发布时间：2022-12-08 09:37:46
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针对社会有效需求不足，经济增长缓慢，通货持续紧缩的经济态势，从1998年起，我国实行以增发国债为主要内容的积极财政政策，在一定程度上弥补了内需的不足，拉动了投资和消费需求的增长，有效地遏制了经济增长速度下滑局面。与此同时，随着积极财政政策的实施，我国财政赤字和债务规模也在不断扩大，2001年中央财政赤字达到2598亿元，占GDP的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占GDP的比重为16.3%。虽然财政赤字率和国债负担率都在所谓的安全警戒线以内，但我国财政基础相对脆弱（两个比重低），潜在财政债务风险很大，特别是我国财政债务风险有其特殊性，因此，不仅需要从数量关系上，更要从本质特征上把握财政债务风险问题。
1、国债发行额与财政赤字额的互动
财政赤字既可能是由被动发生收不抵支现象引起的，也可能是政府为刺激总需求而主动采用的一种积极财政政策。1997年以前，我国财政赤字主要是收入增长缓慢而支出膨胀引起的，实施积极财政政策以后，财政赤字的弥补，主要有三种方法：一是用历年的财政盈余；二是以货币融资形式向中央银行借款；三是以债务融资形式向社会发行国债。我国1986年以来政府财政全为赤字，《中华人民共和国预算法》现已明确规定财政不允许向银行透支。因此，财政赤字只能靠债务融资来弥补。从财政赤字与国债发行额的关系来看，赤字是原发性的，债务是由赤字派生的，二者在数量上具有正相关性，财政赤字高的年份，国债发行额也较高，近年来的实际情况也是如此（见表1）。但是，现在存在的问题是债务发生并不纯粹是被动发生的，债务额与赤字额具有相互推动的发展趋势。其中一个原因是由于宏观调控政策的需要，把增发国债作为积极财政政策的操作工具，主要用于基础设施建设，其资金回报率较低，随着国债规模的扩张，还本付息额也迅速增加，国债规模的迅速扩张反过来推动财政赤字的急剧攀升，陷入借新债还旧债的恶性循环当中，如1997年国债发行额为2412.03亿元，同年的还本信息额为1820.40亿元，还本付息额占发行额的75.47%，在财政收入不可能有较大增长的情况下，中央财政的偿债成本和偿债风险都相应增加。
2、低债务负担率与高债务依存度并存
国债负担率（国债余额／当年GDP）反映了负债规模与一国尝债总体经济实力的对比关系，这一指标对不同国家有着不同的实际意义，经济发达国家的债务是建立在雄厚的财政经济基础上的，整个国家对债务的承载能力较强，其国债负担率可以高些，如《马约》规定欧盟成员国这一指标上限为60%，而发展中国家由于经济规模和经济实力较差，其债务负担率也应较低，一般国家应不超过45%。我国的国债负担率一直低于17%，2001年也仅为16.3%，远低于国际警戒线。但是从动态分析，我国国债负担率近年来增长很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
从财政对国债的依赖程度和财政承载债务的能力上看，则需要考察国债依存度和偿债率两个指标。由于我国国债的发行和偿还都是由中央政府操作的，在分税制条件下，真正能衡量国债所蕴涵的财政风险的应为中央财政的债务依存度和偿债率，所以研究中央财政的债务依存度和偿债率也更有实际意义。
中央财政的债务依存度是指当年国债发行额与中央财政支出（包括国债还本付息额）的比重，它反映了中央财政支出对国债的依赖程度。债务依存度过高，表明财政支出过度依赖于债务收入，财政处于相对脆弱的状态，因为国债毕竟是一种有偿收入，高依存度对财政的未来发展形成潜在的威胁。国际上公认的控制线为25%-30%，而我国的财政依存度表现出不断上升的趋势，从1994年开始超出国际警戒线，1999年高达62.49%（见表1），是国际警戒线的两倍多，也是美国、日本、英国等发达国家的3-10倍。显然，中央财政支出有60%的资金来源于国债收入，财政风险较大。
表1财政收支与国债有关指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
反映中央财政偿还债务能力的指标是偿债率，即当年国债还本付息额与中央财政收入的比重，这一指标越高，说明中央财政的还本付息压力越大，偿还能力越弱，国债的承受能力越差。从国际经验来看，偿债率的安全线为8%-10%，警戒线为22%，1990年我国中央政府的偿债率为11.43%，1998年迅速攀升为45.91%，是国际警戒线的两倍多，近两年虽然有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表1）。考虑到我国财政收入大幅增长的潜力不大，加之国债发行期限多为中期，还本付息相对集中，国债的偿还困难还是较大的。
上述分析表明，我国国民经济总体应债能力相对较强，而财政本身特别是中央财政对国债的承载能力有限，也从一个侧面反映了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低，既压缩了国债继续增加发行的合理空间，也说明潜藏着财政债务风险。
3、国债筹资成本硬约束与投资收益隐性化
国债筹资是有代价的，到期偿还本金是不言而喻的，同时还要支付国债利息。国债是以国家信用为基础的借贷形式，其发行主体是政府，在所有的本币市场参与者中信誉最高，信用风险最小，流通性能好，变现能力强。正因为国债具有这些特征，西方国家一般都以国债收益率作为金融市场的基准利率，从投资者角度来看，投资是国家政权担保的此种金融产品最安全，风险几乎为零。因此，国债利率通常低于银行同期存款利率。我国的情况与此正好相反，由于缺乏科学的债券定价方法和基准利率形成机制，债券发行定价反而比照银行储蓄存款利率，国债利率比同期存款利率高出1-3个百分点（见表2）。
表21990-1996年银行储蓄利率与国债利率表单位：%
附图
资料来源：袁东：《中国证券市场论》，东方出版社，1997年，250页。
近年来虽然二者利差在减少，但国债利率仍高于银行存款利率。1999年发行的2、3、5年期国债利率分别是2.55%、2.89%、3.14%，而同期银行存款利率分别是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低与风险大小相悖，同时也增加了国债的利息支出，1997、1998年的利息支出分别高达563.3亿元和763.6亿元。甚至有个别种类国债的真实利率高于产出增长率，如1998年第一期、第二期凭证式国债、30年期的特种国债利率偏高，从而增加了国债的筹资成本。
国债是信用性质的财政收入，是一种集借、用、还三者于一体的政策融资工具，其主要特点就是国债资金使用的有偿性。国债资金的偿还就要考虑它的使用效益。国债资金的使用效益包括社会效益和经济效益两方面：从社会效益来看，通过国债投资，可以增强国家的宏观经济调控能力，改变社会消费与投资结构，促进基础设施建设，有利于环境保护等，但这些溢出效应是隐性的，很难用投资收益率等指标衡量的，因此、在短期内不能作为国债的偿还基础。从经济效益上看，国债资金主要用于弥补财政赤字和还本付息，用于生产建设上的比例很小，况且基础设施投资的盈利水平较低，想用这些投资项目的盈利来偿还国债是不现实的，国债投资的自偿能力是十分有限的。
4、隐性债务显性化
随着国民经济的发展和体制改革的深化，将促使以前的隐性债务显性化。目前我国尚存在各种形式的债务，虽然在名义上不是中央财政的债务，但在性质上类似于国债的国家债务，在实际运作中将由中央财政承担其中的大部分支付责任，最终构成中央财政的实际债务组成部分。
(1)社会保障资金债务。改革开放以前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制度，养老、失业、医疗等社会保障全部由国家和企业承担，个人未形成养老积累，也不承担任何费用。改革开放以来，我国新的社会保障制度也逐渐形成，这就产生了弥补历史欠帐，支持国企改革，对原有职工的偿债问题，这部分债务具有很大的不确定性，取决于未来经济增长率、实际工资率、利息率和人口因素等参数的变化。按照世界银行1997年测算结果，我国养老金隐性债务为1994年GDP的46%-69%，即21468～32202亿元，而他们最近的一项测算则认为在1998年中国养老金隐性债务占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限计算这部分债务也达2万亿以上。
(2)国有银行不良贷款形成的国家隐性债务。在我国的全部金融资产中，银行资产占85%以上，但由于多种原因，我国四大国有商业银行不良贷款比重居高不下，1995年末为21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高达29.2%，国有商业银行不良贷款总规模至少在27000亿元以上；四大国有商业银行在1997～2000年由于国有企业改制而核销呆坏帐1829亿；截止2000年末，在四大国有商业银行开户的企业中，逃废债企业达32140户，悬空银行贷款本息达1851亿元；三家政策性银行的不良资产，根据朱民1999年提供的数据也在3000亿元左右。而以上也仅是冰山一角。
(3)粮食企业在采购和流通中累积的亏损债务，目前高达2000多亿元，这最终也将成为政府负担的债务。
(4)截止2001年底，全国拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%。
我国国有经济是由财政、银行、国有企业三部分组成，政府财政实质上为银行的不良贷款和企业债务提供担保，为社会保障提供资金来源，在动员银行和企业最大潜力仍存在缺口的情况下，上述隐性债务必将最终由财政负担，其本质与国债是相同的。所以说，虽然名义国债负担率低于国际警戒线，但如果在名义国债规模基础上，再加上社会保障资金缺口、国有商业银行和政策性银行的不良资产债务、粮食企业亏损挂帐、各级政府欠发工资等隐性债务计算在内，我国财政债务至少在5万亿元以上，占我国GDP的50%以上，即国债总体负担率超过50%，财政债务风险是不言而喻的。
5、外债风险虽小，但成本较高
财政债务包括国内债务和国外债务两部分，近年来总的趋势是内债规模大幅增长，而外债负担相对减少，外债风险相对较小。一是外债余额增幅较小，由1995年的1056.90亿美元增加到2001年的1700余亿美元，个别年份甚至绝对减少，如1999年。二是从外债风险指标上看，2000年我国外债的偿债率为9.2%，债务率为52.1%，远低于国际公认的警戒线（即偿债率为25%，债务率为100%），2000年我国外债负债率为13.5%，也低于同期世界平均水平。三是从外债偿还期限结构上看，2000年长期外债余额占全部外债余额的91.0%，而短期外债余额仅占9.0%。四是我国外汇储备逐年增长，到2000年已达1655.74亿美元，为外债偿还提供了坚实的基础。可见，我国的外债规模、债务风险指标与国民经济增长速度和外汇储备比较起来，其负担较为合理，均在国力可承受范围内。
但是，另一方面，从外债借款成本来看，贷款利率较高的国际商业银行贷款占主导地位，2000年国际商业贷款余额占整个外债余额的65%，而利率较低的外国政府贷款和国际金融组织贷款仅占16.9%和18.1%，这必然导致我国外债的借款成本提高。从外债币种结构上看，币种单一，主要是美元和日元，外债币种缺乏多样化，增加了外债的汇率风险，因此，对外债风险同样不能掉以轻心，仍需加强外债风险管理。
二、财政债务风险的防范
积极财政政策的效应是双重的，在充分发挥其促进经济增长正面效应的同时，必须看到积极财政政策也导致国债规模有所扩大，进而放大财政债务风险的负面影响。为此，应针对财政债务风险的本质特征，采取有效措施，防范与化解财政债务风险。
1、适时淡出积极财政政策
一般而言，财政政策的行政色彩较浓，人为因素较大，往往侧重于需求管理，是一种熨平经济周期的短期措施。我国1998年制定并实施积极财政政策之初，只是把它作为一项应对东南严金融危机的特殊手段。而数年连续实施积极财政政策，已经使这一短期政策长期化了。但社会经济及财政方面深层次的问题并没有从根本上得到解决，却积累了大量财政债务风险。因此，有必要适时调整财政政策，逐步淡出积极财政政策，控制财政赤字规模，优化财政支出结构，提高财政支出效率，深化预算制度改革，规范财政分配秩序，完善税费改革。
2、控制国债规模，调整国债结构
发行国债既要考虑社会公民的应债能力、国民经济的承载能力和财政的偿还能力，更要注重国债资金的使用效益和运作成本，兼顾国债发行的可持续性，科学界定国债的合理规模。(1)加快“费改税”进程，规范预算外收入和各种制度外收入，把它们纳入到统一的财政收入中，使财政收入稳步提高。同时，加强财政支出管理，合理调整分配结构，遏制行政经费膨胀，杜绝资金浪费，全面推行政府采购制度、零基预算、单一帐户制度，以此强化支出约束，压缩财政赤字，这是控制国债规模的最关键因素。(2)广泛采用竞争性招标发行方式，降低发行成本；动态调整国债利率，形成科学规范的基准利率机制，适度调低国债利率，降低筹资成本，控制国债利息负担；调整国债期限结构，增加短期和长期国债品种，均衡分布国债还本付息额度。(3)提高国债资金的使用效应，走出借新债还旧债的怪圈。对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择项目时要兼顾经济效应和社会效应并重的原则，在保证工程质量的前提下，尽量降低成本，尽可能地发挥基础设施的效益，创造更多的社会价值。在今后一段时间内，国债投资应逐步由基础设施投资转向有市场需求、有经济效益的制造业领域转移，加大用于竞争行业的投资比例，同时采取有效的管理措施，缩短项目建设周期，项目建成后，采取公司运作方式，保证资产的保值增值，提高国债资金的自我偿还能力。(4)为了使国债资金的筹措、使用和偿还步入良性循环轨道，应建立国债偿债基金制度，坚持基金有效运作，预算上单独列支，闲置部分可以投资，确保基金增值，使国债偿还有一个可靠的基础。
表3国家外债余额及风险指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
3、多元分散债务风险
当国债资金投向基础设施项目时，一般具有巨大的社会效益，地方有关部门可能从中获益，因此，这些国债的偿还应按受益大小由中央和地方政府按比例分摊；目前我国不允许地方政府发债，为解决地方政府使用债款，一般由中央统一发行国债，再从中转货一部分给地方政府使用，这实际上是中央政府替地方政府发债，所以按谁受益谁偿还原则，这部分债务理应地方政府负担；对于银行不良贷款和坏帐损失，最终不应由财政全部“兜底”，而要以法律法规形式明确规定银行破产后财政负担偿还储户资产的比例，按照利益与风险对等原则，规定财政、银行、储户各承担一定比例风险；对于地方政府债务，要严格界定责任，真正属于政府的，由地方政府列入预算；对于商业性债务、有关政府担保的企业债务，首先由债务人偿还；对于社会保障资金缺口这种隐性债务，应由财政、企业及个人按比例分摊，财政和企业分摊部分可通过开征社会保障税、国有股减持、出售转让国有资产等方式弥补。
4、强化外债管理，防范外债风险
由于外债具有特殊的传导机制，一国外汇市场可能成为国际投机商追逐的目标，东南亚金融风险的教训应引起我国高度重视。必须建立外债统一管理机构，结合国家的进出口政策、汇率政策，运用科学管理方法和现代化手段，统筹政府外债的借入、使用和偿还；在合理控制外债规模条件下，降低借款成本，尽量多争取外国政府贷款和国际金融组织贷款：对于国外商业贷款，一定要注重提高外债资金的使用效益，使外债本息偿还有一个可靠的保证。同时，还要注意汇率风险，合理安排外债币种结构，提高汇率走势的预测能力，把外债风险控制在较低水平。
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(一)信息收集过程中存在的财务风险
一方面，信息不对称风险。进行煤炭资源整合时，所有煤炭企业都积极的做好了抢占有限市场的准备。然而，煤炭资源整合时，经常出现信息不对称问题，并购方难以准确的估计整合后的煤矿实际财务风险，也没有及时全面的掌握目标煤矿资源储量、实际产量、资产负债、盈利能力等各环节，这样将难以精确的获悉目标煤矿资产价值的盈利能力，给并购后的整合工作带来了巨大的难度。此外，有不少矿主实际递交的矿井资料真实度低，未充分反映矿井具体情况。在失真的信息下，并购方决策者的决策将会是漏洞百出，致使并购企业并购了资源紧缺、发展空间不大的煤矿，实际整合困难性大。另一方面，目标企业价值评估风险；实际并购过程中，若支付高的价格，那么将会对并购方今后的收益造成一定的影响，严重者还会不断加剧企业成本费，导致企业背负巨大的债务成本、经营成本、利润。并购方所用信息质量水平的高低及其评估方法的合理与否是引起目标企业价值评估风险的根本原因。
(二)收购过程中存在的杠杆风险
如果并购方的整合资金存在不足，那么应通过杠杆收购的方式对被并购方资源进行有效整合。实际进行杠杆收购时，并购方通常会通过举债的方式来及时取得被并购方相应资产与股权，同时还会通过目标企业的现金流量偿还负债，杠杆收购将负债取得并购资金作为核心目的，并预计今后取得财务杠杆利益，因此并购方面临着较大财务风险。
(三)收购过程中存在流动性风险
并购方结束收购后，重新构成的煤炭企业会一定程度上发生负债大、没有短期融资等各类流动性风险。使用现金支付方式进行收购过程中此风险表现突出，这主要是因为在收购企业中资产流动性是必须考虑的前提，当流动资产的质量较高时，企业就会具备较强的变现能力，从而收取大量的收购资金。不过由于并购行为消耗掉了企业大部分的流动资源，削弱了企业对外部环境的适应能力、调节能力，带来了严重的经营风险。
二、煤炭资源整合中财务风险的防范
(一)防范信息不对称风险
并购方要切实做好信息收集工作，准备并购前应严格审查与科学评价被并购方，聘请资质高的中介机构按照企业制定的发展战略来统筹规划，及时获悉被并购方的资源情况，同时深入分析研究被并购方当前具备的生产能力、财务状况以及债务债权关系，以科学估计被并购方将来的收益能力。
(二)防范价值评估风险
由于信息不对称而引起价值评估风险的主要原因是并购方对被并购方的实际情况不熟悉而致，并且被并购方未全面反映对自己不利的信息，致使并购方过高的估计了被并购方的价值，加剧了自身的支付成本。在防范这种风险时，应以降低信息不对称为中心进行风险的消除。在评估被并购方价值时，应采取多种思路与方法，结合并购实际特点，确立匹配的并购估价方式。
(三)防范杠杆收购风险
煤炭资源整合结束后，新构成企业的现金流会引起杠杆风险的发生，而要想有效防范杠杆收购风险，就必须保证稳定的现金流。首先，根据自身情况，明确相应的收购对象，重点放在债务关系清晰、发展空间较大的资源上。其次，并购方与被并购方的长期债务不可太多，确保具有较好稳定性的现金流量可以支付利息等经常性支出。另外，实际经营过程中，并购方应事先预留一定量的资金，以当做偿债基金，避免有技术性破产情况的发生。
(四)防范流动性风险
具体应采用以下几种方式来防范：首先，采用股权支付方式，主要作用是减轻因现金大量流出而产生的压力，保障生产经营的有效性。其次，采用可转换债券支付方式，共涵盖了可转换债券拥有股票增值性、债券安全性两方面的内容，实际并购时，上市公司应及时掌握市场规律与财务状况灵活运用可转换债券支付方式，科学合理设计递增利率、初始转股价的溢价比例、赎回、回售及利率补偿等各环节。最后，采用权证方式，通过竞价收购加之权证的支付方式可以适当的节省融资成本，防止流动性风险。
三、结束语
【关键词】土地市场 融资平台 风险传染
一、引言
地方融资平台风险失控将引发地方政府或国家财政与金融的系统性风险；过度依赖土地财政的融资平台，在土地市场面临下行压力的背景下，其流动性风险极易表现为系统性风险，威胁银行信贷资产质量与金融安全。通过梳理土地市场对融资平台风险传染的研究文献，探讨土地风险的传染问题。
二、关于土地融资研究
土地融资则指的是围绕土地开发、经营、利用而进行的货币资金的筹集、运用等融资活动的总称。学术界关于土地融资的研究多以地方政府财政视角展开。刘守英、蒋省三（2005）认为政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，土地融资成为地方政府财政和城市化资金的重要来源。郑思齐等（2014）认为，地方政府土地出让收入已经成为地方政府预算外财政收入的最主要组成部分；土地储备是多数地方政府拥有的最重要资产其价格上涨可以通过“抵押品”效应，转化为地方政府债务融资能力的提升。孙建飞、袁奕（2014）通过对土地出让、城市建设和土地价格三者之间互动机制的分析，描述了一种以“土地融资城市基础设施投资”间正反馈关系为核心的中国式城市建设投融资模式。
学术界也普遍关注现行土地融资对于地方政府财政风险的影响研究。葛扬、朱弋（2013）分析表明我国的土地融资由于缺乏监管，土地的出让和抵押在实际运行过程中常常出现违约、寻租等情况，政府信用下降，具有不可持续性的特点。
目前，仅少数学者从定性角度分析了土地融资带来的潜在金融L险。张玉新（2013）认为由于土地抵押和担保贷款交易中所累积的财政风险和土地市场风险会经由土地间接融资的杠杆进一步放大，土地间接融资成为地方财政风险传染的主要渠道。曾海舰（2012）基于上市公司房地产价值，检验和识别资产价值波动对公司投融资变动的影响，证明了我国存在显著的抵押担保渠道效应。
学术界已经存在较多关于土地融资的研究，但研究往往以土地财政为切入点，与地方财政关联度较高。目前学术界对土地融资中债务性融资的关注较少，尚未有从金融视角，系统性探讨土地融资对金融风险的影响以及相关的风险溢出研究。
三、关于土地风险对融资平台风险传染研究
学者关于土地市场风险的研究主要集中在土地租赁融资、土地投资、土地银团贷款、土地期权风险以及土地市场风险结构等领域。何芳进行了上海市土地出让市场风险评价和房地产项目风险测度研究。
国内土地风险对地方融资平台风险传染研究主要侧重在土地风险与融资平台风险的关系描述和原因初步分析上。王雅龄基于财政风险矩阵的角度，分析了土地财政对地方政府融资造成的风险。俞瑶、冯兴元通过对地方融资平台贷款实际数据的调查，认为平台贷款与土地风险存在直接关系。荆宝洁分析了土地财政缩水现状，认为地方融资平台风险敞口即将彰显。张毅认为我国土地储备存在金融风险、资源风险、制度风险和操作风险相混合的态势。部分学者进一步分析了土地引发平台风险原因。唐在富认为风险来源于土地出让收入的不可持续性；洪源认为风险来源于土地收益的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控；张玉新认为风险来源于土地价格波动和土地过度融资。
可见，土地风险对平台风险传染研究已经较多文献，但主要是描述两者的风险影响关系，少有在深入研究土地风险特征的基础上，从土地价格波动和土地供求流动性变化视角研究平台风险传染。
四、研究述评
国内外学者针对抵押品的资产价格波动以及流动性变化与违约风险的内在关联性定量研究较多，土地市场对地方融资平台风险传染的定性研究较多，但从土地价格波动和土地供求流动性风险两个视角进行风险传染的系统性、定量研究少，更缺乏运用系统方法探讨具有复杂网络特征的融资平台系统性风险传染机理及效应的研究。
参考文献：
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关键词：地方政府；投融资平台；风险
基金项目：2013年度河南省政府决策研究招标课题“河南地方政府投融资平台规范发展研究”（编号：2013B291）；2013年度河南省社科联、河南省经团联调研课题“我省建立和完善投融资体系，解决城镇化和基础设施建设筹资机制研究”（编号：SKL-2013-3126）
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2014年3月6日
一、地方政府投融资平台的重要意义
（一）为地方政府基础设施建设筹集资金，弥补公共财政不足。地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且承担着经济社会发展的管理职能和责任。1994 年我国实行分税制改革以来，财权向上级中央政府集中，事权层层下放，地方事权承担过多与财力不足的矛盾越来越突出。而我国的《预算法》规定，各级政府必须按照量入为出、收支平衡的原则安排支出，地方政府不能够发行债券募集资金，地方政府面临着资金短缺的困境。在此情况下，大量举债和土地财政成为地方政府筹资的主要方式，政府的组织优势和银行的融资优势结合在一起，催生了地方政府组建投融资平台公司。地方政府投融资平台的创立使政府能够利用市场化手段筹集资金，为地方经济建设输入了血液，地方政府投融资平台在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。
（二）加速推进城镇化的必然选择。中央提出要求要把推进城镇化进程作为我国现阶段扩大内需，推动经济平稳增长，提高人民生活水平的一个重要手段。2010年我国的城镇化率为49.68%，2011年为51.27%，2012年已经达到52.57%，城镇化率的不断提高必然要求与之配套的基础设施要不断增加，也就需要将大量的资金投向基础设施建设，基础设施的不断完善才能为城镇化打下牢固的基础。在我国快速推进城镇化进程中，许多地方基础设施建设比较落后，需要投入大量资金，地方政府投融资平台能够解决公共基础设施建设资金不足的问题，进而推进我国城镇化进程。1995～2010年全国固定资产占 GDP比重从32.9%上升至69.0%，成为我国经济发展的重要推动力。其中，地方投资在城镇固定资产投资中的占比从72.7%提高至90.6%，体现了地方政府在全国的城镇化建设中的巨大能量。
（三）促进经济发展的有力保证。地方政府投融资平台公司可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。我国目前正处在转型时期，市场发育不足，法律制度不完善，合理的产权结构、市场结构缺损，社会性资本难以驱动，因此在经济发展中发挥主导力量的仍然是政府，我国特殊的国情决定了政府要主动推进市场建设。地方政府投融资平台投资主要用于公共基础设施建设，而一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素。地方政府投融资平台还应在引导社会资本流向、优化经济结构等方面发挥重要作用。
二、地方政府投融资平台风险分析
（一）偿债风险。偿债风险是指地方政府投融资平台的债务违约风险。据统计，近几年地方政府投融资平台迅猛发展的同时，其负债率也在不断提高，很多投融资平台都出现了高出警戒线的情况，一旦到期的债务无法偿还，随之而来的便是相应的债务危机，政府信用相应受损，进而对整个金融体系造成冲击。地方政府投融资平台的借贷规模快速增长，而大多数投融资平台在融资中都依靠政府财政作担保，给地方政府带来了隐性债务负担。地方政府投融资平台的大部分资金使用在了投资回报率比较低的基础设施和其他公共建设项目上，这些项目大多数不具备自偿性、不能产生资金流，贷款偿还主要依靠地方政府财政收入、项目收费和出让土地收入，很难有与债务偿还要求相适应的现金流，存在着较大的偿债风险。
（二）政策风险。由于地方政府投融资平台具有很强的政府背景，一旦国家的产业政策、地方政府的区域经济、行业发展等政策调整变动，将可能对地方政府投融资平台的经营产生较大的影响，所以其面临很大的政策性风险。随着货币信贷、财政税收、房地产调控等一系列政策调控逐步到位，地方政府还贷压力将逐步加大，平台基于宏观政策转向而产生危机的概率大大增加。从宏观调控角度来看，为应对国际金融危机，我国政府实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策，这期间银行资金集中投向地方政府投融资平台。平台所投资项目大部分需要利用土地增值收益来偿还，土地价格的上涨将进一步推高房价，挤占购房者其他消费，进而削弱其实际消费能力，这与国家当前调控房价，通过拉动内需、刺激消费，进而调整经济结构，实现经济增长方式转变的理念完全不符，加剧了投资和消费比例的失衡。除此之外，国务院、财政部、银监会等部门都出台加强监管和清理地方政府投融资平台的文件和政策，地方政府投融资平台面临愈来愈严峻的监管政策环境，将加大投融资平台的政策风险。
（三）财政风险。财政风险是指在不确定的外部环境下，由于地方政府有限的财力不能满足履行公共支出责任的需要，从而对政府的正常运转和经济社会发展造成损失的可能性。地方政府财力指的是地方政府的可支配资源，包括地方政府税收收入与非税收入、基金收入、国有资本经营收益以及预算外收入。地方政府公共支出责任指的是地方财政承担的本地区政权机关运转所需支出与管理行政区域内教育、经济、科学、文化、卫生、城乡建设、体育等事业发展所需支出。据统计，截至2012年4月底，地方投融资平台的总负债额占财政收入比重达到82.73%，整体形势不容乐观。地方政府投融资平台的负债是地方政府或有负债的重要组成部分，由于地方政府投融资平台是由政府出资设立并提供财务担保，一旦投融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，过度膨胀的地方政府投融资平台的债务使地方政府面临更沉重的债务负担，将使地方政府的财政风险急剧增长，不利于地方经济的可持续发展。
（四）金融风险。银行贷款是地方政府投融资平台的主要筹资渠道，地方政府投融资平台过度负债将导致严重的系统性金融风险，主要体现为信用风险、流动性风险和利率风险。信用风险又称违约风险，是指受信人不能履行还本付息的责任而使授信人的收益发生偏离的可能性，是金融风险的主要类型。地方政府投融资平台的融资主要来自于金融机构，而其自身偿债能力不足，如果地方财政收入下滑，土地增值收益减少，不能及时偿还到期债务，债务风险就会直接转嫁到金融系统。流动性风险指的是商业银行缺乏充足的现金来满足客户取款需要与不能满足客户合理的贷款需求以及其他即时的现金需求而引起的风险。利率风险是指因为市场利率变动的不确定性所导致的银行金融风险，是因为市场利率波动造成商业银行持有资产的资本损失和对银行收支的净差额产生影响的金融风险。
三、地方政府投融资平台的风险管理
（一）增强风险意识。要增强地方政府的风险意识，加快建立地方政府投融资责任制度，明确投融资平台债务责任划分；要增强投融资平台的风险意识，探索建立比较完备的风险防控体系，重点监测企业长短期债务比例、收益项目与非收益项目的比例、土地出让金收益占还款比例等指标，防止过度融资；要增强银行的风险意识，银行应规范对政府投融资平台的授信操作，加强对投融资平台还款能力和贷款风险的评估与控制。
（二）建立健全投融资平台风险控制机构和相关制度。地方政府投融资平台应当按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立投融资平台决策、管理、监督三位一体的法人治理架构与经营约束机制。投融资平台应当设立负责风险控制和内部监督审计的部门，建立起以监事会为领导机构、风险控制部门为支撑的风险控制监督机制。应建立健全地方投融资平台信息披露制度，应及时公开财政负债状况，将政府负债状况的隐蔽性向显性转变，应当及时向投融资平台的资金提供者披露投融资平台的资产负债状况、盈余亏损情况等内容，以提高其资金使用与管理效率。应当利用地方政府政务公开平台，披露投融资项目事前、事中和事后的相关信息，以此强化投融资项目的内外部监管。要发展独立的信用评级机构，通过客观、综合评价地方政府以及投融资平台的情况，以确定相应信用等级来为资金提供方提供有价值的参考，从而达到控制风险的目的。
（三）建立地方政府投融资平台风险预警系统。地方政府应当建立投融资平台风险预警系统，对地方政府投融资平台的运行进行全方位、全过程的跟踪、识别、评价、预测和监控，该体系对地方政府投融资平台发生危机的可能性进行预警，并估计其风险程度，使地方政府能够尽早发现风险，有助于及时掌握风险动态，有利于在风险萌芽状态及时采取有效措施将其遏制，避免重大风险给经济发展带来损失。预警系统的建立，不仅要考虑当地经济发展水平、投融资平台债务规模、地方政府财政收支状况等因素，还应具体分析投融资平台债务产生的原因与发展趋势。投融资平台内部应当建立风险管理部门，负责平台公司的风险预警，随时关注投融资平台风险状态，及时警示风险隐患。还应在预警系统的基础上建立应急机制，制定对突发性地方政府投融资平台风险的处理方案，及时援助出现问题的投融资平台，以防止危机扩大冲击金融系统，造成更多不良影响。
（四）加强地方政府投融资平台债务管理。应当建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对投融资平台的债务管理。一是完善对地方政府投融平台债务管理的法律制度，对不同地区、不同性质的地方政府投融资平台债务区别对待。要建立严格的监控机制，严格债务资金的使用监督，明确并细化债务资金使用方向；二是完善债务偿还机制。要明确债务偿还主体，坚持“谁用款、谁还款”原则，逐级落实贷款风险责任，并建立相应的追偿与问责机制，要严格制定偿债计划，明确偿债的资金来源与还款计划；三是应健全地方政府投融资平台债务风险总量衡量与控制指标体系。地方政府投融资平台债务确认、识别与预测评价要包括平台债务规模与当地政府财力的匹配，以及相关联的资金来源、债务余额、偿债安排。具体衡量指标主要包括地方政府投融资平台债务余额、平台平均负债额、债务依存度、债务负担率、借新还旧债务额占债务总额比重、债务偿债率、债务逾期率、平均还债年限等。
主要参考文献：
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20xx年, 评审中心在区委、区政府和开发区管委会的正确领导下，坚持以科学发展观为指导, 认真贯彻落实“三思三创”主题教育实践活动精神，不断创新评审方式，顺利完成了政府投资项目概、预、结（决）算的审查工作及各项目标任务，推进了我区政府投资项目评审工作不断向前发展。现将20xx年工作完成情况和明年工作计划汇报如下：
一、公平、公正地完成政府投资项目评审任务
（一）做好政府投资项目的设计概算、施工图预算、工程结算和竣工财务决算的审查。1-10月中心累计评审工程项目601项，送审金额993604.80万元，累计核减金额68337.03万元，核增金额27754.68万元。其中：完成概算审核共139项，送审金额647512.66万元，核减金额56058.40万元，核增金额23303.10万元，调整率12.26%;完成预算（标底）审核共261项，送审金额219257.90万元，核减金额9606.95万元，核增金额4221.82万元，调整率6.31%；完成结算审核共150项，送审金额63301.70万元，核减金额2467.06万元，核增金额188.86万元，调整率4.19%;完成决算审核共51项，送审金额63532.54万元，核减金额204.62万元，核增金额40.90万元，调整率0.39%。
（二）根据区政府投资项目计划调整情况，中心主动与交通局、水利局、春晓滨海新城建设投资有限公司等6家建设单位进行沟通、联系，排出区内30余个重大项目评审计划时间表，并明确项目评审时间、评审要求及项目负责人等重要内容，中心再按概、预、结（决）算分类向各评审科室分派任务，把握好项目各时间节点;同时，为“清水”、“绿网”等重大项目顺利评审创造有利条件；并且，集中人、财、物等优势资源，继续加大对重点项目梅山岛建设的支持力度，加强与梅山岛开发投资有限公司的沟通与合作，确保梅山岛项目的顺利进行。
（三）推行项目管理责任制，不断完善规章制度。为深入贯彻落实市委、市政府关于“三思三创”主题教育实践活动的精神，中心尝试对区宁职院图书馆、大矸变迁建等8个重大项目实行项目管理责任制。各专业技术人员成立项目组，项目评审落实到每个专业技术人员，对项目评审过程中出现的重大问题及时向项目组长汇报，并通过中心会议制度由中心领导组织相关技术人员进行讨论，明确处理意见后才可出具评审意见书。目前通过该制度已解决项目重大问题18个；同时，根据《关于进一步完善政府投资项目评审工作的通知》（仑政办[20xx]109号）文件精神，中心制定出台了《关于进一步规范政府投资项目评审工作流程和格式的通知》的规定，为进一步规范评审工作、提高评审效率提供了制度保障。
（四）继续对峙南围涂、区人民医院、狮子岭隧道及连接线工程等区重点工程项目以及街道乡镇委托的新碶大同村新农村建设项目和小港东岗碶新农村项目实施跟踪评审，评审范围涉及施工图预算、工程签证与变更、工程结算和竣工决算等内容。中心严格执行《北仑区政府投资项目跟踪评审实施暂行办法(试行)》和《政府投资项目跟踪评审操作规程(试行)》，通过严把预算评审、加强事中评审、强化事后评审等措施进一步规范政府投资项目跟踪评审行为，为项目建设起到良好的促进作用。
（五）重视业务培训工作。认真开展工程造价人员继续教育，组织各专业造价工程师赴省造价协会、各地财政评审中心等相关机构学习造价管理经验，通过与相关单位开展学习、交流和组织业务人员集中学习等方式将业务培训工作常态化，不断提高专业技术人员的整体业务水平。同时，注重工作资料的积累与开发，在顺利使用工程项目评审管理系统后，建立工程造价资料库的工作也在稳步推进。
（六）对评审过程中发现的问题及时披露。对项目评审中发现的重大问题，中心本着实事求是，一切为评审服务的原则，通过月报、信息专报等形式及时披露，并提出合理的建议，更好地保证财政建设资金的合理使用，使评审成果得到进一步的推广应用。如专报《我区政府投资项目中监理单位履职存在三方面缺失》得到了华伟区长和史卫国副主任的重视和阅批，以及专报《我区政府投资项目概、预算编制存在三方面问题亟待解决》也得到了相关区领导的批示。
（七）做好优秀项目评选工作。为深入贯彻落实区委、区政府“三思三创”主题教育活动精神，中心进一步拉高标杆，制定了《优秀项目评选评分标准》，从评审质量、档案资料、评审效益、项目特性、评审时限等方面对评审项目进行考核，评选出一定数量的优秀项目，为全面提高中心项目评审质量和效益树标杆、作表率，促进中心评审工作再上新台阶。
（八）加强对中介造价咨询机构的管理、考核与交流。为加强对我区政府投资项目协审单位的管理与考核，中心根据《评审中心委托社会中介机构评审考核办法》和《项目协审委托办法(试行)》，对入围的15家协审单位从评审质量、评审进度、履约情况等方面加强监督管理和考核，促使中介协审机构不断提高评审质量和效率。今年，中心除了定期召开中介咨询机构专业座谈会外，还首次召开了针对中介协审单位基层主审人员的业务交流座谈会。通过与基层项目主审人员在具体业务细节上的交流，中心统一了和各中介机构在协审过程中对典型问题的解决办法，避免了重复工作，有效地提高了协审效率。此外，中心还会同审计局邀请了建筑工务局、交通局、水利局、城管局、春晓开发公司、新碶街道、大碶街道和梅山开发公司等八家建设单位参加造价咨询机构入围工作座谈会，并且对协审单位进行了优秀单位和优秀造价人员的评选工作，促使协审单位进一步提高工作水平和质量。
二、树立正确的政治思想导向，以开展“三思三创”主题教育实践活动为契机，着力加强干部队伍建设
（一）开展“三思三创”主题教育实践活动。制定了《评审中心“三思三创” 主题教育实践活动实施方案》，共分三个阶段开展此次活动。截止目前为止，中心开展了“我为提高北仑区政府投资项目评审质量和效率献一策”活动，共征集到了反馈意见17份；围绕“五找八问”，开展了解放思想大讨论活动；上报了重点调研课题《践行“三思三创”，努力提高政府投资项目评审质量和效率》、《学习标杆活动情况报告表》、《实施破解难题行动报告表》和“说事献策解题”活动案例分析2例。此外，中心从6月起每月能及时上报绩效对账目标清单和绩效对账完成清单，务求调高工作实效。通过一系列的活动，中心明确了工作目标，创新了工作方法，在一定程度上破解了工作难题。中心还积极开展党建活动，在机关阳光党建网络工程中分数名列前茅。并且，在今年的区机关党建论文竞赛中，《开辟“红色”微博，推进党建工作开展》和《以三思三创为目标,努力提高中心党建服务评审工作水平》两篇论文分获一等奖和三等奖，中心党支部荣获优秀组织奖。此外，论文《临港工业：宁波沿海经济发展的战略重点》入选了宁波市党史界纪念建党90周年论文汇编。
（二）开展中层负责人“服务发展、服务基层、服务群众”专项行动。中心坚持以科学发展观为指导，提高行政效能，强化服务理念，分部门落实“服务发展、服务基层、服务群众”具体措施，合理安排评审项目，加大项目受理时的资料审核力度，对部分重点项目采用“催办单”催收材料，解决共有的、较为突出的问题，进一步提高评审实效，为我区政府投资项目建设创造优良的服务环境。
（三）开展廉政风险防控机制建设。中心按照个人（分领导、中层和一般岗位）、内设部门、单位全面查找政府投资项目评审工作廉政风险点，评定风险等级，明确各风险点责任人，填写廉政风险登记表并在中心内网公示，使全体员工时刻谨记廉政风险，促进项目廉洁评审；此外，中心还积极开展核定权利清单工作，根据“谁行使、谁清理”和“权责统一”的原则，结合中心工作性质和业务特点，对现有权利运行中存在的廉政风险全面梳理；按照职责、权利、权利行使人分部门编制职权目录，进一步优化权利运行程序，固化工作流程，并将各部门权利清单在中心内网公示，促进各部门对权利运行的互相监督，形成科学合理的防控体系。在日常工作中，中心同志能自觉遵守“四条禁令”，即严禁擅离岗位、擅离职守，严禁网上聊天、炒股、玩电脑游戏，严禁工作中餐饮酒，严禁在办事、办证中接受当事人宴请和礼品、礼金，有的同志还主动上交烟票、购物卡等，树立了机关干部勤政廉政的良好形象。
（四）加强内控制度建设，从源头预防治理腐败。按照从源头上预防治理腐败的要求，中心制定了《廉政制度》、《评审项目质量管理暂行办法》和《评审中心制度汇编》等一系列制约措施，使中心的内部管理有规可依。并且，对工作中出现的新问题、新情况，及时出台有关规章制度，进一步规范评审工作。在日常评审工作中，坚持对项目评审实事求是地全面体现，建立了互相制约的三级复核制度，每个项目的结算审核都经过中心评审会议会审通过后再出具意见书，从一定程度上控制评审人员的自由裁量权。6月底，中心积极响应区委、区政府关于做好工程建设领域项目信息公开工作的号召，第一时间落实专人负责中心的项目信息公开工作，及时开辟评审中心工程建设领域项目信息公开专栏，将各类项目尤其是区内重大民生项目的建设进度及时公布上网，做到项目评审工作制度化、透明化、廉洁化。
（五）贯彻落实厉行节约相关要求。中心严格按照区定公务接待费用总额规定，对公务接待开支实行总量控制。在日常公务消费中，严格控制会议数量和规模，减少公务接待费等“四费”开支。中心能严格落实公务用车相关规定，将每辆公车的相关信息详细登记在北仑区电子监察系统上。此外，为严格实行公务卡刷卡消费制度，中心为每一位员工都办理了公务卡，做到每笔帐都明确到个人。同时，中心还每半年一次及时将《公务接待汇总表》和《落实厉行节约有关情况自查表》报送区监察局和区财政局备案，力求做到公务消费在“阳光下”运行，接受社会监督。
三、项目评审中发现的问题及对策
（一）部分项目前期工作深度不够。部分建设单位存在初步设计图纸不到位或概算编制质量不高、高估现象严重等现象。建议建设单位要加强项目前期设计管理工作，尽量选择信誉好的设计单位，督促其加强初步设计图纸或施工图纸的完善；对比较复杂的重大项目，在初步设计审查前组织相关单位踏勘现场，使设计内容与实际情况相符。
（二）跟踪评审过程中发现部分项目施工管理人员不到位、项目联系单和现场签证不及时、施工资料滞后或事后补充等现象，影响项目跟踪评审进度。建议建设单位加强现场管理，督促施工单位按照投标文件的承诺，及时配足、配强施工管理人员。同时积极配合跟踪评审工作，及时做好、提交现场签证等有关资料，加强项目联系单的及时签证和审核，以有效控制建设项目投资。
（三）结算评审时发现有些项目在施工管理过程中因合同执行不严格，工期延误等原因未及时办理相关手续，存在延期报告后补、延期责任划分不清等现象。建议建设单位应认真做好项目开工的前期准备工作，严格按施工合同进行工程管理，及时办理工期延误的相关手续，严格延期责任的界定，坚决杜绝延期报告后补等现象发生。
四、20xx年工作计划
（一）继续加强理论学习，提高工作人员综合素质。继续加强队伍的政治理论学习和业务知识学习，举办内部学习交流，邀请专家进行专题讲座，外出考察交流，通过请进来教、派出去学，不断提升中心工作人员的自身素质和业务能力。
（二）建立政府投资项目评审工作计划制度。中心将有计划、有侧重地合理安排年度政府投资项目评审工作，增强服务部门的主动性、前瞻性和科学性；根据政府投资项目实施全过程跟踪评审的工作实践和效果，对投资额较大、项目结构较复杂、施工工期较长及区重点民生项目如清水、绿网工程大力开展全过程跟踪评审，通过事前、事中、事后三位一体的控制体系，对工程造价进行有效管理和控制，以解决预算超概算、结算超预算的顽症，提高项目投资的经济效益和社会效益。
（三）做好新定额培训应用工作。针对今年我区正式实行20xx版浙江省《建设工程工程量清单计价规范》，年初中心组织全体工程专业技术人员进行了新版定额培训，并邀请了宁波市造价处的专业人员进行了实际应用指导。明年中心将对新定额应用过程中出现的问题随时进行汇总，并与同行专业技术人员进行交流，不断提高新定额的应用水平，为更准确地控制项目造价奠定良好的基础。
（四）进一步完善工程项目评审管理系统。20xx年中心计划将中介协审工作纳入工程项目评审管理系统，使各中介协审机构能将项目协审资料直接上传至该系统，方便中心专业技术人员了解协审项目进展情况，大幅提高项目协审效率。
（五）实现工程造价资料库积累。工程造价资料是对建设项目经济技术特点的反映，主要包括工程建设各个阶段、各个部分的造价资料和造价指数等内容。中心将采取以数据库系统为主的模式，对造价资料进行编码、分类，并建立相应的子系统，逐步实现工程造价资料库的积累，达到为拟建工程和各种技术分析服务的目的。
关键词：事业单位 支出业务 控制
中图分类号：F234.0
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）10-137-02
近年来，事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升，但仍存在着不同类型、不同程度的问题，主要是一些事业单位对内部管理的重视不够，缺乏控制要求和措施，风险防范意识不强，或是单位虽然建立了内部管理制度，但难成体系，使得制度执行不力。为了提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），自2014年1月1日起施行。
事业单位的收支业务，尤其是支出业务与资金流转密切相关，是单位运行中的核心业务之一，也是事业单位内部控制的管控重点，按照《单位内控规范》要求，收支业务与预算业务、政府采购业务、资产、建设项目及合同管理等均属于单位业务层面内部控制的内容。本文就重点谈谈对事业单位支出业务的控制。
一、事业单位支出业务的主要内容
支出是事业单位预算执行的重要组成部分，是单位最基本的业务，也是政府采购业务、建设项目管理、合同管理的重要环节。事业单位的支出业务主要包括支出事前申请、审批和审核、资金支付、会计核算等环节。
二、事业单位支出业务的主要风险
从内部控制的角度看，事业单位支出业务的风险主要体现为以下几个方面：
1.支出事项审核有误，或支出事项未经过事前申请，支出超范围，或开支标准不符合规定，可能发生支出业务违法违规的风险，也使预算执行不力。
2.经办人员与业务不相关，或支出业务相关岗位设置不合理，缺乏内控，可能导致错误或舞弊的风险。
3.报销单据不合规，存在使用虚假票据套取资金的风险。
4.资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致违规风险。
三、支出业务的控制措施
针对支出业务可能存在的风险，按照《单位内控规范》的规定，应当采取相应的控制措施主要包括：建立健全支出内部管理制度，合理设置支出业务岗位，加强支出事前申请控制，加强支出审批控制，加强支出审核控制，加强支付、支出核算和归档控制。
下面对前述几个方面的控制进行分析，并以笔者所在单位的一些具体做法为例。
（一）建立健全支出内部管理制度
事业单位可以通过梳理各项业务支出，建立各项支出业务管理制度，如财务报销办法、公务接待管理办法、会议管理办法、差旅费管理办法、出国费管理办法等。
支出内部管理制度主要应明确：各类支出业务的归口管理部门，支出事项的开支范围，相关费用支出标准，业务事项所涉及的表单和票据，报销流程，支出业务相关会计核算与检查。如部分业务所涉及的表单和票据如下表。
（二）合理设置支出业务岗位
事业单位应合理设置支出业务相关岗位，明确内部审核、审批、资金支付、核算和归档等各关键岗位的职责权限，确保支出申请和业务审批、付款审批和资金支付、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。比如，事业单位中研究室科研人员办理支出申请，业务审批是室主任;付款审批是分管业务领导，资金支付是财务部门出纳人员;会计核算与业务经办由不同岗位的人员担任。
（三）加强支出事前申请控制
事业单位的支出预算反映了预算年度内单位的资金支出规模和资金使用方向，是财务工作的基本依据之一。预算贯穿于单位各项业务活动的全过程，事业单位的每项支出都应有相应的预算。事业单位在开展各类业务活动时，在发生业务相关支出之前都应履行支出事前申请程序，经审核通过后再去具体开展相关业务。比如，事业单位人员出差，必须事先填写出差审批表，报主管领导审批后才能购买飞机票或火车票。
（四）加强支出审批控制
事业单位业务事项的事前审批，通常是指在业务事项发生之前对该业务是否符合工作计划和预算指标进行的审批和审核。业务发生后或在办理过程中的资金支付，也应经过审批和审核。事业单位应当明确支出的内部审批权限、业务经办流程、归口管理审核的具体事项。比如，事业单位职能部门归口管理相关工作，对支出审核的事项如下表。
关于资金审批权限，可以规定5000元以下的资金支出由部门负责人审批，5000元以上的支出由单位分管领导审批，3万元以上的支出由单位法定代表人审批，5万元以上的支出由单位领导班子会议审批。
（五）加强支出审核控制
支出审核应全面审核各类单据，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，单据使用是否准确，支出是否符合预算，审批手续是否齐全。单据不仅包括发票等外部凭证，还包括单位内部流转的各类文件和表单。支出凭证应当包括反映支出明细内容的原始单据，由业务经办人员签字，确保与业务事项相符。单据应当能够证明业务事项的真实性、合法性以及支出报销金额的准确性。比如，报销会议费时，经办人员需提交会议费报销审批单、会议计划执行对照表、会议通知、实际参会人员签到表、会议费发票和政府采购电子结算单等。
（六）加强支付、支出核算和归档控制
加强支付控制，要明确报销业务流程，业务经办人员在办理费用报销时，应按要求填写报销申请，确保填写要素齐全、内容真实完整，由经办人、证明人签字后，交经办部门负责人及归口管理部门负责人审核签字，报分管领导审批，经会计复核无误后，由出纳人员按照国家有关规定办理支付手续。支付完成后交由会计进行会计核算，支付凭证应当进行登记，会计根据支出凭证及时准确登记账簿，财务部门应将会计凭证、文件及其他资料按照《会计基础工作规范》（财会字[1996]19号）的规定及时归档、妥善保管，严防毁损或不当使用。
以上所述的支出业务控制仅是事业单位内部控制的一个重要环节。实施内部控制既是事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，贯穿在单位管理活动的自始至终，是事业单位治理的基石。加强内部控制，将促进事业单位的经济活动合法合规，为事业单位国有资产安全、有效使用资产、防范舞弊和预防腐败提供保障，使得事业单位能够长期健康地发展。
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重要概念之间的理论关系或合理关系的连锁系统被称作是一个法则网络。法则网络包括原有模型(新构念的内在维度及其之间关系的框架)、前因变量或结果变量。具体而言,这涉及到社会创业研究三方面的缺乏:首先是社会创业构念原有模式的缺位,即缺乏社会创业内在维度及其相互关系的统一理论框架,其反映了社会创业的内涵与本质特征;其次是缺乏社会创业原有模式基础上的前因后果的统一理论框架,其反映了社会创业构念的效度;再次是缺乏社会创业构念内在维度及其相关变量测量题项的科学设计。正如盛南(2009)在其博士论文所指出,自从上世纪90年代后期社会创业逐渐成为一个学术研究主题,定性研究就一直占据主导地位,高质量的定量研究更是罕见。尽管近年来社会创业在管理学和社会学领域持续升温,这一状况也没能得到明显的改变。究其深层原因在于社会创业核心构念,以及在其基础上构建的包括其前因后果的法则网络的缺位、缺失和相应测量工具的缺乏,解决这些问题不仅可以确立社会创业的学科基础和学术的合法性地位,更能促进社会创业已有分散理论与实证研究成果的有效整合,为后续高质量的定量研究提供至关重要的工具支持,提升社会创业的研究层次。
国外社会创业研究发展动向分析
事实上,为了突破社会创业当前的研究困境,国外许多学者(RaymondJ.Jones,2011;CraigL.Mayberry,2011;Lumpkin,2010;MichaelH.Morris,2011)在借用创业研究领域中“创业导向”这一概念及其成熟的理论与实证研究成果,来开发社会创业的核心构念即“社会创业导向”及其前因后项的理论框架,取得了一些初步成效,并预示着未来社会创业研究发展的动向。TimMazzarol(2011)理论上对“创业导向”能否运用于社会创业组织进行了分析,并认为“创业导向”的内在维度创新和超前行动对实现社会使命以及满足多重利益相关者的需求都是很重要的。但风险承担、进攻性竞争和自主性“创业导向”维度对社会创业组织的作用和商业企业的作用有着明显的差异。社会创业组织需要承担的风险主要不是财政风险,更多是非财务风险,即信任和名声受损的风险;社会创业组织强调合作和受多重利益者需求约束,进攻性竞争和自主性都难以兼容。G.T.Lumpkin(2010)利用输入-生产能力-输出框架,理论上探讨了与商业企业相区别的社会创业前因(包括社会使命/动机、机会识别、获取资源/资金和多重利益相关者)后果(包括社会价值创造、解决方案的可持续和满足多重利益相关者)与“创业导向”(包括创新、超前行动、风险承担、进攻性竞争和自主性)之间的关系。结论指出,尽管“创业导向”自主、进攻性竞争和风险承担维度受前因多重利益相关者和获得资源/资金有些程度影响,“创业导向”影响满足多重利益相关者和获得可持续解决方案,但是“社会创业导向”与商业“创业导向”基本没有区别或者只有轻微的区别。
为此,G.T.Lumpkin认为相关研究者可以好好利用已有的“创业导向”框架探讨社会创业的有关问题,而不必构建新的模式或理论,现有“创业导向”理论框架已为社会创业未来研究提供了良好的基础。但同时,他认为由于以下原因,在社会创业的意义下,“创业导向”也必须做一些修正。首先,尽管创业导向大多数维度对社会创业和商业创业而言,其差异也许是小的,但也有一些例外,也许是社会创业深入探讨的基础。例如,相对商业创业,社会创业受到的资源和机会约束是较大的,这就要求社会创业者发挥更大的创新性和主动性并实施超前行动,尤其面临要提供可持续的社会问题解决方案时更是如此。关于“风险承担”维度问题,社会创业呈现两难境地:一方面,要解决大量复杂的社会弊病,需要承担较高的风险;另一方面,像其组织一样,为了生存,其有必须规避风险,这也是由其创业资源约束大、可选择的可行机会少所致。另外,“进攻性竞争”和“自主性”是与社会创业本质特征比较冲突的两个“创业导向”维度。对“进攻性竞争”维度而言,
一方面,社会创业尽管不是以经济利益最大化为根本目的,但是为了生存和更好地实现其社会使命,开展生产与服务性活动并获取利润却是必须的,这必然与其他营利机构或非营利存在竞争甚至激烈的竞争;另一方面,由于社会创业以解决社会问题或者弱势群体的问题为根本使命,强调竞争以获取更多利润有可能会严重损害其公益性的本质和形象。由于社会创业有着多重利益相关者和资源被约束,因此,强调合作多于竞争;对“自主性”维度而言,存在与“进攻性竞争”维度类似的窘境。一方面,社会创业者为解决艰巨的、甚至不可能解决的社会问题,需要独立行动的勇气与行为,突破传统的制度和方法约束;另一方面,有许多事实证明,社会创业要解决大的社会问题需要更多的是合作,更多强调多元合作而不是自主决策与行动。由此可见,现有的“创业导向”维度不能完全反映社会创业过程的本质,尤其不能捕获社会创业的“合作”属性,为此,对其加以修订是必须的。其次,G.T.Lumpkin认为,只有当“创业导向”构念替代概念化的优缺点能被学者们清楚和完整地描述,并且替代的概念化合适时,“创业导向”的知识进步才有可能发生。因此,要将“创业导向”运用于社会创业的情境之中,对“创业导向”重新定义是有必要的,其不但要体现传统创业过程的一般属性,也要反映社会创业过程的独有性质。
并且,选择和设计合适的测量工具以反映社会创业和商业创业之间“创业导向”定义的差异,也是必然的。最后,G.T.Lumpkin认为在考察修订“创业导向”概念、维度和测量方法时,要考虑时间因素的重要性,因为在社会创业的不同阶段,“创业导向”各维度的意义和作用是不同的。例如,进攻性的竞争,有助于社会创业在短期内得到启动和运行。对于长期的社会价值创造而言,尽管经济价值的创造会受到冲击,但其合作更为重要;“风险承担“维度存在类似情形,所有创业在短期内都需要承担比较高的风险以得到启动或者取得暂时的竞争优势,但随着时间的流逝,更多机构与资源的参与和介入以及社会价值不断创造,需要承担的风险就越来越小。TimMazzarol(2011)对G.T.Lumpkin在2011年第八届AGSE国际创业研究交流会上作的“关于创业导向能否运用于社会企业”的主题演讲进行了评论,他基本赞成G.T.Lumpkin的观点,认为“创业导向”基本上能被运用于社会企业,但“创业导向”五个维度能被应用的程度,有待商榷。
具体原因如下:“创新”与社会企业的社会使命是保持一致的,并且对于实现这个使命至关重要;“超前行动”与社会企业的角色也是保持一致的,因为社会企业有着多重利益相关者,因此,积极行动以多满足其各种需要是必须的。另外,“超前行动”对于满足社会企业创造持续的、实现其社会使命的解决方案也是重要的;但“风险承担”、“进攻性竞争”和“自主性”三个“创业导向”维度对社会企业的作用和商业企业的作用有着明显的差异。由于社会企业的资源更多具有公益性质,例如,外部捐款、志愿者义务劳动等,因此社会企业需要承担的风险主要不是财政风险,更多是非财务风险,即信任和名声受损的风险;由于社会企业本质上要求合作以满足赞助者或捐赠者、志愿者和顾客等多重利益者的需要,因此社会企业管理层战略决策和行为的自主性是受到约束的,他们通常被要求与其他组织和团队一起工作才能实现其社会使命。MichaelH.Morris(2011)根据Austinetal(2006)对非营利组织创业的定义,即“嵌入社会目的创业活动”,对在非营利组织创业情境下,“创业导向”的概念及其维度问题进行了分析,认为在非营利意义下的创业,尽管以实现社会使命为根本目的,但本质是与营利意义下的创业是一样的。因此,“创业导向”是一个捕获企业创业与保守姿势程度的构念,其涉及到企业高层领导支持关键的创业活动。“创业导向”维度被概念化是按照企业如何支持内部活动,而不是按照这些活动指向的目的。
基于这个逻辑,MichaelH.Morris指出,学者们不必在原有“创业导向”维度之外,再设计一个侧重“社会目的”的维度。因此,非营利意义之下的“创业导向”维度也许能借鉴(映射)营利意义下的“创业导向”维度。但由于非营利的创业行为与商业创业存在不同动机、过程和结果,因此,对传统的创业导向维度进行修订是必要的。MichaelH.Morris(2011)还认为在非营利创业的情境下,其“创业导向”中的“创新”、“超前行动”和“风险承担”维度的含义相对传统创业更为复杂和多面。因此,设计次维度的替代概念化将能更准确地捕获非营利意义之下创业及其“创业导向”的本质含义。就“创新”维度而言,其应包括如下三个层次的含义:一是强化创新旨在核心使命的实现,或者通过提高效率,服务更多的个体,或者加强为这些个体所做之事;二是强化创新旨在创造新的收入来源,例如销售产品或者启动新项目,其可能与社会使命有直接关系或者无关;三是上述两方面兼而有之。就“超前行动”维度而言,其应包括如下三个层次的含义:
一是在具有类似使命的组织行动之前,如何实现社会目的方面实现变革;二是在具有类似使命的组织行动之前,在如何满足资金要求方面实施变革;三是就利益相关者的期望实施变革。就“风险承担”维度而言,其应包括如下三个层次的含义:一是愿意采取行动,尽管面临组织社会影响的巨大损失;二是愿意采取行动,尽管面临着巨大财源的损失;三是愿意采取行动,尽管面临非财务利益相关者支持的巨大损失。另外,MichaelH.Morris(2011)还指出,尽管“创新”、“超前行动”和“风险承担”的次维度是为了捕获一个独特的概念空间并且次维度之间相互排斥。但他们还是期望各次维度之间存在关系,正如许多证据支持“创业导向”三个核心维度存在关系一样。为此,MichaelH.Morris对“创新”、“超前行动”和“风险承担”各自次维度之间的关系进行了初步分析。为了更清楚地理解传统“创业导向”运用于非营利组织创业中的潜在不足,MichaelH.Morris还通过社会创业和商业创业两个维度区分出非营利组织的四个类型:第一种类型是社会与商业都保守,第二种类型是社会保守但商业创业,第三种类型是社会创业但商业保守,第四种类型是社会与商业都创业。并且认为传统的“创业导向”概念最不能揭示第四种类型非营利组织创业的本质过程。
因为基于传统“创业导向”的定义进行评估,不管某非营利组织在实现社会使命中如何保守,只要其开展确保财务可持续或保持股东支持的创业活动,其“创业导向”水平是高的。但“创业导向”运用于第四种类型的非营利组织风险最小,第三种和第二种居中。RaymondJ.JonesIII(2011)在个体层面上,对“社会创业导向”与社会财富创造之间的关系进行了定量实证研究。该研究采用Mortetal.(2002)的创业导向概念并对其进行了修正以符合社会创业情境的特点要求,其包括创新、风险承担、超前行为三个维度。其样本采用具有创业意向的在校大学生。结果显示:包括创新、风险承担和超前行动的“创业导向”与社会财富创造之间具有正相关。CraigL.Mayberry(2011)在非营利组织的层面上,对“创业导向”与前因社会创业家领导风格(变革型领导和交易型领导)与后果社会创业组织有效性(财务可持续、使命、成效、合法性)之间的关系进行了实证研究。该研究采用MorrisandJoyce(1998)的创业导向量表,总题项13个,其中组织创新题项5个、超前行动题项4个和风险承担题项4个。问卷采用Likert7点量表;结果显示,变革型领导风格积极影响实现组织使命的能力,而交易型领导对组织有效性没有影响。“创业导向”对组织成功有重要影响,直接影响组织实现使命和保持财务可持续的能力。Yoon-jooMa1(2012)在社会创业组织层面上,对创业导向(创新、超前行动和风险承担)与市场导向和社会创业组织中的社会绩效之间的关系进行了实证研究。
该研究以美国和加拿大,107个社会创业组织作为样本,并运用PLS2.0andSPSS15.0统计进行相关因子分析。结果显示,超前行动和风险承担对市场导向有积极影响而创新没有。社会创业组织的市场导向对改善其社会绩效例如公共绩效和就业创造有积极作用。另外,JayWeerawardena(2006)是最早对社会创业的内在维度进行探讨的作者。该作者运用扎根理论方法和9个社会创业案例,探索性地分析了创新、风险承担和超前行为对社会价值创造的积极影响,以及社会使命、可持续性和环境动态对社会创业的制约作用。总之,近三年,国外基于“社会创业导向”的社会创业法则网络理论框架以及实证研究迈出良好的一步,尤其学者们对“创业导向”能运用于社会企业或社会创业组织之中达成了一定的共识,但相关研究还存在很大的努力空间。目前,学者们对“社会创业导向”,无论是概念的还是操作化的定义,都没有清晰界定,仍然简单地采用创业导向的测量题项或做一些简单修正,样本量的选取没有对实施主体即非营利组织、营利组织和社会企业作适当的分开处理,可能影响“社会创业导向”效度测量。另外,选取的前因和后果变量是有限的,这些都是社会创业研究领域未来需要改进的。
中国学者未来社会创业研究思路
近些年,中国学者也开始探讨社会创业的有关问题。但相对国外这方面的研究,时间非常短,这方面的研究论文数量和质量方面,远落后于国外。通过中国知网进行有关文献搜集,社会创业类文章仅仅发现20多篇,社会企业类文章仅仅400多篇。尽管以社会企业和社会创业为主题的硕博士论文达20篇,但大部分都是理论比较和案例研究,严格意义下的实证研究非常有限。尽管中国现有一些研究文献(例如,焦豪等,2008;谢宏儒,2009;孙艺卓,2010;王皓白,2010;严中华,2008,2009,2010,2011)对未来“社会创业导向”及其法则网络框架研究有一定的参考价值。但最值得借鉴的是盛南(2009)的博士论文《“社会创业导向”及其形成机制研究:组织变革的视角》,该文在梳理总结以往相关研究的基础上,以组织社会化变革的过程为整体视角,以社会嵌入理论与结构行动理论为分析框架,对企业的社会创业现象进行深度解读、系统剖析和实证分析,主要解决了三个问题:一是挖掘企业社会创业的核心内涵,开发“社会创业导向”的概念构思;二是探索“社会创业导向”的触发动力和使能动力,明确“社会创业导向”的形成机制;三是研究“社会创业导向”对利益相关者的影响,构建“社会创业导向”的效能机制。盛南的研究结果显示:
①“社会创业导向”由社会引领、互惠协同和资源拓展三个两两相关的维度构成;
②“社会创业导向”的触发动力包括持续增长、联盟发展和社会承诺三类;
③个体认同导向的存在不利于“社会创业导向”的形成,而关系认同导向和集体认同导向则能够在一定程度上强化“社会创业导向”触发作用;
④“社会创业导向”不仅能够直接提升企业的利益相关者影响力,而且能够通过企业社会绩效的中介效应对利益相关者影响力起到间接的推动作用。尽管盛南的研究取得了一定的理论进展,主要研究结论也具有较高的实践价值,但仍有许多局限性:首先是研究样本的质量有待提升,该文绝大部分的采样是在政府经济主管部门、金融机构和科技园区工作的熟人介绍下完成的,样本的随机性水平较低,对样本企业的规模、行业等因素也没有做出更加精细的要求;其次是成组问卷调研的情况不够理想,由于本研究的几个关键构思都是组织水平的变量,而数据的搜集只是在员工个体水平进行,因此在两个定量研究中均采取了成组问卷调研的方法,但是大部分企业都只完成了3份或4份员工问卷;再次,本研究发现“社会创业导向”由社会引领、互惠协同和资源拓展三个两两相关的维度构成,这与国外现有的相关理论和实证结论不一致;最后,本研究探讨的是营利企业的“社会创业导向”等问题,其结果能否推广到非营利组织和社会创业组织是值得进一步深入探讨的问题。
关键词：土地财政 地方经济 治理对策
近年来，土地财政受到各方关注，成为理论与实务界共同关心的话题。在我国，土地财政一般是指地方政府出让土地获得的财政收入，由于是属于财政的预算外收入，因此也形象的称之为“第二财政”。由于土地财政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地财政对地方经济的运行产生较大影响。以2012年为例，在执行最为严格的房地产调控政策下，我国的土地财政收入仍达到2.69万亿元，由此可见土地财政的规模。
一、土地财政的产生及其影响
我国于1994年推出分税制改革，当时设定中央财政收入大约占全国财政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如当前大多数学者所评论的，地方政府要负担着地方的医疗、教育、卫生和基础设施建设等政府事务和责任，从而导致了地方政府在事权和财权上的不匹配，地方财政缺口日渐扩大。由于受到财政体制的制度限制，我国地方政府无法像国外的地方政府靠发行债券筹集资金，因此主要是通过行政收费和出让土地使用权来获得发展资金，我国土地财政由此而诞生。目前，地方政府的土地财政收入主要分为两个部分，一是与土地出让有关的非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费等，二是与土地有关的归地方政府的税收收入，如城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税和耕地占用税等。随着我国房价的一路攀升，土地财政收入增长迅速，据数据显示，在一些地方土地财政收入已经超过了财政收入，成为了事实上的“第一财政”。
从客观上来说，土地财政是发展地方经济的一把“双刃剑”，它对地方经济的发展产生着双向的影响。从正向上来说，土地财政推动了我国这些年来的城镇化和工业化进程，没有土地财政是不可能实现这个速度和深度的。而且，也正是因为土地财政，各级地方政府才有资金进行大范围的基础设施建设，包括城市基础设施、道路等交通基础设施和农村环境改善等，这在较大程度上提高了城市居民和农村居民的生活环境，大幅提高了生活质量，为当地居民谋得了实际利益。但是，土地财政的负面影响也不容忽视。一是土地财政恶化了国民收入分配制度。当前我国的政府收入已经占据GDP的30%以上，其中主体就是土地财政收入。这种政府收入的过高，压缩了企业收入和居民收入。同时，这种过高的政府收入也抑制了民间投资。二是土地财政影响了产业结构。从目前的产业发展来说，由于政府土地财政的高收入和高增长，导致了房地产行业的快速发展，房地产行业变成了我国国民经济中的支柱行业，从而央企和大型民企均纷纷涉足房地产行业，弱化了实体经济尤其是极大的冲击了制造业。这对于我国产业结构优化是极为不利的。三是造成了资金和资源的浪费。由于土地财政是预算外收入，基本不受或者很少受到同级人大及上级政府监管。基于这种监管体制的缺乏，各级政府纷纷以土地财政收入大搞建设，甚至有不少是面子工程，以及各种寻租问题，从而造成了资金和资源的极大浪费。四是造成了利益分配不均。在土地财政机制不发生变化的情况下，被征地农民和被拆迁的城市居民始终处于弱势地位，因此土地增值的利润很难平均分配。而且，由于近年来房价的高涨，房地产商始终对于土地有着极大的兴趣，背后是利益的推动。政府、房地产商和居民之间的利益分配，必然是向前两者倾斜。土地财政造成了利益分配的不均，从而也诞生了一系列的社会问题。
二、土地财政的治理对策
在我国当前的经济体制下，要不断加强体制和制度改革，以改革促进土地财政的理顺，从而促进地方经济的可持续发展。土地财政的治理措施可以在以下途径中进行选择。
（一）改进政府绩效评估机制
要促进土地财政的改革，首先就需对当前的政府绩效评估机制进行改革。现行的以GDP为核心的政绩考核体系极大的刺激了地方发展以房地产为主的经济结构模式，这种以短期和迅速的经济增长来实现政绩的发展方式，为地方经济发展累积了一定的财政风险和金融风险，也不利于当地经济的可持续发展。因此，应改变以GDP为核心的政绩考核体系，改为适应政府向服务型政府转变的政府绩效评估机制，对政府的考核应由重GDP考核，改变为经济发展、资源与环境保护、社会发展、民生保障和发展等综合指标体系的绩效评估机制。
（二）理顺中央和地方政府之间的事权和财权匹配
土地财政诞生的重要制度原因就是中央和地方政府事权与财权的不匹配。在地方政府承担了大量基本公共服务的同时，享受着较少的财政收入。因此，应对分税制中的中央和地方财政收入分配比例进行调整，从制度根源上解决地方财政的收支不平衡。
（三）完善土地出让收入的管理制度
我国各级地方政府均有同级人大的监督以及上级政府的监督，但是由于监督不到位，很容易发生地方政府任意使用土地出让收入的行为，因此有必要完善土地出让收入制度。比如除加强人大的立法监督外，也可参照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，为地方政府预留未来发展资金。
（四）实行市场化征地制度
改革和推行市场化土地征用制度，可以逐步破解地方政府对于土地的垄断征用权，从而引入土地出让主体。实现市场化土地征用，可以在较大程度上保障城市居民和农民的土地权益，从而使土地利益分配制度实现均衡，实现城市居民和农民的利益最大化。
参考文献：
