发布时间：2022-03-22 02:19:56
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行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。
司法行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质，有助于发展和完善行政复议制度，保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。笔者认为，行政复议在形式上是一种具体行政行为；在本质上是一种行政监督法律制度；在方法上是一种行政救济的法律途径；在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。本文将重点论述司法行政机关行政复议的范围、管辖以及程序。
关键词：司法行政复议特征范围管辖程序
司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并做出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体做出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。
一、司法行政复议的特征
1、司法行政复议是司法行政机关的活动
司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。
2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动
司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。
3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和做出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至做出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。
4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督
司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求做出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。
5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理
《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。
二、司法行政复议的范围
对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民①、法人②或者其他组织以及外国人、无国籍人③。
根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。
1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。
2、对司法行政机关做出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理。
4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册。
5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理。
6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。
7、对司法行政机关做出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服。
8、对司法行政机关做出的留场就业决定或根据授权做出的延长
劳动教养的期限决定不服的。
9、对司法行政机关做出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。
10、认为司法行政机关做出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，下列行为不属于司法行政复议范围：
1、执行刑罚的行为
2、执行劳动教养决定的行为
3、司法助理员对民间纠纷做出的调解或者其他处理的
4、资格考试成绩评判行为
5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为
三、司法行政复议的管辖
司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：
1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。
2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。
3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。
对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由做出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由做出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”
四、司法行政复议的程序
司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。
1、司法行政复议的申请
由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法做出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。
司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。
申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。
2、司法行政复议的受理
司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请做出如下处理：
①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。
②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。
③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。做出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面做出答复，并将做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。
3、司法行政复议的审理
司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即做出决定打下夯实的基础。
①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。
②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人做出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。
4、司法行政复议的决定
司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后做出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内做出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：
①维持决定。是指司法行政复议机关做出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当做出维持该具体行政行为的复议决定。
②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。
③补正决定。指司法行政复议机关做出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可做出责令被申请人补正的决定。
④撤销或变更决定。指司法行政复议机关做出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。
⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新做出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法做出撤销决定后，有时尚需被申请人重新做出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新做出具体行政行为。
此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。
注释：
①公民是指具有中华人民共和国国籍的自然人。
②法人是指符合法定条件而成立的一种组织，它可以分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人。
③外国人和无国籍人在中国境内也必须遵守中华人民共和国的法律，同时其合法权益也受中华人民共和国法律的保护，在对等原则下他们与我国公民一样有权作为申请人提出司法行政复议。
参考文献资料：
目前我国关于行政复议的立法仍存在着一些不足之处，主要表现为以下几点：
1、行政复议范围当中规定的被申请人范围狭窄
行政复议法设定行政复议范围都是“行政机关”的行政行为，而我国还有大量事业单位或者特殊的企业也可以作出行政行为，如果按照行政复议法的规定，申请人对事业单位或者特殊企业作出的具体行政行为不服就不在行政复议范围之内。
2、“具体行政行为”的内涵和外延不清楚
在行政复议法第六条第十一项当中，出现“具体行政行为”的专业法律术语，但法律上并未对其内涵和外延加以界定，没有公认的法定标准，有些行政行为还难以纳入行政复议范围，如交通事故责任的认定。
3、“具体行政行为”与“抽象行政行为”界线不清楚
在实际工作中，有的行政机关规避法律、法规规定，作出的具体行政行为没有明确写明特定的当事人，但所指对象明确，这样的行政行为是属于具体行政行为还是抽象行政行为难以确定。
4、“人事处理决定”的内涵和外延不清楚
行政复议法第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。这里的其他人事处理指的是什么，是行政机关的内部人事处理还是外部的人事处理或者是全部的人事处理，是对人身权的处理还是对财产权的处理，都没有明确的规定。
二、行政复议范围存在问题的主要成因
1、行政复议法自身的缺陷
行政复议范围存在的问题也是行政复议法存在问题的集中体现，根本原因在于行政复议法原则性强、操作性差，导致行政复议范围看似有一个固定范围，但实际范围并不明确，严重制约了行政复议工作的深入开展和行政复议制度整体效能的发挥。
2、行政复议工作指导不利
按照立法的规定，只有立法机关才有权对法律作出解释。从实际工作情况看，有些有争议的行政行为能否纳入行政复议范围法律规定并不明确，需要立法机关的及时指导，对有些法律规定不明确的内容予以明确，而从现实的情况看，到目前为止，立法机关并没有对行政复议工作的请示作出具体的指导性的批复，而从其他渠道指导的情况看，作出的请示批复不符合行政复议法的立法宗旨，不利于行政复议的发展。
3、行政复议理论研究缺乏有价值的理论成果
与行政复议工作密切相关的理论研究尚未形成规模，导致现实中的理论问题长期得不到有效解决，制约了行政复议的发展。
4、法律引导错误
法律除了具有强制、惩罚功能以外，还有教育、引导功能，从而为人们的行为提供一个合理的心理预期。但从行政复议法规定的情况看，申请人申请行政复议没有什么法定的标准，只要申请人认为行政行为与其有联系，侵害了其合法权益就可以申请行政复议，这是行政复议法给人们提供的法定信息。这样的信息带来的结果是，大量与行政行为没有利害关系的人到行政复议机关申请复议，行政复议机关却不予受理，既增加了行政成本，也造成行政资源的浪费，还影响行政机关的形象。
三、完善行政复议范围法律制度的对策
1、扩大被申请人的范围
从行政复议法和行政复议议法实施条例规定的情况看，涉及被申请人的表述都是行政机关，这样的规定将大量可以作出行政行为的事业单位或特殊的企业排除在行政复议范围之外，因此，必须对行政复议范围重新界定。应当将行政复议法和行政复议法实施条例中规定的“行政机关”重新界定为“行使国家行政权力的机关、组织或单位”更符合实际需要。
2、明确界定“具体行政行为”和“抽象行政行为”的内涵和外延
必须在理论研究的基础上,将其内涵和外延界定清楚。否则理论上的争鸣不可避免地带到行政复议工作实际中来，影响行政复议工作健康可持续发展。无论是哪种行政行为，都要包括以下几个方面的构成要素：第一，实施行政行为的主体，应当是行使国家行政权力的机关组织或单位，既包括行政机关，也包括法律、法规授权的事业组织和企业；第二，实施行政行为针对的客体,即管理相对人，包括公民、法人或其他组织；第三，行政行为处理内容，是授益行为还是赋予义务行为，即对权利客体的权益的影响。
3、明确界定“人事处理决定”的内涵和外延
在市场经济条件下，人事处理除了具有传统意义上的人事处理外，还包括人员隶属关系不明确、身份不确定情况下的外部人事处理行为。对于传统的内部人事处理不属于行政复议范围，实践中基本没有争议。但对于外部的人事处理，应当纳入行政复议范围。
4、将抽象行政行为应当被纳入行政复议范围
由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是某些基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、乱收费用。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是便形成了对抽象行政行为监督的真空地带。因此，有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。
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本人李xx，现任xx市质量技术监督局监督科科长，我科工作职责是组织和管理全市质监系统的行政执法工作，对具体的行政执法行为进行监督，受理行政相对人的听证和行政复议，对市局出台的规范性文件进行审查。
2007年执法打假工作被评为全国质监系统先进单位;查处的巧园假劣化肥案被国家质检总局通令嘉奖;2008年，行政执法工作被评为全省“十佳执法单位”;我科被市直机关工委评为“最佳文明科室”;行政执法自由裁量权被市政府确定为首批试点单位之一。现述职如下：
一、积极学习、充实自我。连续两年我在科内组织开展邓--理论、三个代表、科学发展观学习活动，提高全科人员政治修养及技能素养。先后组织了《行政许可法》《食品安全法》等宣贯、执法人员春季培训，案审人员封闭训练，组织执法人员学习新颁布的质监法规、规章以及《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，提高执法人员的权责意识和用法能力。撰写《我市液体中电阻起动业的的生产质量现状及思考》受到市委、市政府的主要领导的好评，《论行政执法的艺术性一文》被国家质检总局收录到优秀质检论文文集汇编，同时被xx省政府法制办列为优秀法制论文参加展评。08年我在各类报刊、杂志、新闻报道120多篇，被市局评为宣传报道先进个人。
二、加强依法行政意识，树立执法为民的思想。一是强调监督与服务相结合，行政管理与行政执法协调发展，突出行政执法对行政管理的推动作用。实行执法检查报批制度，要求稽查机构除确有证据的投诉、举报外，不再实施日常监督检查，提高执法针对性。二是进一步完善“一主多协”的监管体制，减少多头进企业，交叉检查、重复检查的发生。三是进一步加大执法打假力度，对于拒不整改、存在严重质量问题以及严重安全隐患的，集中整治，受到了政府的肯定和企业的欢迎。2008年，全年出动执法人员10470余人次，查处各类案件1015件，查获假冒伪劣产品货值1284万元。
三、落实案件集体审理制度，不断提升案件质量。一是在全市范围内推行集中案审制度，要求所有立案案件必须由案件审理委员会审理，案审意见一旦表决通过，必须无条件执行。确需减免缓的必须由案审会决定。拒不履行的，一律提交法院强制执行。二是改善案件审理流程。将以前通读调查报告的案情汇报方式，改变为先简介案情，重点突出证据展示及分析，不仅大大缩短了审理时间，同时突出了证据的重要性，提高了案审效率。三是现场督办，提高案审质量。08年，我组织各级案审人员持续一周对各县(市)召开的案审会进行实地观摩、当场点评，并就怎样开好案审会进行调研，并因地制宜的提出意见及建议。四是积极推行阳光案审，对疑难复杂、社会影响大的案子邀请当地人大代表、政协委员、政府法制办及法院人员参与案件审核，对特别有影响的案件通过新闻媒体进行报道。近两年有21起案件通过阳光案审的这种形式获得了社会的广泛好评。
四、作好指导工作，规范执法行为。一是对案审会形成的每一类案件的审理意见进行总结，针对各类案件执法思路、取证要求、自由裁量权适用等形成统一的指导意见，引导、规范执法行为。在此基础上，对日常法制管理工作中发现的好的做法及措施，形成行政指导，在各县(市)进行推广。二是规范自由裁量权适用，确保全市系统执法尺度统一。08年，我组织专人对质监系统常用的法律法规中处罚条款进行细化，界定每种违法行为的处罚阶位，形成了《xx市质监系统行政处罚自由裁量权实施细则》。强化了自由裁量权的实际操作性，行政处罚进一步规范。三是组织制定出台了《xx市质量技术监督行政执法工作规范》(试行)，对技术监督行政行为和执法用语规范，行政执法程序步骤方法进行了详细的规范，确保依法行政。《自由裁量权实施细则》、《行政执法工作规范》的出台受到了xx市人民政府法制办的高度肯定，在对我局的规范执法调研后，形成材料，上报省政府法制办和国务院法制办，材料在《xx法制》和《中国政府法制网》上刊出。
五、执法监督形式更加多样，针对性更强。一是从2008年6月起，我组织在全市质监系统开展执法文书评优大赛,将提高政府执行力大讨论及文明执法教育活动落到实处，切实将优化经济环境的理念贯彻下去。该项工作收到了市政府法制办的好评，并在《xx法制》上作为经验进行推介。二是根据我局出台的《行政执法监督工作实施细则》要求，通过备案审查、督查督办、行政检查、案件评查、行政复议等执法监督手段在执法工作中的使用，对执法流程管理、案件质量、票据管理、案件质量等方面实行季度检查、抽查，对存在问题的单位有针对性的下达执法监督意见书及整改通知。2008年，共组织开展定期执法监督检查、案件清查、集中案审执行情况检查和案件评查工作8次，对存在的问题进行了通报，对出现错案的相关人员进行追究。08年，共有2家执法单位被通报，1人调离执法岗位，2人受到戒勉谈话，对迟报漏报执法信息的2人分别处以100-200元罚款的处罚。
六、认真贯彻行政复议法律法规，加强行政复议工作。一是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》和省政府《xx省行政复议实施办法》的规定，下发了《关于认真贯彻执行行政复议相关法规规章的通知》，我要求执法人员充分认识行政复议工作的重要性，认真贯彻法律法规的新要求，规范执法行为，提高依法行政水平。二是做到当天受理，当天下达受理通知及行政复议案件权利义务告知书，并积极组织有争议的双方进行复议听证。三是对符合调解要求的复议案件进行积极调解。2008年，我科共受理各类复议及诉讼案件4起，其中复议案件2起，1件终止，1件撤回，2讼案件，1件撤诉，1件维持。
今后努力的方向：
(一)对下级执法管理及法制监督工作制度有待进一步落实。首先，各执法机构在按照市局制订的各项监督制度进行有效的执法监督及法制管理上有欠缺;其次，督查督办力度不够，不能引起执法机构足够的重视。
(二)行政执法有效性有待进一步增强。不能形成有效的执法创新共享机制。县(市)局执法各自为阵，执法信息不能有效共享。
论文摘要：规范行政诉讼对象的立法包括实体法和程序法。由行政管理的广泛性和多样性所决定，行政诉讼证明对象的实体法依据比较复杂，涉及到公安、工商、税务、规划、财政、卫生等多个行业，行政法律、法规也相应地存在着行政处罚、行政许可、行政收费、行政合同等多种形态。具体行政行为的复杂多样性决定了各个行政诉讼中的证明对象的差异性。
一、有关行政诉讼证明对象的立法规定
规范行政诉讼对象的立法包括实体法和程序法。由行政管理的广泛性和多样性所决定，行政诉讼证明对象的实体法依据比较复杂，涉及到公安、工商、税务、规划、财政、卫生等多个行业，行政法律、法规也相应地存在着行政处罚、行政许可、行政收费、行政合同等多种形态。具体行政行为的复杂多样性决定了各个行政诉讼中的证明对象的差异性。
行政诉讼证明对象的特点集中体现在《行政诉讼法》第5条和第32条的规定上。其中，第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”由此可见，具体行政行为的合法性审查与判断，是行政诉讼的中心任务，与之相应，凡是与具体行政行为的合法性相关的事实与规范性文件，均属于行政诉讼证明对象的范围。
根据行政复议法的有关规定，行政复议申请人对行政复议决定不服的，可以向人民法院起诉，而行政复议机关依申请人的申请，可以附带审查抽象行政行为，这就意味着抽象行政行为也可成为行政诉讼的证明对象。[1]同时，依据国家赔偿法的规定，行政赔偿诉讼是一种特殊的行政案件，其证明对象与一般的行政诉讼不同。
此外，行政诉讼法、国家赔偿法及行政复议法中都有关于行政诉讼程序法事实的规定，这些也属于行政诉讼证明对象的内容。
二、行政诉讼证明对象的内容
我们认为，行政诉讼证明对象总体上可以分为五类：与被诉具体行政行为合法性和合理性有关的事实、与行政赔偿构成要件有关的事实、被诉具体行政行为符合行政程序的事实、行政诉讼程序事实以及规范性文件。
（一）被诉行政行为合法性和合理性有关的事实
行政行为是指行政机关行使行政职权，依法作出的具有法律效力的行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。
1、与被诉具体行政行为合法性和合理性有关的事实。具体行政行为是指行政机关行使职权，对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事件单方面作出的直接产生法律效力的行为。由于被诉具体行政行为的合法性和合理性是一般行政诉讼的主要对象，故与此有关的事实就成为一般行政诉讼的证明对象。具体包括如下4个方面的事实：
（1）行政机关具有法定职权的事实。即被告行政机关是否有权对外以自己的名义代表国家进行行政管理活动，如果答案是肯定的，接下来的问题是该行政机关是否有权作出被诉具体行政行为，也就是说是否承担相应的行政职责。根据依法行政原则，这两种事实取决于单行的行政法律、法规的规定。
（2）原告是否实施了被处理行为或者是否符合法定条件的事实。在行政执法程序中，原告是行政相对人，行政机关要作出正确的行政行为，必须准确认定相对人。例如在行政处罚案件中行政机关必须准确认定原告是否是应当遭受处罚的人。在查明相对人是待处理行为的责任主体之后，行政机关应当时一步查明待处理行为本身的情况，如原告实施违反治安管理秩序行为的事实。在行政许可和不作为的具体行政行为案件中，行政机关还应当进一步查明相对人是否符合法定的颁发许可证或者享受给付和保护的条件。这些事实可能成为行政诉讼的证明对象。
（3）被告作出被诉具体行政行为时目的是否正当的事实。目的是被诉具体行政行为合法性的主观标准，人民法院要查明这个事实，可以从被告的记录和当事人陈述作客观的认定。
（4）被诉具体行政行为的处理与案件的事实、情节和性质是否相适应。根据《行政诉讼法》第54条的规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更，这是有关审查行政处罚合理性的规定。
以上事实，不仅适用于作为的具体行政行为案件，而且适用于不作为的具体行政行为案件；不仅适用于有利的具体行政行为案件，而且适用于不利的具体行政行为案件。
2、有关抽象行政行为合法性的事实。抽象行政行为是指行政机关依法对不特定的人和事件制定具有普遍约束力的行为规则的行为。依行政复议法的有关规定，行政法规和规章以外的抽象行政行为可以成为行政诉讼的审查对象，与其合法性有关的事实也就相应地成为一般行政诉讼的证明对象，具体包括如下方面的事实：
（1）作为抽象行政行为主体的行政机关是否享有实施该抽象行政行为的行政职权。
（2）制定抽象行政行为的程序是否合法。
（3）抽象行政行为的适用范围和效力情况。
（二）行政赔偿构成要件有关的事实
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中违法侵害公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，由国家承担的赔偿责任。在行政侵权赔偿诉讼中，行政赔偿构成要件的事实是主要的证明对象，也是行政赔偿诉讼证明对象区别于一般行政诉讼证明对象之所在。具体包括如下5个方面的事实：
（1）侵权行为是否由作为被告的行政机关及其工作人员实施。对工作员应当作广义上的理解，不仅包括具有公务员身份的工作人员，而且包括接受行政机关指派或唆使从事实施侵权行为的公民。
（2）侵权行为是否是行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中实施。
（3）侵权行为是否违法。
（4）侵权行为是否给作为原告的受害人造成人身权或者财产权的损害；如果造成了损害，损害的大小如何。
（5）侵权行为与损害之间是否具有直接的因果关系。
另外，原告单独提出赔偿请求的，人民法院还应当查明赔偿义务机关作出处理的情况。
（三）被诉行政行为符合行政程序的事实
为了保证行政机关正确、合法地行使行政权力，保障相对人利益不受行政机关的非法侵害，行政法律、法规确定了行政机关依法行政的一般程序。行政法中所规定的行政程序是一个内涵丰富的概念，违反行政程序的情形主要有以下几种：
1、事实不清。具体行政行为的作出均以具备法定事实为前提条件，否则，便构成程序违法。例如行政机关在对相对人作出制裁性的具体行政行为时，并没有收集、调查足够有力的证据，以致相对人是否违反行政法规的事实尚未查清，便决定处罚相对人。
2、违反法定程序。违反法定程序指的是行政机关在采取具体行政行为时，并没有按照行政法所规定的程序、步骤或形式办事。
论文关键词 受教育权 法律关系 权利救济
现行宪法颁布以来，受教育权一直是理论界研究的热点，学者们以科学、实用的态度开展了受教育权的探讨，从不同角度阐述受教育权的概念、本质、法律关系等理论问题，学术上出现了许多理论创新和有代表性的作品，主要研究成果综述如下：
一、受教育权理论的主要观点
由于现行《宪法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《行政复议法》等条文中涉及的“受教育权”内涵，没有相应的解释和法律上的界定，学者们对受教育权的定义、本质、内容及相互关系等问题众说纷纭。
（一）受教育权的定义
关于什么是“受教育权”，学者们见仁见智，定义各不相同。有的从受教育的途径、场所以及学习内容来定义，有的从国家保障义务来定义，有的从促进人的发展角度来定义，有的结合人的发展和国家的保障义务来定义，如龚向和认为：“所谓受教育权，是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。”这些定义大多数是从宪法的角度，从国家作为义务的主要承担者的角度去概括，而忽略了公民受教育权的行使涉及的义务主体除国家之外还有教育机构、监护人和其他主体，这是一个缺陷，需要进一步完善。现实中形形的受教育权纠纷，有许多并非是受教育者和国家的争议，而是受教育者与学校、监护人、其他组织或个人的争议，按照我国学术界的主流定义方式，受教育权是公民向国家要求学习的机会和条件，那么这些纠纷就不能称之为受教育权纠纷，这显然难以自圆其说。
（二）受教育权的本质
受教育权的本质解决的是受教育权是一种什么样的权利，权利的实现对受教育者有何意义。日本学者对受教育权本质的认识经历了从政治权利的公民权说到生存权说再到学习权说三种学说的演变，这三种学说曾被我国学者多次援引，例如龚向和从人权理论的角度来观察受教育权本质学说的演变，提出受教育权本质的认识有四种学说：公民权说、生存权或社会权说、学习权说、发展权说。
关于受教育权的本质，公民权说和生存权说遭到的质疑比较多，两种学说过多地从政治和经济的角度对受教育权加以阐释，忽视了人的丰富性和人的目的地位。目前较为流行的四种学说中的“发展权说”，实际上已被“学习权说”所吸收。20世纪80年代以后，学习权说被国际社会普遍接受。学习权包含了学习自由（主动学习）与受教育权（被动学习）。它强调了受教育者在教育过程中的主体地位，强调了主体在享受受教育权利时的主动性与自由性，远远超出了“接受教育”的含义，最接近受教育权的本质，但也不能以学习权的概念取代受教育权，因为受教育权是学习权中的一部分，即经他人协助下的学习权。
（三）受教育权法律关系
我国现行《宪法》第46条第1款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。对于现行宪法这种规定，学者们仍然有所疑问，受教育到底是权利还是义务，受教育的这种所谓的权利与义务的一致性或双重性到底是怎样体现出来的？权利主体和义务主体指向的是什么？权利主体与义务主体是否同一？
从受教育权的构成看，权利主体是具有中国国籍的人。义务主体是谁？是否同权利主体的范围一致？由于受教育权是一项权利构造较为复杂的权利，在公民受教育的过程中，除了国家提供教育机会和条件，学校、教师、父母等主体也会以不同的身份或形式参与进来，在教育上也享有特定的权利和义务。同时，受教育权对应的相关义务又包括消极的不侵犯公民受教育权的义务与积极保障公民受教育权的义务，消极义务与积极义务的承担主体是不一致的、不同一的。消极义务即不侵犯公民受教育权的主体具有广泛性，任何公民、社会团体、企事业单位、国家机关都不得侵犯公民受教育权的享有与行使。那么，受教育的积极义务的承担者是谁呢？根据宪法精神，国家是受教育积极义务的承担者。因此，受教育权的义务承担者，不仅包括国家，还包括教育机构、监护人和社会上的其他组织或个人。受教育权的权利客体，简单地说，就是教育，包括一切种类和一切级别的教育。
在受教育权的法律关系中争论最多的是受教育权的内容，由于我国宪法没有明确受教育权的范围和界限。有学者认为主要包括三方面的内容，第一是学习的权利。第二是义务教育无偿化。第三是教育机会均等。龚向和按照时间顺序，分成开始阶段的“学习机会权”（包括升学机会权、教育选择权、学生身份权）、过程阶段的“学习条件权”（包括教育条件建设请求权、教育条件利用权、获得教育资助权）、结束阶段的“学习成功权”（包括公正评价权、获得学业、学位证书权），从现有的教育立法来看，受教育权主要包括三方面的内容，即免费义务教育、教育机会平等，以及选择教育的自由。但选择教育的自由在义务教育阶段，有选择私立学校的自由，不包括在公立学校之间进行选择的自由，在非义务教育阶段，包括选择是否接受教育的自由，选择不同类型教育（如职业教育或普通教育）的自由，以及选择哪一所学校的自由。总之，受教育权的内容由各国法律加以确定，同时，受国际人权法的约束，国际人权法规定的受教育权最低核心内容，需要所有缔约国承担并立即实现。作为国际人权法的缔约国，我国应参照国际人权法规定的受教育权核心内容，在立法中确定我国受教育权的范围和界限。
（四）受教育权纠纷涉及的法律关系
受教育权纠纷涉及的参加者包括受教育者、教育行政主体、学校、监护人以及其他社会组织和个人。其中，受教育者与教育行政主体发生纠纷，其法律关系属于较为纯粹的行政法律关系；受教育者与父母或其他监护人因教育问题发生纠纷，属于民事法律关系；受教育者与教育机构以外的其他社会组织或个人发生受教育权纠纷，基本属于民事主体之间的侵权纠纷，也可以归入民事法律关系。唯有受教育者与学校或其他教育机构发生的受教育权纠纷，其法律关系的定性可谓众说纷纭。法学界关于受教育者与学校的法律关系，大致有特别权力关系说、一般行政法律关系说、教育契约关系说、监护关系说和民事与行政关系兼有说五种学说，但前四种学说都无法涵盖所有教育层次和教育类型的受教育者，只有民事与行政关系兼有说在实务中被普遍采用。但这种理论本身也存在一定缺陷，如学校根据“学校规章”决定学生退学和开除等，属于大学自治性权力，由于没有国家法律的授权，相对方的权益就无法得到有效的救济。因此，有必要突破传统的“授权性行政主体”理论，引入“自治性行政主体”的概念。
对于学校与学生就受教育权纠纷所涉及的法律关系，我国可以借鉴日本和我国台湾地区的做法，将“特别权力关系说”发展为“基础关系与管理关系说”。涉及基础关系的学生身份的取得、丧失及降级等决定，都属于可诉行政行为。其他如对学生的服装、作息时间、宿舍管理规定等都属于管理关系，不必遵循法律保留原则，属于不可诉的行政行为。受处分学生可以通过申诉途径谋求救济，如未获救济，可以依法提起行政复议及行政诉讼。
二、实践中和立法上需要进一步明确的问题
（一）“就近”“免试入学”的标准
义务教育阶段的就学纠纷，在现实中主要表现为适龄儿童就近入学、免试入学、监护人拒不送被监护人入学等方面的争议。
根据《义务教育法》的精神，使儿童、少年就近入学，是地方各级人民政府的法定职责。但实际上，各县市政府编制的义务教育学校设置规划中，并没有中小学合理布局的具体标准，有时政府划分学区没有考虑居民实际居住状况，而过多的考虑行政区域的划分或学生户籍所在地等其他因素，出现了只隔一堵墙却不在一个学区不能就近入学的情况。还有一些偏远地区适龄儿童上学要翻山越岭，因太远太累孩子不愿上学还要责罚其父母的情况。要解决现实中存在的问题，除了制定学校设置和学区划分的具体标准外，还要转变观念，使政府在义务教育上履行职责。有一些地方就根据本地实际，制定了当地办学条件标准，如《河南省农村义务教育阶段学校办学条件基本标准（试行）》规定：“根据人口分布和人口出生率等综合因素，人口比较密集的平原地区，原则上每0.5万人左右设一所完全小学，每2-3万人设一所初中。”“本着就近入学的原则，平原地区小学服务半径一般不超过2公里（不含寄宿制学校）。”总之，只有制定就近入学的具体标准，人们才能判断政府设置学校是否合理，同时，也会减少由此产生的纠纷以及辍学现象的发生。
2006年新《义务教育法》第12条第一款规定“适龄儿童、少年免试入学”，但现实中，有一些学校，尤其是重点小学、初中仍然进行入学测试，其中有些属于外语学校等特色学校，义务教育阶段的就学安排，关系到众多儿童、少年的切身利益，要减少矛盾和冲突，除制定规则外，还要求政府坚决执行法律。但要从根本上解决“免试入学”方面发生的纠纷，则需要政府明确教育目的，改革教育体制，推行素质教育。同时，平衡教育资源，缩小不同地区、不同学校间的差异，在取消重点学校与非重点学校、重点班与非重点班上下功夫。
（二）义务教育“免费”的范围
2006年修订的《义务教育法》规定：义务教育免收学费和杂费，对贫困学生提供免费教科书，对其寄宿生活费予以补助，这是我国义务教育的巨大进步，但《义务教育法》没有对“杂费”包括的对象进行界定，免费的范围不清晰，就难免出现“乱收费”的现象。我国应结合财政能力，规定我国义务教育阶段“免费”的范围，对贫困地区、弱势群体采取差别对待，增加较多的免费项目，如提供学习用品及购入费，走读需要的交通费，住宿费饮食费等。
（三）父母的教育选择权和父母的教育参与权
父母选择权是受教育权中自由权的一部分，我国的《义务教育法》只规定了残疾儿童的父母可以选择入学接受教育或在家教育，或在普通学校（班）还是在特殊学校（班）接受教育。一般儿童的父母在义务教育阶段只有选择民办学校的自由，没有选择公立学校或在家教育的自由。《义务教育法》第12条“就近上学”原则又使选择自由在法律上受到一定限制，但现实中，父母交一定数量的择校费可选择公立学校。这种做法对贫困家庭是不公的。近年来出现一些在家教育的纠纷，因为没有相关法律规定被认定违法。作为协助儿童实现其基本权的父母，理应具有教育自由。为回应这种利益需求，我国应修改相关法律规定，借鉴其他国家的作法，给予父母教育选择权，如在家教育的学生接受成就测试，也应承认其在家教育的合法性。
父母教育权是教育权的一种表现形式，一些国家法律还确认父母的教育参与权，加强父母对学校事务的参与，促进学生个性、能力的发展和提高。我国现有教育立法对父母教育参与权的规定较少。只有1996年《幼儿园工作规程》第49条、第50条规定较为完整。总体上看，父母的教育参与权在我国处于法律依据不足，未被教育基本法明文确认状态，无法正当有效行使。其原因是立法者只着重父母的义务没有考虑父母的权利，父母的教育参与权未取得应有的法律地位，有必要通过教育立法确认父母的教育参与权。
（四）学生权利救济的途径
目前，我国常见的受教育权纠纷主要集中在三类案件上：一是就学、升学方面的争议；二是退学和开除学籍方面的争议；三是学历证书发放和授予学位方面的争议。受教育权保护的基本救济手段包括教育申诉制度、教育复议制度、教育行政诉讼制度。以下就三种法律救济途径之不足概括如下：
第一，在教育申诉制度方面，目前全国尚无一部统一的规范性法律文件对学生申诉作专门系统的规定，《教育法》和《民办教育促进法》在原则上确立了学生行政申诉制度，但申诉处理程序未作具体规定；一些地方政府的规章如《重庆市学生申诉办法》规定较为具体，但规范层次较低，且在一定行政区域有效。因此，有必要通过全国立法或修改现有法律明确学生申诉的受理机关及内部处理机构、申诉的受案范围、时效、对申诉处理的种类、处理决定的执行力以及申诉与复议、诉讼的关系等具体程序作统一、具体的规定。
第二，教育行政复议操作性较差。虽然《行政复议法》将复议范围从原有的“人身权、财产权”扩大到“受教育权”。但实际上教育行政复议有很大的局限性，因为行政机关与高校的权力分工不明确，行政复议的受案范围较为笼统，不便于操作。如高校招生录取行为、责令学生退学及开除行为能否以高校为被申请人而申请复议，没有明确，因此，行政复议法仍需要明确受教育权复议的对象和范围。
第三，行政诉讼受案范围不清晰。根据《教育法》第42条的规定受教育者“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”，但条文中提到的“合法权益”是否包括受教育权，学者中仍有不同意见。虽然人民法院行政诉讼范围已扩展到高校教育行政领域。但立法上还没有明确受理的范围。由于受教育权纠纷关系到高校的办学自主权，可以通过司法解释，明确法院只受理学生就学、升学纠纷、退学、开除处分纠纷以及学位纠纷等有关学生身份的取得与限制或剥夺的事项。
目前，我国教育申诉制度、复议制度和诉讼制度三种救济手段是否相衔接，立法还没有明确，教育申诉制度与教育复议制度二者在解决学生权益纠纷时没有明确分工，容易造成重复交叉，既浪费当事人精力和行政资源，又使人无所适从。由于学校的处理决定对受教育权有重大影响，应当允许学生不经申诉与复议直接提起诉讼。行政申诉不再作为行政复议的前置程序，复议也不作为诉讼的前置程序。除上述三种救济途径外，有学者提出建立教育调解制度和违宪审查制度作补充。对于受教育权纠纷中涉及的学术争议，有学者提出行政权力和司法权力不应介入，应建立学术复审机制。总之，上述救济制度在功能上的分工、配合与衔接问题，可以通过修改宪法和相关诉讼法来加以解决。
（五）流动人口受教育权的平等保护
受教育权的平等包括教育机会平等和教育待遇平等两个方面，受教育权的平等禁止“歧视”。我国为解决流动人口的受教育问题，采取了各种措施，许多地方规定流动人口的子女可以在实际居住地就地入学，但实际执行状况并不乐观，民工父母为了给孩子注册必须办理复杂的行政手续、缴纳特殊学费，有的地方还采取歧视性的分校、分班教学。今后政府应将实现受教育权平等作为一项重要任务来抓。
（六）政府与学校的权力界限
一、违法行政处罚行为方面的缺陷
《行政处罚法》第三条第二款明确规定："没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"。这是行政处罚法定原则的具体表现，同时也表明行政处罚的实施必须依照法定依据和法定程序进行，以防止行政处罚权的违法行使，但这一规定与行政行为的"推定有效"原则（又称"效力先定"原则）及《行政诉讼法》等法律的有关规定不相协调。
首先，行政行为一经作出，就具有法律约束力，自始就推定为合法有效，当事人应当依照行政行为所决定的内容加以履行，这是行政法上公认的规则。作为行政行为之一种的行政处罚，当然也具有这种特征。论文百事通行政机关作出的行政处罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力，即使它是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，仍然对有关当事人具有法律约束力。当事人如果认为行政处罚缺乏法定依据或者违反法定程序而构成违法处罚，也不能自行否认其效力，而必须先履行行政处罚决定，然后通过行政复议及行政诉讼程序确认该行政处罚是否违法。
其次，依据《行政处罚法》的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。这一规定是否意味着对于符合此类情形的行政处罚，当事人从一开始就可以拒绝接受？从《行政处罚法》第六条的规定来看，对行政处罚不服的，当事人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里所讲的"对行政处罚不服的"，既包括对被最终确认为合法的行政处罚的不服，也包括对被最终确认为违法的行政处罚的不服。即使行政处罚被确认为违法，根据《行政处罚法》第四十五条、《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条规定，当事人在行政复议或者行政诉讼过程中仍应履行原行政处罚决定。显然，简单地规定"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"，会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实施。
再次，行政处罚最终被确认为无效的原因有诸多情形，除了没有法定依据或者违反法定程序之外，还包括主要证据不足的、超越职权的以及的情况。对符合这五种情形之一的具体行政行为，《行政诉讼法》明确规定人民法院均应判决撤销，否定其效力。而《行政处罚法》仅仅规定了没有法定依据和不遵守法定程序的行政处罚无效，因而是不全面的。
二、听证程序方面的缺陷
听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化，保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政处罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少存在着如下几个问题：
首先，《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利，只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件，受处罚人才享有要求听证的权利。显然，《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所，体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则；另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。新晨
其次，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来，对于受处罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应，受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，法律还规定了"当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人"等内容，但《行政处罚法》没有规定当事人或者其律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。
再次，《行政处罚法》第四十二条第一款第（七）项规定："听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"但该法没有规定书记员的设置。同时，上述规定对听证笔录究竟有何法律意义，也有待于进一步探讨。
关键词：行政瑕疵行为，微小的缺点，补正与改变
一、行政瑕疵行为内涵界定
界定行政瑕疵行为的内涵，离不开对行政违法与行政不当的认识。大多数著作或论文都是在论及行政违法与行政不当时才涉论行政瑕疵，相对应的法律规定也同样如此。这从一个方面说明行政瑕疵与行政违法、行政不当的关系之密切，同时也表明一种具有比较性的认识或论证方法。
在德国，对有瑕疵的行政行为规定为无效的行政行为、错误的行政行为、违法的行政行为。[2]
在日本，将各种违法性或不当性的行政行为称为行政行为瑕疵，又将行政行为瑕疵分为可撤销的行政行为与无效的行政行为。[3]
在我国，有人将行政违法行为分为实体上的行政违法行为和程序上的行政违法行为两种。前者主要表现形式有行政失职、行政越权、；后者主要表现形式有手续瑕疵、形式瑕疵。[4]我国有学者直接认为：行政违法与行政不当构成行政瑕疵。[5]时至今日，我国基本上是从这个角度使用行政瑕疵概念的。
从以上国内外关于行政瑕疵的基本阐述来看，总体上可以得出这样的结论：行政瑕疵行为是行政违法行为与行政不当行为的总和。但也可分不同的情形：一是最广义的，行政瑕疵行为包括行政违法行为与行政不当行为；二是广义的行政瑕疵行为抑或指行政违法行为，抑或指行政不当行为，二者其一。三是狭义的，仅指行政（形式）不当行为中的瑕疵部分。
然而，我们通过对“瑕疵”二字的语义分析，却不能顺然得出以上这种结论。词典上说，瑕：缺点、毛病：如吹毛求疵。瑕疵：微小的缺点。[6]从“微小的缺点”角度观察，行政违法与行政不当之和绝不是“行政上微小的缺点”。就行政违法而言，如果违法仅仅是微小的缺点，那么还有比这更大的缺点吗？答案显然是否定的。因此，我们认为应将行政瑕疵行为定位在“行政微小的缺点”上。
幸而已有学者观察到这种情况，并提出了自己的见解。我国台湾学者陈新民新近在其《中国行政法学原理》一书中认为：“瑕疵的行政行为是指一个行政行为没有明显与重大的瑕疵造成无效的后果，虽然构成违法，而且在多数情形是在形式或程序上没有完全符合法令的规定。但是这种违法性是属于瑕疵，也是属于极小的瑕疵，因此，可以利用补救的方法，来修正违法之处，让此行为重新获得合法性”。[7]故依此定义，严重、明显的行政违法行为、一般的行政违法行为都不属于行政瑕疵行为，行政瑕疵行为是与之并列的轻微或微小的行政违法行为。此定义的概念化确定，不但澄清了行政瑕疵行为的内涵，理顺了无效行政行为（明
显严重的行政违法行为）、可撤销行政行为（一般行政违法行为，但须以合法性来检验）、补正性行政行为（轻微行政违法行为）的关系，而且自然导入三种行为模式的不同法律后果与法律救济，确立了行政行为新的范畴联接点。
然而，上述“狭义”上的行政瑕疵概念，仍然被首先确定在系属“行政违法”的大前提下，既属于违法中极小的、轻微的，不是明显重大的那部分或那些。如前所述，行政瑕疵行为是“行政上微小的缺点”。换言之，行政上的缺点，从程度上可以是重大的缺点、一般的缺点和轻微的缺点。如按定说，这三种缺点都是违法的话，那么行政中也就没有不是违法的缺点了。而事实上，行政行为除重大的、一般的、轻微的缺点外，还包括其它“缺欠或不完善的地方”，[8]如文书中的笔误，而这些完全可以以“缺点”确认之，但却不一定违法。而反观之，这些“缺点”同样也是轻微的。
这就提出一个问题：是将违法中的行政缺点定为行政瑕疵，还是将违法之外的行政缺点定为瑕疵。换句话来说，就是行政瑕疵行为是否是违法行为，抑或既包括违法的行政瑕疵，又包括非违法的行政瑕疵。
思考这一问题，离不开对行政行为的认识和判断。行政行为是行政主体行使行政权的具体体现，是旨在产生法律效果的行为。按照行政行为是否符合法律规定为标准，可以分为合法的行政行为与非法的行政行为。问题是，在合法行政行为与非法行政行为之间是否存在一个“灰色”地带。抑或是行政行为是否仅仅是二者必居其一。我们认为，在合法行政行为与非法行政行为之间存在一个“灰色”区域，这就是既不合法，也不非法的行政瑕疵行为。不合法就一定非法的观念是不正确的，同样，不违法的也不一定就合法。行政瑕疵行为正是游弋在合法行为与非法行为之间，结构整体行政行为的不可缺少的那一部分。
同时，从法理学角度看，合法与违法都存在一个是符合或违背法律规范，还是符合或违背法律精神、原则的问题。如果按“法定主义”标准，仅指符合或违背法律规范；如果按“宽容主义”标准，则指符合或违背法律精神或原则。[9]从“法定主义”角度看，违反法律规范就是广义的瑕疵；从“宽容主义”角度看，违反法律精神或原则才是瑕疵，而违反法律规范才是违法。其典型的表现就是行政不当。许多人认为，行政不当并不直接违背法律规范，但却违背法律原则[10]，属于行政瑕疵行为，而不属于行政违法行为。
我们认为，从狭义角度看，行政瑕疵行为是指行政行为在合法的前提下，在形式、程序与程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，可以利用补救方式来完善的一种行政行为。其具体含义如下：
1.从内容上看，行政瑕疵行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权行为而产生的
瑕疵。非行使行政职权行为产生的瑕疵不在此列。也不引起行政瑕疵行为的法律后果。
2.从适法与否的状态来看，行政瑕疵行为是在合法的状态下的不符合法定形式条件或
程度要求，即不以违背法律规范为前提，是合法状态下的微小缺点或毛病。
3.从空间领域看，行政瑕疵行为的产生领域主要在行政程序和行政形式领域，除行政
自由裁量领域外，一般不包括实体内容。
4.从法律后果上看，行政瑕疵行为的法律后果在于能够通过补救方式来实现其既定的效力。而行政违法的法律后果通常是无效。“行政行为的效力是就合法的行政行为而言的，瑕疵行政行为不应当具有法律效力。赋予瑕疵行政行为以实质确定力，是为了实现法的安定性和贯彻诚信原则。”[11]
为加深对行政瑕疵行为的认识与理解，我们在此再探讨一下行政瑕疵与行政不当的关系。行政不当又称为行政失当，其产生的逻辑基础是行政自由裁量权的存在。依照我们之所论，行政不当是合法范域内的畸轻畸重，不以违法，尤其是不以直接违反法律规范为前提，可能违反法律精神、原则。因此，行政不当在广义“行政瑕疵”涵义下属于行政违法。因而造成有人认为“显失公正”的行政处罚之所以纳入行政诉讼审查，是因为其违法。按照这种观点，似乎“显失公正”的不当因属于违法行为，而纳入行政诉讼：“非显失公正”的不当属于另类，也可能属于“瑕疵”，故不纳入行政诉讼。我们认为，行政不当可以分为严重的不当和一般的不当两类，前者可谓之显失公正，后者可谓之非显失公正。我国行政复议法和行政诉讼法分别规定了对明显不当的行政行为或显失公正的行政处罚行为可以进行复议审查和诉讼审查，尤其是行政诉讼法将“行政处罚显失公正”纳入诉讼机制解决，实现了对此类行政行为的司法监督。但这不能因此而否认轻微的不当与严重的不当均具行政瑕疵性，而非具行政违法性的现象性特征。不当的行政行为属于行政瑕疵，但行政瑕疵不限于行政不当。
二、确立行政瑕疵行为内涵的实证分析与价值认识
实证：某烟草管理机关接到群众举报，前往某路口对正在运行的一车辆进行执法检查，发现该车装有多种品牌的卷烟52件。由于司机拿不出准运证，管理机关对卷烟及车辆予以扣押，并告知司机让货主来接受调查处理。由于货主也不能提供合法的运输凭证，在履行了其它必要的程序后，烟草管理机关作出“无证运输圈烟，处以罚款××元”的决定，并予以送达。几天后，一个不是司机，也不是货主的人到有关部门交罚款，由于未出示“行政处罚决定书”，收款人也未要求其出示，结果在问明交款人的姓名后，收款员就收缴了罚款，并具名开出了收据。五天后，这个交罚款的人持罚款单向法院，认为自己又没有违法凭什么交罚款，要求法院判决被告返还罚款。
实证分析：我们认为，由于被处罚人未亲自交罚款，由他人代为缴纳，收款员误写姓名，造成此种非典型情况的出现（对于一般情形而言具有非典型性，而对于行政瑕疵则是典型的），属于行政瑕疵行为，并不违法，行政机关可以自己直接改正，也可以由有权机关令其补正，从而实现其法律效力。
如果将此案确定在违法的框架下，法院如果受理，怎样判决？在目前现存的维持、撤销、变更、履行、确认、驳回诉讼请求诸判决形式中，法院只能选择撤销判决或确认违法判决。适用前者，法官作出撤销行政处罚决定的判决既确认原行政处罚行为违法，这岂不“因小失大”，只因一个小小的行政瑕疵，而放纵了一个违法行为，这并不符合价值选择规律。如果法官适用撤销判决，并决定行政机关重新作出具体行政行为，这到能够实现行政效力，但问题是，这又势必造成启动一个全新的行政过程，必然造成行政浪费。而如果按目前法律规定“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为”[12]的话，就本案而言，如果没有新的证据，新的行政行为就不能作出，行政机关只能放纵违法行为，保持无奈的“不作为”。
如果适用前者，法官必定会作出“确认行政处罚违法”的判决，而实际事实是，这个收缴罚款的行政执行行为并不具有违法性，这岂不自相矛盾。同时，确认违法后怎么实现既判力，决定返还吗？实属不可能，因为行政处罚行为整体并不违法。
而如果将案件确定在行政瑕疵行为的情况下，如果法院的法官有同样的判断和认识，则可以“行政罚款并不违法”为由不予受理；如果一旦受理，也可适用驳回裁定或驳回诉讼请求判决，予以驳回。在这一点上，行政瑕疵与行政不当有相同之处。但问题是两者原因不同。行政不当在我国之所以一般情形下法院不受理，是因为法律规定不允许受理。而行政瑕疵行为不受理，则是因为客观上就不应该受理。当然允许根据需要做适当的排除，这另当别论。
无论怎样选择与设定，将行政瑕疵行为定位在违法前提下，弊大于利，只能造成更大的认识混乱，而且会造成动态情形中行政程序与行政诉讼程序的双重混乱，其不稳定性与茫然性是显而易见的。相关人员因此类行政行为的难以定夺把握，而使其选择与判决成“雾里看花”。而将其定位于“瑕疵”范域，则问题较容易解决，且清晰明朗，一了百了。因此，就本实例我们认为，确定行政瑕疵行为的狭义即“行政上微小的缺点”，其价值意义是十分明显的：
第一、有益于将行政行为划分为严重违法、一般违法、瑕疵行为三类，从而使行政行为的法律后果构成体系，避免盲区，即确立此类行政行为三种法律后果：无效行政行为、可撤行政行为、补救性行政行为，解决了长期以来我国行政法学界中关于行政违法与无效、可撤销、瑕疵之间的混乱局面，呈现一个较为体系化、具有合理性的状态，便于识别与应用。故其理论价值在于，澄清并理顺了行政行为理论中一个纷杂的“头绪”，并以此奠定行政行为理论的一块基石，为行政行为理论确立了具有联接点性质的一个范畴。
第二、对于瑕疵行政行为，通过补正等方式，实现其预定效力，避免行政行为不必要的反复，既提高行政效率，又提高行政行为的公信力。故其行政价值在于，在遵守行政法治，避免或减少行政违法的前提下，允许因认识的偏差，而存在行政瑕疵性的缺点，这不但符合人类对客观事物的认识规律，也符合行政法治的内在要求。
第三、有利于法院集中精力审查真正违法的行政行为，实现司法对行政的有效监督与控制，减少因瑕疵行为被诉而产生的诉累，节约诉讼成本。当然，出于对公民权利救济保护考虑或其它原因，法院可能会受理并审查一部分行政瑕疵行为，但这仅仅应是法律的例外性规定，不具有普遍意义。故其诉讼价值在于，排除行政瑕疵行为全面司法审查之可能，以行政或行政复议监督为必要，让行政瑕疵行为回复行政领域，提高诉讼资源的利用率与针对性。
第四、对创制行政程序法具有指导和构成作用。我国目前正在制定统一的行政程序法，其中行政行为的规范是不可或缺的，而确立相对科学的行政行为涵义是构建行政程序法的理论基础。狭义行政瑕疵涵义的确定，无疑会促进对行政行为的全面认识，从而对无效、可撤销、补正等概念及表征作出合理的选择规范。故其行政程序法的价值在于，为行政程序法的制定夯实基础，奠定科学的行政行为理论，并结构行政程序法的一个基本框架，成为一个具有支撑作用的立柱。
三、行政瑕疵行为表象分析
依前述可以看出，行政瑕疵行为总体上表现为三大情形：形式上的、程序上的、自由裁量方面的。以下作具体阐述：
（一）行政形式方面的瑕疵
需要说明是，这里的形式方面是狭义的，不包括通常所描述的程序方面。一般是指行政行为表现形式及文书记录方面的瑕疵。就表现形式瑕疵而言，它是指行政行为存载方式的瑕疵，如交通警指挥行为不规范或不雅观、口头或书面形式的交互使用等。就文书记录方面瑕疵而言，它是指行政主体主观上所欲表达的意思与文书记录实际表达的内容相冲突且容易明显地辨识，例如误写、误算、电脑错误等。[13]如前述所举例证就属于文书记录方面的瑕疵。
（二）行政程序方面的瑕疵
这里的行政程序瑕疵，主要是指行政行为违反了次要程序要求或选择性意定程序要求。例如：手续不齐备、行政决定说明理由不完整、未给当事人陈述意见机会（法定强制告知陈述的除外）、违反行政机关内部行政程序逻辑、违反选择性意定程序要求的。行政程序合法是行政法治的关键，但囿于我国无统一的行政程序法，行政程序可以划分为法定程序与意定程序。我们认为，违反法定程序就是行政违法行为；违反意定程序则属于行政瑕疵行为。另外，依据行政程序对行政的影响力不同，还可将行政程序划分为主要程序与次要程序。通常违反主要程序要求的，就是行政违法行为；而违反次要程序要求的，就是行政瑕疵行为。
（三）行政自由裁量方面的瑕疵
这里讲的行政自由裁量瑕疵是指行政自由裁量行为在行为幅度、范围内出现畸轻畸重，或者违反了狭义比例原则。它以合法为前提，而不包括超越裁量范围、幅度界线的行政自由裁量。如是，这里的“超越”实际上已不再属于自由裁量范畴，而是因超越职权导致行政违法。但在这里请再次注意，绝不能因我国《行政诉讼法》将“行政处罚显失公正”纳入行政诉讼，而否认显失公正即行政不当不属于行政瑕疵行为。行政诉讼以审查具体行政行为是否合法为价值目标，对行政不当或行政自由裁量瑕疵的审查属于法定例外。一般行政自由裁量方面的瑕疵主要表现为：行政行为动机不当、行政行为目的不当、行政行为建立在非正当考虑之上、行政行为违背情理、行政行为没有遵循行政惯例、行政行为违背自然规律或不利于可持续性发展等。
四、对行政瑕疵行为的监督与补救
任何行政行为都应受到法律的监督与控制，防止违法与不当情况的发生，保护公民不受侵犯，而对行政瑕疵行为不能因其不违法或有轻微的毛病、缺点而失去进行必要的规范，与“迟来的正义不是正义”一样，没达到程度的正义也不是正义，而行政瑕疵行为是“程度不够的非正义”，我们认为，随着我国法治进程的不断深入，违法性行政行为必将逐渐呈减弱势，这是法治结果之必然。但行政瑕疵行为的存在将是长期的和大量的，其对公民权利的不良影响或制约也将是必然的。
就立法而言，完善行政立法，减少那些立法性的行政瑕疵，能对行政瑕疵的监控起到基础性的作用，并能限制执法运行过程中行政瑕疵的出现。限定行政自由裁量权的范域与程度，减弱行政不当可能泛滥的时机，将是今后相关立法工作的主要内容。
就执法而言，提高对行政瑕疵行为不良性的认识将是实现监控的前提条件，而遵循狭义比例原则即行政行为符合比例要求等将是遵循这一认识原则的主要细节。同时，提高行政执法的责任成本，将行政瑕疵行为施以责任追究（这里的责任是泛义的），能够对行政瑕疵行为的监控起到一定的作用。而且行政复议等内部监督机制完全可以利用其监督优势，实现对瑕疵行政行为的控制。我们认为，行政复议制度以行政瑕疵行为包括广义不当的行政行为作为其监督重点，将是其与行政诉讼制度“分庭抗理”，实现其独立价值的主要领域，显然，这一点行政复议法已有所注意。
至于行政瑕疵行为能否系属诉讼属于司法审查范围，我们认为不必然，且原则上也不应该由法院审查判断。因为判断行政行为的合法与非法是司法诉讼制度建立的主要目的、目标，而不具有违法性的行政瑕疵行为自然不应受司法审查。当然，除非法律另有规定，根据一定的需要一些行政瑕疵行为也可能纳入司法审查，但在数量上应该是极少的一部分。因为那毕竟属于行政自主作用的空间。
通过监控，一旦发现行政瑕疵行为出现，应该采取补救性措施，实现行政行为的法定效力。对瑕疵行政行为的补救效力其根据来自于法律的权威，基于行政效率的考虑和保障一般公众及行政行为获益者的信赖，也是树立行政权威和严肃性的需要。
行政瑕疵行为的补救方法主要是——补正、变更。
（一）对于行政程序和形式瑕疵，予以补正
行政瑕疵行为的补正，是指行政行为有程序与形式瑕疵，通过事后的补正手续，使瑕疵得到修复，实现行政效力。由于德国等所确立的行政瑕疵与我们所确定的行政瑕疵在内涵上较为接近，故其法律所规定的补正对我们的所论有借鉴意义。德国和我国台湾地区的立法对补正作了详细规定。根据其相关规定，在下列情况下视为补正：
第一、事后提交行政行为所需申请；第二，事后提出需要说明的理由；第三，事后补作对参与人的听证；第四，须协作的委员会事后作出行政行为所需的决议；第五，其他行政机关补作其应作的共同参与。与此同时，对于以上补正，需在一定的期限内完成：仅允许在前置程序结束前或未提起前置程序时，在提起行政诉讼之前补正。[14]
补正的效力通常具有溯及力，溯及到被补正行为作出之时。我们所论的行政行为补正仅适用于行政瑕疵行为，其它等因违法无效的行政行为一般是不准补正的。
由于我国对行政瑕疵行为认识不足，加上无统一行政程序法，有关补正的规定十分有限，只是散见于一些单行的行政法律、法规中。
需要区别的是，在国外，正是针对整个行政瑕疵行为包括行政违法行为和行政不当行而言的。即根据现代学者的观点，对违法的行政行为不再拘泥于过去的形式主义，动辄宣告“行政无效”或“撤销行为”，转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。虽然以上结论性的内容益于我们之所论，但其前提与我们之所论不同。我们所论的补正不是针对整个行政行为违法或不当所采取的补救，而仅仅是针对合法范围内的瑕疵与不当。因此，我们所论的补正，并不是“尽量维持违法行政行为的效力”，而是“尽量设法维持并不违法但有瑕疵行政行为的效力”，恢复其固有效能。
在我国，已废止的《行政复议条例》第42条规定：具体行政行为程序上不足的，决定被申请人补正；而违反法定程序影响申请人合法权益的，则决定撤销、变更，并可责令被申请人重新作出具体行政行为。显然，这里“具体行政行为程序不足”就是我们所论的因程序缺点而形成的行政瑕疵，从文字上并不必然看出这种不足或缺点具有违法性。其中“决定被申请人补正”恰是我们所论的补救措施。而“违反法定程序影响申请人合法权益的”，才明显以违法为其内容，并以撤销或变更为补救形式。遗憾的是，囿于对行政行为效力理论的认识偏差与误解，如今这个具有典型意义的补正规定已经取消。在我们看来，《行政复议法》在这一点上没有区别不同的情况而采取了简单化的做法，即只规定“违反法定程序的，复议机关决定撤销、变更或者确认违法”，这种规定表面上看似与《行政诉讼法》的规定保持了一致，对程序的遵守要求更加严格。但这种规定与其说是立法的进步倒不如说是倒退，因为它没有考虑到违反程序的种种情况，也没有考虑到行政执法、行政复议与行政诉讼阶段对行政行为的不同要求。[15]故行政复议法恢复补正内容已十分必要。当然，我们亦反对用“补正”取代撤销或变更。
对于补正主体广义上包括行政主体和行政相对人，狭义仅指行政主体，而且就控权价值而言，补正主要是针对行政主体而言的，相对人的补正有时与控权无关。
（二）对于行政自由裁量失去公正的瑕疵，予以变更或改变
行政自由裁量失去公正的瑕疵，即行政不当瑕疵，其救济方式主要是改变或变更。当然请注意，改变也同样适用于某些因违法而无效行政行为的补救。
狭义的改变是指行政行为因有不当情形出现时，由行政机关或其他有权机关更改原行政行为的内容，使之具有法律效力。改变使行政行为的被改变内容失去原有的法律效力，而未被改变的部分仍具有法律效力。广义的改变，既适用于行政不当行为，也适用于行政违法行为；既适用于具体行政行为，也适用于制定规范性文件行为。
改变的主体通常是行政机关，除非法律有特别规定，法院等机关也可以改变。改变的时空可以是行政领域，包括行政复议领域，也可以是行政诉讼领域，但限制在人民法院作出判决前。
依据成本与效益关系原则，十分轻微的行政不当瑕疵，有时也无需改变，直接赋予其效力，即行政主体不能基于“有错必纠”的一般原则行使这种改变权，而必须基于实定法上的明文规定[16].应该多以明显不当的行政瑕疵行为作为改变对象，这样才能使合理配置的行政资源得到优化。
总之，行政瑕疵行为与行政违法行为、行政合法行为、共存于同一行政范域，行政瑕疵行为内涵的具体化、特定化、明确化，有利于行政行为理论、效力理论和救济理论的全面构建和完善，通过识别，达成对行政行为的统一认同，为行政法治奠定基础。
注释：
[1]张弘辽宁大学法学院副教授。
[2]参见《德国行政程序法》第42、44——48条。
[3][日]室井力主编，吴微译《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第99——100页。
[4]参见张尚鷟主编《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第308——309页。
[5]张焕光胡建淼著《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年7月版。
[6]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年第2版，第173，1239页。
[7]陈新民著《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年10月版，第171页。
[8]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年第2版，第173，1239页。
[9]孙笑侠主编《法理学》，中国政法大学出版社1996年6月版，第138页。
[10]罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年12月版，第316页。
[11]叶必丰著《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年9月版，第124页。
[12]见《行政诉讼法》第55条。
[13]杨解君著《行政违法论纲》，东南大学出版社1999年12月版，第168页。
[14]林莉红孔繁华《论违法行政行为》，载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第5期。
我国每年发生的道路交通事故数以十万起②，其中绝大部分案件要经过公安机关交警部门作出交通事故责任认定。无论是作为交通肇事追究责任人的刑事责任，还是作为民事案件处理道路交通事故赔偿纠纷，公安机关交警部门作出的交通事故责任认定都将起着至关重要的作用。
然而，交通事故责任认定机制却一直为理论界所质疑，司法实践对交通事故责任认定的性质以及其是否具有可诉性难以正确对待。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《新交法》）明确规定交通事故认定书作为处理交通事故的证据使用，其用意是对多年的质疑和冲突给出一个正确的答案，但是，《新交法》施行一年多来，理论界对交通事故责任认定机制的质疑有增无减，事故当事者也抱怨不断③，当前的交通事故责任认定机制真的存在问题吗？笔者拟就肤浅的思考参加探讨，以求共鸣。
一、我国交通事故责任认定机制的现状及存在的问题
当事人若不服交警部门的责任认定，按照现行的法律规定，他有几种手段可以救济？
（一）当事人对交警部门的责任认定不服，是否可以以交警部门为被告向人民法院提起行政诉讼呢？
《新交法》对此仍然没有明确规定。根据1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发了《关于处理交通事故案件有关问题的通知》（即法发（1992） 39号文）的第四条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。法发（1992）39号未违背2000年颁布的《行政诉讼法》以及司法解释的精神④，应仍然有效。根据法发（1992）39号文第四条的规定，若当事人对交通事故责任认定不服提起的行政诉讼，法院将不予受理。
（二）当事人对交警部门的责任认定不服，是否可以向上级交警部门申请复议呢？
在《新交法》颁布之前，根据《道路交通事故处理办法》第二十二条的规定：当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。也就是说，当事人对交通事故责任认定不服，有权申请行政复议。在《新交法》颁布后，《道路交通事故处理办法》失效，《新交法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”该法将交警部门的交通事故认定书仅仅作为处理交通事故的证据，取消了《道路交通事故处理办法》中关于对交通事故责任认定不服可以提起行政复议的规定。按此规定，即使当事人对交通事故认定书不服也就无权申请行政复议。
通过以上（一）、（二）分析可知，当事人对交通事故责任认定不服不能提起行政诉讼，在《新交法》颁布后，当事人亦不能申请行政复议，现在当事人能采取的救济途径只能是：在就赔偿问题提起民事诉讼的同时要求法院对确有错误的事故责任认定不予采信或予以纠正，或者法院在刑事案件的审理中对确有错误的事故责任认定不予采信。这样一来，问题就产生了，仅仅通过这个途径，当事人的权利真的能得到保障吗？
问题一：仅仅让作为非专业机构的法院和没有这方面专业知识的法官作为纠正交警部门的事故认定的唯一途径，当事人的合法权益是否能够得到充分保障？
道路交通事故责任认定是一项十分复杂、细致的工作，是有很强的政策性、技术性和法律性的。如责任认定过程中的所涉及的路况安全工程鉴定、车况技术鉴定、痕迹鉴定、车速鉴定、法医鉴定、司法精神病学鉴定等等一系列专业技术鉴定，都无不表明责任认定工作的技术性、复杂性和法律性等特征，虽然说法院是社会公平的最后一道防线，但是法官并非万能，他们尽管应该都是精通法律的专家，但是他们并不是研究交通事故方面的专家，完全寄希望于不具有专业知识的法官来推翻交警部门作出的交通事故责任认定，这对保护当事人的合法权利来说，无论如何应该都是不够的！
问题二：当事人在就赔偿问题提起民事诉讼的同时让当事人举证证明推翻交警部门的事故认定，对当事人来说是否公平？
现场的勘验、检查，对证人的调查等方面的证据均掌握在交警部门的手中，要求当事人自己去搜寻足够的相反的证据来推翻作为国家机关的交警部门的责任认定，谈何容易？而且公安机关一旦认为已经构成刑事犯罪的话，该责任人都已经被公安机关拘留、关押，其就没有机会去收集证据，更谈不上推翻交警部门的责任认定了，这对当事人来说是非常不公平的！
问题三：如果经交警部门作出事故认定，认定一方当事人负全部责任，负全部责任的一方能否按照最高的司法解释在提起民事诉讼的同时，推翻交通事故责任认定呢？ 根据1992年最高院和公安部联合的通知，当事人就损害赔偿问题提起民事诉讼的同时，可以要求人民法院同时审查交通事故责任认定的合理性。但是，如果当事人被认定负事故的全部责任的话，其不可能要求其他人赔偿，即其找不到适格的被告，所以也无法就赔偿问题提起民事诉讼，更谈不上在提起民事诉讼的同时要求法院推翻交警部门作出的事故责任认定。其唯一能做的就是等待对方当事人提起赔偿的民事诉讼的同时要求法院不采信交警部门的事故责任认定。在对方当事人提起诉讼的之前，其责任将一直处在不定状态，而找不到任何其它救济途径。而随着时间的推移，很多证据可能无法取得，这对被认定负全部责任的事故当事者要推翻事故责任认定变得越来越困难。
问题四：交通肇事的案件，只有到了法院审理阶段才能纠正错误的事故责任认定，对当事人来说其权利的救济是否及时？
只要根据交警部门事故责任认定，责任人已构成交通肇事罪，其人身自由将受到公安机关的限制。即使责任人对该责任认定不服，根据现行法律规定，其不能申请行政复议，也不能对该责任认定提起行政诉讼，只有将案件从公安机关移送到检察院，再到人民法院开庭审理时，经法院审查认为公安机关所作出的责任认定不予采信，才能将解除责任人的人身自由限制，这给事故责任人的权利救济太晚了，无法有效及时地保护当事人的人身权利。
二、交通事故责任认定的性质
上面我们已经详细探讨了当前我国交通事故责任认定处理机制现状及存在的问题，为寻求最佳的解决途径，我们必须先弄清当前我国交通事故认定的性质。虽然《新交法》中已规定，交通事故责任认定作为证据使用，但这仅仅解决了交通事故责任认定的作用，并没有明确交通事故责任认定的性质。目前，在国内，对交通事故责任认定的性质争论最多的主要有两种观点：
观点一：我国的交通事故责任认定是一种具体行政行为。
理由是：交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行裁决的具体行政行为⑤。
观点二：交通事故责任认定是一种技术鉴定结论。
理由是：交通事故责任认定是公安机关行使职能与专业技术相结合的评价性行为。公安机关作为我国交通管理机关，其按规定对交通事故作出责任认定，是与其行政管理职能密切联系的，而责任认定本身是一种评价行为，与鉴定、评估等一样，是以评价者的专业技术为基础，以居中者的身份，通过技术手段对事物作出客观公正的评价。在这个过程中，公安机关作为评价者是处于事件之外的。就评价行为而言，其评价行为与国家职能无关。如伤残鉴定由法医学会作出，物价评估由价格评估机构作出，这些学会和机构都与国家职能无直接联系，评价的资格来源于其掌握的技术和国家对其资质的认可，作出的评价结果只作为客观事物的反映，无须强制遵从。交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与事故之间的因果关系，以及违章行为在事故中的作用所作出的鉴定结论，所作出的认定行为不是完全的行政管理行为，而是行政管理过程中的技术性的操作⑥。
根据我国当前的事故认定处理机制，笔者认为第一种观点有待商榷，第二种观点不够完整全面。
首先，我们来看一下交通事故责任认定是不是具体行政行为？
具体行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的作为以及相应的不作为 ⑦。事故责任认定与具体行政行为的相同点是都是行政机关依职权作出的行为。但是，并非行政机关依据职权作出的行为都是具体行政行为。从行为后果上说，具体行政行为合法成立后，对公民、法人或其他组织的权益产生实际的影响，对行政相对人产生直接的法律效果。相对人一方必须服从并履行行政行为所要求的义务。行政机关的行为是否具有具体的、确定的影响当事人权益的法律后果，是把握是否具体行政行为概念的关键。公安机关对交通事故责任的认定也没有直接确定当事人的权利义务，仅具有证明行为的性质、责任程度等作用，属于证据的一种，可以作为行政主体认定和处理问题的依据，也可以作为人民法院审判交通事故纠纷的依据，必须经行政机关或人民法院确认后并依法作出具体行政行为或司法判决后才能对当事人的权利义务产生影响，行政机关或者人民法院，经审查，如果认为该责任认定有误，依法还有不予采信的职权。在行政法学上，这种行为被称为准行政行为，或者说是不完整具体行政行为。准行政行为并不对相对方的权利义务的产生、变更和消灭发生直接的法律效果，也就是说不直接对权利义务产生实质性影响。由此可见，交通事故责任认定不具有具体行政行为所应有的特征？？对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响，所以笔者认为其不属于具体行政行为。
其次，我们来探讨交通事故责任认定是不是技术鉴定结论？
笔者认为交通事故责任认定应该属于技术鉴定结论范畴，但是不完全等同于一般技术鉴定结论，而是一种特殊的技术鉴定结论。
交通事故责任认定属于技术鉴定结论范畴。除了第二种观点的两种理由外，笔者觉得还有以下两点原因：第一，责任认定行为与技术鉴定行为具有相同的特征。技术鉴定行为是指鉴定人运用专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断而得出的事实性结论。同样，责任认定行为是公安机关根据事故现场获取的证据和资料进行各种鉴定后，依照有关事实、技术鉴定结论和法律规定，并遵循严格的操作规程确认各当事人所应承担的责任所作出的综合性认定行为，是一种认证和判断、推定的认定行为。第二，鉴定和事故责任认定都具有不可诉性。即当事人不服鉴定结论不能据此单独向人民法院提起民事诉讼或行政诉讼，但人民法院有权对鉴定的合法性进行审查，经查证属实的，可以作为定案依据；查证不实、不合法的，则不予采信。责任认定行为也同样不可诉性，在行政、民事、刑事诉讼中也只作证据作用。
但是，在现行的交通事故责任认定机制下，交通事故责任认定和一般的技术鉴定结论还有一些区别：
第一，交通事故责任认定是公安机关依职权作出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而技术鉴定结论可以由行政机关作出，也可以由司法机关或者其它事业性单位作出；第二，交通事故责任认定是安交警部门一次认定即告终结，当事人无权申请重新认定；而若当事人对一般的技术鉴定结论不服，可以申请不同的鉴定机构进行重新鉴定。第三，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。
综上，按照现行的法律规定以及交通事故处理机制，交通事故责任认定虽然同时具有具体行政行政行为和技术鉴定结论的一些特性，但是交通事故责任认定并不是具体行政行为，也不同于一般的技术鉴定结论而是一种特殊的技术鉴定结论。
三、完善我国交通事故责任认定机制的探索
在前面，我们详细论述了当前我国交通事故责任认定机制存在的问题：对交通事故责任认定不服不能提起行政诉讼，新交法出台后，取消了对交通事故责任认定不服可提起行政复议的制度，造成当事人救济手段单一，当事人的合法权益无法得到充分的保护。在国内，不少学者也已经看到这一问题，纷纷提出救济措施来完善我国的交通事故责任认定机制。第一种观点认为，责任认定行为是公安机关作出的具体行政行为，可对责任认定中可能出现的违反程序和错误适用法律的部分可提起行政诉讼，而对责任认定中的纯技术性的部分，行政管理相对人不得提起行政诉讼⑧。第二种观点认为，责任认定是公安机关作出的行政确认行为，属于具体行政行为的范畴，对责任认定不服，均可毫无保留地提起行政诉讼⑨。第三种观点，应该恢复行政复议制度。
（一）笔者认为，对于前两种观点，笔者觉得无论从法律理论还是从法律后果和社会效果看，将行政诉讼作为当事人不服交警部门的事故责任认定的救济途径都是不妥的。
1、从法律理论角度看，如果允许对事故责任认定不服提起行政诉讼的话，将违背法理和现行的法律规定。
从法理上说，在前面已经详细阐述了该交通事故责任认定并不是具体行政行为，应该属于准行政行为。只有对具体行政行为不服才可以提起行政诉讼。从现行法律规定上看，根据最高法院、公安部联合作出的法发[1992]29号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（下称《联合通知》）第四条规定，当事人对事故责任认定不服单独提起行政诉讼，人民法院不予受理。
2、从法律后果和社会效果上看，若允许对事故责任认定单独提起行政诉讼，将会产生很多问题。
（1）若允许当事人对责任认定不服可以提起行政诉讼，可能造成纠纷无法解决。
当事人对事故责任认定不服提起行政诉讼后，经法院审查后，若认为该事故责任认定是合法正确的，自然不存在什么问题。但是，若法院经审查后认为公安交警部门在事故责任认定违法，法院判决撤销重新作出认定。因为诉讼时间一般较长，事故现场往往面目全非，公安机关重新取证已经不可能，此时，公安机关在一定期限内不重做违法，在没有取得新证据的情况下重做同样违法，而且公安机关的事故责任认定又不可能用其它方式替代，这样势必造成纠纷无法解决。
（2）若允许当事人对责任认定不服可以提起行政诉讼，违背人民法院“一事不再裁”原则，给当事人造成诉累。 当事人对事故责任认定不服提起行政诉讼后，不管人民法院经审理后作出什么样的裁判结论，实际上，仅仅是处理了事故责任的认定问题，还没有直接涉及到当事人的权利义务。若当事人对基于责任认定上的行政处罚不服、以及民事赔偿无法达成一致意见，必须再次提起行政诉讼和民事诉讼。若是构成交通肇事罪，还要继续参加刑事审判。也就是说，在行政诉讼之后，当事人要最终维护自己的权益，还必须再打一场民事、刑事或者行政官司，给当事人造成诉累，同时也违背了人民法院的“一事不二裁”的原则。
（3）将纠正错误的事故责任认定的一切希望都寄托在没有专业知识的法官身上，很难从根本上保障当事人的权益。
在本文的前面，笔者已经谈到交通事故责任认定是一项很专业的工作。人民法院在办案过程中的涉及到许多专业的东西，一般都是通过专业的技术鉴定和技术认定才能进行。交通事故责任认定也属于专业技术范畴的职能，就像如公安机关作出的法医鉴定、痕迹鉴定一样，都可以通过技术鉴定结论的方式解决，而不应该通过行政诉讼方式。否则，既增加了法官和当事人的讼累，又解决不了实际问题，当事人的权利也得不到真正保障。
（二）我们再来看一下将行政复议手段作为当事人不服交警部门的事故责任认定可采取的救济途径是否合适？
根据《中华人民共和国行政复议法》的第二条规定⑩，能提起行政复议的前提条件是，该行为是具体行政行为。而从行政法理论上看，交警部门的事故责任认定属于准行政行为或者说是不完整具体行政行为，不是具体行政行为。所以，笔者认为也不适宜将行政复议作为不服交警部门事故责任认定的救济途径。
（三）笔者对完善我国交通事故认定机制的设计方案
从法律理论角度分析，笔者认为，交通事故责任认定应该属于一种特殊的技术鉴定结论，由于是特殊的技术鉴定结论，不能由一般的鉴定机构来作出，故应该设立一种新的鉴定机构来执行。结合我国的国情，笔者认为可以成立独立于公安交警部门的交通事故鉴定委员会。具体方案设计如下：1、人员组成。鉴定委员会的成员由研究交通事故方面的专家组成；2、机构设置。在各县、不设区的市、市辖区设立县交通事故鉴定委员会，负责对一般交通事故的首次鉴定；在设区的市设立市交通事故鉴定委员会，负责对不服一般交通事故责任初次鉴定的再次鉴定以及对特大交通事故的首次鉴定；在各省、直辖市、自治区也设立省交通事故鉴定委员会，负责对特大交通事故的再次鉴定。3、作出交通事故责任认定以及重新认定的程序。公安交警部门认为需要进行交通事故责任认定的案件一律提交到交通事故鉴定委员会，由鉴定委员会统一出具交通事故责任认定结论。当事人不服交通事故责任认定结论的，可在接到交通事故认定书之日起15日内，向上一级交通事故鉴定委员会申请重新鉴定。
笔者认为，一旦在全国实行了这样的方案，可以解决我国交通事故处理机制中现存的各种问题：
1、明确了事故责任认定的性质。由于按照现行的交通事故处理机制，事故责任认定是由公安交警部门依职权作出来的，具备了具体行政行为的表明特征，而且由于事故责任认定的作出又具有相当的技术性，所以也就具备技术鉴定结论的特性，一直以来，对交通事故责任认定究竟属于具体行政行为还是技术鉴定结论争论不断，也没有一个权威的说法。在笔者设计的方案中，事故责任认定由作为社会组织的交通事故鉴定委员会作出，我们可以确定其不是具体行政行为，而应该是技术鉴定结论，这点非常明确。
2、能够较好的保证事故责任认定的准确性和统一性。现行的交通事故责任认定是由公安交警部门的经办民警作出的，由于民警的素质参差不齐，很难保证交通事故责任认定的准确性，而且同一案件如果不同民警经办的话，可能责任认定的结果也不一样，造成事故责任认定的公信力下降。而成立事故鉴定委员会后，由于委员会成员都是研究交通事故方面的专家，素质相对较高，由他们出具的交通事故认定书具有较高的质量，而且全县（市）的案件的事故责任认定都是由他们统一作出，能保证事故责任认定口径一致，使事故责任认定具有较高的公信力。
3、若不服事故责任认定，救济途径通畅，当事人的举证义务大大削弱。前面，笔者也已经谈到按现行的法律规定，当事人若不服事故责任认定，无权申请行政复议，也不能提起行政诉讼，只能在民事诉讼中或者刑事诉讼中通过举证来推翻交警部门作出的事故责任认定。而与交通事故相关的证据均掌握在交警部门的手中，要求当事人自己去搜寻足够的相反的证据来推翻作为交警部门的责任认定，难度相当大，而且一旦公安机关认为已经构成交通肇事罪的话，该责任人的人身自由都已经受到公安机关的限制，其就没有机会去收集证据去推翻交警部门的责任认定，当事人的合法权益很难得到保障。而在笔者设计的方案中，即使事故当事者涉嫌交通肇事而被限制人身自由，当事人也只需要申请重新认定，上一级交通事故鉴定委员会就有义务去全面审核，当然事故当事者也可以举证推翻事故责任认定，但这不是当事人的法律义务，而是其权利，这样可以从根本上保障事故当事者的合法权益。
4、对当事人权利救济非常及时。按照现行的法律规定，若公安机关根据事故责任认定认为责任人已经构成交通肇事罪的话，那么即使该事故责任认定错误，也只有到了法院刑事审判阶段才能纠正错误的事故责任认定，对于将人身权利放在第一位的法治社会来说，对责任人的权利救济也来得太晚了。而在笔者设计的方案中，当事人若对事故责任认定不服，直接就可以申请重新认定，若确属责任认定错误，上一级交通事故鉴定委员会将予以纠正，当事人在公安机关侦查阶段就会恢复人身自由，用不着等到刑事审判开庭时，这样其人身权利就能得到及时的保障。
5、改变了将所有的救济希望全部寄托在没有专业知识的法官身上的困境。按照现行的法律规定，当事人若对事故责任认定不服，只能在民事诉讼或者刑事诉讼中让法官对错误的事故责任认定予以纠正。但是，法官并不具有交通事故的专业知识，只能在非常明显的情况下，才有可能纠正事故责任认定，在一般情况下，法官由于交通事故方面的专业知识欠缺，很难纠正事故责任认定。在笔者设计的方案中，上一级交通事故鉴定委员成员都是精通交通事故方面的专家，他们对事故责任认定了如指掌，能及时发现错误的事故责任认定并予以纠，这更能保证当事人的合法权益。
