发布时间：2022-04-25 10:00:56
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关键词：农产品质量安全 县长负责制 意义 分析
农产品质量安全“县长负责制”就是构建形成以县级行政首长为责任主体，区域内有关部门和基层单位分工负责，保障农产品质量安全的责任体系。这是一种“由块到面、由面到体”的治理策略，以县级区域治理为主，各区域全面提高，逐步推进全社会农产品质量安全保障目标的实现。其中，以农产品生产环境的治理，农业化学品的生产、流通、使用管理，重大动植物疫病的控制，农产品生产、流通、贮藏、加工监控作为县长负责制的内容。
1 农产品质量安全“县长负责制”的意义
1.1 有利于责任的具体明确
从现行的法律规定看，农产品质量安全是县级以上人民政府负责制，是数级组织共同负责，具体哪一级负哪一些责，哪一项为主次界定并不清楚，势必造成工作上的依赖和责任追究时的随意。实行农产品质量安全“县长负责制”，形成“省一级政府制定政策法规，市一级负责督查落实，县一级抓组织实施”的以县为主三级政府共同负责的工作机制，没有忽视省市政府的组织管理，而是把“县级以上人民政府负责”具体化，以便于分清主次，明确任务，更好地落实责任。
1.2 有利于实施权属的配置
权属配置无序是影响工作任务落实的主要根源。实行农产品质量安全“县长负责制”，根据权责一致原则，可以梳理饱受诟病的管理权限，把工作必须的某些管理权限下放到县一级，由县政府根据任务需要灵活运用。切实解决有权无责、有责无权、权责分离的问题。
1.3 有利于行政执法资源的集约利用
县级是各种权利实施的交汇点，由于职责划分不清的原因，职能交叉重叠的现象在县一级表现格外突出，形成行政执法资源的浪费。同时，由于受各自人员、经费、装备的限制，管理能力受到很大削弱。实行农产品质量县长负责制，县级可以把农业、畜牧、水产、公安、工商、卫生、食品药品、质监等涉农行政执法资源整合起来，在不增加行政、执法成本的前提下提高行政效能，更好的履行农产品质量安全监管的责任。
1.4 有利于责任制的考评落实
实行农产品质量安全“县长负责制”把市级以上人民政府从具体的责任关联中解脱出来，有利于站在更高层面上对农产品质量安全具体工作进行组织、领导和协调，便于对责任体系具体内容逐级进行量化考核，促进各项具体工作的落实。
2 农产品质量安全“县长负责制”可行性分析
2.1 法律规章依据
从现行的法律规章规定看，县级以上各级人民政府被赋予了负责本行政区域内食品农产品质量安全责任，而县级是被赋责的各级政府中最基层的行政组织，负有保障区域农产品质量安全的责任和义务。
《食品安全法》规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”，以及“县级以上人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内的食品安全监督管理工作。”
《农产品质量安全法》要求：“县级以上地方人民政府统一领导协调本行政区域内的农产品质量安全工作，并采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平。”“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。”“县级以上人民政府应当采取措施，加强农产品基地建设，改善农产品的生产条件。
《山东省农产品质量安全条例》也明确：“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全农产品质量安全工作机制，统一领导、协调本行政区域的农产品质量安全工作，落实农产品质量安全责任，保障农产品质量安全经费，提高农产品质量安全水平。”
涉及农产品质量安全的其他具体法律法规，如《食品卫生法》、《农业法》、《农民专业合作社法》、《动物防疫法》《土地承包法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《植物检疫条例》、《动物检疫条例》等，也对县级以上人民政府或其管理部门提出了明确的责任和要求。
2.2 理论可行性分析
2.2.1 辖域幅度合适。我国县一级区域多数在2000～3000平方公里，耕地面积100万亩左右，人口在60万～80万，区位性、传统性特点比较相近，农业生产内容丰富但不是很复杂，农产品生产、加工、流通比较全面，但特色也比较鲜明。由市级以上政府直接对农产品质量安全负责，面对幅员辽阔、全天候、无夜昼的农业生产，直面千姿百态的农产品流通、加工，不出现监管漏洞是不可能的。而乡镇一级既没有执法授权，又少有完整的产业体系，不具备全程监管的条件。由县一级对本区域内农产品质量安全负责，能够从农产品和农业化学品的源头入手，全盘考虑生产、流通、加工，可以统筹兼顾又不至于顾此失彼，抓住关键点又不会出现明显监管漏洞。
2.2.2 行政资源充分。履行责任需要相应的行政和执法资源。县一级是法律授权履行农产品质量安全责任的最基层行政机构，行政和执法资源丰富。在原有的体制框架下，具有管理执法权的单位就有：农业、畜牧、林业、海洋渔业（有些是水利水产）、公安、卫生等。2009年以来，又先后增加了食品药品、工商、质检。每一个部门都有几人到十几人，可以说县一级管理队伍庞大，装备条件完善，完全具备履行农产品质量安全责任的行政资源条件。
2.2.3 城乡对接，层级简单。县一级处于城乡结合的交汇点，与基层村民自治组织之间仅有乡镇人民政府一层间隔，是法律法规中明确的能够制定经济与社会发展政策的最切近基层的一级组织，对基层情况最熟悉，对具体矛盾问题更了解，对工作动态的把握也更准确。因此，从县级所处的层次位置看，能够对区域农产品质量安全的状况及时做出科学准确的判断，最有条件解决处理好区域内的农产品质量安全方面的问题。
2.2.4 具有利益制衡和补偿机制。农产品质量安全问题，除了对人民生命健康造成威胁，对农产品生产经营者产生影响外，对县级经济的发展乃至财政增长都有直接的作用。在县一级，除了农产品生产带来的直接经济效益外，以农产品为主要原料和货物的加工、贸易也是重要的经济发展因素和财政来源。农产品质量安全问题解决的好，区域经济的发展就健康，财政收入就会增长；区域农产品质量安全方面出了问题，经济和社会发展就会受到制约，财政状况也会受到一定的损失。随着“县级财政省直管”政策的全面实施，这种农产品质量安全与县级经济的制衡关系会变得更加紧密。
2.3 畜牧兽医管理体制改革的成功实践
在整个农产品质量安全管理上，相对于种植业，水产业而言，尽管畜牧业的疫病防治更具有复杂性、敏感性，但其管理的效果是最好的。尽管也出现过三聚氰胺、瘦肉精等事件，但与其他农产品事件相比，其频率、发案率都属明显偏低的。分析其中原因，主要得益于以县为主体的畜牧兽医管理体制的建立。
3 实施农产品质量安全“县长负责制”制约因素和建议
3.1 实施“县长负责制”制约因素
3.1.1 制度设置的障碍。现行的条块分割、分段管理的管理体制是经过几十年部门博弈形成的，其上附着了很多的利益关系。尽管国务院已经对几个部门的管理权限作了下放，但机构人员下放并不等于执行管理权限的下放。事实上，即使一直在县一级的管理部门，由于受制度设置的制约，其管理与执法权限十分有限，像种植业中备案基地的管理、农业化学品的投放、农业项目的实施、不合格农产品的认定等，管理权限都在市级以上部门。因而说农产品质量安全“县长负责制”效果如何要看上级业务部门的让权幅度和支持力度。
3.1.2 法律法规的制约。现在法律规定对农产品的质量安全责任的设置是县级以上人民政府共同负责，因而，在制度设计上对县级履责的支持条款并不多。特别是各项专门条例的制定，基本上是为各个行业管理部门而量身定做，理论上是条块结合，实际是条条为主，一杆到底。部门之间、行业之间既有冲突、也有重叠，职责权限模糊。这样的制度制定和设计如不从法律层面加以修订，农产品质量安全“县长负责制”就会成为一句空话。
3.1.3 体制设计的限制。从县级层面看，目前的农产品质量安全管理，是涉及部门较多的事项之一，相关的部门都有一套职能相近、对象相同、环节相左的管理机构与执法队伍，各自为政，自我发展。理论上都为同级政府负责，但实质上是为部门权利负责，在问题、困难面前都会绕道而行。实行县长负责制，需要确定一个责任部门，必然要对原有体制重新加以洗牌，势必影响到部门、人员的利益，这个问题处理不好就可能成为新体制的障碍。
3.1.4 动力机制缺失的因素。实行农产品质量安全“县长负责制”，要有相应的动力机制，但从目前看这一机制尚未形成。从主体看，像这种无权无利的责任县级不会愿意主动承担。特别是在目前法律责任尚未明确，而农产品的质量安全事故频发的高危时期，哪一级都不会抢担这种风险。从客观情况看，实行县级财政省级直管尚未实施到位，对各级政府科学发展的考核、对各级干部的政绩考核、甚至对县级重大荣誉的创评，尚未有农产品质量安全的内容，更没有形成仅对县级农产品质量安全状况考核体系。在这种情况下，对农产品质量安全责任的落实是被动的、困难的。
3.2 对实施农产品质量安全“县长负责制”的建议
3.2.1 修订完善农产品质量安全相应的法律规章。适应农产品质量安全“县长负责制”的需要对有关的法律规章条款作出修订完善，使之在赋予县一级人民政府及其职能部门更大责任的同时，赋予其更多更大的权力，对各级人民政府及其职能部门的职责及其权利也应做出相应的界定和调整。在法律规章的制定上，国家层面应以法律的形式对事项做宏观界定为主，具体的管理与实施应突出省级规章的作用，以进一步增强规章的针对性和可操作性。
3.2.2 构建县一级统一管理的农产品质量安全管理体制。借鉴城市行政管理综合执法的经验，按照“精简、统一、效能”的原则对县级农产品质量安全执法资源加以整合，组建一个对县政府直接负责的农产品质量安全管理执法综合机构，形成县一级“统一管理、统一执法、统一标准、全程负责”的农产品质量安全监管体系。市级以上管理体制可以保持不变。人员队伍源于传统的几个管理部门，但要从中分离出来，在县级人民政府专门机构的直接领导下，对农产品质量安全进行专门管理。乡镇一级不设对应机构，但在乡镇或一定区域设立分支机构，负责区域的日常管理和执法工作。村一级建立信息员或协管员队伍，根据生产实际可分别设立农业、畜牧、水产等专门人员。
一、旧许可证照在新法颁布后的有效性问题
在法律更新的初始阶段，旧许可证照是否有效是监督员需要首先明确的问题。一般情况下，法律的更新并不必然导致旧许可证随之失效。在现实生活中难免出现两种情形：第一，法律更新部分并不涉及许可内容的变化，故也不涉及许可证照的变化。第二，法律更新部分涉及到许可内容的变化，但因行政许可之基本原则“信赖保护原则”的存在，旧版许可证亦会经法律特别规定在其有效存续期间继续有效，不受新法颁布的影响。以餐饮卫生领域为例，在2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》实施前，对餐饮业管理遵照《食品卫生法》之规定，餐饮服务单位必须取得“食品卫生许可证”方可从事经营。《食品安全法》实施后，因职能转换改由食品药品监督管理部门为拟从事餐饮服务的申请人发放“餐饮服务许可证”。此前已经取得的“食品卫生许可证”的，按照《食品安全法》的配套文件———《餐饮服务许可管理办法》（2010年5月1日实施）第四十二条：“餐饮服务提供者在本办法施行前已经取得《食品卫生许可证》的，该许可证在有效期内继续有效”的规定处理。鉴于“食品卫生许可证”的有效期限为4年，故自2009年5月31日至2013年5月30日之间，餐饮服务市场中会出现“食品卫生许可证”与“餐饮服务许可证”并存的状况。又如《公共场所卫生管理条例》及1987年、1991年出台的《公共场所卫生管理条例实施细则》均未规定公共场所卫生许可证的有效期限，为此有的地方颁发的卫生许可证没有注明该证的有效期限，大多数省市将两年的复核期限作为许可证的有效期限。2011年修改后的《公共场所卫生管理条例实施细则》将公共场所卫生许可证的有效期限定为四年，由此在比较长的一段时间内，会出现载明不同有效期限版本的公共场所卫生许可证并存的状况。因此，在法律更新的初始阶段，即使法律法规的更新涉及到相应许可证发放问题，往往会因法律的特别规定，使旧许可证照在一定期限内仍然有效。
二、对持旧证照执法对象适用法律时应注意的问题
1、高度重视，加强领导
2015年县创卫工作动员大会后，我局迅速行动，多次召开局务会议专题研究创卫工作，制定了创建工作实施方案以及餐饮行业卫生专项工作的实施细则，成立相应的领导机构和三个创卫专项工作组，分别按工作内容、区域、进度进行分解，举全局之力，形成了强有力的工作组织网络。
2、建立了餐饮食品卫生和安全工作制度。我局建立了餐饮食品卫生和安全工作制度，每周召开1次创卫工作专题会议，听取各个小组的工作意见和建议，研究部署下一阶段的重点工作。遇到重大事情及时召开工作会，组织协调各相关单位研究解决问题。从制度上保障了餐饮行业创卫工作的有序推进。同时，对本单位的卫生确定专人负责。
3、认真分解落实创卫工作目标任务。按照全县创卫工作总体安排，我局与各个股室签订目标责任书，对县城各餐饮经营者发放了创卫知识和食品安全的有关规定，我局创卫办加强督促检查，并定期通报督查结果。
一是组织开展系列宣传咨询活动。我们做好了创卫工作的宣传发动工作，在醒目位置悬挂创卫工作宣传横幅，在宣传橱窗开办创卫专栏宣传创卫知识。我局还印制了《餐饮业日常卫生监督量化细则》，组织监督员发放到全县各相关经营单位，并对创建工作具体要求进行讲解和指导。还在__广场联合举办了《食品安全法》和创卫工作宣传咨询活动，现场接受群众咨询1000余人次，发放创卫工作细则、食品安全宣传资料5000多份。
二是认真开展《食品安全法》和创卫相关知识培训。我局组织专人深入餐饮服务单位宣讲食品安全相关知识，举办创建食品安全示范店相关知识培训班，邀请辖区内大型餐饮单位责任人和申请创建食品安全示范店的餐饮单位负责人参加了学习培训，累计参培300余人次，发放“__县食品药品从业人员继续教育培训资料”500多份。
2015年来我局共出动卫生监督员800余人次，车辆200余台次，对县城范围内的“五小”行业即200余家家餐饮经营单位进行了摸底检查和创卫督导。我们每到一家单位，均认真按照创卫工作督导检查表的内容进行现场检查，对不合格单位下达了责令改正通知书，要求所有经营单位必须在店内醒目位置亮出餐饮服务许可证、食品安全管理制度，建立食品安全监管档案，所有从业人员持证挂牌上岗。严格要求各餐饮单位有三证：餐饮服务许可证，从业人员有健康证，餐饮用具消毒合格证；对食品、餐饮具等按规定存放、分类清洗，配备专用餐具消毒保洁设施，标志清楚， 防蚊、防尘、防鼠“三防”措施到位，生熟食品严格分开，工作间严格分开；周围环境干净整洁，离坑式厕所25米以上；有台帐资料备查等 。
几个月来我局共对近40家申请办证单位进行现场审查，发放餐饮服务许可证近40个。
1、监督对象餐饮行业数量多，我局人员少，力量薄弱。经摸底检查，县城涉及200余家单位，而我局食品安全监管人员少，力量弱，工作量大，加上时间紧迫，工作难度可想而知。
2、监督对象认识不到位，对创建工作支持率低。我局对全县200多家餐饮经营单位至少进行了四次以上的督导、指导，至少有50家单位根本不予配合支持，影响全局。
3、监督对象不符合办证条件的达80%以上，不发证影响创卫分数，发证又存在严重的食品安全隐患，取缔了则涉及面大影响广，因为餐饮行业中很多是下岗职工为生计开办的，左右为难。
1、请县政府组织对无证经营户进行一次联合集中整治。
2、对条件太差又拒不整改的经营户由政府组织进行依法关门停业、整改或取缔。
一、在2011年“五五”普法成果的基础上，进一步总结工作经验，分析存在问题，加强工作研究，创新工作思路，全面、深入推进“五五”普法规划的贯彻实施。
二、继续坚持领导干部学法制度和执法人员法制教育制度，抓好集中培训、法规考试、“案例研讨”、“每月一法”、“下基层巡回讲课”等学法活动，今年举办系统内法规学习班不少于4期、案例研讨会1期。
三、抓好工商法规的宣传普及。充分利用新闻媒体、宣传栏、宣传单等形式，广泛宣传工商法规；组织好3.15宣传活动、 “12.4”法制宣传日以及重要法律法规颁布实施纪念日等开展的专项普法教育活动；充分利用县局政务网站开展工商法规宣传活动；积极推进“法律六进”活动，利用基层“一会两站”向城市居民和农村村民开展工商法规宣传，配合个私协、消协等单位举办企业负责人和个体户法规培训班一期以上。
【关键词】铁路；食堂；索证索票
【中图分类号】R15 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2013）11-0843-01
索证索票是指行政执法机关为了检查商品的进货渠道而建立的商品经营主办单位向商品经销者索要商品供货证明的管理制度[ 1]。它具有追溯一个产品最初来源的能力， 是保证食品最终的卫生安全的重要手段。餐饮企业是食品链条的最后一个环节，也是食品安全全程监控的最后一个关口，餐饮业食品原料采购索证索票和建立进货台帐是把好餐饮服务环节食品安全的关键，我国《食品安全法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》均对餐饮单位食品及原料采购索证提出了具体明确的要求，但在具体执行过程中则存在很多问题[2]。为了解锦州铁路辖区站段职工食堂索证索票的具体情况，我们于2013年3-6月对辖区站段职工食堂的索证索票情况进行了检查，结果如下：
1 监督指导情况
我们管理站段职工食堂117户，就餐人数500人以上的2户，500-50人的24户，50人以下的91户，食品从业人员最多的17人，最少的2人。2011年8月1日施行的《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》，对餐饮服务提供者食品、食品添加剂及食品相关产品采购索证索票、进货查验和采购记录行为有了明确具体的要求。为更好地贯彻执行索证索票管理规定，我们制定了《餐饮业采购索证索票制度牌》，把国家食品药品监督管理局对餐饮服务提供者应当建立的关于食品、食品添加剂及食品相关产品采购索证索票、进货查验和采购记录制度，印在制度牌上，免费发放给被监督单位悬挂；同时，统一印制了《食品经营单位进货索证（票）、检查验收台帐记录》，记录本以表格的形式将采购记录应当记录的产品名称、规格、数量、生产批号、保质期、供应单位名称及联系方式、进货日期等项目分别列出，并留有索取证（票）粘帖处，使用者只要把记录本上所列项目填写完整，记的采购记录就能符合要求。此次检查，我们管内的站段职工食堂索证索票率达到了100%，采购记录填写率达到了94%。
2 存在问题
2.1 食品原料采购索证不全；
2.2 索证超过有效期未按规定重新索证；
2.3 食品原料采购索票不全，或索票未记录日期、无供货商盖章（或签字）；
2.4 索票台帐记录与实际采购品种不符，有的食品未在进货台账上登记， 有的食品登记的项目不全， 如有的食品未登记供货商名称、联系人和联系电话等；
2.5 有的台账记录断继续续， 有时记有时不记， 随意性很大；
2.6 有的单位未将索取的票证黏贴，混放在一起。
3 原因分析
3.1 有的单位主管领导对食品安全的重要性没有正确的认识，管理懈怠，日常管理主要靠食堂管理人员来抓，缺乏力度，有的领导对食品卫生的检查，只重视现场卫生情况，没有认识到索证索票的重大意义，忽视卫生档案管理，对索证索票工作单位领导很少过问。
3.2 食品采购人员缺乏相关索证知识，对索证索票的范围、种类掌握不准确，有的已索取食品原料销售票据，但未进行登记；有的索取的票据无供应商的名称，不能证明实际来源。
3.3 有些站段食堂从业人员人员更换频繁，未按要求进行食品卫生知识培训就上岗服务，有的培训形式简单、内容不全面，未达到实际效果。
3.4 由于食品、食品原料及食品相关产品品种繁多， 需要索取的票证数量较大， 且分类复杂，工作量大，有的单位人员少，不及时进行登记。
3.5 有的职工食堂，采购验收都由一人负责，很多食品原料都是当日购买当日使用，有时为了不填写采购记录，销毁购货凭证。
3.6在我们的一个监督周期内，经营者已经完成经销货的全过程，即便没有按照规定进行索票验收，无从知晓，有的经营者少记台帐。
3.7有的站段食堂进货采购原始记录需要送交财务部门核销，造成现场索票票据不全。
4 对策与建议
4.1 提高认识、明确责任 食品安全是重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，关系社会稳定，也是铁路运输安全的重要内容。铁路基层站段主要负责人是铁路食品安全的第一责任人，要将食品安全纳入铁路企业经营业绩考核，落实食品索票索证，严格落实责任追究制度。
4.2 管理要规范化、系统化 制度的落实要逐步形成惯性运行机制，建立统一的管理档案，指定专人日常管理，各项内容要真实、客观、准确，要做到主管领导定期检查、管理人员日常检查，检查有记录，存在的问题有考核，整改有措施。
4.3 采取多种形式食品安全知识培训，可以集中授课、定期组织学习、利用宣传栏进行食品安全知识宣传等对在岗人员加强培训，对新上岗人员必须进行岗前培训，并考核合格后方可上岗。
4.4 加强监督 要加大监督检查力度，采取“管、帮、促、查”，以帮为主，指导餐饮经营单位规范管理。
4.5 对于就餐人数少的职工食堂，采购验收都由一人负责，很多食品原料都是当日购买当日使用，购货凭证与采购记录基本一致。《浙江省餐饮服务食品采购索证索票管理实施细则》第十七条规定 营业面积在150平方米以下的小型餐饮单位（包括企业食堂、建筑工地食堂），应当妥善保存购物凭证或进货清单，可以不再记录登记。采购少量食用农产品时，如索取购物凭证确有困难的，可免于索证，但必须每次登记。辽宁省没有出台餐饮服务食品采购索证索票管理实施细则，建议参考其他地区的要求，对没有必要的小单位的采购记录不再做要求。
参考文献：
2011年，是大队成立的第一年，在市局和大队领导的正确领导下，作为一个新任处长，我在新的工作岗位和日常工作中严格要求自己，兢兢业业、任劳任怨，尽职尽责，身先士卒，率先垂范，较出色地完成了各项工作任务。现将一年的工作情况汇报如下：
1、认真学习党的相关文件精神，与时俱进，丰富了自己的理论水平。在工作中注重系统学习本学科基础理论和专业知识，及时收集与了解国内外本专业技术发展现状和趋势和新的法律法规和上级的相关政策，工作积极、肯干，勇于探索和开拓，善于理论联系实际，担任大队应急与法规处处长后，在领导的支持下和同志们的帮助下，在大队的行政执法工作中积极推行执法责任制，认真开展行政处罚案件核审合议，组织执法文书检查和案卷评查，加强执法人员培训，使大队在促进地方法规建设，加强执法监督，提高执法人员素质和队伍执法能力，提高办案质量，努力提高应对食品、化妆品安全事故处置的应急能力等方面取得了新的进展，整体的依法行政水平不断提高。
2、先后起草了《大队执法办案审批权限及用语规范》、《大队行政处罚办案责任制》、《行政处罚案件合议工作实施细则》、《大队案件办理流程图》、《案件办理流程时限规定》、《行政执法工作绩效考核管理办法》、《执法稽查工作细则》、《投诉举报案件处置工作细则》、《科技管理工作细则》、《大队突发食品安全事故应急处置工作方案》、《大队安全事故处置首席调查员制度》、《案卷评审管理工作办法》等内部管理规定，完善了执法队伍制度建设，使大队成立之后行政执法工作与市局在最快的时间内同步接轨，在最短的时间内得以正常运转。
3、积极主动地配合好、完成好市政府法制办、市局政策法规处、食品监管处、化妆品保健食品监管处等上级机关有关处室交办的工作《市餐饮服务食品安全示范单位评定标准》、《市农村聚餐食品安全性管理办法廉洁性评估报告》、《市餐饮服务、保健食品、化妆品行政处罚自由裁量基准》、《市餐饮服务、保健食品、化妆品行政处罚首次不罚制度》等重要文件，使大队在政策法规工作上得到了上级领导的一致认可。
4、加强地方立法，完善执法依据。为弥补《食品安全法》在餐饮服务环节监督管理方面执法依据不足的问题，积极争取对《市餐饮业食品卫生监督管理办法》进行修改，并建议尽快制定操作性更强的《市餐饮服务食品安全监督管理办法》。为解决化妆品监管环节执法依据不足的问题，也提出了化妆品地方立法的意见，为加强对餐饮服务、保健食品、化妆品环节的监管提供了政策依据。
5、在大队领导的大力支持下，在执法监督工作中强化对各业务处室行政执法工作职责进行细化，落实到每个科室和执法人员，明确了执法权限、执法标准、执法程序和执法责任，将各业务处室监督覆盖、行政执法情况统计汇总并上墙公示，量化了考核目标，制定了行政执法绩效考核制度，使大队行政执法工作不断走上制度化、规范化的轨道。
6、组织案件核审合议，提高办案质量。按照上级要求，自大队成立以来，大队进一步建立健全行政处罚案件核审合议制度，修改完善核审合议细则，规范办案程序，对本部门的行政处罚案件从立案到作出处罚决定，认真组织开展了核审合议，其中较重大的案件按规定报局合议，确保了行政处罚的合法性和公正性，提高了办案质量，在很大程度上避免了行政复议和行政诉讼案件的发生。一年来共牵头组织行政处罚案件核审合议的案件达220余件，参加市局重大案件集体讨论的案件3件。
7、组织开展案卷评查，强化执法监督。案卷评查是执法监督的重要环节，是规范执法文书和案卷质量的重要手段，对规范执法行为，提高办案质量发挥着重要作用。按照大队内部管理规定每季度都开展了优秀案卷评选活动，对优秀案卷予以奖励，对存在问题的案卷予以纠正，并写出案件质量评析报告，组织全体执法人员进行培训、讨论，让大家相互借鉴，达到了相互监督、相互学习、相互促进、相互提高的目的。对促进依法办案，提高办案质量，充分发挥了执法监督的作用，收到了良好的效果。
8、组织法律法规培训，提高执法队伍素质。今年，共参加了省局组织的各类法律法规培训10余期，自行组织的业务培训10余期。培训内容包括食品安全法及其实施条例、餐饮服务食品安全监督管理办法、国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定、执法文书书写规范、案例分析等相关内容，并书写主讲了《执法案卷中存在的问题及对策》，取得了良好的效果。为换发新的执法证件，组织全体执法人员参加了市政府法制办“执法证”年检考试。并以优异的成绩取得了新的执法证件，为执法工作的开展提供了保证。
［关键词］食品安全；立法；监管
［中图分类号］D90 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）36-0105-02
1 食品安全存在的问题
这些年来,面对频繁出现的食品安全问题,国家采取了一系列措施加强监管工作,不能讲这些政策和举措没有发挥作用,但并没有从根本上抑制食品安全的源头。笔者认为目前食品安全存在的问题主要有以下几个方面。
1.1 食品安全违法成本低
按照《食品安全法》的规定,处罚为没收违法所得并处5倍罚款,无法计算违法所得的“最高处以50万元的罚款”。对于货物销往上海30多家超市的上海盛禄食品有限公司来说,这不过是九牛一毛。而且,像染色馒头被卖了多年后才被发现的,违法成本实在是太低了。
1.2 食品安全法规不完善
我国目前食品安全法规主要有《中华人民共和国食品卫生法》(1995年10月30日通过）和《中华人民共和国食品安全法》(2009年2月28日通过)。相对有些国家和地区而言,我国食品安全立法覆盖面还不够。如英国,从1984年开始分别制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品标准法》和《食品卫生法》等,同时还出台许多专门化的规定:如《食品标签规定》、《肉类制品规定》和《食品添加剂规定》等。这些法律法规涵盖所有食品类别,涉及从农田到餐桌整条食物链的每个环节。英国的食品安全监管也是由联邦政府、地方当局以及多个组织共同承担。为强化监管,英国政府于1997年又成立了卫生大臣负责制的食品标准局,下设特别工作组,由首席执行官挂帅,加强对食品各个链条的监督。单论中国香港和中国澳门,在食品安全管理上也很到位。香港政务司设立了食物及卫生局,作为专门的食品安全监管机构。澳门的食品安全专责小组负责食品安全监管的高层协调。另外,港澳制定了相关法律和组织了部门保证公众参与到食品监管中来,而中国香港政府还实行完备的信息公开制度。这点,毫无疑问,在我国绝大部分省份还是空白。另外,我国多头管理、交叉管理、各自为政的监管部门,各个部门之间相互推诿扯皮、缺乏有效沟通和协作,导致执法力度不到位。
1.3 部门监管不力
在食品安全监管环节,有三点特别值得注意：一是基层执法人员只“管”不“监”,因为“管”是权力,可以从中捞取好处,“监”是责任,容易得罪人。由于执法人员薪酬很低,被造假企业收买是很容易的事情。结果,执法人员成为了造假链条中的“分利者”。有了执法人员的保护,造假者就会更加肆无忌惮。
1.4 企业道德操守缺失
随着我国经济和社会发展的需求,许多企业发展中的矛盾突显出来。我国转型期的企业道德责任受到了社会背景和总体环境的影响,总体的情况不容乐观,企业道德责任缺失的状况比较严重。国际国内的经验表明,企业的经营和发展必然受到社会因素的影响和制约,与社会发展相协调已成为现代企业成功的重要因素。企业在创造利润最大化的同时,还要承担对员工、对消费者、对社会和环境的责任,包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益以及保护环境、节约资源、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等。企业道德责任是企业必须面对的社会实践,对企业发展极其重要。但在现今企业发展中,道德责任缺失的现象却是时有发生,给现代企业和社会的发展带来了诸多不利影响。从三鹿三聚氰氨到双汇火腿再到上海超市的馒头事件,都在拷问企业社会责任与道德。
2 加强食品安全的措施
2.1 加强立法,尽快完善相关法律法规
对于食品安全源头治理,应尽快制定食品卫生法和食品安全法的实施细则或相应的地方法规。目前一些地区已经认识到食品安全的重要性,我国关于食品安全的地方立法并不多,上海市十三届人大常委会第二十六次会议在2011年4月11日上午二审《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉规定(草案)》。“食品安全地方立法,内容上要结合实际,有所创新。进一步完善监管的体制、机制,明确部门职责。在立法的形式上要坚持科学立法,使法规具有可操作性。”另外就目前法律规定而言,有些法律责任要追溯和问责有难度,应该在法律上进一步明确。
2.2 加强部门监管
应完善食品安全监管部门协调机制。食品安全工作是一项系统工程,食品安全法涉及环节较多,食品安全监管涉及部门较多,因此需要建立强有力的协调机制,才能使监管少出漏洞,部门间协调更加紧密。
2.3 建立食品安全管理员制度
借鉴深圳市做法,可以在食品企业配备食品安全管理员制度。目前,深圳市共有100名食品安全管理员上岗。根据《深圳市市场监管发展纲要(2011－2015)》,“十二五”期间,预计在未来3年内,深圳市11万余家持证食品生产经营单位都要配备至少一名食品安全管理员,进一步提高深圳市食品安全保障能力和水平。预计到2015年,深圳市重点产品市场以及生产的食品抽检合格率均在92%以上。
2.4 借鉴国外经验食品安全机制
可以借鉴法国政府控制食品安全的机制,来提高我国的食品安全水平。法国政府通过使用特殊质量认证和标识,严格控制食品安全。目前已建立了一个具有良好信誉和极高权威地位的食品认证机制。食品认证标识赋予产品更强的抵御危险能力,消费者可以放心地根据食品标签买到符合卫生和健康标准的食品。法国国内针对食品质量安全问题,设立了包括由政府统一管理以及各大超市自我管理等两种模式的认证和标识制度。法国政府统一管理的食品和农产品认证标识,主要由法国政府农业部和经济部会分别委托相关行业协会负责发放、监督和管理。目前法国农产品和食品领域共有4种经由政府认可、并且统一管理发放的认证标识：包括原产地冠名保护标签(AOC)、生态食品标签(AB)、红色标签(LR)、特殊工艺证书产品认证(CCP)等。
另外还可以借鉴美国、欧盟、日本等国的食品安全体系,综观欧美食品安全体系,其主要特点,一是具有健全的食品安全法律法规体系；二是具有完善的管理机构,而且各司其职,互相配合协作；三是以科学的风险分析、评估和管理为基础,采取积极有效的预防措施；四是强调食品“从农场到餐桌”的全过程控制；五是强化食品安全的监督和检验；六是强调有关食品安全的信息交流和国际合作。
2.5 建立个人诚信系统
保证源头的治理,对于违法企业的主要责任人一定要加重处罚,可以尝试建立个人诚信系统,这样会对整个生产经营过程中的诚信起到一定的监督约束作用。加强诚信体系建设,可以起到事半功倍的效果。
2.6 强调法律执行过程规范化和持续性
目前在出现重大食品安全事故后,出现一阵风式的检查、处理,当这阵风过后,假冒伪劣商品又重新泛滥起来。这种缺乏规范和持续性的打假过程,无法从根本上解决食品安全问题。因此食品安全的执行过程中应有规范化和持续性,对食品安全工作要常抓不懈。
3 食品安全监管的建议
3.1 打造从“田间到餐桌”覆盖完整食物链的风险监测网络
通过建立覆盖完整食物链的风险监测网络,并适时向社会食品安全预警或消费提示,来保证我国食品的安全。
3.2 建立企业退市惩罚机制
以北京为例,北京市通过企业信用信息系统平台,不断完善信用征集、评价、披露和奖惩制度,2003年至今,共将4919种危害较大的不合格食品和56家屡出问题的食品生产企业以及7个地区的产品清退出首都市场,并录入北京市企业信用信息系统,形成品种退市、企业退市和产区退市的惩戒机制。
3.3 食品安全纳入政绩考核，将实行一票否决
各地政府部门制定相关政绩考核办法,某地监管部门出现食品严重责任事故的,将实行一票否决制,年度考核结果定为不合格。以此来强化政府监管。
为进一步加强食品安全监管，构建食品安全监管长效机制，加快实现全区食品安全“无缝隙、全覆盖”监管，切实保障人民群众身体健康和生命安全，根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》，结合我区实际，特制定本意见。
一、指导思想
深入贯彻科学发展观，牢固树立“以人为本、执政为民”的工作理念，坚持“预防为主、科学监管、依法治理”的工作方针，紧紧围绕确保中心城区人民群众食品安全这一核心任务，着力加强食品安全日常监管，着力强化食品安全专项整治，着力规范食品生产经营秩序，着力加快食品安全诚信体系建设，切实维护人民群众切身利益，保障身心健康，为“幸福”建设创造更加有利的环境。
二、工作目标
力争用2到3年时间，基本实现中心城区食品安全“无缝隙、全覆盖”监管，食用农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务等四大环节的监管水平显著提升，生产销售假冒伪劣和有毒有害食品违法活动有效遏制，各类食品安全事故得到及时妥善处理，食品生产经营秩序进一步好转，食品企业责任意识进一步提高，科学有效的食品安全监管体系、检验检测体系和信用体系基本建立，人民群众食品安全意识、防范意识和维权意识明显提高，对中心城区食品安全放心满意。
三、主要工作
（一）加强食品安全监管体系建设
1.区政府对本行政区域内的食品安全负总责，统一领导全区食品安全工作。区食品安全委员会及其办公室在区政府的领导下具体负责组织、协调、指挥和督查食品安全工作，负责制定全区食品安全工作计划并组织实施；建立健全食品安全工作责任制和责任追究制，督查考评镇办和有关部门食品安全工作情况；组织开展食品安全重大整顿治理和联合检查行动；规范指导食品安全信息工作，组织协调食品安全宣传教育和培训工作；组织协调本行政区域内重大食品安全事故和突发食品安全事件的应急处置工作。
2.各镇政府、街道办事处负责组织本辖区内的食品安全工作。各镇办食品安全工作办公室在本级政府的领导下，负责制订本级食品安全工作计划、目标任务和工作措施并组织实施；全面掌握辖区内食品经营企业（个人）的基本状况，建立工作台帐；建立健全本级食品安全责任体系和责任追究体系；收集、汇总、报告本级食品安全信息，组织协调食品安全宣传教育和培训工作；负责食品安全协管员、村居食品安全信息员的培训及管理工作；配合有关部门开展食品安全行政执法和重大食品安全事故、突发食品安全事件的应急处置工作。
3.各食品安全监管部门按照《食品安全法》、《食品安全法实施条例》，参照市《关于调整市食品安全委员会的通知》明确的职责分工，坚持分段监管与品种监管相结合，认真履行食品安全监管职能。农业、质监、工商、食品药品监管等部门分别对农产品种养殖环节、食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮服务环节实施监管。畜牧、商务等部门按照各自职能分别承担畜禽养殖、屠宰的安全监管；林业、水务、粮食等部门按照职能分别承担陆生植物、水产品和粮食的安全监管；城管执法部门承担对食品摊贩设点的地段、时间、经营设施及行为全程监管。公安部门对涉嫌犯罪的违法行为依法立案侦查，重大案件实行挂牌督办。经信、教育、民宗、旅游、环卫、环保等部门按照各自职责分别承担相应食品安全监管责任。各部门应从大局出发，加强与各镇办及同级部门的协调配合，形成监管合力，切实做好食品安全监管工作。
4.在各村（居）、食品生产经营企业设立食品安全信息员，负责收集本单位食品安全违法违规行为、食品安全隐患和食品安全意见、建议和投诉，及时上报所在镇办食品安全工作办公室。各镇办、各部门应充分利用食品安全信息员熟悉当地情况的优势，使其在食品生产经营企业普查建档等方面发挥辅助作用。
（二）建立食品安全监管长效机制
5.落实食品安全目标责任考核机制。科学制定食品安全综合评价指标体系、考核评估办法和实施细则。结合年度工作任务，由区政府与各镇办、各部门签订《食品安全目标责任书》，各镇办、各部门与食品经营单位签订《食品安全目标承诺书》，明确责任，量化奖惩，建立“分工明确、属地管理、条块结合”的食品安全责任体系。食品安全工作实施定期综合考核和不定期考评。定期综合考核每年进行一次，综合考核各单位食品安全工作成效；不定期考评，主要是对各单位专项整治开展、监管效能水平以及依法行政等情况进行专项监察考评。考核结果适时予以通报。
6.建立食品安全工作联席会议机制。由区食品安全委员会办公室负责召集，每月定期召开食品安全委员会相关成员单位联席会议，及时总结分析全区食品安全工作开展情况，督查食品安全重点工作进度，研究解决和处理监管工作过程中遇到的问题和困难，部署下阶段食品安全工作重点和联合执法方案等。
7.健全联合执法机制。整合各有关部门监管资源，针对食品安全日常监管和区食品安全工作联席会议确定的食品安全重点工作，以及广大消费者投诉的热点问题，及时组织开展联合执法整治。不断加大联合执法整治力度，紧紧抓住小餐饮、小商店、小作坊、集体食堂等薄弱环节，突出对重点食品、重点行业、重点市场、重点区域的联合执法整治。进一步加强对各食品安全监管部门执法情况的督察力度，确保将各项执法行动取得实效。
8.建立健全食品安全应急处置机制。顺应食品安全监管体制变化，及时修订食品安全相关应急预案，分级建立区、镇办、部门食品安全突发事件应急处置队伍，建立24小时应急值班制度，周密组织开展应急演练，不断提高食品安全事故应急处置能力。涉及多环节、多领域或影响重大的食品安全事故由区食品安全委员会统一领导和指挥应急处置工作，具体由区食安办会同卫生、食品药品监管等相关部门负责事故责任调查。食品安全事故发生后，各有关部门应及时报告并迅速启动应急预案，相互配合，形成合力，积极稳妥地做好食品安全事故和突发事件的应急处置工作，及时控制、缓解和消除食品安全风险，最大限度地减少对人民群众身体健康和生命安全的危害。
9.建立舆情信息机制。各监管部门应按规定在各自职责范围内及时对食品安全事故及其处理情况进行，引导社会舆论，消除公众疑虑，维护社会稳定。涉及多个食品安全监管环节和领域的突发事件，以及其他重大食品安全信息由相关部门报区食安办审核后依法，各职能部门不得擅自对外信息。
（三）做好食品安全各项监管工作
10.全面加强食品安全日常监管工作。认真执行食品安全市场主体准入制度，严格按照食用农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务许可条件和程序实施行政许可，坚决取缔不具备生产经营条件的违法违规企业。积极创新食品安全监管模式，大力推行监管信息化、企业法人述职等食品安全监管办法，不断完善食品安全承诺、量化分级管理、不合格食品退市召回等日常监管制度，加快健全食品安全追溯体系，进一步强化食品安全全程监管。注重加强监管执法队伍的思想建设、业务建设和作风建设，着力提高整体素质和依法行政能力。努力改善食品安全执法装备和检验监测条件，加大日常巡查和监督执法力度，严厉打击无证照生产经营食品的违法行为。
11.组织开展食品安全专项整治行动。按照国家、省、市的统一部署，强力推进食品非法添加和滥用食品添加剂、肉制品、乳制品、地沟油、餐厨废弃物、酒类等为主要内容的食品安全专项整治。对生产、销售不符合安全标准食品和有毒有害食品的违法行为，坚持早发现、早控制，依法从重从快予以惩处；涉嫌犯罪的，及时移送司法机关依法追究涉案人员刑事责任。
12.加快建立企业食品安全诚信体系。坚持“宣传教育与制度建设相结合、企业责任与行业自律相结合、政府推动与社会监督相结合”的原则，规范开展食品从业人员教育培训工作，增强食品企业“第一责任人”意识和诚信自律意识。把企业食品安全状况作为衡量诚信水平的重要指标，进一步健全食用农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务等企业食品安全信用档案，严格执行食品经营企业“黑名单”制度，褒奖守信企业，严惩失信企业。
（四）强化风险监测和预警评估
13.健全食品安全预警评估机制。根据上级食品安全风险监测计划，组织开展全区食品安全风险监测工作，不断加强食品安全风险监测数据的收集、分析、报送和管理。按照“预防为主、科学监管”的原则，定期开展食品安全隐患排查评估，针对食品安全事故的特点、可能、趋势以及对公众健康的危害程度进行分析，做好预案，开展有针对性的工作。对需要进行风险评估的，必须按相关规定及时上报上级有关部门。
14.加快食品安全检验检测能力建设。进一步加强检验检测体系建设，切实发挥和整合农业、蔬菜、卫生、工商、质监、食品药品监管等部门检验检测机构的作用，逐步实现检测资源和检测信息的共享与互通。进一步突出工作重点，加快关键检测技术特别是以现场控制为目的的快速检测技术普及与应用。
（五）加强食品安全信息管理
15.不断加强全区食品安全信息管理工作。规范信息的收集、报送、分析和通报秩序，充分发挥食品安全信息在沟通情况、反映问题、交流经验、服务决策等方面的作用，实现食品安全信息工作的规范化、制度化。农业、畜牧等部门负责有关食用农产品农药残留、兽药残留等检测信息；工商、质监、食品药品监管等部门负责联合市场食品质量监督检查信息；区食安办负责信息收集汇总、传递和分析整理，并定期向社会食品安全综合信息。通过区政务网、《食品安全简报》等渠道，及时通报各镇办、各部门食品安全工作开展情况及经验做法，推进全区食品安全各项工作落实。
（六）强化食品安全社会监督
16.积极构建社会监督网络。自觉接受人大代表、政协委员对食品安全的监督检查，积极欢迎社会各界对食品安全监管部门的依法行政行为和食品生产经营企业的守法情况进行监督。建立完善有奖举报制度，充分调动群众监督积极性。充分发挥食品安全协管员和村（居）、企业食品安全信息员的作用，对辖区内食品生产经营单位进行日常巡查，督促企业健全落实质量管理制度、台帐和记录，消除食品安全监管盲区。
17.切实落实社会监督制度。建立健全食品安全市民投诉处置办法，各监管部门在接到食品安全举报投诉后，对举报投诉事项属于本部门职责的，应及时依法进行核实、处理、答复；对举报投诉事项不属于本部门职责的，如举报投诉事项的管辖责任明确，直接移送相应职能部门处理，并告知举报人。对举报投诉事项涉及多个职能部门管辖责任，或职责不清的，应及时报请区食安办协调有关部门核实处理。对举报属实的，按照相关文件及时兑现奖励。
（七）加强食品安全宣传培训
18.努力营造良好的舆论氛围。利用报纸、电视台、网络等新闻媒体，大力宣传食品安全法律法规和工作成效，及时食品安全信息，提高广大人民群众的食品安全意识；认真贯彻国家《食品安全宣传教育工作纲要》，定期举办食品安全法律法规以及食品安全基础知识等相关内容培训，使依法行政、文明执法、守法经营、规范生产成为监管部门和经营企业的自觉行为。充分调动社会各界参与食品安全工作的积极性，推进食品安全宣传教育的社会化，在全社会形成人人关心、关注食品安全的良好氛围。
四、保障措施
（一）加强组织领导。各镇办、各部门要高度重视食品安全工作，将其纳入重要议事日程，纳入本单位目标责任管理考核，纳入领导干部政绩考核，单位主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要靠上抓，及时解决食品安全监管工作中遇到的问题和矛盾。要进一步健全食品安全工作考核评价体系，对发生一般及以上食品安全事故的镇办和监管部门实行“一票否决”。
（二）健全协调机制。充分发挥区食品安全委员会及其办公室的综合协调作用，完善工作机制，做好指挥调度、协调指导、监督检查、应急处置等工作。逐步建立各有关部门协调联动机制，组织开展综合执法、联合执法试点，有效整合资源，形成监管合力，实现食用农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务等环节的无缝衔接和食品安全的全程可控、有效监管。
