发布时间：2022-12-28 09:03:28
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的闲置土地处理办法样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
为强化闲置土地管理，盘活存量土地，促进土地资源的合理利用和配置，防止新的土地闲置，国土资源部最近了《闲置土地处置办法》（国土资源部〔1999〕第5号令，以下简称《办法》）。为保证该《办法》得到有效的贯彻实施，现将《办法》转发给你们，并结合广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府〔1998〕72号）精神及我市实际情况，就有关问题通知如下：
一、对虽已发建设用地方案图，但逾期不签订土地出让合同的用地，所发建设用地方案图一律废止。
二、已签订土地出让合同，但未按期开发建设的闲置土地，从确认闲置之日起，每年按地价款的10％征收土地闲置费。
三、对至今闲置未用的行政划拨土地，必须最迟于1999年12月31日之前向市规划国土局或其派出机构申请补办土地出让手续。凡逾期不申报的，市规划国土局将依法收回用地单位的土地使用权。
四、已列入收地范围的闲置土地，市规划国土局要严格按有关法定程序依法收回。未列入收地范围的闲置土地，自本通知下发之日起，一律征收土地闲置费，并督促其在规定的时间内开发建设。超过规定时间仍然闲置的，将依法收回用地单位的土地使用权。
[关键词]土地；闲置；53号令；后评估
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211
1后评估背景
11国家政策的明确规定
如何使国土资源法律法规的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，更加具有科学性、系统性、权威性和生命力，是国土资源管理工作关注和面临的难题。2010年，依据国务院关于推进依法行政的有关规定，国土资源部出台了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（国土资源部令第47号）[1]，建立了后评估制度，对于推动国土资源管理理念、管理职能和管理作风的转变具有重大意义。按照一定程序、标准和方法，对规章和规范性文件开展后评估工作，对规章和规范性文件作出评价，以便查找制度漏洞、总结经验得失。
12保障权益的现实需要
后评估工作在维护群众利益促进国土资源管理改革方面也正在产生积极影响。2015年是国土资源部全面实施后评估制度的第四年，根据国土资源管理改革的迫切需要和管理相对人、社会各界的关注热点，[2]开展了关系群众利益保护的集体土地征收补偿、闲置土地处置、土地储备等制度的后评估工作，通过了解社会公众参与国土资源管理，维护权益的诉求，掌握制度在基层落实的情况，对相关制度进行了完善，方便了基层群众理解和执行。
13解决问题的迫切要求
53号令[3]自2012年颁布实施以来，在开展闲置土地调查、认定和查处以及促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。然而，我们也应该认识到，近年来土地管理面临的形势和制度环境出现了较大变化，土地供需矛盾和闲置土地大量存在相互交。去年节约集约用地专项督察结果显示，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，闲置土地达13718宗、10527万亩。对于财政存量资金和土地闲置问题的处理，国务院开始动真格、出狠招。总理在2015年2月的国务院常务会议上特别强调要铁腕措施纠正土地闲置中的不作为。应该说53号令在执行过程中已经遇到了新情况、新问题，闲置土地处置工作难度日益加大，政策要求进一步提高。对已有政策开展后评估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供给，提高政策规定的一致性、协调性和执行性，是解决在实际工作遇到的问题，适应新形势下国土资源管理工作的需要的迫切要求。[4]
2立法质量和执行情况
21立法质量
后评估结果显示，53号令语言表述准确，相关认定标准、处置方式、处置程序比较合理，与《土地管理法》和《房地产管理法》等上位法、国土部门规章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉条款针对性强，既体现了公平、公正和公开原则，又体现了土地权利人利益诉求和权益保障的要求。[4]问卷也显示，九成多的问卷调查参与者认为53号令条款之间的衔接一致，总体合理，相关配套规定也比较完备，达到了规章预期目标和作用，各条款对加强土地开发利用监管、促进节约集约用地作用明显，与我国不动产市场的未来发展相适应。
22执行情况
53号令自2012年7月实施以来，执行情况良好，各地均严格按照53号令规定，积极开展闲置土地调查、认定、查处和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等为载体，对53号令进行了广泛宣传，基层认知度大大提高。为贯彻落实53号令各项要求，深入推进闲置土地查处工作，省国土资源厅下发了《关于印发江西省闲置土地清理处置工作实施方案》（赣国土资字〔2015〕51号），部署全省2008年以来闲置土地清理处置工作。其他设区市或以市政府或以市国土局的名义也相继出台了各种闲置土地查处和消化再利用的文件或办法，对本地区闲置土地处置工作进行部署。
23实施成效
231有效促进和推动了项目开工建设
53号令规定未动工开发满一年的，要征收土地出让或者划拨价款的20%的土地闲置费，[3]高额的土地闲置费让很多用地单位尤其是房地产和商服用地单位承受不了。江西省国土资源管理部门在赣州等区域开展闲置用地情况调研的座谈会上，某集团负责人就直言：与其交这么大笔的土地闲置费，还不如拿去开发建设。集团土地出让金10亿元，20%的闲置费就达2000万元，该笔费用可建设20万平方米厂房。基础版不支持的外挂字符，企业版支持应该说，土地闲置费的收取对用地单位有一定震慑作用，一定程度上有效促进和推动了项目开工建设。
232集中查处和盘活了一批闲置土地
近几年特别是53号令颁布实施以来，江西省国土资源厅全面开展批而未供、供而未用及闲置低效土地专项核查工作，指导和督促地方积极盘活闲置低效土地，采取腾笼换鸟、转让置换等多种方式，集中查处和盘活了一批闲置土地。上饶市近两年共调查认定闲置土地67宗、面积300余公顷，已查处47宗、270公顷；宜春市仅2012―2014年就调查、收回闲置和低效土地2万余亩；赣州市开发区仅2013年就清理闲置土地近百公顷。
233土地市场秩序更加规范
随着国家对闲置土地查处日益趋紧，各地相继出台了一系列关于闲置土地查处的文件、办法或措施。抚州市印发了《关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知》（抚府办发〔2014〕19号）；宜春市政府每年都把闲置和低效利用土地清理处置工作写入政府工作报告并下发有关文件等。这些通知文件的出台，为全省各地闲置土地查处提供了有力的政策支撑，也为规范全省土地市场秩序提供了制度保障。
24存在的主要问题
241级别低导致联合查处难度大
土地闲置成因复杂，闲置土地查处是重大利益关系的调整，非国土部门一家能够完成。实际操作中，一宗土地能够最终认定为闲置并被查处，一定是国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等甚至公、检、法多个部门联动的结果。然而53号令是国土资源部规章，级别相对较低，不足以调动相关部门，难以引起地方政府的高度重视，如赣县就曾出现一宗地被认定为闲置的时间长达三年之久的尴尬局面。
242闲置土地界定难
53号令第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资~不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。[3]第一，已动工开发建设用地面积测量较为困难，界定过程比较烦琐；第二，国土部门去量化已投资额占总投资额比例较难；第三，条款中“也可以认定为闲置土地”表述模糊，留下操作空间不好操作等。
243闲置土地处置难
一是对于已经办理了银行贷款的闲置土地收回，53号令没有明确具体规定；二是土地闲置费征收极为困难，尤其是无偿收回，实际操作中几乎不可能；三是对于土地置换的，53号令中虽有所表述，但没有明确操作程序，缺乏指导性；四是对于已收回的闲置土地，利用较难，尤其是在经济下行情况下，很难安排新项目。调查反映，在地块利用条件接近情况下，用地单位更愿意选择“新”地，而不是收回的“旧”地。
244对因政府原因造成的土地闲置缺乏惩处机制
经调查，政府原因造成土地闲置的比例高达七成。53号令中未能规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，实际操作上可能会被滥用，将一些不是政府原因造成的归结为政府原因而免予惩罚，一定程度上不利于闲置土地查处，且容易滋生腐败。
25意见建议
251建议提升53号令的规章级别
建议53号令由目前的部门规章上升至国务院规章或者由国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等有关部门联合发文实施。闲置土地查处时，则应建立由政府牵头，国土、发改、税务、财政、工商、城建和招商甚至公、检、法等多个部门参与的联动机制，达到高效查处闲置土地的目的。如赣州经开区形成以管委会牵头，相关部门参与的联合查处闲置土地机制，在不到1年的时间，就将确定的5宗闲置土地查处到位。
252建议完善53号令中闲置土地认定的有关条款
一是完善1/3动工开发面积的确定，如按现在的认定方式确定，则实际操程序过于复杂，较难确定；二是实际操作中，国土部门按照投资额不足25%来确定闲置土地较为困难，建议取消或者规定由哪个部门负责；三是“也可认定为闲置土地”表述应更加明确，要么可以，要么不可以，留下裁量空间反而不好操作；四是建议对“因政府原因造成的土地闲置可以延长不超过1年的”规定可根据实际情况适当延长。
253建议调整闲置土地费收取标准
调查反映，闲置土地费的收取相当困难，且在实际过程中查处的闲置土地会因供应方式、土地出让金、土地用途等不同，造成查处方式和查处结果的差异，加之土地闲置原因复杂，建议将20%的土地闲置费收取标准改为按类型分幅度收取，比如10%～20%，给地方根据实际情况适当裁量。
254建议增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制
企业原因造成的土地闲置，尚可对其加收闲置费或者无偿收回土地使用权，甚至通过诚信档案把企业列入“黑名单”，逐出市场等方式对其进行惩处。但对于在实际中占有较大比例的政府原因造成土地闲置的则暂无惩处措施，建议在53号令中增加因政府原因造成闲置的惩处或问责措施，尽量减少因政府原因而造成的土地闲置。
参考文献：
[1]国土资源部国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京：国土资源部，2010
[2]《国土资源部土地利用管理司关于协助开展闲置土地处置办法和国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知后评估工作的函》[Z].2015
[3]国土资源部闲置土地处置办法[Z].北京：国土资源部，2012
[4]田时中，李四林国土资源法律法规后评估实证研究[J].中国国土资源经济，2012（1）：39-41，56
第二条本办法所称的闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：
（一）超过国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书约定的动工开发日期满一年未动工开发建设的；
（二）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未约定动工开发建设日期的，自国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；
（三）已动工开发建设，但已开发建设总占地面积不足应动工开发建设占地总面积三分之一的。“应动工开发建设占地总面积”是指土地使用者依照批准的文件、合同约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积。“已开发建设总占地面积”是指土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积；
（四）取得土地使用权后已投资额（不包括土地使用权取得的费用）不足总投资额25%且未经批准中止开发建设连续满一年的。“总投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用。“已投资额”是指土地使用者已投入用于土地开发建设的资金总额，不包括取得土地使用权的费用；
（五）法律、行政法规规定的其他情形。
第三条在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地按以下办法进行处理：
（一）满一年未动工开发的，征收相当于土地使用权出让金20%的土地闲置费；
（二）满二年未动工开发的，无偿收回土地使用权。
因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为及动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
第四条除第三条规定范围以外的闲置土地，按以下办法处理：
（一）一年以上未动工建设的，按土地面积每平方米10元的标准缴纳闲置费；
（二）连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权。
因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为及动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
第五条对闲置一年以上二年以内的闲置土地在依法收取闲置费后限期开发建设，土地使用者愿意政府收回的，以成本价收回。“成本价”即土地使用权取得的费用和直接用于土地开发上的费用。
第六条已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可以由土地使用者组织耕种。
经批准无偿收回的土地使用权原为农民集体所有的，应当交原农村集体经济组织恢复耕种。
第七条依照本办法第三条、第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。
第八条下列房地产开发企业在规定时间内不得取得新的土地使用权进行房地产开发：
（一）有满一年不足二年闲置土地的，在闲置土地未被开发的时间内；
（二）被依法收回闲置土地建设用地使用权的，自被收回之日起二年内。
第九条市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，会同规划等部门重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途；近期无法安排建设项目，耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备；
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第十条收回的集体所有的闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由市或县土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其它建设项目，并对原集体经济组织给予补偿；
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第十一条其它闲置土地处理办法由市政府另行制定。
第十二条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记，重新核发土地证书。
第十三条土地行政主管部门的工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第十四条对《收回国有土地使用权决定书》不服的，可依法申请行政复议。
防止开发商囤地垄断资源，俨然已成为当下各级政府的当务之急。重压之下，首府国土部门对土地市场的“控增逼存”手段开始变得强硬，在决定首次从开发商手中收回六幅闲置土地的使用权后，仍有近48万平方米的闲置土地面临“三月内必须开工，逾期将收回使用权”的“大考”。
“时间太久了，原来经办这块土地的人都不在公司了，我们都有些不明白怎么还有这个事情。”5月22日，当新疆康普建设(发展有限公司)集团办公室主任负责人得知该企业名下的一块土地被无偿收回时，着实有些突兀的感觉。
一块地处延安路、面积约3549平方米的土地，在今天的地产商眼中，就意味着价值至少在500万，说没了，就没了，这种感觉对于康普而言的确无语言表。
乌市国土资源局当日的处置公告显示，该公司名下的这块住宅用地，供地时间是2001年1月，国土局的处置意见是无偿收回土地，重新安排使用。此外，与该土地遭遇相同命运的，还有其他五块土地。
开发用地长期闲置
资料显示，此次收回的六幅土地分别位于跃进街、延安路、黑龙江路、新民东路等城市中心区，共涉及土地面积达53689平方米。供地时间最远的是2000年11月，最近的也在2005年7月。收回的理由是“经核实，截至目前，以上六地块的用地单位超过合同约定时限，且用地单位也未提出延期缴纳的申请。”
乌市国土资源局表示，按照国土资源部《闲置土地处置办法》相关条款规定，该局解除与该三个地块的用地单位签订的相关合同。
记者进一步调查发现，其中位于跃进街、面积为5780平方米的住宅用地，正式出让是在2000年11月，闲置土地所属单位为新疆辉煌房地产开发有限责任公司。
对于新疆辉煌房地产开发有限公司这家企业，首府业内人士知之甚少，网上公开资料显示，该公司总部位于乌市沙区于田街黄河商场后，二级资质，系一家多元化经营的综合性公司，曾在沙区开发过项目。
记者根据公开资料的电话试图与该公司取得联系，但一直处于无人接听状态，而其他面临土地收回大限的多家企业，对于“失地”一事的态度也显得十分谨慎，有的避而不谈，有的甚至直接表明“这个问题不方便接受采访”。
据了解，按照上述文件的要求，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费。
而此次收回的这六幅土地，最长时限已达8年。作为首府主管部门在国家强调要加强土地调控“控增逼存”要求后的首个“战果”。对于收回地块的进一步处置，乌市国土资源局表示将考虑安排对这部分地块进行再次公开挂牌出让，同时对首府其他未开工地块进行逐批逐块认定和清理。
该局相关负责人士表示，土地市场供求矛盾日益突出，这些存量或闲置土地，必须要抓紧处理。
利益博弈尚存余地
然而，经营性土地使用权出让后，政府要收回，其实并非理论上那么简单。
“都过去七八年了，仅地价就翻了几番，搁谁手里都不会轻易拱手让出。”而面对土地升值所带来的潜在收益，首府一家房地产企业负责人却对土地能否顺利收回表现出些许疑问。
接受记者采访的企业普遍反映，对于这批土地下一步的动静，谁也不清楚。“我们只是听说这些地要重新拿出来招拍挂，但至今为止，也没有接到任何正式的书面通知。”地处青年路的一家房地产企业负责人这样分析，由于土地多涉及到拆迁，情况十分复杂。“即使以后通过拍卖，到了其他开发商手中，处理起来也很棘手。”
也有个别开发商对“失地”的走向表示乐观，“土地肯定会挂牌处理，最后还是能拿回来的。”
一位对土地市场颇有了解的业内人士在接受采访时表示，“8.31大限”过后，开发商再想通过协议转让的方式拿回“失”地，这种可能性已经没有了。在他看来，土地的走向只有两种可能：“一是招拍挂，二是土地挂牌期间，通过协商，企业补清土地出让金并支付违约金、滞纳金，拿回土地。”
据了解，这批“失地”企业中，有的已经缴纳了部分出让金，那么，如果土地使用权通过拍卖被其他开发商拿走，又有一个疑问浮现出来：政府将以何种方式退回原受让方已经缴纳的出让金?
如果实行第二种方案，“对开发商来说应该比较乐观。但是，谁都知道土地要升值，不是缘于资金问题开发商也不会轻易放手。‘失地’后再靠资金收回，希望仍旧渺茫，而且政府给予开发商的喘息时间也很短暂。”
5月27日，乌市国土资源局有关人士在接受记者采访时表示，解除土地使用权出让合同、收回土地，有一套严格的审批手续，目前收回还需向上级部门申报。完成回收手续，虽然是执行政策，但也有一个结合具体实际的过程，也不排除这个过程存在一些变数。
首府一家房地产企业负责人坦言，土地存量或者闲置的定性，其弹性向来比较大，即使被定性为存量甚至闲置，是否能按照相关规定依法处置却又是另外一回事。“土地被依法处置甚至收回，还是依旧留在开发商手上，主要还是看开发商与有关部门的沟通情况。”可以说，尽管闲置土地处置要求由来已久，但前几年在执行力度上是明显打折的。
“和前几年买入土地的价格相比，开发商手上的地块已升值很多，如果政府收回，开发商肯定会想方设法进行沟通以求挽回的。”一位开发商负责人表示。
“相对土地迅速增值所获得的巨量收益，这点闲置费可谓九牛一毛。”上述房地产企业负责人对限期开工的闲置土地能否顺利按章办事，则明显持保留态度。
压缩开发商囤地空间
数据显示，仅在2006年，乌市国土部门就清理出1999年4月以来已批准的闲置用地27宗，共计92万平方米。而5月22日由乌市国土资源局的闲置土地处置公告则显示，数量不小的存量或闲置土地几乎均集中在首府中心城区内。
在本次闲置土地公告的总面积约53.27万平方米、共计24块土地中，15块土地集中在天山区和沙区中心地段，另有七块土地也处于水区闹市。除去上述无偿收回的六块土地外，剩余约48万平方米的闲置土地，则被限期在8月30日前动工建设，逾期将解除出让合同，收回建设用地使用权。
关键词:“毛地挂牌、净地交付”;概念;法律效力;法律风险
中图分类号:D922．3;F301 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)10－0159－02
近年来，随着我国土地出让制度的不断健全完善，相关政策明确要求土地实行“净地”出让，禁止“毛地”出让。但有些地方政府未能严格贯彻该落实。有的出让合同中约定为“净地”出让，但实际为“毛地”出让，有的出让合同中约定“现状出让、净地交付”等。究其原因，其中很重要的一条是在当前发展模式转型，经济下行的背景下，地方政府财政吃紧，没有足够的资金进行土地一级开发中的整理、拆迁、基础设施建设，在暂时又无法摆脱土地财政的情况下，只能采取变通的方式出让“毛地”。现实当中，大量出让合同中出现了“现状挂牌、净地交付”、“毛地出让、净地交付”等表述方式。这类合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同的性质、效力、违约责任等均出现巨大分歧。本文正是基于这种土地出让的现状，以“毛地挂牌、净地交付”为例，对这种模式的相关法律问题进行研究探讨。
一、“毛地”“净地”概念
“毛地”和“净地”虽不是法律术语，但在相关政策文件中对此已有表述，国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》中规定，实行建设用地使用权“净地”出让。国土资源部、住房和建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中规定，不得“毛地”出让。因此，有必要对“净地”、“毛地”的概念进行定义，以便准确适用。所谓“净地”，根据《闲置土地处置办法》的规定，指市、县政府供应的土地应当地土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发等所必要的基本条件［1］。“毛地”是相对于“净地”而言的，是指拟出让的土地或者权属边界条件不清晰、或者未征收拆迁安置完成、或者不具备交付条件，或者兼具以上三点中的两点或全部。
二、“毛地”出让与“净地”出让的历史沿革
自土地有偿使用制度建立以来，我国的土地出让工作取得了突飞猛进的发展。土地财政在此背景下也应运而生，并且成为很多地方政府财政收入的主要来源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆迁管理条例》赋予开发商拆迁人资格，加之地方政府的财政资金不足，土地的出让大部分是“毛地”出让，由开发商承担拆迁工作。这种模式在短时间内达到了降低拆迁成本、提高拆迁效率、促进经济繁荣的效果。但很快，其弊端就显示出来。一方面，由于开发商天然的利益最大化的本性，在拆迁过程中采用非法手段野蛮拆迁的情况频现，严重侵害了被拆迁人的合法权益，造成社会负面影响，并在一定程度上影响了社会稳定。另一方面，由于地价上涨，开发商囤地待涨的情况也愈发严重，造成土地大量闲置。同时，地方政府意识到，土地是否经过一级开发，出让价格有天壤之别。一项针对北京市中心城区地价的分析数据表明，当政府出让的地块经过了一级开发后，只需40%的土地出让金就能覆盖所有一级开发和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一级开发产生的。而当政府出让的土地未经一级开发时，土地增值收益就会流向土地开发商，从而大幅减少政府的土地出让收益［2］。在这种背景下，国务院以及相关部门出台了一系列政策对此予以调整，实行“净地”出让政策。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(［2004］)规定，严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地;国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国地资电发［2007］36号)规定，实行建设用地使用权“净地”出让;国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国地资发［2010］151号)明确不得“毛地”出让;国土资源部《闲置土地处置办法》(2012年6月1日国土资源部令第53号)中规定了土地出让应当权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件。
三、“毛地挂牌、净地交付”土地使用权出让模式的法律效力
尽管诸多文件规定土地应当“净地”出让，但由于法律对“毛地”出让未作禁止性规定，加之纯“净地”出让需要地方政府前期大量的资金投入，一些地方“毛挂净交”，即在“毛地”的情况进行招拍挂形成土地交易。政府利用土地出让金将“毛地”变为“净地”并在规定时间内将“净地”交付给开发商［3］。这种模式易造成对其性质认识的混乱，其到底是“毛地”出让，还是“净地”出让。笔者认为，这种模式属于“毛地”出让。理由是，不管是国务院《关于促进节约集约用地的通知》，还是国土资源部《闲置土地处置办法》，均规定的是土地出让前达到“净地”条件。交付只是土地出让合同中，出让人履行合同中的一项义务。出让合同签订后，虽然没有办理物权变更手续，但土地出让的法律关系已经成立。故签订土地出让合同时未达到“净地”条件的，均属于“毛地”出让。既然有如此多的文件规定不得“毛地”出让，那么“毛地挂牌、净地交付”合同是否无效呢?如果合同无效，对双方承担民事责任有巨大影响。同时，如果合同无效给国家造成一定损失，则政府官员有之嫌，如果数额巨大，甚至有可能构成犯罪。因此，对于政府而言，明确认识此类合同的效力非常重要。笔者认为，“毛地挂牌、净地交付”虽然违反了国家的政策规定，但从法律视角考察，其法律效力仍然是应当肯定的。理由是:第一、目前各地政府土地出让均是按照《中华人民共和国房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定的形式进行，程序合法。第二，该模式不符合合同法关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然禁止“毛地”出让，但因其性质属于规范性文件，不是法律或行政法规，不属于法律的强制性禁止规定，不产生合同无效的法律后果。司法实践中，人民法院对未达到“净地”出让的合同的效力也予以了认定，如江苏省高级人民法院(2014)苏民终字第00374号判决即对未完成拆迁就出让的土地出让合同的效力予以了确认。
四、“毛地挂牌，净地交付”模式中，各方当事人的法律风险
“毛地挂牌、净地交付”模式中，背后往往隐藏着另外一个合同关系，即受让人事先与政府签订土地一级开发合作协议。最普遍的情况是由受让人提供房屋征收拆迁的全部资金，政府完成征收拆迁工作，受让人参与土地摘牌，根据受让人摘牌与否等不同情况确定受让人的土地一级开发的投资回报。在当前房地产市场不景气的环境下，这种模式隐含着巨大的法律风险。对于政府而言，如果选择的开发商资金实力有限，在房屋征收拆迁过程中，很容易出现开发商资金不足导致房屋征收拆迁工作拖延，甚至不能完成的情况。一旦房屋征收拆迁不能完成，开发商也确定无力继续投资，则政府就会面临处理拆迁安置、支付巨额临时安置费等局面。而土地受让人如果与政府签订土地一级开发合作协议时不够谨慎，土地成本测算不够精准，也容易出现拆迁成本超出投资预算而无力承担的情况。另外，如房屋征收拆迁工作进展缓慢或者严重拖延，政府不能按约交付“净地”也势必出现投资成本加大，失去商业机会等情况。这两种情况都极易造成项目搁浅的局面。一旦项目搁浅，则政府和土地受让人都会产生巨大的损失。综上，笔者认为，“毛地挂牌、净地交付”的出让方式，是在特定历史条件下的产物。其大量存在会产生诸如土地闲置、社会不稳定因素增加等后果。建议立法机关对此情况研究论证后，以法律或行政法规的形式，对“毛地”出让予以禁止，以确保“净地”出让政策的有效落实。
［参考文献］
［1］郄建荣．闲置土地处置办法旅行“净地”出让将堵死政府原因致土地闲置开发商一手交闲置费一手涨房价不再可能［N］．法制日报，2012－7－3．
［2］张弦．公私合作(PPP)的成败之道［M］．北京:国家行政学院出版社，2015．
为打击房产开发商的囤地行为，改善房产市场的供求关系，国土资源部再次明确发文细化了四项措施，其中尤以控制单宗土地出让规模、规定每宗土地开发时间、加大闲置土地处置力度最切中要害。应该说，如果能将这些措施切切实实地落到实处的话，开发商的囤地行为是可以得到抑制的。然而，记者在为这些措施感到欢欣的同时，仍不免有一丝担忧。因为，近两三年来，关于房地产市场的调控措施不能说少，然而，真正能够起到立竿见影效果的却不多。究其原因，主要是相当部分的措施在执行当中走了样，根本落不到实处，仿佛是重拳打空，没有切中要害。
实际上，防止开发商囤积土地还用出新规定吗?1999年4月26日国土资源部通过的《闲置土地处置办法》就规定，连续2年未使用的闲置土地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权。
2006年4月25日，国土资源部《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本(试行)，第一条约定明确“受让人除按照《出让合同》约定日期动工建设外，还要明确同意在某年某月某日前完成项目施工建设，并申请竣工验收”。并在第十条约定，受让人未能按合同约定日期完成项目建设并申请竣工验收的，要承担违约责任，支付违约金。
虽然已经出台这些措施，却并未见到实实在在的落实，也没见哪一位房地产大佬因此而受罚。远的不说，就看中国最大的“地主”广东碧桂园，在其招股说明书上公开宣称，拥有高达4500万平方米的土地储备。据推算，足够其开发27年。这要么就是为了转卖土地，要么就是公开藐视上述政策。也没有看见国土资源部因此而执行处罚。
有人说，这次国土部的“3年开发完成”规定难以规避了，因为是“完成”而不是“动工”，所以开发商可能没法用开开停停的手段来蒙混过关了。记者倒认为未必。
一、范围和内容
(一)组织“回头看”检查。主要检查年国有土地使用权出让情况专项清理工作中发现的违法违规问题，尤其是省监察厅、国土资源厅、财政厅、建设厅、审计厅《关于我省国有土地使用权出让情况专项清理工作督查情况的通报》(监发[]2号)中指出问题的查处及整改措施落实情况。对查处不力、整改措施不落实的，要督促有关部门和单位切实予以纠正。
（二）开展专项清理。按照监发[]6号文规定的清理内容，对至年供应的建设用地进行抽查，对年供应的建设用地逐宗进行清理。重点对出让规划条件的管理、协议出让土地公示制度、工业用地招标拍卖挂牌出让制度，以及土地出让收金额缴入国库、土地出让收支纳入地方政府基金预算、实行“收支两条线”管理等政策规定的执行情况进行检查。
（三）检查节约集约用地政策执行情况。执照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[]3号）部署与要求，重点检查有关制定节约、集约用地政策措施，执行供地政策和《省工业项目建设用地控制指标》（国土资综[]199号）情况，是否实行国有建设用地交地确认书制度，发现并纠正政策执行不到位的问题。
（四）检查闲置土地清理处置情况。各级国土资源部门是否组织力量全部查清闲置土地的基本情况，包括宗数、位置、面积、类型、闲置原因等情况；对闲置土地切实采取哪些有效措施依法依规进行处置，进展情况如何；清理处置闲置土地的经验、做法，遇到的难点、问题及政策建议；对闲置土地是否按照“认定一宗、录入一宗”的原则，将闲置土地信息如实录入备案和在线监控系统，对闲置土地的变化情况进行常态化管理。
（五）清理规范性文件。对各级各部门制定的土地管理、招商引资、优化投资和经济发展环境等方面的规范性文件中违反土地管理法律法规和政策规定的相关内容进行清理。对清理出的规范性文件，按照“谁谁纠正”的原则，提请或督促原机构予以纠正。主要内容违反国家法律法规和政策规定的规范性文件，应予废止；部分条款违反国家法律法规和政策规定的规范性文件，应予修订。
二、工作步骤与时间安排
此次监督检查工作分三个步骤进行：
(一)自查自纠阶段（年10月25日—12月31日）
各镇、街，国土资源部门、财政局、建设局(规划办事处)、审计局要按照专项清理检查的任务要求，结合实际，研究制定实施方案，对专项清理检查工作作出具体安排。年11月10日前，各级各部门要完成“回头看”检查工作。年月日前，要按照专项清理的内容和要求，对至年供应的土地去年尚未检查的及年供应的土逐宗从供地前的规划设计到供地后的建设管理的每一个环节进行全面清理，发现问题及时纠正，并填报《年国有建设用地供应情况汇总表》、《年土地出让收入征管情况汇总表》、(年土地出让收入征管情况统计表》，同时，要完成节约集约用地政策执行情况、闲置土地处置情况的检查和规范性文件的清理工作，并填报《闲置土地清理处置情况表》闲置土地一览表》。各级各部门要于年月日前将有关表格和自查自纠情况以书面形式报区监察局（材料径送区纪委执法监察室，地点：区政府办公大楼410室）。
(二)实施检查阶段（年月日—月日）
在自查自纠的基础上，区里将适时对级各部门专项清理检查工作进行检查，并于年月日前进行验收，以迎接市里的检查验收。
(三)总结反馈阶段。（年月下旬）
各镇、街，国土资源部门，财政局，建设局(规划办事处)、审计局要结合自查自纠和监督检查阶段反映出的问题，制定措施加以整改，并认真总结工作情况，形成书面汇报材料，于年月日前报送区监察局
三、几点要求
(一)加强领导，落实责任。各级各部门要切实把专项清理检查工作摆到重要位置，按照专项清理检查工作的部署与要求，加强组织领导，周密计划安排，认真组织实施。监察、国土资源、财政、建设(规划)、审计等部门要按照职能划分，各司其职，相互支持配合，形成工作合力。监察部门主要负责专项清理检查工作的牵头组织协调和土地违法违规案件的查处；国土资源部门主要负责对供地方式的合法性、供地过程的规范性、节约集约用地和闲置土地处置政策执行情况，以及规范性文件的清理检查；建设（城乡规划）部门主要负责宗地供应前规划和供地后宗地使用情况清理检查；财政、审计部门主要负责土地出让收支管理情况清理检查。
(二)正视问题，整改落实。今年初，市监察局、国土资源局、财政局、建设局、审计局组成督查组对我区年国有土地使用权出让情况专项清理工作进行了督查，指出我区存在一些问题。各级各部门要针对检查发现的问题，查找监督管理漏洞和薄弱环节，完善整改措施，保证整改措施落实到位。
1、建设用地审批
（1）公开出让。自20*年国土资源部下达11号令以来，我县先后出台了多个规范土地交易秩序的政策性文件，进一步加强对经营性用地管理，对商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地一律采取公开出让，做到政策公开、计划公开、地块公开。20*年至20*年6月30日，向市场供地64宗，面积69.1255公顷，收取土地出让金62126.66万元。
（2）协议出让。20*年至20*年6月30日，共协议出让供地82宗，面积66.7152公顷，收取土地出让金4*5.5598万元。20*年9月至20*年6月30，我县严格按照省国土资源厅《关于工业用地报批有关问题的通知》精神，处理了一部分招商引资项目的遗留问题，协议出让工业用地20.4237公顷。
（3）行政划拨。20*年至20*年6月30日共划拨供应土地135宗，面积337.882公顷。一是严格执行《划拨目录》，对符合划拨用地目录的建设用地项目，依法逐级审查报批；二是严格执行浙江省建设项目用地控制指标供地，提高土地利用效率。
（4）宅基地报批。20*年至20*年6月30日宅基地共报批924户，面积81796.65平方米。20*年县政府制订出台了《*县农村村民建房审批管理试行办法》，明确了建房条件、报批程序、审批时限；下达了各乡镇农村私人建房指标，缓解了农村私人住房困难问题；同时制订了《农村村民建房申请》、《旧房拆除协议》等一整套规范格式文本，规范了审批操作规程。
2、土地开发整理和建设用地复垦工作成效显著
20*年，全县完成土地整理项目30个，通过省、市验收认定，新增耕地5735.1亩，产生折抵指标4129.*亩，建成标准农田39*亩。完成建设用地复垦项目50个，已竣工并通过市级验收40个，新增耕地面积809亩，已上报省国土资源厅复验。目前，我县与外县（市）签订土地整理折抵指标调剂合同650亩，建设用地复垦指标2*亩。已通过省国土资源厅划转土地整理折抵指标650亩，建设用地复垦指标2*亩，回笼资金4330万元。土地开发整理和建设用地复垦项目的实施，改善了农民的生产生活条件，壮大了村级集体经济，减少了乡镇财政压力，增加了县财政可用资金，同时还缓解了我县建设用地指标不足的矛盾。
3、建设用地批后监管多措并举
（1）着力加强建设用地批后闲置管理。对违反出让合同约定，逾期不开发建设的项目，严格按照国土资源部闲置土地处置办法处理。对划拨的闲置土地，及时回收。如丽水市求知中等职业学校用地4.*45公顷、城西幼儿园0.58公顷，因资金不能及时到位，已由县政府收回国有土地使用权。
（2）着力加强土地用途管理。20*年，我县成立了工业用地改变用途清理整顿领导小组，抽调工业园区、建设、工商、财政、国土等有关部门人员成立办公室，对1992年以来工业园区内工业用地改变用途行为进行地毯式清查。20*年，县政府结合基准地价更新，进一步规范了土地改变用途、行政划拨土地转出让等行为，土地用途管理进一步到位。从20*年至20*年5月31日已处理该类行为7*宗，补收土地出让金333.55万元。
（3）着力加强土地出让金收缴力度。土地出让金收缴严格执行“收支两条线”和“票款分离”的规定，纳入县非税收入财政专户。对未按时足额缴纳出让金的业主，县国土、财政、规划等部门实行联动管理，采取收取滞纳金、暂停发放土地权证和办理有关许可证、收回土地使用权等方式予以处理。20*年至20*年6月30日，全县因延期缴纳土地出让金，收取滞纳金90余万元。截止20*年6月30日，土地出让金拖欠163万元，滞纳金约1184万元。
4、土地执法监察严肃规范
20*年，全县共查处各类违法用地案件156件，涉及面积26265.89平方米（占用耕地面积15293.52平方米）。其中，立案7件，面积2645.2平方米（占用耕地面积2487.62平方米）；拆除制止147件，面积2*21.69平方米（占用耕地面积122*.9平方米）。违法用地发案率同比下降了16%。我县的违法用地查处成效明显，国土案件保持全省国土系统最低水平。有关部门坚持高压态势，组织开展查处违法违规专项行动以及土地执法百日行动，集中处理历史遗留案件和“以租代征”、违反总规扩大用地规模、未批先用等两违行为。充分发挥舆论监督和宣传导向作用，对违法违规用地行为实行曝光，促使当事人自行拆除建筑物、构筑物面积4766.5平方米，进一步规范了用地行为。
二、存在问题
1、土地开发整理和建设用地复垦方面存在的问题
土地开发和建设用地复垦在推动经济社会发展中发挥了积极作用，但也存在一些不容忽视的问题。
一是土地开发质量有待进一步提高，新增耕地抛荒问题亟待解决。目前，耕地抛荒在全县14个乡镇均有存在，特别是耕种条件较差的山垄田已基本处于荒芜状态。新开发耕地抛荒问题也比较突出，排除因产权不明确导致无人耕种外，主要原因在于新开发土地或复垦建设用地质量标准较低、地理位置偏僻、多以旱地为主、表土肥力不足，不适宜农作物生长，农民群众不愿耕种，由此产生新增耕地抛荒问题。
二是产业规划与土地开发项目设计脱节，利用率较低。存在“重开发、轻利用”的现象，各乡镇及涉土、涉农部门在土地开发后续利用规划中脱节，各管一摊，土地开发项目缺乏必要的产业支撑，形成了耕地面积不断增加，农民群众却因缺乏产业引领无法有效利用新增土地的矛盾。
三是土地开发复垦及资金筹措难度增大。我县多为丘陵地貌，可供开发的土地资源大多分布在立地条件差、垂直坡度大、开发难度高的地区，分布较为分散，难以形成连片开发。市国土局新近出台的土地开发项目质量验收标准，增加了开发的技术难度和成本投入。融资难已成为制约土地开发顺利推进的瓶颈。20*年，我县预算用于土地开发的投资高达83*多万，拟申请贷款52*万，资金缺口依然较大。
2、土地利用方面存在的问题
一是闲置土地存量多，政府资金压力重。由于我县房地产市场近年来不够景气，造成了土地市场疲软的连锁反应，导致闲置土地存量增多，政府资金大量积压。据不完全统计，截至目前，全县土地资源储备面广量大，收储待利用土地面积达64.4843公顷，造成政府资金严重积压，回笼周期拉长。其中，县国土收储公司收储土地57.7843公顷，政府支付征地补偿款1.*12亿元；县国资公司收储5.7公顷，政府资产额（包括房产）1亿多元。土地大量闲置，一方面造成资金压力，另一方面也存在土地依法强行返还的风险。
二是“两规”衔接不到位，土地利用阻力大。《土地利用总体规划》与《城市建设规划》不一致已成为土地利用过程中又一难题，也是造成土地闲置的重要原因之一。部分区块在征地拆迁前后，产业定位不明确、土地用途不清晰或规划变更频繁，导致土地迟迟得不到利用。
三是审批手续繁琐，土地久拖难用。由于工作机制所限，各部门尚未实现协同办公、同步审批，用地业主还需要挨个部门送材料，逐个部门等批文。各部门审批期限长短不一，也是造成审批效率低的原因之一，用地业主办理好所有审批项目往往需要花费几个月时间。审批费时费力又费钱，直接影响业主投资积极性，也造成了土地供而未用。
四是用地“效益”偏低。我县根据《浙江省工业建设用地控制指标》制定的云委〔20*〕14号文件规定，玩具行业投资密度要达到60万元/亩，经济密度要达到65万元/亩；金属机械行业投资密度要达到1*万元/亩，经济密度要达到150万元/亩。据我们抽样调查的23家玩具生产企业和4家轴承企业情况看，平均投资密度、平均经济密度、平均税收（自营出口企业按实际入库）密度等各项指标均有较大差距。企业普遍存在用地规模大而空间利用率低、投入产出率不高的情况。
3、土地执法监察方面存在问题
近年来，随着经济社会的发展，农民的生产生活条件有了很大的提高，对住房条件也提出了新的要求。由于方方面面的原因，农民私人违章建房、各种形式非法占地、违法交易等扰乱土地市场的行为时有发生，并呈现以下三个特点。形式多。一是宅基地未批先建。二是宅基地少批多建。三是私搭乱建，违章建房。四是非法占用、破坏耕地。速度快。由于大多数非法占地建房属个体行为，设计结构简单，施工要求不高，违法成本低廉，往往几天之内就可建成。常常与执法人员打“游击战”，大多利用节假日、夜间突击行动，施工速度快，一旦发现，违法行为已成既定事实。人员杂。非法占地行为人既有本村村民，也有邻村村民，甚至还包括机关公务员、城镇居民和部分外来人员；违法行为既有个人建房，也有个私业主的工业作坊；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，还有私下非法买卖的土地。在土地违法查处中，还存在有关部门、乡镇协调不够，相互推诿扯皮的现象，土地执法监察形势严峻。
4、《规划》修编方面存在的问题
一是规划不合拍、脱节。好的规划具有科学的引导作用，可以积极推动社会发展和经济建设，然而规划冲突却会导致重复建设，阻碍生产发展。我县在土地、城市建设、产业发展、生态建设等方面均制定了的规划，但由于“规”出多家，缺乏有效的沟通衔接，各自为表，口径不一，造成规划冲突。如，建设用地被划转为农保地，农保地却符合城市建设规划，土地开发与生态建设相违背等情况。
二是规划年人口确定问题有待解决。根据浙政办发〔20*〕12号和浙土资〔20*〕74号等文件规定，进行土地利用总体规划局部修改时必须遵循“确保乡镇基本农田数量不减少、质量不降低、规划建设占用耕地指标不增加、城镇村的建设规模符合国家标准”的原则，即城镇用地规模标准为人均不超过1*平方米。按现行市政府批准实施的《*县城市总体规划（20*－2*5）》，至2*0年，我县城市人口规模为5.5万人，而我县城市现状规模为5平方公里，加上部分土地利用规划已考虑尚未实施的用地约1平方公里，合计*城市规模为6平方公里，城镇用地已达到人均109平方米，突破了最高界限，这样势必制约我县经济社会的发展，制约“小县大城”发展战略的深入实施。
三、建议措施
1、提高认识，切实推进节约集约利用土地
节约集约利用土地是贯彻落实科学发展观的本质要求，是扎实推进创业创新，深化实施“小县大城”发展战略的客观需要，是解决土地供求矛盾的重要举措，是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。全县上下，特别是主管部门和乡镇，要从战略和全局的高度，充分认识节约集约利用土地的重要意义，采取更有力的措施，切实推进节约集约利用土地工作。要认真贯彻落实省政府出台的《关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》，着力推进城镇建设节地工程、工业建设节地工程、住宅建设节地工程、基础设施节地工程、农村建设节地工程以及土地开发整理工程。
2、注重质量，切实抓好土地开发复垦工作
土地开发整理和建设用地复垦要坚持“依法办事、规划先行、适度推进、集约利用”的原则。一是调查摸底、合理包装项目。进一步开展建设用地复垦和土地开发的资源分布情况调查摸底，在摸清土地开发、建设用地复垦资源分布情况、民情民意等基本情况下，尽快进入项目地形测量设计阶段，并根据实际合理包装项目。二是责任明确、密切配合。县政府可以将今年土地开发、建设用地复垦任务分解落实到各乡镇，明确乡镇职责，将任务列入年度工作目标内容，与岗位责任制考核挂钩，促使乡镇主动抓好任务的落实，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，要沉到项目上，沉到工作点上去。国土、发改、财政、农业、林业等职能部门要积极主动地做好服务、指导和管理工作。三是规范运作、严把质量标准。要严格依据省国土资源厅相关规范和要求，进一步加强对土地开发、建设用地复垦项目的立项管理、实施管理、验收管理和监督领导，推进规范运作。加强监管，切实提高开发、复垦土地质量。
3、强化协作，切实加强土地利用管理
全力以赴抓好转而未供土地的供应。对未供土地，要协调有关部门和乡镇认真研究，采取有力措施，加快土地供应，力争达到省政府规定的供地率要求。一是盘活存量建设用地。开展闲置存量建设用地调查摸底工作，重点加强闲置用地、转而未供土地的清理力度。可通过征收土地闲置费或无偿回收使用权等方式降低土地闲置率。探索建立项目用地退出机制，对尚未达到闲置收回条件的，可采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等方式处理利用，增加二、三产业投资强度，设法盘活闲置存量土地，加快资金回笼，减少政府财政压力。基于我县现状，在保证土地供需平衡的基础上，可适当放慢部分区块的征迁进度，特别是减少经营性商业用地的征用力度，缓解政府财政压力。集中资金和精力处理好杨柳河区块的征迁工作。二是规范工业用地市场化配置。工业园区要及早制定工业用地各地块分阶段出让计划，科学合理安排工业用地出让的规模、结构、布局、进度和宗地规模、产业类别、土地使用条件，实行“净地”出让，确保工业用地招拍挂制度的有效落实。国土、建设、发改等部门要通力合作，做好土地出让前期各项准备，规范工业用地的市场供应。三是切实提高土地利用率。鼓励工厂生产企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高容积率。对符合规划、不改变土地用途，在企业原有建设用地上加层改造、提高建筑容积率的，有关部门不再增收土地价款，并减免城市建设配套费。对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不再增收土地价款。有关部门要严格把关，提高投资强度和投入产出率，切实提高土地利用率。四是加大土地平整力度，缩短供地周期。工业园区和有关乡镇要制订科学合理的施工方案，倒排工期，加大资金筹措和投放力度，加速完成土地平整任务，争取尽快供应土地。
4、加大力度，切实强化建设用地批后监管
一是明确监管职责。在建设用地批后监管上，由于项目建设周期长，要定期对项目地块开发建设情况进行督查，单靠国土部门一家去抓落实，难度较大，也会造成部门职责越位、错位。为此，发改、经贸、建设等相关部门，要密切协作、明确职责、齐抓共管，共同完成建设用地项目监督管理的任务。二是强化考核力度。要量化、细化项目主管部门建设用地项目开工率、竣工率、投入产出率，将建设用地批后监管纳入有关部门和乡镇的年度岗位目标考核内容，真正将项目监督管理工作落到实处。经贸、财政、科技等部门在兑现奖励、补助政策时，要从大局出发，抛开“面子关系”，严格执行县委、县府出台的奖励政策（含实施细则）。三是加大处理力度。要加强土地出让合同履约管理，未按约定投产，未达到相应投资密度、经济密度、税收密度的企业，坚决按《要约合同》规定执行，毫不手软。对各类闲置土地，严格按照闲置土地处置办法处理，政府还要出台闲置土地处理的有关规范性文件，要求有关部门敢于动真，严肃处置，依法管理，促进项目用地如期开工建设和尽快投产。
5、严肃法纪，切实提升土地执法监察水平
目前，我县的土地违法违规现象得到初步控制，但两违行为时有发生，今后国土执法依然是重头戏，不能松懈。一是抓苗头。各乡镇和国土、建设等部门要加强巡查，立足抓小、抓苗头，提高土地违法行为的发现率和制止率。建立违法用地举报奖励机制，鼓励群众特别是村两委干部积极检举、揭发违法违规用地行为。二是抓打击处理。继续坚持“露头就打、发现就拆”的高压态势。建设、国土、公安、司法等部门要相互支持，通力协作，形成合力，重拳出击。充分利用卫星遥感监测技术，加强土地监管。三是抓部门联合。一方面要明确职责，既要各司其职，也要协作配合，各部门要严格按照县长办公会议既定的职责分工，做好“分内事”。另一方面要加强联合执法。国土、建设、纪检监察和司法机关要建立联席会议和联合办案制度，整合力量、集中精力处理疑难案件。
6、创新思路，切实解决土地后续利用问题
土地开发和建设用地复垦要与城市建设、农业生产、工业发展有机结合起来，把用好每一块土地作为有效利用资源的衡量标准。一方面要坚持产业规划与土地开发同步推进。在做好土地开发项目规划、包装时，有关部门特别是乡镇要根据开发区块的立体条件、气候环境、水土因素，因地制宜编制产业规划，宜种则种、宜养则养，做到边开发、边生产、边增收。如，朱村乡在产业定位上确立了“以茶兴乡、以茶富农”的宗旨，大力发展茶叶产业。形成了土地开发扩大茶叶种植面积，茶叶种植促进土地开发项目推进的良性循环格局。另一方面要将扶持政策与后续利用有效结合起来。当前的政策往往倾向于鼓励从事土地开发工作，而忽略了对开发后续利用的引导与扶持，建议县委、县政府把制定出台土地开发后续利用扶持政策提上议事日程，重点扶持土地开发后续利用。农业、林业、科技部门要积极探索、创新思路，认真研究适合新增耕地、山垄田种植的高效益经济作物，鼓励农民从事农业生产，减少土地抛荒，有效缓解土地抛荒压力。