的救助模式笔者称之为“统合救助模型”。它通过确定低保线(贫困线)、并对处于该线以下的贫困人群实施资金或物质补助使其达到低保线的生活水平的办法开展救助工作。可见当时的救助模型对贫困群体采取的是标准划一的救助办法，而对达不到规定标准的救助对象实行补差；至于救助对象内部由于存在种种差别而导致的需求的差异，统合救助模型未能顾及。尽管统合救助模型在低保制度初创阶段的出现有其必然性，对救助贫困群体的贡献功不可没；但随着时间的推移，该模型的不足和缺陷也逐渐明显地暴露出来：
其一，以形式公平掩盖了实质的不公平。采用统一的救助办法(标准)、救助措施，对所有的低保对象而言确实做到了形式上的公平和对等。但事实上，这种公平抹煞了不同救助对象的不同需求，忽视了特殊人群的特殊需求。因此，这种形式上的公平就等同于实质上的平均主义、“大锅饭”。实质公平的缺位正是统合救助模型的主要特点。显而易见，这种形式公平与实质公平的对垒是造成低保制度难以满足受助人群需求的症结所在。
其二，平均主义的分配模式制约了保障标准的调整。和我国长期处于社会主义初级阶段的国情相适应，整体上，低保金的支出有限，保障标准只能采取低起点，而后随着经济的发展逐步提高。但平均主义的低保待遇调整方式妨碍了部分特殊困难群体低保标准的调整幅度，使待遇提高没有在结构层次上体现出差异性，进而影响了低保制度的实际效率。
其三，福利依赖现象长期存在。“能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件；但是从制度的运行状况来看， “进来容易，出去难”成为困扰低保制度的一个老大难问题。我们在各地调查中都发现存在着一定的有劳动能力低保对象“宁吃低保不工作”的现象。导致这种现象的原因固然是多方面的，其中低保制度对所有对象采取整齐划一、不加区别的救助办法，使制度本应具有的刺激再就业的功能大大减弱。福利依赖现象的加剧违背了低保制度建设的初衷，使社会救助的目标与本质发生了偏移。
其四，一刀切的管理办法妨碍了制度的发展完善。一刀切的管理方式既是导致统合救助模型形成的重要原因，统合救助模型的实施又进一步强化了这种管理方式。对低保对象采取一刀切的管理方式虽在一定时期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是却削弱了管理的有效性与合理性。由于这种管理方式不能准确反映、应对不同保障人群的真实需求，实际妨碍了制度的发展完善。
(二)分类救助模型的形成
与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。
分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。
第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。
事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。
正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：
1、救助对象的类别化
分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人， 16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助；广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助；还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青；老归侨；军烈属家庭、军人和军转干部；省、市级劳动模范；模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策；这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。
2、救助标准的层次化
在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元；在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金；60－69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金；残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金；单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助；由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗；资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。
3、实施程序的规范化
分类救助超越以往制度缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。由于对救助对象进行了细致的分类，分类救助解决了以往制度管理中的一刀切、简单化的问题。例如对低保对象的监督和管理工作一般是按照对其所划分的类别进行的：北京市规定，对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构每半年审核一次；对于收入来源比较明确、变化不大的家庭按季度审核；对于收入来源不固定或不易确定的家庭，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。甘肃省将低保对象按人员构成情况分成四类：第一类为城市“三无人员”；第二类为因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员；第三类为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员；第四类为待分配期间符合低保条件的普通高校毕业生、城镇退役士兵和其它人员。其中，第一、二类人员半年审核一次，要足额落实补差标准；第三类人员每季度审核一次；第四类人员每月审核一次。此外，目前分类救助的资格审查、准入工作在执行程序上虽和过去基本相同；但是在入户调查、取证、审查等环节要求更加细致、严谨，比对一般低保对象的要求严格。
与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。
分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。
第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。
事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。
正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：
1、救助对象的类别化
分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人， 16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助；广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助；还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青；老归侨；军烈属家庭、军人和军转干部；省、市级劳动模范；模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策；这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。
2、救助标准的层次化
在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元；在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金；60－69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金；残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金；单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助；由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗；资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。
3、实施程序的规范化
分类救助超越以往制度缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。由于对救助对象进行了细致的分类，分类救助解决了以往制度管理中的一刀切、简单化的问题。例如对低保对象的监督和管理工作一般是按照对其所划分的类别进行的：北京市规定，对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构每半年审核一次；对于收入来源比较明确、变化不大的家庭按季度审核；对于收入来源不固定或不易确定的家庭，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。甘肃省将低保对象按人员构成情况分成四类：第一类为城市“三无人员”；第二类为因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员；第三类为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员；第四类为待分配期间符合低保条件的普通高校毕业生、城镇退役士兵和其它人员。其中，第一、二类人员半年审核一次，要足额落实补差标准；第三类人员每季度审核一次；第四类人员每月审核一次。此外，目前分类救助的资格审查、准入工作在执行程序上虽和过去基本相同；但是在入户调查、取证、审查等环节要求更加细致、严谨，比对一般低保对象的要求严格。
二、分类救助模型的实施效果
社会保障制度的发展演变也有其相应的“生命周期”，包括产生、成长、高峰、衰退和消亡等阶段。它在实践其使命时，势必要求对其自身的发展做出有效回应。城市低保制度十余年的发展历史，就是对社会现实不断做出积极回应的历史；在这一过程中，制度逐步向更高层级。分类救助的实施进一步完善了新时期下我国的社会救助体系，在实现“应保尽保”、为困难群众排忧解难方面起到了更为积极的作用。
(一)分类救助的实施较大范围地惠及了特殊救助对象，提高了制度对特殊救助对象实际需求的满足程度
享受分类救助的主要有低保对象中的“三无”人员、重病重残人员、高龄老人、在读中小学生等，此外还有一些政策优抚对象。因此，救助对象的类型比较丰富，已经能够涵盖大部分低保对象。所以分类救助在某种程度上看，是在大范围内提高对低保对象的救助水平。从政策的执行效果来看，根据我们的调查，有一定数量的社区，其享受分类救助(按月上调保障金)的家庭占低保家庭总数的80%以上。细分地区，进行交互列联分析后，则可以发现，某些城市享受分类施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈尔滨所调查的30个社区中，有多达26个社区，80%以上的低保家庭享受了分类救助的政策。根据各地民政部门2005年的工作报告，分类救助工作也是成果显著。以北京为例，截至2005年底，民政部门已为近6万“三无”人员、五保对象、老年人、未成年人、重残人等特殊困难对象按当年低保标准的10%上浮了救助标准。
表1：各地享受分类救助的家庭占低保家庭总数的比例
20%以下
21%-40%
41%-60%
61-80%
81%-100%
合计
家庭数
67
70
48
6
56
247
所占百分比
27%
29%
19%
2%
23%
100%
表2：各社区享受分类救助的家庭占低保家庭总数的比例分布
20%以下
21%-40%
41%-60%
61%-80%
81%以上
合计
沈阳
15
16
2
8
41
哈尔滨
1
3
1
26
31
兰州
1
1
5
7
西安
11
7
10
4
32
天津
8
17
6
1
32
南宁
7
10
(二)分类救助政策的实施使政府的救助工作更加具有针对性
医疗、子女教育与住房问题是当今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面临的突出难题。分类救助政策的实施使重病、重残人员，有在读子女的低保家庭等受益，不少低保家庭还享受廉租住房待遇等，在一定程度上缓解了这些家庭的燃眉之急。调查表明，83%的低保户认为获得分类救助支持后家庭的生活状况有所好转。截至2005年底，上海市共计实施医疗救助对象30.54万人次，累计支出救助金额2.83亿元，人均救助927元。接受救助金额最大的人群是患大病重病的低保对象。上海市还用去廉租住房资金14095.26万元，共有15.45万户低保家庭享受了房租减免政策，1.43万户享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有几百人次低保对象报销基本医疗费用，报销金额只有几十万元。而2004年则共有12000多名低保对象、7万人次，报销基本医疗费用330万元。从2000年至2005年8月，全市低保对象基本医疗救助金共支出1000多万元，救助低保对象达25万人次。低保对象的门诊医疗费用得到了较好解决，重病医治问题也得到相当程度上的缓解。
表3：享受分类救助项目的原因
频数
有效百分比
累计百分比
本人或家人患有重大疾病
130
23.94%
23.94%
本人或家人为70岁以上的老年人
54
9.94%
33.89%
本人或家人为儿童或在读的中小学生
93
17.13%
51.01%
多子女家庭
5
0.92%
51.93%
本人属“三无”对象
44
8.10%
60.04%
本人或家人为重度残疾人
124
22.84%
82.87%
本人或家人为享受低保待遇的老归侨
2
0.37%
83.24%
其它
91
16.76%
100.00%
合计
543
100.00%
(三)分类救助政策的实施为推动有劳动能力的低保对象再就业、减少与缓解“福利依赖”现象做出了一定的贡献
大部分省份都出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施救助制度与再就业制度联动的相关措施。普遍的做法一是开展就业培训；二是对有劳动能力的低保对象，劳动部门优先推荐就业。除此之外，一些地区还出台了一些补充措施。例如北京、上海、湖北、江苏正在实施的“救助渐退”政策，即低保对象在实际再就业、获得稳定收入后，低保管理部门并不是马上让其退出低保的保障，而是给予一定期限作为缓冲，作为对低保对象再就业的实际鼓励措施之一。此外，有些省市还另外推出一些就业奖励，例如北京市规定，有劳动能力者就业后可享受就业奖励，即本市当年最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入。上海市则将低保对象的就业奖励从每月100元提高至180元。在再就业联动方面，从全国范围看，成效较好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15个区县连续12个月低保退出人数大于进入人数，2005年6月底全市领取政府救助的人数较2004年12月底净减少2.53万人，其中领取低保的家庭覆盖人数净减少1.88万人，减幅达4.7%。当然，由于分类施保政策还处在探索阶段，某些具体的政策规定与再就业机制之间还存在一些衔接不善之处。这在下文中将具体分析。
(四)少数发达省市在制定分类救助政策时初步考虑了对低保边缘人群的救助
边缘人群的救助问题自城镇居民最低生活保障制度实施以来，一直是一个比较棘手的问题。这些边缘家庭或边缘人群虽然收入水平高于低保线，但依然是城镇低收入群体；而他们又可能或多或少面临着一些急待解决的重大困难，例如医疗、子女教育困难、住房困难等。在一些情况下，这些人群的生活状况甚至还不如低保人群(因为低保人群有保障待遇)。分类救助政策提出后，其根本理念是分类救助、有针对性地解决困难人群和困难家庭的实际问题。在这一理念的指引下，部分省市将分类救助办法创新性地扩展到对边缘人群的救助上。例如，江苏省个别城市对家庭人均收入高于当地保障标准但低于该标准1.5倍的家庭，实行对患重大疾病人员特殊生活保障的救助政策，减轻了这部分家庭的实际负担，在一定程度上缓解了这部分家庭因病致贫的压力与可能性。这一做法使国家针对城镇贫困人口的救助措施更为科学合理，借得肯定和推广。但由于各地经济发展存在着严重的不平衡及其它原因，这一工作在全国的开展很不平衡。
(五)各级民政部门实施分类救助的措施得力，推动了分类救助工作的开展
分类救助政策出台后、上至民政部、省民政厅(局)，下至街道社保所(民政科)、社区低保员，都对这一政策的实施十分重视，在政策的具体执行和政策监督方面做了大量卓有成效的工作。他们的努力为分类救助工作的顺利开展，“应保尽保、分类施保”目标的达成起了十分重要、基本的作用。首先是基层低保工作人员的工作比较细致、到位。我们在居民问卷中设计了相关问题调查低保对象得知分类救助相关信息、获得分类施保相关待遇的途径。调查显示，获知相关信息的渠道主要是居委会宣传(在895个有效样本中，有508个样本是通过此种途径，约占57%)；获得相关待遇的渠道主要是政府自动上调(在577个有效样本中，有401个是通过这一渠道，约占70%)。由此足见基层分类救助工作的积极效果。其次，市、区各级政府也对分类救助工作给予了充分重视，监督、指导工作比较到位。大部分市、区民政部门对于所属机构的分类救助工作督导频率为每月一次或每季度一次。一些省份，例如广西省、吉林省还将落实分类施保工作作为评选先进低保单位的硬指标，从而有效地推动了分类救助工作的开展。
表4：上级单位对本机构分类救助工作的督导频率
频数
有效百分比
累计百分比
从来没有
4
1.30%
1.30%
每月1次
93
30.19%
31.49%
每季度一次
119
38.64%
70.13%
每半年一次
45
14.61%
84.74%
每年一次
33
10.71%
95.45%
其它
14
4.55%
100.00%
合计
308
100.00%
三、分类救助模型存在的主要问题
分类救助办法在全国各地的逐步实施是我国城市居民低保制度走向完善的关键步骤和重要标志，取得的成就是令人瞩目的。然而，由于受多种主客观因素的制约，尤其是这一办法出台的时间还十分短暂，因而，它在实际开展的过程中，也暴露了不少这一制度本身存在的或与之相关的各种不足和问题，应当引起足够的关注和充分的重视。根据我们的调查，当前分类施保制度存在的问题可以划归为以下几大方面：
(一)开展分类救助工作的前提和基础的分类标准的制定比较粗疏
分类救助是社会救助制度发展完善过程中的一大进步，但是就当前的这些分类而言，还是显得过于笼统。例如，“三无”人员中还能细分为有劳动能力、生活能自理、生活半自理与生活不能自理几类，很显然，他们的生活成本是不相同的，因此政策照顾的力度也应有所区别。又如，70岁以上的老人也可分身体健康与身患疾病两类不同人群。重病、重残人员的消费也视疾病和伤残种类、病情不同而有差异。在学生群体中，大学生的学费与生活费开支与中、小学生就有天壤之别。我们在哈尔滨市南岗区龙泰社区调查时，一位低保户向我们倾诉，一年前儿子上大学时家里欢天喜地，但儿子上学后，家里的日子就更加难过了。一家人不仅节衣缩食，还东拼西凑、四处借钱，现在还欠着几千元的债务。大学一年的学费5000多元，新一学年的学费又即将催缴了，老两口现在快愁白了头。
(二)对存在特殊困难低保对象救助的力度不足
这与整体保障标准较低有一定的相关性。根据我们的调查，享受分类救助政策的低保户每月多领取的低保金平均仅为30.96元。接受调查的低保户中，83%认为获得“分类施保”救助项目使家庭的生活状况有所好转；但其中只有17%的人认为生活状况“好多了”，其余66%的人都表示“还是不够用的”；另有17%的低保对象甚至认为接受分类救助后其生活“没有什么变化”。
我们在针对社区低保干事的问卷中将低保对象划分为七类人群，并设计了一个问题：当前的低保标准是否能满足这些低保对象的实际需求？调查结果如下表所示：
表5：针对不同对象的救助标准是否能够满足实际需要
有劳动能力的低保对象
“三无”
人员
享受城市 低保待遇的老归侨
享受低保待遇的因公致残知青
享受城市低保待遇的70岁以上老人
享受低保的16岁以下儿童、中小学生(含16岁以上在读)
享受城市低保待遇的重残人
偏高
72(24.7%)
6(2.1%)
6(4.8%)
6(4.3%)
8(3.3%)
13(5.1%)
11(4.2%)
合适
128(44%)
98(34.8%)
47(37.3%)
38(27%)
99(41.1%)
105(40.9%)
103(39%)
说不准
49(16.8%)
26(9.2%)
39(31%)
43(30.5%)
24(10%)
31(12.1%)
27(10.2%)
偏低
42(14.4%)
152(53.9%)
34(27%)
54(38.3%)
110(45.6%)
108(42%)
123(46.6%)
合计
291(100%)
282(100%)
从上表可以看出，认为当前的低保标准对于享受低保待遇的“三无”人员、重残人、70岁以上老人、儿童及学生而言尤其偏低的选择比例比较高，比例分别为53.9%、46.6%、45.6%和42%。而这些恰恰都是分类救助政策应该重点照顾的对象。
第三，贫困边缘群体难以被现行制度覆盖。由于各地低保标准一般都规定得比较低，因而能够享受低保补助的人员比较有限。这样，尽管一些个人和家庭有特殊困难，但由于家庭人均月收入高于低保标准，因而难以被低保制度覆盖，也就不能享受分类救助的待遇。这些个人或家庭的实际生活因之可能比普通低保户还要困难。在访谈中，不少低保干部一再反映“边缘户”的问题比较棘手。哈尔滨市南岗区荣市街道的一位社区低保员给我们举了一个案例：当地某企业有一位高位截瘫的工人，因公受伤。单位效益不好，已经不发工资了，每月只给了440元的工伤补助。哈尔滨市的低保标准是200元，这样他就办不了低保；办不了低保，就意味着他没有任何医疗救助；而这440元连他每月的医药费都难以担负，更别提温饱了。当地还有这样一户家庭，3口人，老母亲带着两个成年但未婚的儿子过日子。母亲的退休金是每月400元；哥哥有劳动能力，打短工一月也能挣几百元，但弟弟是重度智残。按人均收入核算，这一家人的人均收入超过了200元，不能享受低保，但这个家庭还是很困难的。此类个案不胜枚举。
第四，与再就业机制缺乏有效衔接。主要表现在其一，对低保对象再就业的鼓励和支持的政策力度不足。对低保对象再就业的鼓励和支持政策包括对低保对象的就业培训和对再就业低保人员的优惠政策。但根据我们的调查，二者的政策力度都明显不足。从就业培训来看，受访低保对象中75%接受过政府提供的就业培训，但是只有34%认为这些就业培训有用。从对再就业低保人员的优惠政策来看，不少城市都采取了“救助渐退”的政策，但规定的时间太短，一般不超过三个月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人员找工作的积极性。纳人低保的困难家庭，尽管所获得的低保金不高，但除此之外，他们还可能够获得一些配套救助。例如在北京，低保对象每人每月可享受40元的粮油帮困卡、廉租房的政策优惠、医疗救助和公共交通救助等，这些配套措施加大了低保的含金量。
此外，低保人员一旦有人参加工作，获得收入，就有可能退出低保。然而，他们的收入普遍不高，扣除就业成本，与低保金就相差无几了。而相应地，他们却失去了原先所拥有的配套救助，很可能“得不偿失”，在这种情况下，他们会拒绝就业、享受低保。由于各种原因造成的不少社区对隐性就业的监管不力，使解决有劳动能力的低保对象再就业的工作变得更加复杂。
第五，分类救助资金的配置存在一定的平均主义现象。分类救助资金大多没有专门的渠道，一般从低保资金里统一划拨。而低保资金则一般由国家财政、省财政的转移支付，市财政拨付和区财政配套四部分构成，其中，以市、区两级财政为主。但即使同在一个市，不同区之间的经济发展水平是有差异的，因此各区财政能力也有所不同。而目前大部分地区的低保资金筹集机制中存在着平均主义的倾向，即市财政给各区的拨付比例固定，各区所要自筹的资金比例也是相同的。如此就引发了一个问题：财政困难的区在资金筹措方面难免捉襟见肘；而资金不到位，又极大地影响了低保工作的正常开展，尤其是分类救助工作的进展。
第六，立法工作的滞后妨碍了分类救助工作的推进。分类救助政策的实施，对低保工作的开展提出了更高的要求：如对申请对象家庭经济状况的调查需要更加仔细，对申请家庭成员个人情况的核实需要更加严格，与相关部门的配合需要更加密切。然而，调查发现、上述必要的工作尚不尽如人意。主要表现为：
其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏权威的依据而难以采用。相关法规只确定了制度准人的条件，即家庭人均月收入与家庭固定财产低于某一固定值；但是却没有明确规定核查这些条件的手段。通过法律手段审查银行账户等是核查收入的最为有效的方法，但由于民政部门不是权威执法机构，不具备审查银行账户的合法性。在实际工作中，工作人员只能依靠人户调查、定期公示、群众举报等原始的、经验的方式来审核申请人是否具有低保资格。在这个过程中，有许多不可控制的人为因素。一方面，申请人若想隐瞒财产或收入状况就比较容易。调查显示，社区低保员在工作中遇到的最大困难第一位就是人户核查(填答者中61.6%选择了此项)。另一方面，就政策执行者而言，由于缺乏权威依据，一些违规行为也可能滋生，如办理“人情低保”现象。
其二，各部门、各地区(市区、街道、社区等)等
相互之间的衔接、配合不力。分类救助工作需要与多种政府、社会部门配合：低保家庭中有在读子女时，需要教育部门出具证明；有疾病、伤残人员时，需要医疗部门出具证明；低保对象有无劳动能力需要劳动与社会保障部门出具鉴定。在这一过程中，申请人出具的证明可能与真实情况不符，因此就需要工作人员核实。但社区低保员前去调查时，有些部门却不一定配合。此外，在民政部门内部，各街道、社区间的低保审核与监督工作各自为阵，缺乏有效的合作。
完善分类救助模型的政策选择
(一)适当提高低保的补助标准，扩大分类救助的覆盖面。
分类救助采取差异性的救助方式(标准)，以不同的系数替代了以往“一刀切”的做法，为受助人群提供了更加具有针对性的救助。但从目前的研究结果来看，低保补助的标准仍然偏低，制约了分类救助标准的提高。部分受助人群即使全额享受了低保救助，或者辅以其他配套措施，他们最基本的生活水平仍然很难得到满足。因此，我们主张，首先，各地根据自己的实际情况，在科学测定的基础上适当提高低保的补助标准。使所有贫困人员或家庭尤其是其中的特困人群维持最基本生存的需求能够得到必要的满足。其次，扩大低保制度的覆盖面也应该从制度的设计上进行回应。现行的分类救助使大部分贫困人群享受到社会安全网的托底支持，但是还有一部分人群(家庭月人均收入虽高于各地的贫困线，但由于各种原因实际生活十分困难)却徘徊在制度的外围，难以进入。享受分类救助的人员由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是对那些贫困边缘户人员而言由于没有制度上的支持而他们自身也没有能力改变不利处境，他们的生活就陷入了难以自拔的泥潭。因此，我们主张，在低保标准适当提高的情况下，分类救助办法可将贫困边缘户人员纳入其中通盘考虑。关于应对何种处于贫困边缘的群体实施分类救助以及应以何种方式实现对这一群体的救助，各个省市可以根据自身情况采取不同的办法与形式。
(二)在完善分类办法的基础上建立更加科学、合理的分类救助标准体系
我国分类救助政策的出台和发展还仅仅只有几年的时间。因此，这一制度还很不成熟，其中作为制度基础或前提的分类办法就存在着比较粗疏的缺陷，影响和制约了制度功能的有效发挥。
在访谈中，不少低保工作人员对此问题发表了意见。例如，沈阳市大东区长安街道的一位社区低保员就指出：“低保实施标准整体而言是比较合适的。但从细处说，还需要考虑各年龄群体的消费水平差异。例如，老年人和中年人、青年人的消费水平是不一样的，政策制定时应该多考虑这些方面的问题。”还有低保工作人员认为分类施保办法还应该考虑家庭人口数的多少，因为共同生活的人越多，人均必需品的消费就越低。
如前所述，基层低保工作者认为当前的低保标准对于享受低保待遇的“三无”人员、重残人、70岁以上老人、儿童及学生而言尤其偏低，而这些恰恰都是分类救助政策应该重点照顾的对象。当然，对这几类特殊困难人群，其具体情况也比较复杂，例如低保对象中的高龄老人，就可划分为身体健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各种情况，每种情况的实际需求显然不同。因此，对大家公认的重点照顾对象，也有必要做更细致的分类，以确定救助的关键人群。建议政府部门根据对低保对象的更为科学、合理、细致的分类，更进一步考虑和归纳不同人群的特点和需求，深入细化分类救助的办法，实施多种救助方式，以更好地满足这些特殊困难群体的基本生活需求。
(三)强化分类救助促进再就业的功能。
对有劳动能力的贫困者，应建立规范化的具有激励作用的保障标准和支付方式，防止其对保障金的消极依赖。为促进有劳动能力低保对象再就业，我们建议可以从以下几个方面着手：其一，在保障标准上，进一步扩大有劳动能力的贫困者与无劳动能力的贫困者之间的差别；其二，民政部门不仅应积极配合劳动部门加强对低保对象再就业的培训，同时要注意改进培训方式与培训内容，使之真正切合低保对象的就业需要。其三，对有劳动能力低保对象的保障待遇在支付方式上尽量避免直接的现
金支付。各社区可以积极发展社区服务和公共服务，为有劳动能力的低保对象提供临时性就业岗位，将救助金转化为推动其工作的劳动津贴。
(四)通过立法手段规范分类救助的实施程序。
基层低保工作者在对受助人员进行具体的资格取证时经常遇到相关部门、人员的“不合作”的问题，更常表现为来自其他部门的不理解、不协作或证明造假的问题。究其根源，是具有强制性的相关立法的滞后。因此，我们主张国家通过相应的立法，为分类救助的取证、实施过程制定明确的程序规范，从法律层面保障取证过程、实施过程的合法化、正当化和强制力。作为低保实施主体的民政部门与相关部门及社会方方面面的密切配合与有效合作将极大地提高工作人员的工作效率。此外，相关立法和具体规范、措施的出台也将有力地约束工作人员的工作内容，以减少工作的随意性和肆意性。部分工作人员由于自身能力或出于“人情”的压力存在不按章办事的现象，这不仅是对救助本质的违背，而且会造成极恶劣的社会影响。
自1997年国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障制度以来，在各级政府的高度重视和有关部门的积极努力下，我国城市居民最低生活保障工作取得了较大进展。但是，这项工作发展不平衡，一些地方存在着财政投入不足、属地管理原则没有完全落实、管理工作不够规范、基层日常管理、服务工作不适应以及最低生活保障与其他保障措施衔接不够紧密等问题。为切实做好城市居民最低生活保障工作，进一步完善社会保障体系，尽快使符合条件的城市贫困人口都能享受最低生活保障，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、进一步提高认识，认真抓好城市居民最低生活保障工作
城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城市贫困人口基本生活的重要途径，体现了社会主义制度的优越性和全心全意为人民服务的根本宗旨，对于完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定、保障国有企业改革的顺利进行和国家的长治久安具有十分重要的意义。当前，国有企业改革不断深化，国有企业下岗职工基本生活保障逐步向失业保险并轨，需要最低生活保障的人员会有所增加，迫切要求进一步加强城市居民最低生活保障工作，为城市贫困人口提供基本生活保障。各地区、各有关部门要从实践同志"三个代表"重要思想的高度，充分认识做好城市居民最低生活保障工作的重要性和紧迫性，以对人民高度负责的态度，采取有力措施，大力推进，狼抓落实，切实把这项工作抓紧抓好。
二、认真贯彻属地管理原则，全面落实城市居民最低生活保障制度
各地区要全面贯彻执行《城市居民最低生活保障条例》，按照属地管理的原则，将中央、省属企业，尤其是远离城镇的军工、矿山等企业符合条件的贫困职工家庭纳入最低生活保障范围，不得以任何理由将他们排斥在外。当前，对企业改组改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业的特困职工家庭，以及下岗职工基本生活保障向失业保险并轨中新出现的需要最低生活保障的人员，要作为工作重点，及时纳入最低生活保障范围。同时，要坚决克服按非农业人口一定比例下达保障对象指标等简单化的办法，尽快把所有符合条件的城市贫困人口纳入最低生活保障范围。
三、加大财政投入力度，管好用好城市居民最低生活保障资金
建立和规范城市居民最低生活保障制度是地方各级人民政府的重要职责。地方各级人民政府，特别是省级人民政府必须加大最低生活保障资金投入。每年年底前，由地方各级民政部门根据核定的保障对象所需资金提出下一年度的用款计划，经同级财政部门审核后列入财政预算。中央财政将根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政努力程度，加大对财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度。地方各级人民政府要逐年增加最低生活保障经费支出，不得因中央加大支持力度而减少地力财政投入。
要把各级财政预算安排的城市居民最低生活保障资金纳入财政社会保障补助资金专户，实行专项管理，专款专用，确保资金不被挪用和挤占。
四、建立健全法规制度，推进城市居民最低生活保障工作的规范化管理
要尽快制订和完善与《城市居民最低生活保障条例》相配套的最低生活保障申请人家庭财产收入申报制度和审核办法，规范城市居民最低生活保障金申请、审批、发放和监督的程序。要认真调整核实申请人的家庭收入、家庭财产和劳动力就业状况，及时掌握保障对象的动态情况，严格按政策规定审批最低生活保障对象。对申请最低生活保障金的在职职工、进入再就业服务中心的下岗职工、领取失业保险金或养老金的人员，要按照当地政府公布的有关标准计算其收入。对申请最低生活保障金的有劳动能力的人员，劳动保障部门要配合民政部门核实其就业、收入状况，并负责出具有关证明。要进一步完善监督机制和操作程序，实行民主评议，接受群众监督，将最低生活保障金数额、保障对象人数等情况定期向社会公布，做到政策公开、资金公开、保障对象公开。
各地民政部门要会同财政、劳动保障、统计、物价等部门，根据当地维持城市居民基本生活所需费用，按照既要保证贫困居民的基本生活，又要有利于鼓励就业的原则，制订与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的最低生活保障标准，并保持相对稳定，不要盲目攀比。最低生活保障金标准应与企业最低工资、下岗职工基本生活保障费、失业保险金等标准拉开距离，分清层次，相互衔接，形成合理配套的标准。
要大力推进最低生活保障工作的信息化和社会化管理进程，加快城市居民最低生活保障信息网络建设，逐步实现通过银行、邮局等机构发放最低生活保障金，努力捉高最低生活保障工作管理水平。
五、加强组织领导，确保城市居民最低生活保障制度落到实处
各地区、各有关部门要以同志“七一”重要讲话和党的十五届六中全会精神为指导，改进工作作风，从改革、发展、稳定的大局出发，将城市居民最低生活保障工作列入重要议事日程，加强领导，周密部署，确保城市居民最低生活保障制度落到实处。各有关部门要各司其职，各尽其责，加强协调和配合，及时研究解决工作中出现的问题。民政部门要做好城市居民最低生活保障制度的组织实施工作；财政部门要保证最低生活保障资金按时足额到位，加强资金的监督管理，并安排必要的工作经费和人员经费；劳动保障部门要与民政部门共同做好各项保障措施的衔接工作。要认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策。
要转变最低生活保障对象单纯依靠政府救济的观念，鼓励和帮助他们自谋职业，自食其力，逐步改善生活状况。同时，要广泛动员社会力量，积极开展扶贫济困送温暖活动，形成全社会互助互济的良好风尚。
1、收入水平低，来源渠道单一。2、生活处于入不敷出的状态。3、居住条件差。①住房建筑面积小。②27.2%的家庭是租赁房屋。③住房配套设施差。4、子女教育费和医疗费用负担过重。
在农村低保边缘家庭存在的主要问题是：
1、收入低、不稳定。2、消费水平低。3、居住面积小，时间长，质量差。4、子女教育费和医疗费用主要依靠自己承担。
对策与建议：
一是建立城乡低保边缘困难群体专项救助长效机制。
1、建立定期的调查机制。建立城乡低保边缘困难群体专项救助长效机制，通过调查研究分析，科学界定城乡低保边缘困难群体的范围、规模、救助项目和补贴标准，制定出由政府牵头，多部门协调合作切实可行的实施意见。
2、建立有效的协调机制。一是建立社会救助联席会议制度。各级政府要建立社会救助工作联席会议制度，明确部门职责，建立社会救助工作议事协调机制。二是实现社会救助工作归口管理。民政部门负责救助对象的审批，动态管理，建立基础档案等日常工作；劳动保障部门负责组织实施就业救助；教育部门负责组织实施教育救助；卫生部门配合民政部门负责组织实施医疗救助；房产部门负责组织实施取暖救助；残联负责对残疾家庭的特殊救助；财政部门负责救助资金和工作经费的按时拨付，并进行监督检查；审计部门负责对救助资金的审计。
3、坚持四项原则。城乡低保边缘户专项救助坚持与城乡居民最低生活保障制度相协调、相衔接的原则；坚持救助水平与经济发展相适应的原则；坚持实行专项救助的原则；坚持家庭收入核算和审批程序参照城乡低保对象审批有关规定执行的原则。
二是建立一个缓式的、有坡度的突出保障救助重点的制度框架。
1、制定城乡低保边缘家庭救助的具体措施和补助标准，应参照低保救助标准和实施办法。建议在医疗救助、教育救助、供暖救助方面的补助额为城乡低保对象救助标准的50%。
2、对基本生活困难的救助对象实施分类救助、标准有别的办法。建议建立一个缓式的、有坡度的突出保障救助重点的制度框架，即在每户每年设定金额标准的基础上（城市每户每年不超过1000元，农村每户每年不超过500元），细化按30%、50%、80%和100%等不同标准补助，进一步提高基本生活救助的针对性和合理性。
3、对丧失劳动能力的残疾人和重大患有严重疾病的特殊保障人群，可以考虑实行一次性、阶段性的生活救助措施，帮助其克服临时困难，并实行一事一议制度。
【关键词】低保；成都市；最低生活保障
一、主要情况介绍与比较
从成都市的情况来看，截止2014年，全市城市低保对象达到24942户，救助人数3.55万人，约占全市非农业户口的0.47%，平均补助金金额为500元每月。相比其他省市，低保水平在全国来看是偏低的，缀跸嗟庇谏虾J械淖畹蜕活标准的二分之一。成都地处西南地区，相比北上广深发展较为迟缓，但其作为全国GDP排名第九位的城市，其生活水平和物价水平的高度与最低生活保障水平却是不相吻合的。
全省来看，成都市的城市居民低保户人数占全省城市居民低保户的2.51%，保障的户数远远低于南充市、巴中市等市的低保户数。而在这些享受最低生活保障的人群中，约26.3%的人群处于失业状态，占到了四分之一，其中40%是老年人，而登记的在职员工仅仅占到了1.35%。
二、成都市现行低保标准评述
受到低保救助的贫困群体目前的生活状况到底如何？政府提供的低保在多大程度上起到了缓解贫困的作用？我准备从吃、穿、住、医、学五个方面进行了解。
（一）吃
通过对温江区永辉超市的走访我了解到：常见的食品必需品的价格基本趋于稳定，我们以一户每日三餐加一个水果来计算，大约每顿饭花费约6元左右，每月30天则花费540元。
（二）穿
通过淘宝和校园周边的实体店，我了解到一件秋冬所需的普通毛衣价格在30元至500元不等，而大衣则在200至3000元不等，按最低标准计算，低保户可花费服装消费约300元。
（三）住
成都市廉租住房的补贴方式主要有以下三种：1.租金补贴。最低收入家庭租金补贴标准为12元/平方米，同时，实行租金补贴保底，最低收入家庭为每月每户240元，低收入家庭为每户每月160元；2.实物配租，即县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。3.租金减免。2007年成都市对20户特困住房家庭实施了“零租金”入户的优惠政策。
若低保户承租一个20平方米的廉租房，每月需支付的房租费用为200元。
（四）医
成都市城市医疗救助采取门诊救助、住院救助和一次性临时救助的方式进行。1.门诊救助。救助对象中未参加城镇职工基本医疗保险的，每人每年累计门诊救助金额为30D100元。救助对象中已参加城镇职工基本医疗保险的，不享受门诊救助。2.住院救助（含社区家庭病床）。市和区（市）县确定的医疗救助定点医院，实施“六免、八减、三优惠、一方便”等优惠政策。3.一次性救助。对因患重大疾病影响基本生活的救助对象，一个自然年度内给予不超过1000元的一次性救助；对救助对象中的孕产妇给予500元的一次性救助，用于产前检查及住院分娩。
（五）学
1.学前教育：根据我市学前教育收费政策，我市公益性幼儿园资助标准为中心城区每人每月减免保教费200元（全年按10个月计），其余区（市）县则按照当地发改、财政部门核定标准减免（全年按10个月计）；2.小学、初中教育：在小学、初中教育阶段，按照九年义务制教育政策，全市公办小学初中所有在校学生均免学杂费、课本费、作业本费，并对在校住宿的家庭经济困难学生分别免去小学：1000元/生・年，初中：1250元/生・年。除中心城区外，14个郊区县所有在校住宿学生均免收住宿费。此外，民办小学、初中的所有在校在籍学生均免收作业本费。3.高中教育：在普通高中教育阶段，公办学校城乡低保家庭学生免住宿费和课本费。对具有正式注册学籍的在校生中家庭经济困难学生，将给予生活补助2000元/年，其中，公办学校的学生学费全免，民办学校学生按照同类公办学校学费予以补助。
三、总结
通过上述分析和调查，可以得出以下结论。
一是较全国来说，成都市的低保水平仍处于一个较低的水平，与一线城市相比差距仍然很大。二是较全省而言，成都市的低保户数量较少，且补贴金额高于全省城乡低保平均水平，低保建设比各地州市相比更为完善。三是对家庭而言，以温江区500元补助来说，在一日三餐的情况下我们可以很明显的发现，500元的补助并不足以支撑其所有的生活开支，包括饮食、穿衣、医疗、住宿和孩子的教学。因此，对于低保家庭来说，劳动和工作是保证他们基本生活的重要支撑。
对贫困群体的救助对政府而言是责任和义务，对贫困群体而言是他们应该享有的权利。但是，并不是解决了他们的吃饭问题，社会上的贫困就不存在了，因为人除了享有基本的生存权之外，还应随着社会的进步与社会经济发展相适应的发展。好逸恶劳、好吃懒做的人就算国家给了他一口饭吃，他也总有把这口饭吃完的时候，所以更为重要的，是提供就业的机会，无论生活再困难，也应该靠自己的力量去获得属于自己的那“一碗饭”。无论是穷人或是富人，都应该共同与社会和经济增长一起发展。
参考文献：
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[4]四川省2015统计年鉴[N].四川省统计局网站，2015-11-12
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