发布时间：2022-04-25 23:10:26
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[关键词]自然保护区；辽宁省；地方立法
[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）10-0022-04
我国自1956年创建第一个自然保护区以来，同步进行了自然保护区的法治建设，尤其是近20年来，先后出台了大量的与自然保护区相关的规范性文件，使自然保护区的保护、建设和发展有法可依、有章可循。但是，随着经济、政治和社会的不断发展，自然保护区范围不断扩张、保护对象日益扩大，保护与经济发展、保护与开发利用、保护与监督管理之间的矛盾和冲突不可避免地存在并日益加重。而为自然保护区保驾护航的相关立法却日益显现出其滞后性和局限性，有的甚至是空白，亟须完善、充实和填补，尤其是迫切需要制定更高位阶的、综合性的自然保护区法。
一、国家自然保护区的立法检视
关于自然保护区的立法包含在环境与自然资源保护的法律法规之中，我国环境与自然资源保护领域的立法开始于20世纪80年代，目前有30多部法律和90多部行政法规，此外还有大量环境与自然资源保护的标准。随着2011年中国特色社会主义法律体系的初步形成，自然保护区法律体系也已经初步具备，其特点是，以宪法为统率，以《自然保护区条例》这一专门立法为指导，以相关自然保护区的行政法规、规章和地方性法规主体，以相关自然保护区的其他规范性文件为补充，与其他部门法的规定相结合，与国际条约和国际惯例相接轨，并且这些规范性文件成为具有内在的统一联系的整体。
1.国家层面的立法。国家层面的立法，首先是自然保护区的专门立法。我国现行自然保护区的国家级专门立法主要表现为国务院的行政法规及国务院职能部门的行政规章，由一个条例、四个管理办法和一个规定组成。
一个条例：我国自然保护区最高位阶的第一部专门的综合立法，是1994年国务院颁布的《自然保护区条例》（以下简称《条例》），共5章44条，包括以下内容：自然保护区的概念及法律地位、自然保护区的建立程序、自然保护区的管理方式、自然保护区发展规划纳入国民经济和社会发展规划、自然保护区的管理体制、自然保护区的分功能区管理、自然保护区经费保障及法律责任等。《条例》对自然保护区的管理和运行进行了专门的综合规定，在自然保护区管理和发展的实践中发挥了重要的作用。
四个办法一个规定：根据各自主管的不同类型自然保护区的特点，国务院自然资源主管部门制定的行政规章，按照颁布时间依次为：林业部的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年）、地质矿产部的《地质遗迹保护管理规定》（1994年）、国家科委和农业部的《海洋自然保护区管理办法》（1995年）、农业部的《水生动植物自然保护区管理办法》（1997年）、国土局和环保局的《自然保护区土地管理办法》（1995年）。其中，前四个部门规章分别对不同类型的自然保护区的保护作出了具体的规定；最后一个对我国自然保护区土地的使用、转让等作出了规定，是我国关于自然保护区土地的唯一立法；这五个部门规章都是对《条例》的细化，是《条例》的具体化运行和操作。
2.国家层面的规范性文件。我国除了有自然保护区的专门立法外，还有相关的规范性文件，包括《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年）和《联合国生物多样性十年中国行动方案（2013年）》《自然保护区类型与级别划分原则》（1993年）、1997年的《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010年）》《国家级自然保护区评审标准》和《国家级自然保护区评审委员会组织工作制度》（1999年）、《自然保护区管护基础设施建设技术规范》和《国家级自然保护区管理工作评估指南》（2003年）、《国家级自然保护区监督检查办法》（2006年）和《国家级自然保护区调整管理规定》（2013年）等，这些规范性文件，对于指导自然保护区的管理和发展发挥了重要作用。
二、辽宁自然保护区的立法检视
大多数省、自治区、直辖市政府和较大的市的权力机关，根据《条例》，结合本地区自然保护区的面积、范围、特点、主要保护对象以及社会因素等，制定了本地区的《自然保护区管理办法》，作为本地区自然保护区的专门的地方立法，如内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、福建、海南、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等。
1.省级地方性法规。辽宁省没有出台专门的关于自然保护区的地方性法规，但是有与自然保护区相关的地方性法规，主要包括以下几个方面的地方立法：一是关于环境保护的，包括《辽宁省环境保护条例》（1993年通过，2004年、2006年和2010三次修改）、《辽宁省农业环境保护条例》（1996年通过，1997年修改，2004年和2010年两次修正）、《辽宁省地质环境保护条例》（2007年）；二是关于野生动物保护的，包括《辽宁省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（1991年通过，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是关于森林和矿产资源保护的，包括《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（2002年通过，2004年、2011年和2014年三次修正）、《辽宁省矿产资源管理条例》（1997年通过，2002年修改，2004年和2012年两次修正）；四是关于水资源和河流保护的，包括《辽宁省水能资源开发利用管理条例》（2010年通过，2014年修正）、《辽宁省地下水资源保护条例》（2003年通过，2011年1月和2011年11月两次修正）、《辽宁省水文条例》（2011年）、《辽宁省辽河保护区条例》（2010年）、《辽宁省凌河保护区条例》（2011年）、《辽宁省河道管理条例》（2012年）、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》（2011年1月通过，2011年11月修正），此外，2014年，出台《辽宁省水土保持条例（草案）》（征求意见稿），正在进行省级水土保持的立法修改；五是关于湿地和遗址保护的，包括《辽宁省湿地保护条例》（2007年通过，2011修正）、《辽宁省牛河梁遗址保护条例》（2010年）；六是关于土地管理的，包括《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2002年通过，2004年和2014年两次修正）。[1]
2.省级政府规章及其他规范性文件。大多数省、自治区、直辖市政府和较大的市的行政机关，根据《条例》及五个部门规章，结合本地区自然保护区的实际情况，制定本地区的自然保护区实施细则。辽宁省也适时出台了相关的地方规章，如《辽宁省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》（1987年）。
此外，辽宁还针对重点自然保护区，制定了相关的规范性文件，如《蛇岛老铁山国家级自然保护区管理办法》（1983年）、《铁岭凡河省级自然保护区管理办法》（2010年）、《大连斑海豹国家级自然保护区管理办法》（2011年）、《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理办法》？穴征求意见稿，2012年？雪等，这些规范性文件，对于本地自然区的保护和管理，发挥了积极的作用。
三、辽宁自然保护区的立法建议
1.制定《辽宁省自然保护区办法》。在国家没有专门立法的情况下，辽宁省可以先行先试，进行省级的专门立法，建议由辽宁省人大常委会制定《辽宁省自然保护区办法》，既为国家立法提供地方经验，又有利于规范本省自然区的保护和管理。截止到2013年12月，我省自然保护区的数量是102个，其中31个省级和16个国家级；2000年以来，共获批78个，是过去20年的近4倍，分别归属于林业、环保、国土和海洋四个部门。《自然保护区类型与级别划分原则》将自然保护区分为三个类别九种类型，这种分类没有把自然公园纳入保护范围，无法与国际接轨。[2]辽宁省的国家级自然保护区涵盖三个类别中的七种类型，其中森林生态系统类型最多（9个），缺少草原与草甸生态系统类型和野生植物类型。
自然保护区的地方立法，可以保护本地区生态环境和自然资源，解决地方经济社会发展对自然保护区建设提出的新要求，同时，也有利于完善我国的环境法律体系，进而完善中国特色的社会主义法律体系。广义讲，环境安全包括生活环境安全、生态环境安全、自然资源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、国际环境安全和国防环境安全等内容。[3]其中，生态环境安全是基础，维护生态环境安全对保护人类的身心健康、促进经济和社会的可持续发展具有重要作用。
《辽宁省自然保护区办法》就是为了加强对辽宁自然保护区的污染防治、资源保护和生态治理，促进辽宁省经济社会的可持续发展，坚持统一管理、科学规划、全面保护、生态优先、综合治理。因为，自然保护区关系到珍稀物种、自然生态系统、景观及自然资源，关系到可持续发展、国家生态安全和社会发展等。自然保护区通过保护最具代表性的自然生态系统、濒危的珍稀野生动植物和具有特殊意义的自然历史遗迹，净化人类的生存环境，调节气候，防止和减少自然灾害，通过保护自然生态系统、物种和自然资源。我国自然保护区保护了85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落，既有利于当代的可持续发展，也有利于实现代际公平。[4]
《辽宁省自然保护区办法》，可以有效地解决自然保护区存在的问题，加强自然保护区的管理、加强自然保护区资源的利用与开发、避免对自然保护区的侵占、解决所在地居民与自然保护区的冲突，强调治理保护与发展民生并举，治理保护应当与保护区的经济社会发展相结合，促进公民生产条件和生活环境的改善，实现生态文明。
2.《辽宁省自然保护区办法》的立法依据。自然保护区立法作为环境立法的重要组成部分，遵循“人与自然和谐相处的可持续性发展”的基本理念，依据立法的合宪性原则和合法性原则，维护法律的统一和权威。
《宪法》是自然保护区地方立法的根本法依据，《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。这为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。
环境与资源法是自然保护区立法的重要依据。2014年作为环境与资源法的基本法――《环境保护法》修改完成，它规定了各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。
以《环境保护法》为核心，其他相关的法律也对保护自然资源的可持续利用加以规定。《海洋环境保护法》第4条规定，国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，可以根据海洋环境保护的需要，划出海洋特别保护区、海上自然保护区和海滨风景游览区，并采取相应的保护措施。《森林法》第24条规定，国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。《草原法》第11条规定，在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或者县级人民政府批准，在指定的范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物，未经县级人民政府批准，不得采集草原上的珍稀野生植物。《矿产资源法》第20条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在开采矿产资源。《渔业法》第3条强调水域的统一规划和综合利用。《野生动物保护法》第10条规定，国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。《固体废物污染环境防治法》第22条规定，在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内，禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。
自然保护区的地方立法还要遵循国际条约和国际惯例。生态系统与自然资源是大自然赐予人类的宝贵财富，需要全人类的共同保护。从20世纪90年代开始，生态问题成为全世界关注的焦点，关于自然环境保护的国际公约纷纷出台，我国已签署的国际公约有：《生物多样性公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《湿地公约》《防治荒漠化公约》《气候变化框架公约》等。自然保护区的地方立法，与有关国际公约的规定相衔接，实现国际权利，履行国际义务，树立国际形象。1992年，联合国环境与发展会议通过的《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《气候变化框架公约》《生物多样性公约》和《关于森林问题的原则声明》等文件，178个国家对可持续发展作出国家承诺，使“可持续发展”为世界多数国家接受。“可持续发展”的理念在中国逐步得到认可，成为环境立法的基本理念。
3.《辽宁省自然保护区办法》的立法内容。理顺管理体制：设立专门的自然保护区管理机构，其性质与自然保护区级别相匹配，依法明确自然保护区管理机构是各级政府自然保护区管理部门的派出机构，负责自然保护区及区内资源、景观、生态系统的管理，经自然保护区管理部门授权，享有行政执法的权力。以避免管理机构之间缺少分工合作、各自为政的现象。明确不同级别、不同类别的自然保护区的设立条件、设立程序、批准程序、变更和撤销程序。
改革管理模式：管理手段多样化，拓宽公众参与的途径。在人员构成上，除主管部门派出人员外，向社会公开招聘选拔具有专业人才，参照公务员管理；自然保护区的职工，可以在当地社区居民中招聘，并签订劳动合同，既强化队伍，又缓和与当地的矛盾，提高管理效率。
建立生态补偿机制：对于因建立自然保护区或因保护对象等的侵害而使其利益遭受损失的居民，应由国家补偿，国家制定补偿标准，补偿的形式不限于经济补偿，也可以安排就业、发放生活补助金等生态补偿机制，增加国家投入，实现资金保障。明确土地边界、土地权属和资源利用。
制定自然保护区的规划和计划：明确规划和计划的时间、程序和内容等，规划每5年制定一次，计划第1年制定一次，并使规划和计划的内容付诸实施，使其管理和建设具有科学性和可预见性，避免将“抢救式”保护作为常态。
建立考评制度和评估指标体系：根据规划和计划，建立考评制度和评估指标体系，分期考评，公示考评结果，奖惩分明。
实现权责统一：在明确自然保护区各方主体的权利与义务、权力与责任的同时，完善法律责任体系，提高地方立法的质量，实现权责一致，除行政责任和民事责任外，还要对自然保护区管理机构擅自变更保护区范围、调整功能区划等行为，有相应的法律责任规定。
参考文献：
[1]相关的地方立法资料，来源于辽宁省人大官方网站.
[2]马燕.我国自然保护区立法现状及存在的问题[J].环境保护，2006，（21）：42-47.
“过去，中国一直在经济发展的道路上驰骋。现在中国正在不动声色地建立中国的国家公园体系，这将改变中国目前存在的形形的自然保护模式。”近日，美国科学促进会出版的全世界最权威的学术期刊之一《科学》关注到了中国建立国家公园体制的新闻。几乎与此同时，《今日美国报》网站上的一则报道，同样引发了中国乃至世界人民对于中国“国家公园”亮相的广泛关注。报道称，在100年的历史中，美国国家公园一直是别国建立自己保护区网络的榜样，现在，中国正在悄悄计划建立自己的国家公园系统。
今年，中国的自然保护区事业迎来了开创发展的第60个年头，中国的自然保护事业取得了哪些成就？积累了哪些经验？适时建立国家公园体制的意义何在？围绕着这些问题，《小康》杂志记者对国家林业局调查规划设计院副院长唐小平；国务院发展研究中心研究员苏杨；中国社会科学院财经战略研究院副教授、经济学博士，中国休闲研究国际学会（美国）中方负责人、常务副会长魏翔；美国体育学院副教授、全美国家专家团成员董二为进行了采访。
中国自然保护事业60年：量的积累VS质的突破
《小康》：从中国第一个自然保护区――鼎湖山国家级自然保护区建立至今，已有60年的时间了，这60年来我国的自然保护区发展取得了怎样的成绩？还有哪些需要解决的问题？
唐小平：上世纪90年代以前，中国自然保护区的发展一直比较缓慢，因为纯属是以保护为主，不允许地方开发，而我们最早的保护区的建立方式是必须要地方申报，也就是说必须要地方自愿，所以在实行比较严格的保护措施的情况下，地方肯定就没有积极性，保护事业推行、发展得也比较慢。
1999年国家启动了天然林保护等一系列重点生态建设工程，自然保护区事业开始呈现出快速发展势头。截至目前，全国自然保护区约占陆地国土面积的14.83%，高于世界平均水平，抢救性保护了许多典型自然生态系统、珍稀濒危物种栖息地、原生地，为可持续发展预留了空间。但是不得不承认，从现在的保护成效来看，并不是特别好。这里面存在着一些问题，有些自然保护区可能是只画了一个“圈”，但并没有“落地”；有的只建立了机构，但是管理措施没有跟上。这主要和我们现在的保护区产权制度与管理体制有关系。
董二为：中国第一个国家级自然保护区建立于1956年，此后，中国自然保护区的数量从1965年的19个缓慢升至1987年的481个。22年间增加了462个。但是截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里。从1987年至今的29年间增加了2200多个自然保护区，这说明随着经济的腾飞和民族的发展，中国政府对自然保护事业越来越重视并加大了保护的力度。
数据表明，目前全国有超过90%的陆地自然生态系统类型，约89%的国家重点保护野生动植物种类，以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种种群逐步恢复。自然保护区也承担着科研、教育、旅游的功能。一些保护区和全球环境基金（GEF）、世界自然基金会（WWF）、世界自然保护联盟（IUCN）等国际组织建立了良好的合作关系。
我认为需要解决的是如何统一管理2700多个自然保护区的问题。虽然有《中华人民共和国自然保护区条例》，但中国的自然保护区究竟由谁来管理的问题还并不明确。比如鼎湖山国家级自然保护区属于中国科学院管理；四川卧龙国家级自然保护区则于1983年在保护区区域内成立了四川省汶川卧龙特别行政区，卧龙特区与保护区管理局实行“两块牌子、一套班子、合署办公”的管理体制，接受国家林业局和四川省政府的双重领导，四川省政府和国家林业局均委托省林业厅代管，是目前全国唯一的“行政和事业管理功能”合一的自然保护区。管理不明确会出现资金利用、人员配置、滥用条例等诸多问题。
魏翔：60年来，中国自然保护区事业所取得的成绩斐然，但是只有量的积累，而没有质的突破。有一些专家提出来，这60年来，相较于经济的发展，人们生活质量的提高，我们的自然保护事业发展得还是有些缓慢。我个人认为，这项工作目前还存在着一定的滞后性，这种“滞后”至少表现在两个方面，第一，人们对于自然保护区的实质性理念突破非常有限；第二，在体制方面的突破有限，这还存在着一个谁为谁让路的问题，最近30年，自然环保以及相关工作在很大程度上确实是为经济让路了，所以自然保护工作有时候想快也快不了。
我认为国外的许多国家与中国现在所处的发展阶段不同，所以在对待自然保护，特别是对待森林公园的态度方面截然相反，国外的许多国家确实是在保护中开发，而我们是在开发中保护、在发展中解决问题。
我们在发展中解决了什么问题呢？我认为解决了一个基本线的问题，解决了当地人们的基本生存，解决了保护这片公园、这片资源的最基本的经济保障条件，但是我们无法再往上走了，因为越过一定的临界点以后，经济的杀伤力就高于了经济的收益率。所以生态文明理念和建立国家公园体制的提出，都是恰逢其时的。
自然保护区条例需与“实”俱进
《小康》：1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》已在我国实行了20多年，这个条例在哪方面还有改进的空间？
唐小平：我想先举一个江西桃红岭梅花鹿国家级自然保护区的例子，2001年6月，国务院批准桃红岭梅花鹿保护区为国家级自然保护区。在保护区建立之前，这个地方每隔几年就会发生一次林火，所以树根本长不起来，都是以草、灌丛为主，因为有草吃，鹿非常喜欢这种次生环境。后来保护区建立以后，这个地方被严格保护起来了，火灾禁了，树长大了，鹿吃草的地方没了，它躲避天敌也会受到影响，所以现在就发现鹿反而向外面、向山下扩散了。
如果自然保护区是按照管理目标来划分，这个保护区就要为梅花鹿的繁衍栖息而进行管理，也就是说要控制树的成长，但现在的《中华人民共和国自然保护区条例》是对此有限制的，不允许动这些树。
目标管理对自然保护区非常重要，而我国的自然保护区是依据主要保护对象划分的类型，这就是要引入“国家公园”这个概念的意义。国家公园实际上也是一种保护区的类型，是国家为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理的面积比较大的自然区域。
魏翔：《中华人民共和国自然保护区条例》在的时候，理念是非常先进的，比如第二章“自然保护区的建设”中的第十八条“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。”这种分区日后被频繁地复制到了各种旅游规划中。但条例也存在着改善的空间，它的宗旨其实是在保护的基础上进行开发，而在实施的过程中却是在开发的基础上进行有限的保护。所以我认为有两个可以提升的空间：一是在生态保护红线的强制性方面，二是在对于开发的界定方面，还可以加强定量化的、法制性的考核。
董二为：对于《中华人民共和国自然保护区条例》，西方学者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中国野生动物保护》）这本书，Harris认为（《中华人民共和国自然保护区条例》对核心区域的规定，其实与美国联邦政府对联邦指定保护区的规定基本相同。
我认为这个条例有三方面可以改进的空间。第一，应该把休闲的内容写进条例。“旅游”这个词在条例中出现了11次，而“休闲”这个词出现的次数为零。休闲和旅游的含义和功能不一样，前者比后者更强调大众性、教育性、广泛性和持久性，而自然保护区正需要这“四性”。第二，罚款的力度要加大。最高罚款才10000元人民币，这与中国目前的经济情况明显不符。虽然罚款不是唯一和最好的方法，但重罚一定会比轻罚有效。第三，条例的第四十二条和第四十三条给有关自然保护区行政主管部门自由制定的权利，但是范围比较模糊，容易给一些部门创造打“球”的机会，所以这两条还应该再具体一点。
终极目标：保护为主、全民公益性优先
《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被选作开展建立国家公园体制的试点省份，9个省又分别确定了9个试点区域。这9个试点省份，试点区域在哪些方面具有代表性？为何选取的是这9个地方？
魏翔：选择试点省份，要符合两个条件。第一是地域性的均衡，既然是试点，就要在东中西部各选一个，因为中国的发展是有鲜明地域特征的。第二是功能性，我们要测试它的不同作用和机能。这九个省份跨越了中国的东中西部，具有典型特征，在旅游资源的功能性上覆盖了人文和自然，所以我认为试点省份的覆盖是比较全、也是比较典型的。
董二为：我认为试点更多地考虑了地理位置，现在的9个省份覆盖了东南西北四个不同的地理位置，并且这9个地方都有开展建立国家公园体制试点的重量级的地方。也许有人对选取北京作为试点会有疑问，我觉得应该冷静和务实地看这个问题，在中国，国家公园体制是个全新的概念，再加上中国国土面积大，对新概念的理解、体制的实施和运营的掌控都比较困难。把北京作为试点，中央可以及时发现问题、解决问题，这样可以加速国家公园体系的建立。
我想补充说明的是，国家公园不光是自然风景，人文风景也算。在美国的国家公园体系中，包括了很多人文风景，诸如位于宾夕法尼亚州南北战争战场的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡国家军事公园），位于首都华盛顿的Lincoln Memorial（林肯纪念堂）。所以将来把北京的故宫、圆明园、颐和园作为国家公园也不足为奇。
苏杨：选择体制试点区域，既要考虑其资源价值，也要考虑其在体制方面的改革意义（统一、规范、高效），还要考虑地方的主动性。因此这九个区域未见得是价值最高的，但对国家公园体制试点意义重大。
试点文件中明确了建立的是国家公园体制试点，而不是公园，这有两方面的含义。第一，全国九个试点区可以分别对体制机制进行因地制宜的创新，只要符合“统一、规范、高效”三个改革方向即可。第二，试点区不一定就是未来的国家公园，未来的国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样，一方面可以让试点省份放开手脚，在既定改革方向下进行分阶段创新；另一方面也减少了试点过程的功利性，避免相关地方政府和部委把工作重点放在争牌子和争位子上。
《小康》：建立国家公园体制的最重要意义体现在哪方面？
苏杨：从我个人对相关中央文件的理解来看，建立国家公园体制的根本目标是重构中国的保护地体系，更准确地说是文化和自然遗产地管理体系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美丽中国”。
我认为，中央提建立国家公园体制，用意不仅是加强生态保护，而且是将国家公园建设作为生态文明制度建设的重要内容和带动地方实现绿色发展的重要手段。由此也可以认为，国家公园是生态文明建设的重要物质基础，生态文明制度建设的先行先试区，生态文明基础制度因地制宜的创新实践区。即国家公园体制试点区应该作为生态文明建设特区，其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配等方面均体现出特殊性，以彻底转变这个区域的发展方式。
国家公园体制建设的终极目标应该是保护为主、全民公益性优先，这要靠分阶段的政策来实现，这些政策须考虑四方面。第一，不仅考虑合理性，还要更多考虑分阶段的操作性，使得各利益相关者不因改革而失利从而形成国家公园建设的合力；第二，不仅考虑国家公园体制试点区，还要考虑未来跨行政区的国家公园；第三，不仅考虑单体国家公园建设和管理，还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地体系；第四，不仅考虑保护地体系，还要考虑国家公园及相关保护地所处区域形成绿色发展方式。
从世界范围来看，这样的政策设计已经有案例并取得了初步成功，如法国自2006年开始的国家公园体制改革，就形成了全新的、多方参与的国家公园管理体制，并构建了广泛受益的国家公园产品品牌增值体系，不仅形成了保护的合力，还使国家公园保护的成果惠及全民。
摘要：洪河国家级自然保护区是中国湿地生物多样性保护与可持续利用项目三江平原典型示范区。受当地基础设施和人员管理限制，保护区内资源无法合理保护。保护区面临着湿地面积缩小，动植物资源减少，湿地水资源缺失等问题。鉴于洪河自然保护区湿地资源的重要性，应制定一部专门的有针对性的保护条例。
关键词：洪河湿地；湿地保护；破坏资源；立法
中图分类号：d922.6 文献标识码：a
文章编号：1005-913x（2013）02-0053-01
一、洪河国家级自然保护区概况
黑龙江洪河国家级自然保护区（简称洪河保护区）位于黑龙江省三江平原东北部的同江市与抚远县交界处。东临前锋农场，西与洪河农场接壤，北与鸭绿河农场相接。距富锦市 50km。主要保护类型是内陆湿地及水域生态系统，主要保护对象是原始沼泽生态系统及珍禽。洪河保护区属典型的内陆湿地，主要湿地类型包括泛滥地、草本泥炭地、盐湖等，符合《湿地公约》国际重要湿地指定标准。1984 年经黑龙江省人民政府批准建立省级自然保护区，1996 年经国务院批准晋升为国家级自然保护区， 2002 年被列入《国际重要湿地名录》 。洪河保护区反映了三江平原原始湿地风貌，是内陆湿地和水域生态系统类型自然保护区，是我国三江平原的一个“缩影” ，它集生态系统的典型性、稀有性和生物多样性于一体，被联合国开发计划署、全球环境基金、国家林业局确认为“中国湿地生物多样性保护与可持续利用项目三江平原典型示范区。洪河保护区内野生动植物资源丰富，有兽类27 种，鸟类174 种，两栖类 3 种，鱼类 16 种。属国家重点保护的野生动物有丹顶鹤、东方白鹳、白尾海雕、大天鹅、猞猁、水獭等 14 种。另有中日候鸟及栖息地保护协定中受双方共同保护的鸟类 97种 ；中澳候鸟及栖息地保护协定中受双方保护的鸟类 15 种。高等植物1012种，国家保护植物有野大豆、水曲柳、核桃楸、黄芪、黄檗、刺五加等 6 种。洪河保护区是东北亚候鸟迁徙的重要停歇地，每年都有上万只水鸟在此停歇，并且是丹顶鹤、东方白鹳等珍禽的繁殖地之一。保护区内几乎容纳了三江平原所有的生物物种，包括大量国际及国内濒危、渐危和稀有物种，已被列为国际濒危物种繁育区域，是中国乃至世界的一座生物物种基因库。
洪河保护区属三江沿江温带湿润气候区，具有明显的温带季风气候特征， 冬季漫长， 严寒多雪， 春季多风少雨， 夏季炎热，秋季短暂，洪河保护区为三江冲沉积平原，地势平坦，西南高东北低，相对高度差3m，由西南向东北呈微倾斜。土壤类型包括白浆土、沼泽土和泛滥地土壤。保护区境内河流皆为沼泽性河流：浓江河发源于青龙山农场东部，全长116km，流经保护区有25.7km，全流域面积2630km2，流经保护区内面积有283.5km2；沃绿河属于内陆无尾河，全长5km，在雨季或丰水年该河流水位上涨，向四处蔓延。目前水源不足，已呈现断流现象。洪河保护区对于研究整个三江平原湿地气候、植被演替规律、地质构造等方面具有重要意义。同时对于候鸟迁徙和种群数量、分布区域的研究，尤其对鹳类和鹤类研究具有重要研究价值。保护区内沼泽、草甸、岛状林构成了三江平原3个一级景观，在三江平原具有典型性和代表性。
二、洪河湿地存在的问题
虽然洪河国家级自然保护区在机构设置、人员编制上已具雏形，但由于基础设施差和人员管理素质低，又无专门立法可依，这与湿地多样性保护的要求还有一定的差距。目前洪河湿地存在着以下几点问题：一是无计划开荒的影响，导致洪河湿地面积减小，湿地面积是湿地最基本的基数，湿地面积减小，对整个湿地生态系统的物种、水资源、生境都有很大的影响。二是计划火烧带来的严重后果，保护区周边垦区每年春季进行计划火烧，把老草全部烧光。严重影响了该地区鸟类的繁殖和栖息。导致很多鸟类数量锐减，其中很多以虫害为食物的鸟类的减少，导致虫害曾多，毁坏树木和农田。三是破坏野生动植物资源的行为时有发生，同时人类的经济活动，主要是农田开垦，直接导致湿地面积锐减，湿地生态系统形成岛屿化、破碎化现象。另外人为的乱捕乱猎，盗砍盗伐将直接导致物种的消亡。四是缺乏专业保护人员，由于保护区建立时间短，缺少专业人员，大部分管理区的工作人员多是地方林业单位人员，兼职保护区管理工作，缺少对湿地进行专业保护管理的经验，因此需要加强培训，通过培训，使工作人员即具有专业知识和业务知识，又具备法律、法规知识。同时，应增加科研人员的数量，以适应挠力河湿地保护复杂多样的工作。五是最重要的是法制建设不完善，宣传不够，由于我国现无正式的湿地保护法，而我省的《黑龙江湿地保护条例》不能完全解决洪河湿地的所有问题，为了洪河湿地的保护和发展，还需制定专门的法律法规，加大执法力度；同时应加强宣传教育，提高保护区内以及周边地区群众对湿地保护意义的认识，使保护湿地成为人们的自觉行动。
三、洪河湿地保护立法的必要性
为了保护湿地资源，一些省已经制定出台了湿地保护条例。如黑龙江省2003年通过《黑龙江省湿地保护条例》。这些法律法规对保护湿地起了重要作用。但是，我国在国家层面上尚无湿地保护和管理的专门法规，现阶段我国湿地保护立法工作还处于起步阶段，虽然现有的法律从国家的基本法到各单项法中都有相关规定，但涉及到具体的法律制度，还存在着很多问题，不及西方发达国家走得更为深远。致使湿地资源没有得到完整全面合理的保护。
实践证明，洪河自然保护区法制不健全，导致保护管理不善是造成湿地生态破坏的主要原因。可见，加强自然保护区的管理手段，制定一部《洪河湿地管理条例》势在必行。坚持以可持续发展思想作为指导，重视和加强洪河湿地生态系统的保护工作，建立相应的法律、法规，严格管理、加强执法，用法律手段平衡社会效益、经济效益以及生态效益，协调人类与自然关系，合理利用湿地资源，才能实现洪河自然保护区湿地资源的可持续发展。根据洪河自然保护区本身具有的典型性、特殊性制定有针对性的法律、政策，从而确定科学的管理方式，促进自然保护区湿地资源的健康发展，有利于解决立法实践性操作问题，有利于洪河自然保护区的建设和管理，真正作到有法可依，实现依法治区的要求，使自然保护区湿地更好地发挥其功能，使保护区内的保护对象更好的保存下来，更好的发挥其功能，实现其价值。
参考文献：
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关键词：自然保护区；设立；矿业权；行使权力
Abstract: Based on actual cases before the establishment of nature reserves, how to obtain the mining exercise was analyzed and discussed.
Keywords: Nature reserve; establishment; mining; exercising its powers
中图分类号：F40711 文献标识码：A
案例简介
河南省某县境内的小秦岭区域金矿丰富。从上世纪七十年代开采至今，该县逐渐成为全国重要的黄金生产基地。同时，由于矿区地处“典型的过渡带森林生态系统”，1982年6月被设立为河南小秦岭省级禁猎禁伐区（豫政〔1982〕87号），2006年2月晋升为国家级自然保护区（〔2006〕9号）。
但至2012年，保护区内仍有10家矿山企业，除1家深部探矿权晚于国家级保护区批准时间（国土资源部2006年6月28日发证）外，其它矿业权（矿业权包括探矿权和采矿权）均在2006年之前取得。533个采矿坑口中，核心区、缓冲区28个；实验区505个。实验区中的226个没有任何手续；143个有采矿证、没有环保审批手续（包括环境影响评价及竣工验收）；38个没有进行环保竣工验收；126个手续齐全。环境管理困难重重。
事件分析
因为矿业权、环保相关手续的取得与自然保护区保护职能的获得时间存在交叉，出现了不能完全按照保护区要求管理的现象，实质是行政信赖保护问题。
1982年6月设立河南小秦岭省级禁猎禁伐区之前，大致有两种情况，一种是按照法定程序取得的合法生产，另一种是没有手续的私自开采。在那个时代，法制不健全，群众、企业和政府法制意识不强，现实符合时代特征和偏远山区实际。1982年6月至2006年2月设立河南小秦岭国家级自然保护区之间，需要界定“禁猎禁伐区”是否属于“自然保护区”。《自然保护条例》（1994年制定）第二条定义自然保护区是：对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。地方性法规如《陕西省自然保护区管理暂行办法》（1998年制定）第二条进一步规定，包括地方自然保护区，以及经省自然保护区管理委员会批准的禁伐区、禁猎区与保护点。《灵宝小秦岭禁猎禁伐区》（豫政〔1982〕87号）明确指出：“该保护区为森林生态和野生动植物类型自然保护区”。因而，小秦岭区域是自然保护区，应当按照保护区的要求进行管理，虽然实际管理难以执行到位。
1989年颁布实施的《环境保护法》第十八条规定：“在国务院、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府规定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定排放标准的，限期治理。”其对保护区的管理规定尚显粗略。1994年颁布实施的《自然保护区条例》第三十二条第一款则详细规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在实验区不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；已经建成的设施，其污染物排放不得超过国家和地方规定的排放标准的，否则应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。保护区内核心区、缓冲区的矿山企业应当立即关停，恢复生态面貌；实验区的矿山企业应当严格履行环保注意事项。”
因而，2006年2月以后，应当严格依照河南小秦岭国家级自然保护区的要求进行管理。可由于保护区内矿山探采许可证的取得时间大多早于自然保护区设立时间，环境管理混乱成为现实问题。
那么，在自然保护区设立之前，已取得而与保护区性质不合的矿业权该如何行使呢？
《行政许可法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第二款进一步规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因而，保护区成立之前，依法取得的采矿行政许可权利应当受到保护，但保护绝不是继续行驶矿业权；合法取得的矿业权，即使受到改变或者限制乃至取消，都应当受到法律合理保护。
所以，对核心区、缓冲区取得的矿业权，不论是否建成生产设施，是否具备法定许可手续，都应当无条件立即关停、拆除，恢复生态面貌；只是后续处理不一样：对合法取得的，依法变更或者撤回行政许可，造成被许可人财产损失的，行政机关应当依法给予补偿；或者，由被许可人提出申请，变更行政许可事项；对不合法的，不予赔偿或者变更。对实验区已取得而未建设的矿业权：生产设施不得污染环境、破坏资源或者景观。已建成的，严格履行环保注意事项，污染物排放不得超过国家和地方规定的排放标准的，否则限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
实际处理
依据《环境保护法》第十四条的规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。但本案现实问题多多：一是河南小秦岭国家级自然保护区级别高，当地环保部门监管力不从心。《自然保护区条例》第二十一条规定，国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。二是保护区内上级部门所属企业较多，当地县级环保监察、执法如隔靴搔痒。《环境保护法》第三十九条规定，对限期治理逾期未完成治理的，罚款由环境保护行政主管部门决定；责令停业、关闭，由作出限期治理决定的该级人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。即使最新修订的《水污染防治法》第七十四条也规定，限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治，期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。三是信赖保护问题纠缠不清。区内10家企业中，除1家深部探矿权晚于保护区设立时间外，其它均在保护区批准之前取得。企业有恃无恐。
为实现保护区功能，2011年，所在县政府实施了很多部门参与的河南小秦岭矿区地质环境恢复治理，但因受有关单位的阻挠，治理曾停工40余天，影响恶劣。2012年，在环保部的多次检查和督促下，保护区才完成161个界桩、区碑的设置工作；核心区、缓冲区内的28个坑口才实施了拆除、清理、恢复等与自然保护区管理相符的生态措施方案。
实验区情形复杂，一是取缔226个没有任何手续坑口，拆除高压用电设施，按要求恢复生态。二是责令143个有采矿证、没有环保审批手续坑口停产整改，限期补办手续；按时完成补办手续的，恢复生产直至采矿权到期；逾期未完成补办的，予以关停，按要求拆除并恢复生态。三是责令38个有环评审批手续、没有竣工验收坑口停产整改，督促限时完成环保设施竣工验收；按时完成的，纳入正常管理；逾期未完成的，予以关停，按要求恢复生态。四是规范126个手续齐全坑口，确保环保治理设备、废石场、拦渣墙（坝）等相关设施的规范运行和维护，权利到期后，按关闭程序实施生态恢复。
关于毁林开荒。《森林法》第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。同时，该法第四十四条规定，因非法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。
关于毁草开荒。《草原法》第六十六条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”
关于围垦河道，围湖造田。《水法》第六十六条规定，围湖造地或者未经批准围垦河道的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。
关于开垦荒坡地。《水土保持法》第三十三条规定：“企业事业单位、农业集体经济组织未经县级人民政府水行政主管部门批准，擅自开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地的，由县级人民政府水行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施，可以处以罚款。”
第一条为加强沱湖省级自然保护区的建设和管理，推进自然保护区工作的科学化、法制化、规范化，充分发挥沱湖省级自然保护区在物种保护、环境教育、经济发展等方面的多种功能，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国水生动植物管理办法》、《国家林业局关于加强自然保护区建设管理工作的意见》、《**省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和《沱湖自然保护区总体规划》精神，结合沱湖省级自然保护区实际，制定本办法。
第二条在沱湖自然保护区内从事一切活动，都要遵守国家和省有关自然保护、野生动物保护的法规和本办法。
第三条自然保护区的建设与管理实行依法保护、科学管理、合理利用的原则。
第四条县人民政府有关行政主管部门依法对自然保护区的相关工作进行管理并负责相关业务指导，对在自然保护区保护、宣传、建设、管理和科研工作中做出显著成绩的单位和个人，县人民政府将给予表彰奖励。
第二章自然保护区的划分和保护
第五条自然保护区内水面、低洼地的开发利用和保护均由自然保护区管理处负责统一规划调控，任何单位和个人不得非法利用和流转。
第六条自然保护区内的标志、设施受国家法律保护，任何单位和个人不得移动、侵占和破坏。
第七条沱湖省级自然保护区按范围划分为三类保护区域，一类保护区域为：沱湖水面及怀洪新河大坝外所有耕地、低洼地及湿地；二类保护区域为：山西庄闸东、西坝口闸西，沱湖、怀洪新河之间的所有村庄、林地、沟塘及耕地；保护区内除一、二类保护区域外，其他范围为三类保护区域，三类保护区按实验区的要求管理。
第八条自然保护区的主要保护对象为内陆淡水湿地生态系统，国家重点保护鸟类及其他野生动植物，各种鱼类及水生物。具体为：
（一）湿地物种多样性。特别是湿地珍稀动物：大鸨、白鹳、黑鹳等。
（二）生物多样性。湿地芦苇、沿岸林地等珍稀动物栖息地，鱼类育苗、育肥和繁殖保护。
（三）湿地人工林带。
第九条自然保护区内的所有人类生产、生活活动都要在沱湖省级自然保护区管理处的指导下进行。禁止在自然保护区内非法进行砍伐、放牧、捕捞、投毒、毁巢、取蛋、开垦、烧荒、采挖树蔸等活动。水面严禁使用违规渔具生产和经营。严禁低洼地的开挖改造。
第十条自然保护区严格控制外来物种引入。加强病虫害、有害生物及水质污染防治，建立野生动植物疾病、水质污染监测和预防体系，制定应急预案。
第三章自然保护区的管理
第十一条沱湖省级自然保护区管理处在各相关部门的支持下，具体负责自然保护区自然资源和自然生态系统保护的日常工作。保护区管理处的主要职责：
（一）宣传贯彻落实国家有关自然保护的法律、法规、政策。
（二）制定各项管理制度并组织实施，负责沱湖水面及保护区湿地保护工作。
（三）调查自然资源并建立档案，组织环境与资源监测，保护自然环境和自然资源。
（四）组织、协调有关部门开展科学研究工作。
（五）负责自然保护区界标的竖立和管理。
（六）会同所在地乡（镇）人民政府、有关村民委员会、单位组成保护协调组织，开展宣传教育，订立保护公约，协调各方关系，共同保护自然保护区内的自然环境和自然资源。
（七）会同有关部门做好自然保护区内的发展规划、晋级评审和报批工作。
（八）负责保护区各种保护项目的编制工作，并协同相关单位负责保护项目的实施。
（九）在不影响保护区自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游、生产经营等活动。
（十）协调林业、环保、渔政等行政执法主管部门依法查处自然保护区内的各类违法行为。
（十一）完成县委、县政府交办的其他工作任务。
第十二条保护区内及周边乡（镇）人民政府要加强对自然保护区资源保护工作的领导，承担起资源保护工作的主要任务，并将其列为工作重点，纳入议事日程。加强对村民的宣传教育，制定保护公约，落实保护责任，形成由保护区管理处、有关乡（镇）、村和相关单位齐抓共管的机制。
第十三条未经县人民政府批准，任何单位和个人不得在自然保护区内建立机构和修筑设施。禁止在自然保护区内建设污染环境、破坏自然资源的项目。自然保护区内林地、低洼地原则上不得非法占用和征用。
第十四条在实验区内开展旅游活动，须符合自然保护区管理处制定的相关保护规定。旅游活动应经县人民政府审核，并报省市主管部门批准后方可实施。
第十五条沱湖周边地区以种植生态林及水生植物为主。自然保护区内居民退耕还林、退耕还湖和绿化应列入乡（镇）人民政府林业发展规划。
第四章自然保护区的科学研究和资源利用
第十六条自然保护区管理处要认真做好资源调查和科学考察工作，积极开展水质、资源、环境等方面的监测和生态系统的定位观测与研究，组织好科研成果的申报鉴定、应用推广和统计归档工作。
第十七条加强科学普及和宣传教育，建成青少年的科普基地。加强与国内外保护区交流、与大专院校及有关科研单位的合作，积极开展对外宣传，扩大沱湖自然保护区的影响力。
第十八条自然保护区管理处组织开展资源利用活动，应编制资源利用方案和规划，并接受有关行政部门的监督，适度利用区内资源，发展生态养殖、生态林业、生态旅游等，走可持续发展之路，促进当地经济的可持续发展。
第五章奖励和处罚
第十九条有下列情况之一的单位和个人，由县人民政府给予表彰或奖励：
（一）以身作责，帮助支持保护区管理工作的县、乡、村干部；
（二）积极举报损害保护区行为、配合保护区管理处案件处理的群众；
（三）在科研和管理工作中成绩突出的保护区工作人员。
第二十条违反本办法规定，有下列行为之一的，依法给予行政处罚：
（一）擅自移动或者破坏自然保护区界标的；
（二）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理处管理的；
【英文摘要】 Ecological compensation of natural reserves is one of the important areas of ecological compensation mechanism in China. The country and all the people enjoy the ecological benefits which produced by natural reserves， while the resident of natural reserves take on the damages. Ecological compensation is the measure to eliminate this unreasonable phenomena. This thesis analyse the theoretical basis of ecological compensation of natural reserves and explore the practice situation in China. Finally， I make several rationalization suggestions relevant.
【关键词】自然保护区；生态补偿；理论；实践
【英文关键词】natural reserves; ecological compensation; theory; practice
【正文】
自然保护区又称自然禁伐禁猎区、自然保护地。IUCN将自然保护区界定为：“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”[1]1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”
我国1956年建立了第一个具有现代意义的自然保护区——鼎湖山自然保护区。截至2007年8月，我国国家级的自然保护区已达303个，各级自然保护区的总面积约150万平方公里，占我国陆地国土面积的百分之十五。自然保护区具有保护生物多样性、维护生态安全、保留自然界美学价值的作用，并具有重要的科研、教育意义。但是，需要引起注意的是，在自然保护区的发展过程中，生态保护与经济发展、长远利益与短期利益、局部利益与整体利益的矛盾也逐渐显现。生态补偿机制即是解决这一系列矛盾的重要途径。2007年9月，为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护，国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。国家将重点在自然保护区的生态补偿、重要生态功能区的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、流域水环境保护的生态补偿四个领域推动开展生态补偿试点工作。这一指导意见的出台标志着国家和社会对生态保护和可持续发展的重视，建立并完善包括自然保护区的生态补偿机制在内的标准生态补偿体系已成为当今迫切需要解决的问题。
一、自然保护区生态补偿的理论基础
（一）几个概念的界定——生态、补偿、生态补偿
1.生态
生态一词源于古希腊，意思是指“家”或者“我们的环境”。现代意义上，生态就是指一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。放在生态补偿机制中来理解这一概念，学者间有不同的观点。如有的学者认为这里的生态主要指生态效益，即环境系统中的自然资源所体现的调节性生态功能对人类社会的作用[2]；有的则认为应涉及生态系统中的生态效应、生态服务功能和生态效益[3]。对此，笔者赞同第一种观点。因为生态补偿归根结底是在协调人与人之间基于生态而产生的各种利益，这些利益又最终以生态效益的形式表现出来，为人们所享有或用于交换。因此，生态补偿机制应当作为生态效益补偿机制的同义语。
2.补偿
根据《现代汉语词典》的解释，补偿的意思是“抵消（损失、消耗）”、“补足（欠缺、差额）”。“补偿”一词在我国法律中应用较为频繁，刑事、民事、行政方面都存在补偿制度，如我国《物权法》规定的征收、征用补偿。不难发现，法律上的补偿发生的原因都是合法行为对他人产生了损失或者行为者有目的的使他人受益，生态补偿机制中的补偿也不例外。这一补偿发生的原因是生态破坏者的合法开发、利用行为破坏了生态环境或者生态效益维护者和增值者的行为使他人受益。其不仅体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间因生态效益而产生的补偿关系。需要注意的是，在法律意义上，补偿不等于赔偿，赔偿是因为违法行为对他人造成损害而应承担的损害填补责任，补偿则是基于合法行为造成的损害。补偿也不应与补助、补贴相混淆，补助是一种政府性施惠行为，补贴则经常作为一种政策上的经济扶植手段来使用，它们都不要求有权益受损方和受益方的存在。
3.生态补偿
生态补偿也叫生态效益补偿，目前在我国没有公认的定义，学界主要存在四种观点，分别是广义说、约定说、目的论、狭义论[4]。中国生态补偿机制与政策研究课题组给出的定义是：“生态补偿，是以保护和可持续利用生态服务系统为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。”“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。”[5]
虽然关于生态补偿的定义有所不同，但关于其类型的认识却基本达成了一致，即根据补偿发生原因的不同，生态补偿分为抑损性生态补偿和增益性生态补偿两大类。抑损性生态补偿是指国家对合法开发、利用自然资源造成生态破坏、生态效益减损的行为人收取的，用于保护、恢复生态功能的费用。增益性生态补偿则是指国家对因生态保护和建设而使生态效益得以维护或增值，并使他人受益而自己遭受损失的行为人支付的用于弥补其经济损失的费用。矿产资源的生态补偿是典型的抑损性生态补偿，自然保护区的生态补偿则是增益性生态补偿的代表。
（二）自然保护区生态补偿的理论基础——从经济学、生态学和法学的视角
环境保护法是典型的交叉学科，其内容涉及经济学、生态学、地球科学、法学等多个领域。作为环境保护法研究的内容之一的自然保护区生态补偿机制，也应采用联系的观点，从经济学、生态学和法学三个方面来分析其理论基础。
1.自然保护区生态补偿的经济学基础
经济学追求的是如何使利益最大化，即如何以最少的投入得到最大的产出的问题。公共物品理论和外部性理论是经济学中的两个重要理论，也是自然保护区生态补偿的经济学基础。
（1）公共物品理论
经济学上将物品分为私人物品、公共物品、俱乐部产品和公共资源。公共物品是能够同时供许多人使用，并且供给它的成本与使用它的效果并不随使用它的人数规模的变化而变化的物品。公共物品是公共利益的具现化，它具有非排他性和非竞争性。公共物品的这一属性会导致这样的结果：如果公共物品在市场上进行交易，没有消费者会愿意自行购买，而是等待别的消费者购买以便自己可以免费享用其所带来的利益，这就是经济学上的“灯塔效应”。每艘航行的船只都需要灯塔作为航标，但没有人会自愿对灯塔进行维护和修理，这种情况下就需要政府公权力的介入。
自然保护区及其所能产生的生态效益属于公共物品。自然保护区具有重要的生态价值和社会价值。比如其存在保护了生物多样性资源，其中的大量森林资源又有净化空气、调节气候、涵养水源、保持水土的作用。这些生态效益是自然保护区内的居民牺牲自身的经济利益来进行维护的，因为自然保护区内一般禁渔、禁猎、禁伐，一些以此为生的居民丧失了基本的生活手段，致使生存受到威胁。因此生态效益的受益者不应免费享有这些效益，而应支付相应的费用，把生态效益作为一项生态产品进行购买。否则受益者会因不需付费日益增多，维护者则因得不到补偿而减少，最终会造成生态效益这一产品的供求不平衡，从而形成恶性循环，不利于生态保护工作的进行。
（2）外部性理论
公共物品、俱乐部产品和公共资源会在其提供和消费的过程中产生外部性。外部性是指某个微观经济单位的经济活动对其他微观经济单位造成的非市场性的影响。其中，对受影响者有利的称为外部经济或正外部性，反之则称为外部不经济或负外部性。生态补偿正是根据外部性理论分为抑损性生态补偿和增益性生态补偿。外部性不受市场价格机制的调整，在市场中，正外部性产品的生产者可能不会得到补偿，负外部性产品的生产者也不需支付费用。这就必然导致正外部性产品过少，负外部性产品过多的结果的出现。自然保护区所产生的生态效益具有正外部性，在市场不能对其进行有效补偿的前提下，需要政府采取适当的经济政策进行干预，即政府对自然保护区的生态效益维护者进行补偿，这也是庇古税的内容之一。
2.自然保护区生态补偿的生态学基础
长时间以来，人们一直认为资源无限、资源无价。随着经济社会的发展，日益严重的资源短缺和环境破坏问题使人们认识到了资源的重要价值，既然资源有价就应该付费使用。自然保护区是一种特殊的、复杂的自然资源，它包括有代表性的生态系统、珍惜的野生动植物以及具有特殊意义的自然遗迹。它具有巨大的经济价值、生态价值和社会价值，其生态价值尤其重要，可以改善区域甚至全球环境的生态环境，为人类和其他物种的生存和发展提供物质基础和环境基础。
3.自然保护区生态补偿的法学基础
自然保护区的生态补偿本质上协调了公民环境权与保护区内居民的生存权、发展权的关系。环境权与生存权、发展权都属于基本人权，是人之作为人所不可或缺的权利。法律应努力寻找权益之间的均衡点，不能为了一种权益而随意牺牲另一种权益。这也是法的正义价值的要求，因为正义的表述之一即是各得其所。
二、理论基础之上的架构——我国自然保护区生态补偿实践探索
我国的自然保护区生态补偿研究实践，始于20世纪70年代四川省政府决定将青城山保护区门票收入的百分之三十用于青城山保护区的森林保护。我国在1998年设立森林生态效益补偿基金之后，2001年财政部和国家林业局选择了11个省、自治区的658个县(单位)和24个国家级自然保护区作为生态效益补助资金的试点。[6]2007年9月，国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》印发后，开展自然保护区生态补偿试点的工作更成为中央和地方各级地方政府的工作重点。三十多年以来的实践使我国在自然保护区生态补偿在有关立法及补偿机制的一些具体内容如补偿原则、补偿对象、补偿标准、补偿方式等方面都取得了较大的进展。自然保护区生态补偿的发展不仅体现了法的正义价值，也是自然资源价值论和经济学公共物品理论和外部性理论的必然要求。然而，我国在该领域的理论研究和实践毕竟起步较晚，难免存在一些问题。在此，笔者结合自然保护区生态补偿的理论基础，对实践中存在的几个问题进行分析，并力求提出合理化建议。
（一）我国自然保护区经费不足且分配不均，生态补偿的确实实现受阻
根据国际保护监测中心统计结果，1999年世界范围内自然保护区平均得到的经费投入为每平方公里893美元，其中发达国家为每平方公里2058美元，发展中国家平均为每平方公里157美元。而对我国85个自然保护区的调查显示，其平均能得到的经费为每平方公里52.7美元，其中46个国家级自然保护区平均得到的经费为113.1美元，远远低于国际水平。除经费短缺这个问题之外，保护区间获得经费的差异也很大。如同处云南的西双版纳国家级自然保护区和大围山省级自然保护区，两者获得的经费相差达十倍之多[7]。
我国幅员辽阔，自然保护区占国土面积比重大，自然保护区的经费支出又主要依靠中央和各级地方政府的财政拨款，导致自然保护区自身运作的经费都难以保障，更难以实现对该区域内居民的生态补偿。此外，我国地区差异大，东部主要为经济功能区，经济发达，地方政府财政宽裕，而自然保护区较少；反之，自然保护区集中的较为落后的西部地区，当地政府往往财政困难，无力支付庞大的自然保护区所需的经费，而正是这些地区产生并向全国提供着巨大的生态效益。
针对上述不合理现象，笔者认为可以设立专门的自然保护区生态补偿基金，该基金独立于自然保护区的经费拨款，专款专用，并设立有效的管理部门和监督办法。基金的来源应多元化，具体可以包括各级的专项财政拨款、政府向生态效益受益者收取的生态补偿费和生态税以及来自社会各界的资助。使用基金时应具体考察各地自然保护区的实际情况，西部的生态功能区应得到更多的份额。
（二）我国自然保护区生态补偿缺乏立法保障
我国自然保护区的生态补偿具有实践先于理论的特点，因此立法上存在一些问题。主要表现为：
1.高位阶法律的缺位。我国现行的法律、行政法规中没有明确的关于自然保护区生态补偿的规定，具体的规定大部分以部门规章、地方性法规甚至更低层次的法的形式予以公布。
2.虽然我国部分地区制定了关于自然保护区生态补偿的有关规定，但存在难以统一的问题，这也是上位法律缺失必然造成的结果。
现在，生态补偿的立法已成为当务之急，即将补偿方式和标准的制定和实施以法律形式确立下来。立法主要包括以下两个方面：一是国家尽快出台《自然保护区法》，并将生态补偿的条款纳入其中；二是各地制定相应的实施条例，对保护区管理、生态环境建设、生态补偿资金投入的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调[8]。
（三）我国自然保护区生态补偿的形式不宜以直接补偿为主
直接补偿也叫“输血型补偿”，是对自然保护区的居民直接给予金钱或实物补偿，以填补其因维护和增值自然保护区的生态效益而造成的经济损失的补偿形式。直接补偿之所以被广泛采用，是因为其灵活、见效快。但所谓“授人以鱼，不如授之以渔”，直接补偿容易转化为消费支出，并不能彻底解决自然保护区居民的后续发展问题，使当地居民面临坐吃山空的困窘局面。
因此应在自然保护区的生态补偿中提倡间接补偿即“造血型”补偿，通过优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、生态项目支持等方式为当地居民提供就业机会。我国自然保护区由于大部分地处贫困边远地区，大都保留着传统的生产生活模式，需要有外来的新的项目和技术的注入，促进其生产生活模式的转变与发展。国家和政府在给予保护区边缘地带群众政策补偿(如减免各种税赋，减轻保护区外群众负担等)的同时，建立援助合作机制，让保护区及其周边居民开展种植业、养殖业、旅游业、食品精深加工、旅游纪念品等，使其分享生态保护所产生的惠益[9]。总之，间接补偿解决的是保护区居民的长期发展问题，它不仅要求实现对其受损经济利益的补偿，还要使居民因补偿而致富。
【注释】
[1] 李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008.
[2] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.
[3] 韦惠兰，葛磊.自然保护区生态补偿问题研究[J].生态保护，2008，（1）.
[4] 周敬玫，黄德林.自然保护区生态补偿的理论与实践探析[J].理论月刊，2007，（12）.
[5] 母学征，郭廷忠.我国自然保护区生态补偿机制的建立[J].安徽农业科学，2008，（36）.
[6] 中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践[M] 北京：科学文献出版社，2007.
[7] 韩念勇.中国自然保护区可持续管理政策研究[J].自然资源学报，2000，(3).
[8] 秦艳红，康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J]．自然资源学报，2007，(4).
1、我省是全国森林资源大省。
据统计全省的林地面积为3.42亿亩占国土面积的47%，居全国第三位；其中森林面积2.2亿亩，居全国第四；森林覆盖率到31.3%，全省森林资源主要分布在川西高山高原区、川西南山区、盆地周围山区和盆中丘陵区。全省森林面积中，天然森林占到三分之二，主要分布在川西高原及川南山区。
2、生物多样性集中区
四川生物种类繁多。现已发现陆生野生动物1031种。被列入国家一级重点保护的野生动物有大熊猫、白唇鹿等30种，占全国的30.9％；植被类型多样，有被称为“活化石”的水杉、银杉、红杉等珍稀树种，其种类占了中国的1/5以上。全省高等植物万余种，约占全国总数的1/3，其中维管植物9250多种，居全国第二位，松杉植物种类居全国之首。天然中药材就达4500余种，是国家中药现代化科技产业基地。
3、全省目前共有123个自然保护区，其中16个国家级自然保护区；49个省级自然保护区，其余为地市级及县级。
二、采取有效措施，加强自然保护区
1、进一步提高自然保护区的管理机构设置独立
目前的“保护条例”，主管环境保护行政主管部门的职责为“综合管理”，而是“综合管理”的法律性质界定不够明确，责任不容易画。因此，“草案”将是环境保护行政主管部门的责任定位“综合管理”的实施表示“统一监督管理。”草案规定，环保部门不直接针对自然保护区管理，独立地位和保护和开发之间的关系，可以较少受到各有关方面的利益关系会影响处理，可以更客观，公正。这样的规定，纠正对条文的本质，保护区管理混乱过去的立法机构，从执法机构，明确了保护区性质的主管机关的规定，自然保护区的法律当局，并不会对于其行政和业务处于一个尴尬的舞台布景，影响执法的合法性和公正性，有利于工作指明了方向。同时，这一规定，事实上，建立了一个统一的自然保护区监督协调机构，明确了环境行政主管部门的职责。中国的自然保护区，以弥补统一监督和协调，导致缺乏“分散，多头管理”等方面的缺陷混乱。从而有助于加强自然保护区的生态保护，自然资源的保护，有利于健康发展。这一规定的立法史上自然是一个很大的进步，而只是该机构的监督和协调性，是远远不够的，解决这个问题。
2、明确管理职责，对主管机关直接管理的实施
自然保护区的法律应当明确管理责任，包括筹资机制，以提交收养程序和计划，监测和控制机制和规范的报告要求，监测和信息共享和保护工作人员的能力发展和职业结构的不同。要明确有关职能部门和自然保护区的管理责任，以避免长期的政治现象，以及对各部门和自然保护区管理部门明确的范围，方法是有关法律，法规，立法上的相互团结协调。其中赔偿责任的规定必须强调，这样明确的责任。各级保护区管理部门应当遵守法律和有关实施细则，相互配合，切实履行职责。建立明确的责任和行政的权威。行政系统中的自然储备是非常基本的和重要的管理工具。一个良好的，全面的管理系统是为自然保护区发展的最大动力，一个运作，管理和高效的管理系统是为自然保护区发展的重要基础，一个责任，权利和利益的统一，人，才，物自然保护区一致的管理将发挥在发展过程中的重要作用。按照行政系统与现有的国家自然保护区管理体制，机构有权任免，授予为筹备资金来实现的责任，权利和团结，人，人才，物资管理协议的利益。只有这样，才能发挥到政府的发展规划水平，真正推动了自然保护区开发中的政府主动性和创造性，在自然保护区的发展水平。
