发布时间：2023-01-16 22:47:10
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然而，在实际操作中却存在不少问题，有些还是相当严重的问题，表现有下列几方面：
1、企业单位对应该计算缴纳社会保障费的人员范围能减少则减少。年初从上海电视台的《新闻透视》节目中看到，上海有家保险公司的社会保障费缴纳情况也经不起检查，经以种种理由少缴漏纳。那些小型企业、私营企业就更不用说了，能少则少，能逃尽量逃，严重对职工不负责任。按我国目前的政策规定，社会保障费的征缴单位不仅有国有企业，还包括城镇集体企业、外商投资企业以及私营企业等等。凡应缴的企业，其在职的职工都应享有社会保障权益。在职职工应包括长期合同职工（即过去所说的固定职工）和按新劳动合同法招收的职工。有些企业却有意通过增加临时工、减少合同工或频繁使用短期合同工等方式减少社会保障人员数量，尤其是外商投资企业，由于职工人员流动性大，职工人数不固定，有时也就很难核定纳入社会保障的在职职工人数。
2、计算提取社会保障费的依据基准不实。现行政策规定，应以企业在职职工的工资总额为基准计算提取社保费。工资总额应该包括职工的基本工资、各种津贴、经常性奖金和其他工资。有些单位为了少提少缴社保费，或者只以职工的基本工资来计提，或者工资性开支化整为零然后只以部分数据计算缴纳，或者巧立名目，使部分工资性报酬脱离工资总额概念范围有的单位转移部分工资开支渠道，明目张胆逃避计提。
3、无视国家政策，故意拖欠挪用。根据现行规定，企业必须在规定期限内及时足额缴纳，而报刊披露，有些企业往往以企业效益不好或资金紧张为理由，把已计提应缴的社会保障费截留下来，长期拖欠，任意挪作他用，有些企业不仅截留了企业应缴部分，而且截留了为职工代扣代缴的部分，更有甚者，有少数企业的领导竟然为了少数人的利益，只及时上缴少数人的社会保障费，置大多数职工的合法权益于不顾。
上述问题的存在，导致职工在该享受有关社会保障利益时，可能会因企业没有连续定期缴纳有关统筹费而得不到应有的保障。结果使企业职工的合法权益受到严重侵害。这不利于企业发展，也不利于社会稳定，甚至影响了党和政府在人民群众中的形象与威信，影响经济体制改革的顺利进行。存在上述问题的原因，主要有以下两方面：第一，部分企业领导干部思想狭隘。有些企业领导认为，计提社会保障费会增加企业负担，减少企业利润，所以尽可能少提少缴。也有的认为，社会保障费是职工以后的福利保障问题，至于提与不提，缴与不缴，与本任领导在位期间没有直接关系，因而滋生了新的短期行为。第二，政府有关部门监管不力。目前我国社会保障基金主要由社会保障经办机构负责征收，专项存储，并由劳动保障行政部门负责监管。由于有些地方领导不重视，监管部门又缺乏权威性，致使部分企业社会保障费计缴混乱，上缴率不高。
笔者认为，最根本的改革措施，更与以法治国的改革大框架接轨，制定颁布《社会保障税法》依法征收，由税务机关来严格执行。
笔者设想的具体改革办法是这样：
1、现行的企业应缴部分改为增加职工的工资收入，全部加入职工的工资总额中，发放到职工个人。
2、把法定参加社会保障人员的范围扩大到所有国家机关人员、军职人员、企事业单位员工，以及个体工商户、自由职业者等等所有劳动者。
3、把依照《社会保障税法》征收的社会保障税和根据《人个所得税法》征收的个人所得税合并征收。即纳税期内，每人都必须依法缴纳社会保障税。计算社会保障税的同时，又对照《个人所得税法》之规定，如果个人收入达到所得税计征起征点的，再计算出个人应缴所得税额，在同一张税票收据上分行列示，合并缴纳。
4、社会上每个人从取得工作劳动收入的第一个月起都有一个个人税号，终身不变。也可以就直接以每人的身份证号为个人税号。达到法定退休年龄，个人税号又自动转变为从社会保障局领取养老金的个人领款专用帐号。
5、每人退休前的缴纳税款额与将来领取退休金数额直接挂钩。美国人为何自觉自愿纳税？最主要的原因就是每个美国公民的退休金不是由他们退休前的工作单位发的，而是由政府发的。政府发退休金是以他交过的税按一定比例计算后确定发放金额的。也就是说，年轻时交的税越多，老来得到的退休金越多。这是个非常值得我们借鉴的好方法。
上述改革措施设想是科学的，从税法法理角度来讲，国家税收本来就是取之于民，用之于民。从老百姓角度来讲，每个公民劳动期间的缴纳社会保障金与退休以后的领取养老金通过税收这个国家财政主渠道来办理解决，保障程度最高，是老百姓最放心的。再从政府角度来讲，把人民的养老事业捺入财政税收渠道管理，形成良性循环，取得法律保障，也是国家政府对老百姓应尽的政府义务。
一、当前和谐社会建设面临的主要问题
目前，构建和谐社会面临的主要问题集中表现以下几个方面：
（一）环境日益恶化。由于经济学中外部效应的作用，大量企业废水排入河流，造成河流污染严重；由于很多企业无节制的工业废气排放，导致大气中一氧化碳、二氧化硫等有害物质严重超标，这些已严重影响到人们的身心健康。
（二）个人收入差距进一步扩大。当前贫富差距有进一步扩大的趋势，一些高收入群体逃税、漏税行为十分普遍，而对低收入阶层又缺乏有效的保护，使工薪阶层成为个税的纳税主体。
（三）社会保障制度不健全，社会保障资金来源不足。目前我国老龄化趋势明显加快，失业率比较高，再加上社保覆盖范围的逐步扩大，导致养老金、医疗保险金，失业保险金等社会保障支出增长迅速，社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。而且社会保障筹资和管理中存在着“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”等问题。导致社会治安问题日益突出，势必影响社会的安定，影响和谐社会的建设。
（四）就业压力依然较大。中国的就业压力主要来自四个方面：一是劳动适龄人口居高不下；二是农村剩余劳动力向城市的转移；三是由于生产率提高带来的劳动力需求的相对减少；四是产业结构调整带来的下岗职工增加。如何增加就业岗位，降低失业率是构建和谐社会面临的一个突出问题。
二、税收政策的取向
（一）环保性社会的税收政策取向
要建立蓝天碧水的环保性社会，可以考虑在“费改税”的前提下，开征生态税。同时对现有税种进行调整和完善，使起具备一定的生态环保功能，和开征的生态税一起形成一个绿色税制体系。
1、制定专门的生态税法。
生态税的设计可以从纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节以及税收减免等方面来考虑。生态税应本着“谁污染、谁纳税”的原则，凡在境内从事有污染或废弃物排放行为以及生产有污染产品的企业和个人，都是纳税义务人。其课税对象概括来说指一切与环境污染和资源破坏有关的行为和产品，包括纳税人生产经营活动中所排放的各种污染物、废弃物以及有污染行为的商品。其税率的确定可根据产品附属污染物含量和浓度确定相应的差别定额税率或者超额累进税率。其计税依据可参照国际通行计税标准，按污染物排放的数量和浓度来确定。在税收减免方面，政府可对一些环保和节能的行为进行税收减免。这样通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免，可以倡导绿色经营和绿色消费的理念。
2、完善现行税法体系，建立中国特色绿色税制体系。
（1）增值税。可以考虑进一步加大对采用清洁生产工艺、清洁能源、综合回收利用废弃物进行生产的企业税收优惠力度；对在生产中严重损害环境的企业则加重课税；建议取消增值税有关农药、化肥低税率的优惠；对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等环保设备，应允许抵扣进项税额。
（2）所得税。鼓励企业进行清洁生产，对采用清洁生产工艺、清洁能源进行生产的企业；对利用“三废”加工，变废为宝的生产企业；对环保产品和技术的开发、转让的企业。应给予所得税上的税收优惠，包括采用减免税、固定资产加速折旧、提高计税工资标准、投资抵扣所得税等一系列优惠。
（3）消费税。消费税的税目设置应考虑环境保护因素，将一些对环境影响较大的商品纳入征税范围，并根据商品对环境影响程度不同实行差别税率。但现行消费税政策并没有充分考虑着一点，有很多对环境极易造成危害的商品并没有被列入消费税征税范围，比如电池、塑料包装袋、移动电话等。
（4）资源税。完善资源税，首先在税率方面，应根据资源在开发利用过程中对环境的不同影响，实行差别税率；根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品开发的成本等因素，提高和调整资源税的税率。其次，为了保护环境、维护生态平衡，应扩大我国资源税的征收范围。应逐步把水、土地、森林、草原等重要的自然资源都纳入征收范围。
（二）公平型社会的税收政策取向
社会公平是和谐社会的基本特征，公平即包括法人的公平，又包括自然人的公平。公平应该包括规则公平、分配公平、机会公平等基本内涵。在我国目前的税收政策上，虽然内外资所得税今年已经合并为统一的企业所得税法，但仍存在着一些不公平的税收政策，需要改革和完善。
1、完善个人所得税，体现税负公平，缩小收入差距。
一是改革税制征收模式。个人所得税有三种税制模式，即分项课征制、混合课征制、综合课征制。目前，我国采用分项课征制，即把个人的收入分成11项，每一项分别规定扣除额和适用税率。假设收入额相同但收入来源不同，由于适用不同的项目，则税额就不同。而且由于分项后，每项收入适用了低税率，就会降低高收入纳税人的税负，这种情况也是不合理的。为解决这些问题，国外个人所得税多采用综合课征制，即针对个人的全部收入额征税，纳税人无法将税率高的一类收入转为税率低的另一类收入来进行避税。这样做将会充分发挥个人所得税调节收入分配的职能。二是改革费用扣除制度，费用扣除应“指数化”。在确定扣除额时，应根据纳税人的家庭成员人数和子女教育费用的变化，并随着通货膨胀率和收入水平的变动对扣除标准进行相应调整，即实行“指数化”。这样做有利于降低低收入家庭的税收负担，缩减贫富差距。三是采用反列举法，逐步拓宽税基范围。当前我国个税采用正列举法，把个人的收入项目分成11项，而对未在税法中列举的所得项目无法征税，易产生税收漏洞。反列举法可使个人所得税有较为宽广的征税范围，从而避免对应税所得限制过死而导致税收漏洞过多，美国是采用这种方法最典型的国家。另外，在适当的时候，也可以考虑对个人证券交易所得、资本利得等开征个人所得税。四是依法治税，加强征管。要尽快完善代扣代缴制度，建立个人和单位双向申报纳税制度及交叉稽查处罚制度。尽快落实个人财产、存款实名登记制度。
2、开征遗产税、赠与税、物业税等税种，调节存量财产的公平。
首先，在遗产税设计方面，其起征点应当高一点，把一般中低收入者排除在外。在税率方面，宜采取超额累进税率，遗产越多，税负越重，但公益性捐赠可在税前扣除，以鼓励富人捐款。同时为了防止遗产税纳税人事先转移、分散财产，遗产税应与赠与税同时出台。其次，将房地产保有环节征收的税种合并为物业税，并同时设置起征点，实行超额累进税率，以照顾弱势群体的住房需求。通过对房产等物业征税，一方面可以有效的调节富人的财产和收入；另一方面随着政府物业税的增加，地方政府才有稳定的财源向低收入家庭提供更多的廉价房屋。
3、完善促进就业的税收政策。
一是扩大优惠政策的适用对象。凡从事创业的行为均给予免税或减税的税收优惠。提高个体工商户的月销售额（或营业额）的起征点，对起征点以下的可以免征增值税、营业税和个人所得税，这有利于提高下岗失业人员自主创业的积极性。二是扩大优惠政策的适用范围，由新办企业扩大到所有吸纳下岗失业人员的企业。随着第三产业的发展，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，也成为扩大就业的重要渠道。因此，国家应不分企业经济类型、不分行政区域、不分产业类别（除国家限制发展的产业外），一律给予安置失业人员的企业以同等的税收优惠待遇。三是加大劳动密集型企业的税收优惠力度。为鼓励社会力量创办更多的劳动密集型企业，国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例确定其是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，并根据该比例所反映的劳动密集程度确定税收优惠的程度。四是优先发展第三产业，增强劳动力的吸纳能力。相对于发达国家，我国第三产业从业人员的比重还比较低，其吸纳劳动力的能力还有相当大的发展空间。由于某些第三产业利润率还比较低，通过对第三产业实行差别税率等税收优惠，以扶持其发展。另外，对从事就业介绍、劳动者岗位能力培训的中介机构给予税收减免和政府资金支持，给予对外劳务输出的中介给予税收补贴，促进就业服务中介的发展。五是促进中小企业发展，形成新增就业能力。我国中小企业在解决社会就业、维护社会稳定方面发挥的重要作用是显而易见的。建议应在增值税、营业税、所得税制的改革中，考虑在税率、起征点、减免税等方面给予优惠。
三、保障性社会的税收政策取向
社会保障税作为筹集社会保险基金的主要来源，是进一步完善、规范社会保障制度的关键，开征社会保障税势在必行。开征社会保障税可以从以下几方面来考虑：
一是在纳税人方面。凡是我国公民和法人均为纳税人，具体包括在中华人民共和国境内的国有企业、集体企业、股份制企业、股份合作制企业、联营企业、合作企业、乡镇企业、私营企业、外商投资企业、其他企业及职工；行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及职工；以及农民、个体工商户和自由职业者。
（1）在西康高速公路沿线的大部分施工区域设置边沟和排水沟等，使公路路面的表面水可以通过边沟与排水沟等引入灌区或者天然的沟渠。公路路基的表面水利用边沟和排水沟，经过桥梁或者涵洞排入施工区域周围的河道或者人工渠道，从而减少地表水和地下水对公路路基路面质量的不利影响。
（2）施工单位利用混凝土网格对立交工程施工区域的路堤边坡进行有效防护，在混凝土网格内种植草被。这样既可以对路堤边坡进行绿化、美化公路道路环境，又可以防止坡面汇集的水流冲刷边坡，造成边坡的水土流失。
（3）由于西康高速公路工程经过秦岭隧道，而隧道所在的区域夏秋两季阴雨天气居多，甚至会出现大暴雨，从而造成山体滑坡。因此，施工单位需要在隧道施工区域增加草被的覆盖率，避免阴雨连绵时期导致水土流失或者出现塌方情况，给公路隧道工程的安全通行埋下隐患。从主体工程安全角度分析，上述施工措施可以有效控制公路沿线的水土流失，满足保持施工区域水土要求。但是在进行主体工程的设计时，从保持水土方面考虑，还需要增加措施将水土流失量降到最低。施工单位采取的设计保护措施主要为：公路路基水土保护措施需要做到以工程措施与植物措施相互结合，以工程措施为主，兼顾植物措施；在工程的施工结束以后，施工单位需要对弃渣采取机械压实措施，避免弃渣在临时堆放的期间出现腐蚀情况，同时对路基两侧护坡道进行土地平整，并在护坡道采取播撒草籽的措施；施工单位需要为工作人员提供良好的工作与生活条件。在工程施工结束后，对生产生活区进行绿化处理。
二、弃渣厂区的水土保持措施
在主体工程的设计中，施工单位将料坑作为弃渣厂区。这样既减少了工程施工占地的空间，又减少了工程施工过程中扰动地表的面积，在避免水土流失方面发挥了积极的作用。从保持水土方面考虑，弃渣厂区采取的水土保持措施包括两方面：一方面，施工单位需要按照施工工序要求，将部分弃渣临时堆放在料场中未开采的区域，并对这些临时弃渣采取有效的临时保护措施；另一方面，主体工程设计中要明确弃渣堆放的位置，并将料渣平铺于料场迹地。然后，对土地进行平整。最后，采取机械压实措施。
三、料场区的水土保持措施
在主体工程设计中，对料场区采取的水土保持措施主要有：
（1）在工程开采的初期，施工单位对临时堆放于料场的弃料要采取适当的洒水防护，并依据实际的情况，将后期弃料直接填入施工现场已开采的料坑内，避免弃料对施工区环境造成影响。
（2）在宽浅型冲沟料场的上游侧布设排水沟，以减少雨水对料场的冲刷，破坏料场周围环境。
（3）在料场开挖的过程中，施工单位需要按照1:2的稳定边坡比例进行开挖。
（4）对出入施工现场的运输石料车辆，施工单位既要保证其所装的石料不能高于车顶，又要在石料上面加盖一层防尘网，避免在石料运输的过程中出现渣土飞扬的情况。
（5）在工程施工结束以后，施工单位需要依据料场扰动的范围。因地制宜地采取有效工程措施对料场附近加以防护，以避免料场周围环境出现恶化，
四、施工道路区的水土保持措施
主体工程的设计中对施工道路区采取的主要措施，是在临时道路的表面铺设砂石，以促使施工道路的路面硬化。这样既避免了通行车辆碾压破坏施工道路路面，又可以防止尘土飞扬。从水土保持的方面考虑，设计方案中采取了两方面的措施：一方面，在施工的过程中，施工单位需要按照天气状况和实际需要，对新建的施工便道进行洒水防护。天气炎热的时候，洒水次数为2～4次/d；天气正常时，洒水次数为1～2次/d。另一方面，在工程施工的期间，施工单位需要在施工便道的两侧设置一定数量的彩旗，以便严格控制车辆行驶的范围，并适当控制车辆行驶的次数，以减少对施工区域地表的扰动。在施工结束以后，可以将彩旗移除。
五、施工生产生活区的水土保持措施
在主体工程的设计中，施工单位需要在工程结束以后，将临时搭建的建筑物进行拆除，并清运所产生的生活垃圾和生产垃圾。从水土保持的层面分析，在工程施工期间，施工单位还需要做好施工生产生活区堆放砂料的防护工作，并在施工结束以后，依据水土保持的要求，对施工迹地的土地进行必要地平整，恢复其原来的地貌。对扰动的地表进行机械压实处理后，再采取洒水措施，以避免其出现水土流失。
六、公路工程主体工程设计中的防治措施体系
依据公路工程主体工程设计和水土保持方案相互结合的特点，施工单位需要建立完善的水土流失防治体系，其所采取的防治措施主要为以下几点：
（1）路基工程区以工程措施为主，例如，修建截水沟、边沟和排水沟、对砾石土进行包边和设置草方格与立式沙障等。
（2）附属工程区主要以工程措施和植物措施为主，例如，覆土、种植草坪、灌木和乔木等。既防止尘土飞扬破坏施工环境，又可以绿化环境，避免水土流失。
（3）料场区也以工程措施为主，例如，设置草方格、播撒草籽以形成植被，用以巩固施工区域水土，减少雨水冲刷造成的水土流失。
七、结语
首先必须明确，社会保险费与社会保险税都是社会保险资金的筹集方式，是手段而非目的，它们均为实现社会保险制度的目标服务，并取决于特定的社会保险制度模式。尽管都是筹资手段，但在理论与政策实践中，费与税之间又存在着很大的差别。对此，可以通过列表来展示两者之间的基本区别(见下表)。
二、社会保险费改税的目的与预期效果分析
通过列表，我们可以初步了解社会保险费与社会保险税的基本区别。目前讨论的问题虽然在名称上被称为社会保障税，但事实上只是社会保险税，因为社会救助、社会福利等保障项目的资金来源客观上不可能来自现阶段讨论的所谓社会保障税，它只能来源于一般税收收入或遗产税、个人所得税、捐赠税及相关收费项目等。因此，社会保障税的讨论，实质上是对现行社会保险筹资方式作出重大变革。
那么，费改税的目的是什么呢？若从理论及政策实践角度加以概括，则不外乎有三：一是变革社会保险制度模式，即改变新型社会保险制度（统帐结合模式）的初衷，恢复现收现付的制度模式；二是试图增强强制性，提高征缴率；三是实现社会保险资金筹集标准的统一，促使社会保险走向高度社会化和全民化。据此，可以作进一步的分析：其一，通过费改税来改变正在确立中的社会保险制度模式并重建现收现付制是可能的，但政府的信誉将面临危机，引起的社会震荡也将很大，况且现收现付制根本无法适应人口老龄化发展的需要，从而正在成为许多国家改革的对象，是否值得为了重建制度的目标来改变筹资模式，还值得商榷。其二，费改成税是否一定会增进强制性，实践效果并非如此，因为对社会保险制度而言，征费与征税均应当是依法进行的，强制性是否强，并不决定于"费"与"税"的名称，而是取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。例如，许多国家就完全能够通过征费方式来实现筹集社会保险基金的目标，而有的采取征税方式的国家一旦遇到经济危机亦难以完成社会保险筹资任务。我国目前遇到的社会保险费征缴难，强制性不够是一个方面（它包括《社会保险法》未出台、地方政府对企业的保护与执法力度有待加强等），而国有企业效益不良以及国家寄希望于非国有企业消化国有企业的下岗、失业职工等直接相关。因此，依靠费改税来增强社会保险筹资的强制性的设想显然并不成立。其三，费改税后，税率自然走向统一，这对于实现公平负担、待遇平等的目标显然有直接促进作用，但对于发展中的大国，尤其是像中国这样一个政府财力有限、地区发展很不平衡的国家，目前能否统一起来或者统一后可能带来什么新的问题，同样需要进一步研究。可见，目前讨论社会保险费改税的目的并不明确。
费改税的预期效果，最主要的可以概括为如下三个方面：一是社会保险制度的刚性发展加上税收制度的刚性发展，使现收现付制得以恢复并且被强化、巩固，其好处是能够缓和现阶段养老保险等的支付压力，风险是使未来潜在的支付危机进一步扩大，并完全可能重走发达国家或福利国家的老路；二是政府财政由后台走向前台，国家从社会保险制度的间接责任主体（直接责任主体在现有制度模式中应当是企业与劳动者个人）变为直接责任主体，其好处主要是计划方便、管理简单，风险则是政府财政必然随着人口老龄化趋势的加快而背上日益沉重的包袱，这种风险且会因社会保险部门无需承担筹资与资金管理的责任（即社会保险制度与国家财政之间的中间隔离层缺位）而被放大；三是有利于促使社会保险制度的统一化，即社会保险供款率、待遇标准将因征税而迅速统一，统筹层次亦会因统一征税而自然提升，其风险则是必然出现所筹资金逆向流动、保险待遇与地区经济水平不相适应等现象，进而激化地区之间的矛盾。可见，在现实条件下，社会保险费改税的效果具有两面性和不确定性。
三、社会保险费改税的制约因素分析
就像市场经济与计划经济都是经济发展与经济增长的手段一样，社会保险费与社会保险税也都是社会保险制度发展的手段。然而，这两种手段又毕竟是有区别的，筹资方式的改变，并不仅仅限于筹资方式本身，它必然影响到社会保险制度及与之相关的社会、经济环境，反过来也接受着社会保险制度及其他相关因素的制约。
第一，社会保险制度模式决定着社会保险筹资模式。一方面，普惠制社会保障一般选择采取征税方式来筹集资金，而选择制或非普惠制社会保障制度则一般采取征费方式来筹集资金；另一方面，现收现付模式的社会保险制度，既可以采取征费方式也可以采取征税方式筹集社会保险基金，而选择部分或完全积累模式的社会保险制度，则适宜采取征费方式。因此，如果我国要改变社会保险筹资模式，就应当先研究社会保险制度模式的选择，此后才是筹资方式的选择。若选择征税方式，则应废除正在确立中的统帐结合型社会保险制度或明确取消个人帐户，重新确立普惠制与现收现付型社会保险制度；若既要采取征税方式来筹集基金，又想维持统帐结合制度模式，在理论上将无法自圆其说，在政策实践上将陷入新的利益冲突之中。
第二，地区经济发展水平制约着社会保险筹资模式。征税方式的最大特点在于税率统一，而一国之内各地区经济发展水平相对平衡是实现税率统一的现实条件，这在发达国家或小国家可以做到，在发展不平衡的国家却难以做到，而征费则可以灵活一些。以我国目前的发展状况而言，地区发展不平衡是一个客观事实，且在相当长的时期内都难以完全改变。因此，在社会保险供款率方面，既要避免因差别过大而导致地区之间企业竞争环境不公平的现象，同时也要避免因标准统一而损害不发达地区的经济发展，从而使有限的供款率差别的存在成为现阶段的必然选择。第三，国民经济发展状态制约着社会保险筹资模式。如果经济发展状态不好，大批企业连生存都十分困难，费改税不仅同样不会有好效果，反而会进一步损害社会保险制度筹资的强制性与政府的权威性，因为社会保险制度的基本目的在于解除职工的后顾之忧、维护社会稳定，如果因社会保险制度造成大批企业破产等，国家就可能需要考虑社会风险的承受程度；如果经济发展状态良好，无论征税或征费，均可以实现资金筹集的目标。目前的关键在于，国有企业脱困的目标尚未实现、非国有企业难以普遍承受同一供款率的社会保险负担，费改税能否取得预期效果显然很难预料。
第四，社会保险制度安排制约着社会保险筹资模式。社会保险税要求社会保险制度安排一体化，而社会保险费则可以根据不同的制度安排来征集社会保险资金，对社会保险统筹层次的要求亦不似社会保险税。我国目前的客观情况是不可能实行一体化的社会保险制度，如养老保险就肯定会针对职工、公务员、农民等设计不同的制度，再如是将数亿工业劳动者统一纳入工伤社会保险还是让工伤社会保险与商业性的雇主责任保险并存仍需探讨，其他社会保险项目是否将劳动者全部纳入一元化的制度范围亦是一个大问号，在社会保险制度安排并非一元化的条件下，征费改成征税便缺乏可行性；再如在我们这样一个发展不平衡的大国，如果将工伤、生育、疾病保险等统筹到省级乃至全国的层次，其结果就可能导致保险待遇与地区经济发展水平的脱节，因而亦有着商榷的必要。
第五，国家的财政调控能力制约着社会保险筹资模式。如果国家财政实力雄厚，财政调控能力强，通过征税方式将社会保险资金统一纳入国家财政范畴则具有可控性；反之，如果国家财政实力薄弱，财政调控能力弱，一旦将社会保险资金作为税收并纳入财政范畴，则完全可能给国家财政带来巨大的压力与冲击。如果采取征费方式，即让社会保险资金在财政体外循环，则社会保险管理部门将构成为社会保险资金的第一责任者，而政府财政则构成为第二或最终责任者，第一责任者的存在事实上可以起到控制风险、过滤责任的作用，从而成为减轻政府财政直接责任的重要环节。
此外，国有单位中老年职工的养老金补偿、中央与地方社会保障职责的划分、现有社会保险制度与其他社会保障制度的衔接，以及目前社会保险制度统筹层次低、不同阶层的利益分歧大，等等，均是社会保险费改税的不容忽略的现实制约因素。
四、政策建议：认真研究，审慎决策，社会保险费改税缓行
基于前述分析，用社会保险税取代社会保险费，至少存在着如下问题：一是目标模糊，是重新确立社会保险制度还是为筹资而改变筹资方式，并不明确；二是条件不成熟，即制约因素甚多，一旦以税代费必然遇到新的阻力与问题；三是技术障碍甚多，如税种设计、征收范围、征收标准、征管机构、部门衔接等等，每一个问题若得不到妥善处理，均可能给本来就困难重重的社会保险制度带来新的伤害；四是预期效果具有不确定性，而社会保险制度在客观上已不允许再经历重大的波折；五是与国外社会保障改革、发展趋势不相吻合，因为无论是发达国家还是发展中国家，对社会保险制度的改革趋势均是促使社会保险基金与国家财政保持一定距离甚至完全分离，以增强社会保险制度的自我平衡能力和劳动者自我保障能力，同时避免给政府财政带来难以预料的冲击。
从现实出发，我认为较为理性的政策建议是如下三项：
第一，认真研究。即以国际社会为背景，以中国现实国情及其发展趋势为基本出发点，以可持续发展为基本标尺，以两分法为基本手段，继续对社会保险制度模式及筹资方式进行认真研究，同时客观评价社会保险费与社会保险税，明了两者差别，比较两者优劣，全面把握社会保险费与社会保险税所适应的社会保险制度模式及其制约因素。
第二，审慎决策。在以统帐结合模式为基本特征的新型社会保险制度正在确立之中的背景下，再对社会保险资金的筹集方式进行重大变革，必然对现有制度模式及其走势产生极为重大而复杂的影响。因此，不能简单否定征费的优势，不能低估征税可能遇到的阻力及可能带来的负面影响，在对费改税问题缺乏全面而充分的论证，并难以肯定费改税后的效果一定大于改革前的效果且潜在风险能得到有效控制的条件下，决策部门不宜匆忙决策；否则，就可能埋下隐患或导致事倍功半甚至前功尽弃的后果。
第三，费改税应当缓行。基于新的社会保险制度模式已逐渐深入人心，占主体地位的养老、医疗保险均采用统帐结合模式，以及维护政府形象及信誉乃至其他诸现实因素的制约，均决定了即使国家确定社会保险税是社会保险费的改革方向，目前也应当缓行。即现阶段的主要任务，仍然是努力发展经济，努力促使国有企业解困，努力强化社会保险费的征缴，同时扩大财政支持的力度。
五、基本结论
1.水生态背景概述
象山陆域面积为1175平方千米，以“七山一水二分田”基本格局组成，属亚热带海洋性季风气候区，森林覆盖率56%以上，温暖湿润，四季分明，雨量充沛，吸收与散发热量收支平衡，是人居条件比较优越的地方；但台风活动频繁，常伴有狂风暴雨，水系源短流急，独注入海，工程调蓄性能弱，而且河网密度低，潜伏旱涝灾害隐患。全县多年平均降雨量1463毫米，多年平均水资源径流总量9.33亿立方米，降雨径流时空分布呈现自西北东南递减，集中在梅雨、台风期间，为双峰型。年际变化极度偏离均衡，变幅最大为2.83，以及工程地质、地形、淹没移民和经济条件的限制，导致水资源开发利用困难。随着经济快速发展和社会全面进步，水环境问题更加突出：1、水源紧缺2、水体污染3、旱涝灾害。尤其是近年的旱情所造成的损害，表明水环境的承载能力是支撑循环经济社会可持续发展的重要物质基础，迫使我们重新思索和探究水环境的保护与建设问题。
2.水环境现状问题
象山县水环境核心问题是水资源的开发、利用和保护的有序建设，现状表现为水资源利用量的供给紧缺、浪费严重和水域萎缩；水体污染直接、间接和累积影响着用水安全与健康。
2.1水源短缺堪忧
象山县多年平均水资源总量为9.33亿立方米，人均水资源量为1743立方米，处于全国警戒值水平。但是由于象山的特殊地形条件，可开发或利用的多年平均水资源量仅为4.97亿立方米，人均占有量仅为929立方米。象山境内可开发的蓄水工程潜力不大，估计在现有蓄水工程1.31亿立方米情况下，尚可开发的水利工程蓄水量仅为0.60亿立方米左右，总蓄水容量为1.9亿立方米左右，90%保证率供水量仅为2.8亿立方米左右，年人均仅为523立方米，而优质水仅为2.1亿立方米，年人均为350立方米，这就是象山水资源的总承载能力，属资源开发条件较差的缺水地区。
从万元产值用水量比较分析，离建设节水型社会差距较大。据调查2000年全县总用水量为1.33亿立方米，用水结构：生活用水0.17亿立方米，生产用水1.12亿立方米（其中农业用水0.97亿立方米，工业用水0.15亿立方米），生态环境用水417万立方米，就生产用水而言，国内生产总值73.86亿元，万元GDP用水量151立方米，是以色列的4.8倍，日本的6.7倍，美国的2.4倍，德国的6倍。其中农业用水量占73%，农业总产值35.5亿元，万元农业产值用水量274立方米，耕地亩均综合用水量325立方米，相对偏高。说明用水效率低下，并且得不到合理利用，浪费严重，节水潜力巨大，有待于挖掘。
蓄水工程建设滞后。近3年内县城用水量以20%左右速度增加，但主要蓄水工程仍由70年代建设，近10年内仅建成2200万立方米蓄水库容（占16%），目前年人均供水能力仅为374立方米。
用水结构不合理。目前未按照优水优用的原则，科学划分用水类别，工业、农业用水占用大量的优质水源，而适合于工业、农业用水的河口水资源缺乏系统规划利用，分质供水还未得到实施。
2.2水体污染严重
象山县的主要污染源是生活污染和农业面源污染，其次是工业污染，污染物主要是COD。污染面广量大，尤其是农业施用有害化肥、农药，使农作物农药残留量超标；污水直接灌排，城镇、乡村雨污合流，污染循环累积加剧，从而削弱河网水体自净和纳污能力；污水处理设施严重滞后，开发污水资源化回用势在必行。
依据2003年度《象山县环境质量报告书》，从地表水的16个监测站位及近海海域4个监测断面分析：我县10个集中式生活饮用水水库中，除仓岙、三家村水库水质为Ⅱ类，满足象山县地面水功能区划分要求外，其余均为挥发酚、总氮、总磷超标，10个水库中其中营养化的为8个(富营养为4个)；河道水质与2002年相比有所恶化，其中南大河流域(东大河、西大河、南大河及横河)水质为超Ⅴ类，淡港流域水质为Ⅳ类，大塘港流域水质为Ⅴ类；象山港、大目洋、三门湾、石浦港近海海域水质均为超Ⅳ类，主要是无机氮、无机磷超标，其它指标尚能满足Ⅰ类海水水质标准。
2003年全县污水排放总量为1392.56万吨，其中生活污水为727万吨，占总量的52.21%，工业废水为665.56万吨，占总量的47.79%；农业废污物排入水体约1亿立方米左右，是氮磷超标，水体富营养化的主要原因；农村地下水由于生活污水随意排放也污染严重，大部分水井水不能直接作为饮用水源。
2.3旱涝灾害频发
河流综合整治是减免旱涝灾害和改善水环境的重要工程措施，利用生态修复技术，对水中污染物进行转移、转化及降解，达到净化水体目的，并且赋与一定的生态所需最少合理流量，以满足水体的纳污能力。根据《象山县河道整治规划报告》水系基本格局，河网面积12.7平方千米，占全县平原谷地面积的2.26%，总长度710千米，密度为平方千米1.26千米，正常调蓄量1870万立方米。淤积沉淀底质污染严重，调节性能比较脆弱，河道遇旱干涸，遇洪积涝，是我县河道基本状况。随着城市化的进程，土地利用价值的提高，河道、水域被人为侵占或者缩小，甚至因水体污染发臭，干脆填埋了事，导致水面急剧减少，天然调蓄功能严重萎缩，加重了旱涝发生的机率。保护水面，还河流以空间，是我县水环境保护的重要内容。按照有关规定要求，绿化用地面积不能低于建设用地面积的30%，水面面积不能小于绿地面积的5%，象山的河网水面率严重不足，并且淤积堵缩普遍，难怪旱涝灾害交替频发，为此必须疏浚拓宽，达到水面率最低要求。
3.水环境防治对策
根据“生态立县”战略思想，考虑“安全、资源、环境”要求建设一个与水和谐的良好环境。针对象山县水环境现状和发展需求，要彻底改变水资源“取之不尽，用之不竭”的传统观念，充分认识到水资源是有限的，并不会随经济发展而增长。自觉推行“政府引导，公众参与，社会筹资，共担风险”的机制，遵循“合理开发、节约使用、有效保护”的原则，以水资源的可持续利用来支持先进生产力的发展、经济的高效增长和社会的文明进步。确立防治水环境的基本指导思想：开源与节流统筹；供水与用水协调；利用与保护并重；用水与排水配套；集中与分散结合；理论与实际兼顾。保护与建设过程中要体现功能特性要求，主要内容包括：自然生态、空间景观、心理行为、社会经济、历史文化等特性，真正突现“显山、露水、映绿”的水生态环境。
3.1城乡水环境建设
水是生命之源，人们逐水而居，傍水而聚，经过世世代代的繁衍生息和刻意建设，逐渐成就了当今城镇和乡村。同时，集结在一起的相当人口和经济实体，彻底改变了所在地区的自然环境，最为明显的是人类的极端功利化活动，使城乡水面率降低和河道水体遭受污染，原有起储水滞洪作用的河流、湖泊、库塘等水环境载体被填平或埋管填平，城区河流变成开敞式的“下水道”，水环境状况严重恶化。
水环境在营造城乡环境舒适性中的作用和地位无可替代，清澈、丰富的水是生命的源泉，是城乡舒适环境全部要素存在基础，水使人类感到心旷神怡，触水、亲水、提供富有情趣的水环境、水景观对城乡生活来说是必不可少的。因此要优先保护公众密切关注的水源地，治理生存环境的水体，体现治水生态理念。
象山县城80年代初期河道水面率为6.28%（不包括水库），现建成区为3.2%，水面率几乎减少了50%，而仅有的主要河流水质为Ⅴ类或超Ⅴ类，显然在城市化建设过程中的水环境保护和建设是远远不够的，现状的热岛效应和视觉效果难以说是个舒适的城市。为此建议在今后加速发展进程中，决不能再让以牺牲水面来换取局部经济利益的事情发生，针对这方面要在深入调查研究的基础上，确立科学合理的水面率，在相应规划中应以明确体现：新城区建设中水面率不能低于6.0%。尤其在大目涂围垦区域规划建设中，力求以水环境来营造丰富、优美的新城区，留足必要的水面面积，既可作为县城的滞洪区，又可作为城市景观，丰富的海水资源能保证水体循环。
县城仅存的新华河、南大河、白石泾河的严重污染，已对城市环境造成了负面影响。虽然城市污水厂能截走部分污水，但是由于几条河流水循环的不足，无法达到自净效果，据有关资料统计40立方米的清水只能净化1吨中等污水，城区主要三条河道上断面集雨面积为25平方千米，年产流量为2000万立方米，年可容纳污水为50万吨，远远少于1000万吨排污量，因此即使有5%的污水不能截住，也会造成水体污染，由于现建城区为雨污合流制，要做到80%的截污量困难也较大，因此寄托于污水处理厂使城区河道水质变清恐怕只是愿望。为此建议营造一个人性化的水环境，把城区几条污染河道改建成双层河道，仿效日本的经验，下层排污水，上层蓄0.8米左右清水，利用现有的城区东谷湖水库等水量，一个月置换一次清水，年用水量约20万立方米（按4千米计），并努力创造出具有丰富自然的水边环境（草坡、绿树等）。这样一方面可把城区河道的污水“变成”清水，另一方面在建成区出口截污，可完全截住污水，大大减少在城区中埋管截污投资，如果新城区能雨污分流，县城就能达到“问渠那得清如许，为有源头活水来”的感觉。
河道整治是改善农村水环境的主要手段。河网整治重点是恢复提高其基本功能，通过疏浚和其他必要的工程措施，保持自然生态系统的进化和生物群落的多样性，改变传统的水利工程以建设工程措施、改造河道和控制水流为手段，向防洪、水资源利用和河流环境整治的综合性管理方向转变，着力于以流域系统的整体生态的恢复，营造生物的多样性来改善水环境，避免水体脱离生物群落，降低自净能力。尽可能不要裁弯取直，保持自然河流中河岸线不规则主流、浅滩、急流相间的格局，护岸尽量少用人工材料如混凝土等构造，以保留水土交换空间。鉴于目前采用砌石护岸渠化式河道整治方式，不宜大范围推广，在河道整治中应充分考虑河流固有的适宜生物生育的良好环境，砌石护岸不宜高于常水位，在河岸的高水位淹没处应增加绿化，保障鱼类和动物的生息环境，在确保河道的防洪、水资源利用功能的同时，创造优美的自然环境，并实现与充满魅力的乡村景观和谐共生。
3.2建设节水型社会
严峻的水资源形势与目前的节水意识、水平的矛盾，要求创新节水工作模式，建设节水防污型社会是循环经济的必然选择。对我县来说，除了强化水危机意识提高全民节水保水积极性及大力推广应用节水保水新技术（例如节水型器具使用等）外，关键要从以下两点做文章：一为加强规划管理，优化配置水资源。组建统一水务管理机构,实行水源规划建设至供给网络运行管理和治理保护过程的系统控制。在摸清我县水资源状况的基础上，认真研究制定包括水资源中长期供应、供水水源、节水、污水资源化、水资源保护等内容的水资源综合利用规划，按照水资源可持续利用的原则，合理确定城市产业规模，优化产业结构。按照优水优用原则，科学划分用水类别，特别要控制好优质水源的使用，保护优质水优用于城市居民生活。加强城市污水、雨水、微咸水等非传统水的开发利用，凡是能够利用上述非传统水资源的工业企业和城市市政用水，应大力应用非传统水源，努力节约优质水资源。二为调整产业结构，大力发展节水型经济。各级政府要根据本地区的水资源情况、水环境容量，调整优化经济结构和产业布局，大力压缩耗水量大，用水效率低、水污染严重的产业，严格限制高耗水型工业项目的发展；积极发展节水型的产业和企业，并通过技术革新改造等手段，加大企业节水工作力度，促进各类企业向节水型方向转变，努力降低万元产值耗水量。耗水建设项目要做到“三同时，四到位”，即建设项目的主体工程与节水措施要同时设计、同时施工、同时投入使用；取用水户要做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、节水制度到位。此外要进一步深化供水价格改革。城市用水要按照用水性质，实行分类计价，实行阶梯式水价和季节性浮动水价等制度。
3.3合理开发水资源
象山县现有各类水利工程总蓄水量为1.31亿立方米，90%保证率可供水量为2.0亿立方米，相应水资源总量5.1亿立方米，水资源开发率已达39.2%，已属合理开发范围上限。如果考虑规划水库后，开发率将达到55%，超过水资源开发率的上限值。过度的开发将对下游环境造成严重影响，国际公认一条河流的水资源开发率不宜大于40%，而我县部分河流的开发率已超过此值，当然我县河流短促且近距离入海，所以相对影响会少些。
对我县来说合理安排项目储备是必需的，但项目开发上只能适度超前，特别是规划2020年90%供水保证率需水量为2.98亿立方米，靠我们以大量移民为代价来极度开发水资源，显然并不可取，正确的做法应是节水和非传统水资源利用。非传统水资源主要集中于河口，河口水资源的利用是今后我县缓解水资源紧缺的重要措施，当然这要有统一规划，河口水资源利用是入海前的最后利用，最大优点是不影响环境且投资省。我县主要47条河流总集雨面积（不包括平原面积）746.45平方千米，其中水库拦蓄面积为300.44平方千米，直接入海6条河流集雨面积为81.68平方千米，由海塘拦蓄的集雨面积为364.33平方千米，因此如何利用好这364平方千米的河口水资源（多年平均径流量2.88亿立方米水量，90%保证率1.6亿立方米），应作为我县开源重要方面来考虑。河口水资源的利用关键在于分质供水，如果能利用30%河口水资源，就几乎能替代我县规划建设的水源工程。爵溪工业用水利用南庄平原河道水就是最好示范，西周及我县北片是我县临港工业产业集聚区，具备利用河口水条件，且河口水资源丰富，特别是涂茨、贤庠、黄皮岙区域水库蓄水能力较弱，但河口水资源丰富，工业发展应充分考虑利用河口水，这样才能解决近期发展的用水矛盾。同时，为将来有充足河口水源，水资源的保护必须引起足够重视，目前除南庄平原外，其它平原水质均在Ⅲ—Ⅳ类，这是我县的资源财富，有关部门应落实专门保护措施。
【关键词】 遥测站网 合理性论证
闹德海水库位于辽宁省彰武县境内，是辽河支流柳河上的大型控制性工程，控制流域面积4051km2，上游有扣河子、乌根稿河及养畜牧河三条支流，分别由石门子、白庙子及三家子水文站控制入库水沙，闹德海出库水文站控制出库水沙。流域内设有水文自动化测报系统，可以及时收集、整理、计算雨量、流量等数据。
1 水文自动测报系统遥测站网现状及增设遥测站网的必要性
闹德海水库水文自动测报系统始建于1989年。该系统的遥测站网由13个遥测雨量站和1个遥测水位站组成。13个遥测雨量站分别是：石门子、白音他拉、哈达营子（旧庙）、白银花、水泉、扣河子、福兴地、三家子、养畜牧、六家子、白庙子、库伦、闹德海；1个遥测水位站为闹德海水库的坝上遥测水位站。闹德海水库以上控制柳河流域面积4051km2，现有13个遥测雨量站，平均每311.6km2一站，低于《水文站网规划技术导则》（SL34—92）中提出的配套雨量站应有较高布设密度的要求。根据系统实际运行情况，现有遥测雨量站不能较好的控制暴雨的时空变化和求得足够精度的面雨量，因而据此制定的洪水预报方案的预报精度亦达不到应有标准。加之系统设备老化，近几年水库的遥测系统经常发生错报、漏报、死机等情况，经常是边修边坏边用边坏。因此，增设遥测站点，提高自动测报站网密度，同时更新设备改造系统，对于提高洪水预报精度，更安全、合理、科学地进行水库的调度运用是十分必要。
2 水文自动测报系统遥测站网规划论证
水文自动测报系统覆盖范围为闹德海水库坝址以上区域，该区域控制流域面积4051km2，系统覆盖范围内已建的水文站、雨量站在各个时期变化较大。上世纪50年代只有2个雨量站（其中1个水文站）；60—70年代雨量站逐渐增加到13个（其中包括4个水文站）；到80年代以后雨量站基本稳定在18个（其中包括4个水文站），水文站点布局合理，观测资料年限较长，控制了本系统所在流域的来水，雨量站分布比较均匀，主要支流和暴雨高值区站点较多，对降水的时空分布控制亦较好。
由于原水文自动测报系统中仅有遥测雨量站点13个，遥测水位站仅闹德海水库的坝上1个，其站网密度等条件即满足不了规范要求也满足不了洪水预报方案的要求，所以必须增设遥测站。
2.1 增设的遥测站按如下原则考虑
（1）能掌握暴雨的时、空变化和得到符合精度要求的面雨量。
（2）能满足本系统配置预报方案对水情信息的要求。
（3）站点信道通畅，交通方便利于管理。
（4）水位水文站用原址，雨量站尽量用原址，以保持历史观测资料的连续性。
（5）考虑以后为建立流域水文模型提供一些参数依据。
2.2 增设的遥测雨量站和水位站
增设遥测雨量站7个。其中：平安、格尔林、先进、哈尔稿、满斗营子5个站是在原有人工观测雨量站的基础上增设遥测雨量装置，在白塔子、下沙巴尔台新建2个遥测雨量站。增设遥测水位站3个。3个遥测水位站均在原有的石门子、白庙子、三家子水文站观测断面位置增设遥测水位装置。在原水文自动测报系统中，上述水文站人工观测的水位和流量数据，需通过人工置数的方式传入系统中心。本次增设遥测水位装置后，遥测水位数据可自动及时地传入系统中心。人工观测的流量数据仍需通过人工置数的方式传入系统中心。系统中心可以根据水位～流量关系，依照水位推算流量。增设的遥测水位站后不仅可以提高河段洪水预报方案的时效性；同时亦可对降雨径流预报方案的预报过程进行实时校正，以提高降雨径流预报方案的预报精度。
2.3 遥测雨量站网论证
增设站点之后的水情自动测报系统包括了20个遥测站，分布均匀且较密集，可以从站网分布密度、三日面暴雨量对比和站网分布三个方面来说明增设测站的合理性。
（1）站网分布密度的论证。根据《水文站网规划技术导则》（SL34—92），对于闹德海水库以上的控制面积（4051km2），其配套雨量站网密度应在190～250km2/站，现增设至20个遥测站，分布密度为202.55km2/站，符合规范的密度要求。
（2）三日面暴雨量论证。根据测站和资料情况，只对1985、1986、1987年3年中各2次较大降雨的三日面雨量进行统计对比（13个原遥测站和20个增设后测站与现有18个雨量站的对比），详见表1。统计表明，增设测站后可以减少面雨量误差，更接近暴雨的真实情况，特别对于空间分布不均匀的局部暴雨提高精度更为明显。
（3）站网分布论证。从表2可以看出本次增加的测站主要分布在南部柳河石门子以上的暴雨高值区域和北部养畜牧河三家子以上的局部暴雨多发区域，这样布设能够较好的控制暴雨的时空变化和求得足够精度的面雨量。
增加测站后，闹德海水文自动测报系统遥测站网由20个遥测雨量站和4个遥测水位站构成。见图1。
【关键词】宏观税负；判断标准；合理性
一、引言
宏观税负问题历来是关系到国计民生最尖锐、最敏感的问题之一。宏观税负问题是税收政策和制度的核心问题，它一方面影响着国家财力状况和宏观调控能力，另一方面影响着企业和居民的负担水平，从而影响着经济的发展。改革开放以前，由于实行财政统收统支的体制，基本的分配形式是企业利润全部上缴，国家政府再按照需要下拨，以税收分配的形式很少，因此宏观税负没有研究的基础。随着我国市场经济体制的推行，经济主体呈现出多元化的局面，税负的轻重与纳税人的利益息息相关，从而日益得到广泛的关注。我国税收收入一直保持较高增长，1997年我国税收收入增幅首次超过GDP增幅，近年来宏观税负的不断提高引起了经济学界的普遍关注，美国财经杂志《福布斯》发表的2006年度“税负痛苦指数（Tax Misery Index）”中称“中国内地的税收痛苦指数位居全球第三”更是在财经界引起很大反响。那么，我国的宏观税负是否过重？如何判断宏观税负的合理水平？等等，成为有待于进一步研究的重要课题。
合理界定一定时期的宏观税负水平，对于保证政府有履行其职能所需要的财力，促进经济的稳定与发展，有着重要的意义。因此非常有必要确定合理宏观税负的判断标准，对宏观税负水平进行客观的判断和分析，以便合理调整宏观税负水平及其结构。本文在总结前人研究成果的基础上，分析了我国宏观税负的合理区间，并对我国宏观税负的现状进行判断，提出进一步优化我国宏观税负水平的对策建议。
二、宏观税负合理化的标准
宏观税负的合理化标准指一国宏观税收负担达到什么样的水平符合社会、政治、经济发展的需要。从全面、规范、细致的角度考虑，宏观税负的合理性标准至少应考虑两个方面：理论上质的标准和数量上量的界定。
1.质的标准
主要包括三个方面：（1）经济标准，指宏观税负的确定应立足于经济发展现状，同时又可使税收为经济发展发挥必要的调控作用。经济标准作为确定宏观税负的最基本的理论标准，其核心在于要求现行税制与生产力的发展达到相对和谐的统一。（2）财政标准，指宏观税负的确定能够保证政府在一定时期内获得必要的财政收入，能够使现行税制的财政功能得到充分发挥。一般而论，财政职能是税收的最基本职能，财政职能如果得不到很好地实现，税收其他职能（包括对经济的宏观调控功能）的实现也要受到很大的影响。因此，以财政标准作为宏观税负的理论标准之一，既符合税收的本质要求，又具有较强的合理性。（3）社会标准，也可以称为宏观税负的外部效应标准，是指宏观税负的确定能够对社会产生良好的外部效应。
2.量的界定
（1）宏观税收负担的上限
宏观税负的最高数量界限指税收负担极限的上限值，即国家课税的最高限度。另外，考虑维持简单再生产和扩大再生产的需要，一定时期的税收总量只能是同期剩余产品价值量的一部分。因此，税收负担只能在剩余产品价值总量减去包括企业内部进行的必要积累等各项扣除量之后的余量之内伸缩。对其可运用可变参数模型来估计，具体如下：
其中，T是名义税收收入；CPI是居民消费价格指数；GDP为名义国内生产总值；宏观税负r=T/GDP；N是时间趋势变量，取值范围为1-12；、、为各变量的参数。
通过统计软件对模型计量分析（数据见表1），可以得到我国宏观税负合理化的最高上限：
。
表1 我国税收收入与宏观税负的时序列表 单位：亿元
年份 税收收入T GDP总量 宏观税负r CPI（%） 实际税收收入
1995 7008.74 60793.7 11.53% 117.1 5985.26
1996 8127.52 71176.6 11.42% 108.3 7504.64
1997 9692.24 78973 12.27% 102.8 9428.25
1998 10840.7 84402.3 12.84% 99.2 10928.13
1999 12866.28 89677.1 14.35% 98.6 13048.97
2000 15225.71 99214.6 15.35% 100.4 15165.05
2001 18403.38 109655.2 16.78% 100.7 18275.45
2002 21065.05 120332.7 17.51% 99.2 21234.93
2003 24263.31 135822.8 17.86% 101.2 23975.60
2004 29272.68 159878.3 18.31% 103.9 28173.90
2005 34965.54 183084.8 19.10% 101.8 34347.29
2006 45167 209407 21.57% 101.5 44499.51
资料来源：1995年-2005年数据来源于《中国统计年鉴》（2006年）；2006年数据来源于相关部委网站公布的数字。
（2）宏观税收负担的下限
税收具有组织财政收入的职能，这是税收最基本的职能。政府通过税收获得的收入必须满足政府供给社会必需公共产品的需要，才能保证社会的稳定和正常发展。因此，宏观税收负担的下限应该是政府供给社会必需公共产品的支出占GDP的比例。就我国目前而言，可以利用1994年税制改革后的数据进行汇总，得出社会公共需要量，然后与当年的GDP值相比较，进而求出均值，即可以作为判断合理宏观税负最低水平的参照指标。
我国社会一般需要量的统计口径大致包括属于纯公共产品和准公共产品的项目，具体包括：（1）非物质生产部门的非生产性基本建设和更新改造投资；（2）经常费用项目；（3）调节性项目。见表2。
表2 1995年以来我国社会公共需要量 单位：亿元
年份 非物质生产部门的非生产性基本建设和更新改造投资项目① 经常性费用项目② 调节性项目③ 一般社会公共需要量④=①+②+③ GDP⑤ 社会一般公共需要量占GDP的比重⑥=④/⑤
1995 1780.21 3389.98 692.66 5862.85 60793.7 9.64%
1996 2009.09 3985.9 791.31 6786.3 71176.6 9.53%
1997 2296.84 4640.8 920.45 7858.09 78973 9.95%
1998 2738.07 5465.75 1045.61 9249.43 84402.3 10.96%
1999 3643.77 6735.74 987.67 11367.18 89677.1 12.68%
2000 3815.14 8360.27 1321.06 13496.47 99214.6 13.60%
2001 4519.17 10167.76 1041.55 15728.48 109655.2 14.34%
2002 5316.95 11733.68 904.67 17955.3 120332.7 14.92%
2003 5764.09 13068.5 843.66 19676.25 135822.8 14.49%
2004 6490.68 15212.5 1013.73 22716.91 159878.3 14.21%
2005 7461.03 17940.66 1191.73 26593.42 183084.8 14.53%
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006）相关数据计算得到。
根据表2的数据计算，我国1995年到2005年宏观税负的平均数为12.62%，因此，我国宏观税负合理化的最低限为12.62%。
三、我国宏观税负合理性的判断
1.依经济标准的判断
近十年来，我国经济发展大体经历了一个从高速到低速再到高速的发展阶段，经济中GDP的增长率从1996年的17.08%降到1999年的6.25%；而到2006年，GDP的增长率达到14.38%。在经济的起伏发展中，税收收入却成逐年上升趋势，到2006年全国税收收入总量（含社保基金收入）达到45167亿元。具体的GDP、税收收入和宏观税负的增长情况如表4所示。
由表3可以看出，GDP的增长与税收收入增长基本同步，但税收收入的增长要快于GDP的增长。而从宏观税负的增长速度来看，除个别年份外，税负的增长速度一直较慢，远远低于GDP的增长速度。从这一角度来说，我国的宏观税负水平是比较合理的。
2.依财政标准的判断
税收规模的稳步扩大为政府财政开支提供了资金来源，促进了经济的快速稳定增长。市场经济推行以来，我国的税收规模每年呈增长趋势，年平均增长率达17.76%，税收在政府财政收入中的比重均保持在90%以上，成为政府正常财政收入的主要来源。如表4所示，通过对1995-2006年的相关数据进行分析，可见，最高年份1995年甚至达到了96.73%，最低年份2005年也为90.93%。税收在政府财政支出中的比例多数年份也在80%以上，比例最高的年份2006年达到了93.11%，最低的年份2000年也为79.20%。
表3 我国1995-2006年间GDP和税收收入增长情况统计表单位：亿元
年份 GDP
总量 GDP
增长率 名义税收收入 税收收入增长率 宏观税负 税负
增长率
1995 60793.7 __ 7008.74 __ 11.53% __
1996 71176.6 17.08% 8127.52 15.96% 11.42% -0.95%
1997 78973 10.95% 9692.24 19.25% 12.27% 7.48%
1998 84402.3 6.87% 10840.7 11.85% 12.84% 4.65%
1999 89677.1 6.25% 12866.28 18.68% 14.35% 11.70%
2000 99214.6 10.64% 15225.71 18.34% 15.35% 6.96%
2001 109655.2 10.52% 18403.38 20.87% 16.78% 9.36%
2002 120332.7 9.74% 21065.05 14.46% 17.51% 4.31%
2003 135822.8 12.87% 24263.31 15.18% 17.86% 2.05%
2004 159878.3 17.71% 29272.68 20.65% 18.31% 2.49%
2005 183084.8 14.52% 34965.54 19.45% 19.10% 4.31%
2006 209407 14.38% 45167 29.18% 21.57% 12.94%
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006）和1995-2006年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》相关数据计算得到。
表4 税收收入占财政收入、支出的比重 单位：亿元
年份 税收收入（不含社保基金收入） 财政收入
财政支出
税收收入占财政收入的比重（%） 税收收入占财政支出的比重（%）
1995 6038.04 6242.20 6823.72 96.73% 88.49%
1996 6909.82 7407.99 7937.55 93.28% 87.05%
1997 8234.04 8651.14 9233.56 95.18% 89.18%
1998 9262.80 9875.95 10798.18 93.79% 85.78%
1999 10682.58 11444.08 13187.67 93.35% 81.00%
2000 12581.51 13395.23 15886.50 93.93% 79.20%
2001 15301.38 16386.04 18902.58 93.38% 80.95%
2002 17636.45 18903.64 22053.15 93.30% 79.97%
2003 20017.31 21715.25 24649.95 92.18% 81.21%
2004 24165.68 26396.47 28486.89 91.55% 84.83%
2005 28778.54 31649.29 33930.28 90.93% 84.82%
2006 37636.00 39373.20 40422.73 95.59% 93.11%
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006）相关数据计算得到。
从财政标准来评价，我国税收收入占财政收入的比重较为合理，财政支出中的绝大部分也是通过税收来支付的，税收满足了我国85%左右的支出需要。因此，从财政筹集资金和满足支付需要的角度说，我国当前的宏观税负水平是比较合理的。
3.依社会标准的判断
社会标准也可以称为宏观税负的外部效应标准，是指宏观税负的确定能够对社会产生良好的外部效应。以社会标准为最终目标来评价我国现阶段的宏观税负，主要是考察现行税制结构中是否有能够促进社会效益的税种，如促进环境保护的环境税，分散个人风险的社会保障税，调节个人收入分配公平的个人所得税和财产税等。这些税种的开设和征收具有很大的社会正效益，促进社会主义社会的和谐发展。但我国现行的税制结构中，这些税种所占的比例相当小，起不到应有的调节功能。
图1 2006年我国的税制结构
从图1中可以清楚地看到：2006年中国仍然是以流转税（包括增值税、消费税和营业税）和所得税（企业所得税、涉外企业所得税、个人所得税）为主体的国家。包括增值税、消费税、进口税和营业税在内的流转税占总税收的比例为66.10%，包括企业所得税、涉外企业所得税、个人所得税在内的所得税占总税收的比例为25.33%。流转税和所得税共占了总税收的91.43%，其他的税种合计不到总税收的9%。税制结构中，具有社会效应的税种，仅有占比例不大的所得类税种，其他的促进环境保护、分散个人风险、调节财产占有的具有正社会效应的税种几乎不存在。从这个角度说，我国当前的宏观税负存在着结构不合理问题。
4.依宏观税负合理化区间的判断
从表5可以看出，1995-2006年间我国税收收入是不断增长的，税收收入从1995年的6038.04亿元增长到2006年的37636亿元，增长了近6.3倍；宏观税负从1995年的11.53%增长到2006年的21.57%，增长了约1.4倍，宏观税负在不断加重。根据我们做出的宏观税负合理区间（12.62%，23.80%）可以看出，我国近年来的宏观税负水平基本上是合理的。
表5 我国近年来的税收收入和宏观税负水平 单位：亿元
年份
税收收入
① 社保基金收入
② 名义税收收入
③=①+② GDP总量
④ 宏观税负
⑤=③/④
1995 6038.04 970.7 7008.74 60793.7 11.53%
1996 6909.82 1217.7 8127.52 71176.6 11.42%
1997 8234.04 1458.2 9692.24 78973 12.27%
1998 9262.8 1577.9 10840.7 84402.3 12.84%
1999 10682.58 2183.7 12866.28 89677.1 14.35%
2000 12581.51 2644.2 15225.71 99214.6 15.35%
2001 15301.38 3102 18403.38 109655.2 16.78%
2002 17636.45 3428.6 21065.05 120332.7 17.51%
2003 20017.31 4246 24263.31 135822.8 17.86%
2004 24165.68 5107 29272.68 159878.3 18.31%
2005 28778.54 6187 34965.54 183084.8 19.10%
2006 37636 7531 45167 209407 21.57%
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006）和1995-2006年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》相关数据计算得到。
四、完善我国宏观税负的对策建议
1.合理调整税制，深化税制改革
首先，开征社会保障税。开征社保税既能增加人们即期消费行为，刺激投资愿望，又使居民在医疗、住房、失业等方面免去了后顾之忧，从而促进经济和社会的稳定；其次，将生产型增值税调整为消费型增值税。生产型增值税对企业的税负较重，转型的增值税将会将财政收入让利给企业，起到扩大内需的作用；最后，适当调整一些税种和一些征税项目的征收标准，如车船使用税、城镇土地使用税等。结合费改税适时开征一些新的税种，如燃油税、环境保护税、教育税等。
2.完善个人所得税制度
适应我国国民收入分配格局的变化，通过建立健全个人收入核算体系、改分类所得税为综合所得税和分类所得税相结合的制度，适时调整我国现行个人所得税应税项目的税负水平，有针对性地拉开税率档次，强化其在调节个人收入方面的作用。在个人所得税免征额的设计上应参考相关的经济指标，并充分考虑各地区的收入状况、消费水平和物价指数等的一系列经济生活指标，制定一个科学合理的公式，并在此公式范围内确定有一定弹性幅度的免征区域，给予不同经济条件的地区，以不同的免税额度，如对赡养人口、老人、儿童、残疾人的费用，教育、医疗、养老等费用的扣除，并根据通货膨胀情况适时适当调整。通过上述措施加大对高收入所得和非劳动所得的调节力度。
3.优化财政支出结构，提高财政支出效率
税收是公民向政府购买公共服务所支付的价格，也即是政府提供公共服务所获得的报酬。从这个角度看，纳税人税收负担的高低主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。那么，财政支出应以满足社会公共需要为目标，逐步淡出一般性竞争领域，使有限的资金发挥更大的宏观调控作用，各地区应在财政困难的情况下，主动摆正自己的位置，在财政资源配置职能上做好“越位”、“错位”、“缺位”的角色转换，优化财政支出结构，以逐步减小地方财政收支缺口。调整和优化财政支出结构的总体思路是逐步降低经济建设费支出和行政管理费用占GDP的比例，在明确中央政府和地方政府公共支出责任的基础上，加大医疗卫生、教育、科技、养老等公共性投入，扩大公共产品和准公共产品的供给，以满足国内消费需求，提高国民生活水平，从而实现经济又好又快发展。
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