发布时间：2022-07-17 17:16:06
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关键词：产权属性 多元化 系统性风险
出资主体结构和性质决定一所大学的基本体制特征和治理结构，而学校财务运行体制，则必须与其组织属性、治理结构相对应，但在此方面，我国通过市场筹资举办的新兴大学存在着严重不对称问题。
一、分权体制功能缺陷
2000年以后借国家扩招政策采用市场模式举办的多数高校，其财权体制基本按两种模式运行，一种模式与传统公办高校大体相近，即财权统一在校一级掌管，实行的是一级预算管理;另一种模式是为调动二级学院运行效率，实行校、院二级预算管理。
第一种模式是“集权体制”。这种模式过分强调校级领导对资金使用的统筹权力，在资金使用重大决定问题上，由于决策程序民主程度不够，常出现忽视财务管理科学规律和法制问题，同时由于资金分配权与资金使用需求效果信息不对称，导致资金使用效率低下。第二种模式是分权体制，这种模式主要是为了通过下放财权，让资金能有更好的使用效果，但其在实践中产生的问题更为严重。为追求对财权的绝对掌控，二级教学预算单位借教改等各种名义，不断要求财务管理部门为“改革”放权，甚至要求改组财务机构为核算单位，或撤掉财务一级管理机构职能，管理层级下移。各种要求的实质，就是要财务部门“不断松弛正常的财务管理制度管控”，以为各单位提供资金使用上的“便利”。
二、监审缺位问题
2000年以后借扩招政策兴起的相当一部分大学，并无出资主体，办学资金由省级以下地方政府间接帮助完成（政府出地做抵押，由学校向银行做长期贷款，再由学校以每年学费收入逐年还清贷款）。这类学校，按产权关系的性质，政府仍可被视为学校产权关系的所有者，但问题是，按现行制度和国家对大学管理体系的设置，这类大学由于并非国家财政投入举办，国家无法进行财务及资产直接监管。对于这类大学，相关政府部门对其资金、资产运行合法合规情况，既不进行定期的专项审计，也不进行任何形式的资产核验。大学管理者形式上独立行使法人权力，实质上并不承担受托职责，既不进行成本核算，也不进行损益评价，国有资产的使用长期处在失管失控状态。
三、法人性质问题
财务理论体系的形成基础，是以公司法人为对象的，财务管理科学的一面是体现在经济组织法人中的，而我国举办资金即使是市场自筹、非财政资金出资的独立学院，也是以事业法人性质注册并按事业体制编制基础财务报表及处理账务，致使科学管理无法得到实际应用。以针对企业形式运作资金管理中最重要的现值分析理论为例，该理论的主要功能是以货币时间价值概念为基础，对企业的各类出资、筹资活动产生的现金流量进行贴现分析，而这是评价投入资金规模较大项目加入货币时间价值后的损益程度、资金使用效果的基本要求。现值分析是所有涉及大额资金决策的必需程序，但在事业机构体制下的新办大学，不仅没有现金流量管理的概念，更没有做现值分析的财务数据基础和管理能力。即使财务部门负责人有现金流量管理概念，但限于财务基础资料的完整性、报表编制方法和人力专业水平，也无法做出符合要求的现金流量表，对筹资项目的现值分析更是无从谈起。
教育部将所有非财政出资发起的大学都归入独立学院管理序列。划归独立学院的院校，在国税系统注册的纳税人性质与企业相同，按损益表利润征收的所得税征收方法与企业一样，而学校的基本账目系统设置，第一由于学校是按事业法人注册，第二由于学校没有私人出资成分，第三我国目前账目系统也仅有事业单位、企业单位两种形式可参照，所以这类虽然没有财政资金投入但完全是公办的大学只能参照事业单位会计核算方式处理账目，在公办体制下，学校固定资产并不计提折旧，这使得学校损益表上每年虚现巨额利润，而国税系统收税只参照第三方的税务审计报告，税务审计报告也只能照章核算列支。
四、财务核算方法依据问题
为快速提升高等教育入学率而大批催生的新建大学，多数学校筹建资金采用的是市场化方式，不仅筹建资金使用是有偿的，没有任何财政资金的投入，学校年度运行也无财政资金支持。这类高校的形成，本质上与由财政资金出资形成、并由财政资金支撑其日常运行的公办大学完全不同。
这类高校，参照国外教育发达国家经验，以教育产业运行方式设计其治理结构与财务管理体制，会更有利于这类高校生存和发展。如果仍按公办大学设置财务管理体制，其低下的资金资源配置能力，使其很难维持正常生存和发展。但问题是，这类新建高校的财务核算方法基本上还是沿用《事业单位会计制度》《高等学校会计制度》等针对国有财政资金单一出资主体的公办大学而出台的制度。这些用于约束统一由财政资金举办的公办院校财务管理正常运行的基础制度，其规范内容与目前按市场模式举办的新建大学财务运行客观要求偏差巨大。一方面，这类新建高校建校经费基本上都是以负债方式有偿使用，预算年度收入项结构与上述几个制度无法对接;另一方面，随着办学规模的扩大、学科群设置升级的需要，学校办学经费在某些支出大项上经常出现缺口，为填补预算缺口，向金融机构负债融资、利用融资租赁等金融工具成为一些学校财务日常运行的重要方法。这些活动，从管理效率角度来讲，要求收支责任完全自负的新建大学必须按经济组织财务核算方式运行。但实际上，由于缺乏更实用的财务核算制度可参照，目前只能沿用十几年前形成的传统公办高校过时的核算模式，导致无法反映多数重大经济活动的原貌。
五、解决及规避系统性风险的基本思路
（一）建立问责制以解决分权体制功能缺陷
分权体制功能缺陷的主要问题一是分权不当，二是责权不对等，三是由于分权责任不清，相关领导对资金使用效果重视程度不够。由于种种原因，本文分析的产权属性复杂、在国家扩招后建立的这类院校，多数主要教学机构领导任职期届异常，一任多届、十几年的时间，类比公办大学正常履职期届及年龄标准超届超龄严重，这在客观上更加重了责权不对等产生的不负责任的意识。分权不当问题比较容易解决，关键是后两个问题，解决后两个问题的主要手段是建立对各二级学院及职能部门主管领导追查经济责任的年度审计及任职、离职经济责任考核基础制度。财务风险实质上是经济责任风险，通过建立强制性责任制，使实行预算比例分配制的院长们承担起在任内与权力相对应的经济责任，这可使大学掌管资金使用的各级领导承担起财务风险控制的职责，起到预先防范风险发生的效果，特别是通过设定相应条款建立严厉的失职处罚机制，可大大减少因缺乏风险意识或基于超龄长期任职风险累积过重的管理高风险问题。
解决分权机制功能缺陷的另一有效机制是建立各级财务负责人问责制。问责的责任条款设定及问责评议机制的明细和具体，是保障该项控制管理风险不流于形式的基础，问责的核心主要应是指向那些独立编制预算且经费包干使用的教学单位和资金支出额较大、容易出现寻租问题的负责基建、后勤、采购的部门负责人。领导问责体系分层级，具体可分为校级、二级学院与职能部门财务主管领导等几个层次，其责任条款可贯穿财务管理工作的各个环节。此外，问责制建立的一个重要环节，就是被问责的领导必须在行权期开始前签订问责条款清晰、具有法律约束效应的财务管理责任书。问责制必须针对经费包干使用的教学单位正职负责人，其中主要办法，包括公示财务预决算责任制（包括公示内容详细度按标准审计要求）、年度预算主要支出项目专项明细支出公示、三公经费明细支出公示、教学单位重大支出项目支出接受全体教师聆讯、大额专项支出效果评价的责任制等，按照权责对等的原则建立起并非流于形式的、有针对性的问责制。
（二）改善财务管理权力设置体系
在大学组织内部改善财务管理权力设置体系，是可以在一定程度上解决由法人治理结构性质问题产生的财务管理风险的。高校财务管理体制核心的部分，体现在其权力组织设计的理念和结构上。大学财务管理体制设计的出发点，控制运行风险的要求是排在第一位的，管理风险控制的核心机理，就是分权牵制，即各权力体要相互牵制，最基本的，是决策权与执行权要分离。
（三）改变管理程序及改变财务人力资源配置问题
出资按市场模式举办的多数高校，其财务系统工作程序设置及人员配置并未按教育经营市场化的高要求设计和配置。在此条件下筹办的高校，财务运行工作内容简单，财务核算要求很低，这导致多数大学对财务部门人员的配置要求很低，特别是一些管理不成熟的新建大学，财务部门不过是个资金收支和经费报销的部门。由于运行游离在国家管控成熟的几个领域之外，财务部门人员设置质量更是得不到保障。
此外，人员配置无法保证财务机构正常设岗管理的需要，出现一人多岗，需要相互牵制的工作集于一人之手，许多资金支出项目的事前审核、事中复核、事后再复核程序无法落实，财务管理部门因人力资源和设岗的局限，无法对预算执行机构实施真正的监督和控制，财务科学机理自身运行程序起到的管控效力人为削弱。
有鉴于此，为满足管理流程完整的设置，学校在配置财务管理机构人员上必须满足设岗的基本要求。在此前提下，财务部门必须按处置业务风险管控的基本要求设计管理流程，在科学流程下，才能保证流程中管理节点设置的完整性，从而满足财务管理以控制风险为首要的要求。
年，我县的食品安全工作在县委、县政府的正确领导和食品安全委员会各成员单位的共同努力下，食品安全监管能力逐步提高，食品安全形势整体稳定，全县公众的饮食安全得到了进一步保障。
（一）构筑安全监管平台，完善监管工作体系
一是健全三级监管网络。为更好整合食品药品安全监管资源，年我县在全市率先成立政府牵头，18个部门参与的县食品药品安全委员会。2007年又在全县20个乡镇按照“七有”的要求建立起乡镇政府主管领导为站长，卫生院院长为副站长的食品药品安全监管站，并将组织网络覆盖到所有的村（居）委会，全县共聘任协管员63人，信息员253人，全县每个乡镇下发2个《行政执法证》行使食品药品监督，完善了县、乡镇、村三级食品药品安全监管组织网络。同时，严格落实工作责任，每年县政府与乡镇政府和监管部门签订责任书，并加强了工作机制建设，健全了《信息联络制度》、《食品药品安全委员会联席会议制度》、《投诉、举报处理制度》、《食品安全工作责任制和责任追究制》及《食品安全联合执法、督查督办制度》等工作制度。
二是推进食品安全诚信建设。为加强企业的诚信自律，县食药安委近年来不断强化教育、培训，督导力度，企业食品安全信用体系建设得到大力推进。年，县食药安委对11家示范单位进行了考核验收；工商部门创建了20家“农村食品示范店”；卫生部门启动了食品卫生量化分级管理工作。农业部门创建了五大标准化生产示范基地：无公害蔬菜标准化生产示范基地3000亩，优质稻标准化生产示范基地1万亩，有机茶标准化生产基地1000亩，优质水果标准化栽培示范基地1000亩，有机香椿生产基地1000亩。已认定无公害农产品产地面积47.5万亩，纯佳香椿和慈峰茶叶均通过了有机食品认证，地杰公司的砂梨已通过绿色食品认证，有8家企业的11个产品通过了无公害农产品认证。质监、卫生和畜牧水产部门都开展了与企业签定“依法守法，诚信经营”责任状活动，各企业都作出了质量诚信和法律责任公开承诺。
三是深入实施食品安全动态监测。我县积极探索食品安全动态监测，监管部门在不断提升自身食品安全技术支撑同时还加强了对企业专业检测人员的教育培训。目前，在城关镇农贸市场以及6个超市建立了“果蔬农残自检室”，畜牧水产局在加强日常检验检疫的同时，正着手启动“农产品质量检验检测站”建设；农业部门到11月为止从农产品生产基地和批发市场共抽蔬菜样品2537个，样品合格率94.6%，商务部门建立了2家定点屠宰场，畜牧水产部门建立了对定点屠宰场、城关市场和超市的禽畜产品例行抽检制度；工商部门局机关配备了专门的快检车，各工商所均配备了快检箱巡回于流通环节进行食品抽检。
四是加快推进食品质量安全市场准入实施进程。各部门严格市场执行准入，依法办好新发证、换证和打击无证工作。质监部门对82家未取得食品生产许可证的小作坊开展了集中整治；卫生部门会同教育部门加强学校食堂监管，督促71家学校食堂全部严格按要求核发了卫生许可证；商务部门办理了20多个酒批发许可证和50多个零售备案登记证；畜牧水产部门要求所有禽畜产品必须凭检验检疫合格有效证明后方可进入市场销售。
五是强化应急体系建设。年县政府出台了《重大食品药品安全事故应急预案》，确保了在重大食品安全突发事件后，能做到组织有序、部门协作、反应快捷、运转高效，最大限度地减轻事故可能造成的社会危害。去年2月份和7月份，湖南坳中心小学及大同桥远滨烟花公司先后发生小范围不明原因的食物致泻事件，食安委会快速反应，严格按照《重大食品药品安全事故应急预案》进行部门联动，及时处置，防止了事态的升级。4月份，在周边县发生“瘦肉精”事件同时，我们采取了严密的排查和防控措施，确保了我县肉品市场安全。
六是严格食品产、进、销、存管理制度。各职能部门切实把好了企业进货验收、购销台帐、索证索票、不合格食品召（退）回制度的执行，把好食品生产、流通和餐饮各环节安全关。质监部门按照生产许可证审查细则要求，重点检查企业原料采购与检验记录、关键控制点记录、生产设备运行情况、产品出厂检验与销售台帐、问题食品处理及消费者投诉处理制度等；工商部门狠抓日常监管工作，全县所有食品经营户建立“一户一档”式档案；卫生部门日常监管中督促企业建立食品台帐225本；畜牧水产部门实行饲料备案登记制，建立养殖投入品使用台帐、规范生产记录、用药记录和销售记录，实现了养殖产前、产中、产后的全程监控。
七是全面推行量化分级管理制度。卫生部门严格量化分级管理各项措施，对县城的155家餐饮店全部实行量化分级管理制度，海悦国际大酒店、东风大酒店、株洲市长鸿实验学校等单位卫生部门经过严格考核，评为“食品卫生等级A级单位”。
八是强化信息体系建设。以《食品安全法》的实施为契机，各监管单位充分利用广播、电视、短信、展板、网络、培训等形式，大力宣传食品安全监管信息。县食品药品监督管理局开展了《食品安全法》“进企业、进社区、进学校、进农村”活动，讲解对象2000余人。县质监局与县电视台合作制作新闻节目8期，发出食品质量通告6期，各监管单位也都深入企业开展行业法律法规培训，全县企业接受专业法律知识培训人员1.5万余人，各类媒体全年报道食品安全监管工作近20余期（次）。同时，6月1日前后，食品药品安全委员会成员单位2次走出去在人口集中地宣传《食品安全法》，设立咨询台20余个，发放宣传资料4万余份，展板20余块，拱门、气球标语5个，出动腰鼓宣传队1个，县食品药品监督管理局还走进广播媒体就《食品安全法》的贯彻进行局长访谈节目。广泛的宣传工作提高了公众科学饮食意识，营造了浓厚的食品药品安全社会氛围。
（二）加强部门协调配合，强化环节监管合力
年，在县食品药品安全委员会的协调整合下，各监管部门各司其职，通力协作，形成了监管合力，全县食品安全保障水平明显提升。
一是食品添加剂“打非”成效显著。为期4个月食品添加剂“打非”整治行动中，各部门累计检查生产经营单位455家，整治重点乡镇4个，整治重点单位67个，整治重点品种56种，及时查处过期失效食品添加剂45包，保证了县食品市场安全稳定。县食品药品监督管理局积极履行组织协调职能，及时成立县专项整治班子，制定下发了《打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治工作方案》、《整治通告》、《清理整顿阶段工作实施意见》、《部门职责任务分解》和《整治工作督察细则》。县卫生局对“年夜饭”实行备案制，并分3个组对城区加工厂、餐饮单位、超市开展专项检查，下达整改意见书127份。县工商局督促各经营户开展自查自纠，严格落实索证索票制度。县商务局对定点屠宰场的肉品检验、台帐管理等情况进行了抽查，同时加强了对酒类添加剂使用的整治，打击制售假劣酒类的无证经营的违法行为。县质监局建立企业档案管理，按照GB2760标准对食品添加剂进行分类登记造册和备案管理，对全县178家食品生产企业巡查、回访3次。县农业局抽查了10个冬储磷肥、复合肥及尿素等肥料样品送省农产品检测中心进行检测，并对超市、蔬尔康净菜中心和攸州农贸市场蔬菜农残检测设施的准备、检测工作的开展及农产品“三证”标识的规范工作进行了重点督查。县畜牧水产局全面整治饲料、兽药和禽畜水产品添加剂生产、销售和使用环节。
二是精心部署节日食品安全整治。一年来各重大节日期间，各监管单位结合本部门的工作职责及实际，都制定了具体工作方案，成立了专项整治领导小组，组织了专项整治队伍，并把握了三个重点：一是把人民群众消费密切相关的食品作为重点整治品种；二是突出了城乡结合部、农贸市场、食品批发、超市及餐饮业为重点整治范围；三是以打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂为重点内容。累计查处无证经营户及地下作坊17家，对260家食品生产、经营、餐饮经营户提出规范整改意见480余条，查处不合格食品货值近10万元。
三是严厉查处食品违法案件。为期2年的全县食品安全整顿工作从月份开始启动至今已经取得了明显成效。农业部门开展农资整顿专项行动，立案查处不合格农资案件11起，查获假劣农药71.5kg、缴获甲胺磷55.5Kg、未包装常规种子11000kg、未引种登记杂交种子1000kg、不合格肥料26000kg，处以罚款10万元。商务部门查处病死猪肉110公斤，收缴白板肉212公斤。卫生部门对患有乙肝、痢疾等“五病”人员下达了调离通知书，没收假冒伪劣过期失效的食品（药品）410斤共198箱。畜牧水产局查处案件25起，涉案金额12万余元。县质监部门查处无证生产及不合格产品案件12起，涉案金额7万余元。县工商部门立案查处了7起食品流通环节案件，其中货值1.76万元的假红牛、王老吉案引起了厂家的关注。
四是强化联合执法。为了整合执法力量，加大食品安全整治力度，县食品药品安全委员会办公室在节日、高考期间和查处“瘦肉精”专项活动中，组织工商、卫生、技监、畜牧、教育等部门进行联合执法检查，在检查中发现食品安全问题，县食品药品安全委员会及时向各主管部门下达查处整顿督办函（全年下发督办函3份），这样强化了责任，确保食品安全工作的落实。
二、年工作设想
紧紧围绕保障人民群众饮食安全，以治理农产品源头污染、提高食品生产质量、规范食品流通秩序为切入点，努力探索和推进食品安全监管体系建设，切实提高我县食品安全保障水平。
（一）完善食品安全监管机制。加强食品安全监管规律的探索和研究，坚持以健全网络为基础，以完善机制为重点，以落实责任为关键，努力推动有力、协调高效的食品安全监管体系建设，巩固完善乡镇食品药品安全监管站的建设，强化监管职责，推动各乡镇政府和县食安委成员单位责任的落实。
（二）深化食品安全专项治理。不断推进食品安全专项整治向纵深发展，以与人民群众密切相关的食品为重点品种；以种植养殖、生产加工、流通销售、餐饮消费为重点环节；以农村和城乡结合部及学校为重点区域；以种类食品批发市场、集贸市场、小食品店、小摊点、小作坊、小餐馆、小集市为重点场所，充分运用行政监管、法律制裁、舆论监督等综合手段，对制售假劣食品的违法犯罪行为予以打击。
（三）严格食品安全的源头治理。不断培育一些农产品示范种养殖基地建设，规范农业投入品（农药、化肥、饲料）管理，积极推进食品安全检验检测体系建设及运行，加快食品生产加工企业的QS认证步伐，严格市场准入，确保食品生产质量。
（四）进一步推进食品安全信用体系建设。将年定为诚信体系建设年，通过开展食品安全信用体系建设，养成食品生产经营企业遵纪守法、重质量、守合同、讲信用的习惯，通过相应的制度和机制建设，实现褒奖守信、惩戒失信。培育一批诚信守信的食品生产经营示范企业，带动我县食品产业的健康发展。
（五）加强食品安全宣传教育。充分利用电视、广播、社会公众网络等媒体，广泛开展《中华人民共和国食品安全法》和食品安全知识宣传教育，不断增强社会食品安全意识，努力营造人人关注和重视食品安全氛围。
（六）积极引导食品产业健康发展。坚持发展是第一要务，正确处理监督与服务的关系。热情帮助和指导企业建立健全以技术规程和规范管理为主要内容的食品质量控制体系，扶持和建立具有一定规模性的食品生产企业，培育优秀企业和优质品牌，大力发展具有地域性传统品牌，提高生产科技含量，引导产业结构调整，实现产业升级换代，增强企业市场竞争能力。
三、关于年第一季度全县安全生产调度会议精神
年12月31日上午，县安全生产委员会召开了年第一季度安全生产调度会议，会议由副县长陈润发主持，会上，县安监局长、县安全生产委员会办公室主任夏以良通报了年度全县安全生产工作情况，部署了年度的工作，并对年一季度安全生产进行了调度，5个专业安委会办公室主任简要报告了年度工作情况，并就如何开展年度两节、两会期间的安全生产整治工作作了表态发言。接着，县领导李能斌、颜建斌、胡湘之先后都作了重要讲话，胡湘之县长在讲话中强调指出，安全生产要做到五个到位：一是思想认识到全，二是排查整改到位，三是工作保障到位，四是工作责任到位，五是查处到位。
四、关于年春节期间的食品安全监管工作
春节将至，“两会”召开在即，县食品药品安全委员会成员单位要全力以赴，各司其职，坚持“行动要加快，整顿要到位，措施要扎实，成效要牢固”的要求，着力在落实监管责任，整顿突出问题，动员社会参与上下功夫，扎实做好全县食品安全监管工作，确保全县群众度过一个安乐、祥和的节日。
（一）要加强领导，明确责任。各部门要切实加强春节期间食品安全工作的组织领导，制定工作方案，及时研究部署有关工作，要将食品安全工作责任逐级分解并落实到具体人员，排查和消除食品安全隐患。
