发布时间：2023-03-07 15:06:13
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的社区居家养老服务样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
根据《市政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》精神，到2015年，城镇社区居家养老服务中心（站）实现全覆盖，农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例达到80%以上。截止2012年底，全区共建设完成174个社区居家养老服务中心（站）。现就做好2014年全区农村社区居家养老服务中心（站）建设工作通知如下：
一、工作任务
2014年全区共需新建农村社区居家养老服务中心（站）40个，已建好的社区居家养老服务中心（站）要规范运作，发挥作用。
二、建设标准
以省老龄办下发的《社区居家养老服务中心（站）评估指标体系（试行）》为建设标准，最低标准为2A级。
三、实施方法
1、2014年3月12日前，各乡镇民政办将本年度农村社区居家养老服务中心（站）建设名单报至区老龄办，上报的名单AA级服务站必须是2014年计划新建的，与往年不得重复，AAA级服务中心可以由原AA级升级。同时要认真做好社区居家养老服务中心（站）建设规划，在本区域内合理布局，确保至2015年覆盖80%以上的农村社区（村）。
2、5月底，区民政局、老龄办对各乡镇2014年农村社区居家养老服务中心（站）建设任务完成情况进行检查。
3、6月份，市民政局（老龄办）对我区2014年农村社区居家养老服务中心（站）建设任务完成情况进行检查。
4、8月份，省民政厅、财政厅、老龄办将对我区2014年新建的农村社区居家养老服务中心（站）完成情况进行评估验收。经验收合格的，拨付以奖代补资金。
四、相关要求
摘要：随着城市化、工业化和现代化的发展，老龄化程度的日益加深，传统意义上的家庭养老方式受到巨大冲击。人口老龄化已成为21世纪中国人口发展的大趋势。由于家庭照料功能渐渐弱化，养老机构的数量远远满足不了中国老年人的养老需求，居家养老服务模式成为养老模式的最佳选择。
关键词：居家养老；社区服务；养老保障
1.社区居家养老概念及相关理论
1.1概念界定。首先，从养老地点看，老年人根据自己的意愿居住在家中进行养老。其次，从提供主体看，将家庭成员照顾与社区照料合二为一。最后，从服务内容上看，主要包括：提供日常的生活照料，开展一定数量的文体活动，如组织老年人文娱比赛，建立并组织适合老年人的兴趣俱乐部等。
1.2福利多元化理论。福利多元理论是完善我国社会福利制度的基本前提，它提出了由多个不同的利益主体共同承担社会责任，而非单方面的依赖政府。同时也充分发挥了社会各方面的力量来提供对老年人更好的社会保障，使他们老有所养，老有所依。一方面，居家养老服务可以通过服务主体的多元化达到服务多样化和品质高效化的双赢；另一方面，随着多种主体的共同参与，可以更好地满足老年人各种各样的养老需求。
1.3马斯洛需求理论。马斯洛需求理论将人的需求分为生理、安全、社交、尊重和自我实现五种需求，其中生理需求是人最基本的需要，而安全需求又是在生理需求基础之上所产生的需求，这就要求我们需要以保障老年人的基本需求为出发点建立医疗护理保障系统，从而更好地保障老年人的生活。
2.我国城市社区居家养老服务体系存在的问题
2.1服务单一，服务设施缺乏。从整体而言，我国政府在居家养老服务方面扮演生产者的角色，而非组织承担者、管理者和购买者的角色。导致政府干预过多所形成垄断的不利局面。同时，我国社区居家养老服务起步较晚，其服务内容和项目涵盖面较小，对老年人提供的服务只是日常的生活照料和医疗照顾，而对老年人的精神文化的层面涉及较少。
2.2服务机制不健全，部门间缺乏统筹。当前社区居家养老服务工作正处于起步阶段，从法律意义上来讲并未建立统一的管理标准及规范的运行办法，暂时由民政部统一对其进行管理。而单纯依靠某一个部门来完成这些工作在执行方面会有很大难度，成为一大阻碍。
2.3服务所需资金来源不足，资金使用缺乏针对性。政府的财政支出是我国居家养老服务的主要资金来源，我国已经进入了“未富先老”的阶段，并且其资金来源只是单一的从地方财政支出获取，造成政府财政紧缩。在资金使用方面，由于需要多方面筹集资金，社区捐助必然是一个很好的途径，但是由于有些支持发展居家养老服务的人不放心把钱直接捐赠给社区，所以筹集资金也出现了很大程度上的困难。
2.4服务队伍规模小、素质低。由于居家养老服务主要是入户服务，对服务人员来说，工作量大，支付待遇较低，发展空间较小等方面限制了其从事此岗位的意愿。我国居家养老发展较晚，推广较慢，相应的培训也不标准、不系统，；必然成为我国发展居家养老服务的阻碍。
3.国外居家养老社区服务的经验借鉴
3.1英国社区居家养老模式。英国目前实行的居家养老模式是“社区照顾”模式，此模式主要由经营人员、主要工作人员、照顾人员组成，政府对各类人员的工作职责，管理范围和任职资格都有明确的要求，保证各类人员各行其职，防止出现职权滥用的行为，使老年人更好的安享晚年。
3.2美国社区居家养老模式。美国的社区居家养老模式主要由家庭、社区、社会三个层次共同组成。从家庭层面来看，通过设立家庭保健中心可以为居住在家中的老年人提供简单的日常生活照料。从社区层面来讲，设立老人活动中心，调动老人参与社区活动的积极性。从社会层次来看，大力开展志愿者服务，保证居家养老服务事业的正常发展。
3.3日本社区居家养老模式。日本重视家庭的福利保障功能，提倡“家中养老”。其工作体系为“管理员―专业工作人员―照顾员”，志愿者在充当工作人员与照顾员中扮演了很重要的角色。
3.4国外社区养老服务模式的经验借鉴
（1）重视和加强保护老年人权益的法制化建设。要以法律为准绳，有选择性地吸收和采纳各国政府的成功经验和失败教训，促进我国老年人服务事业得到不断发展与完善。（2）实现老年服务的多元化。我国社区老年服务的运营资金大多数是由财政承担，所以政府财政支出较大，不利于我国其他事业的发展，应该学习其他国家的经验，实现老年服务的社会化和多元化。（3）加强服务人员的专业化程度。发达国家居家养老服务工作模式的可取性和优越性取决于以下几个方面：第一，有专门的社会团体和相应的服务机构；第二，有针对于各类社区老年服务人员的培训课程；第三，是有相对严格的执行标准和要求。
4.开展和加强社区居家养老服务的对策与建议
4.1完善基础设施建设，提高服务保障功能。大多数的先进国家比较重视与老年人相配套的各种福利设施的建设，例如福利中心、康复中心等。在我国来看，社区服务的基础设施不尽完善，要求我们在发展社区老年人服务工作的同时，要根据老年人的需求不断地改进设施。除此之外，老年人身体素质较差，所以医疗服务设施也要相应完善；也可以在社区开展心理咨询中心，保障老年人的身心健康。
4.2完善组织机构体系，加强评估机制。政府各部门要充分重视我国出现的老龄化问题，必须明确开展社区居家养老服务是由各个部门相互协调，紧密配合才能充分的发挥各部门的职能，使我国居家养老服务的工作更加顺利地进行。此外，还需要上门服务人员定时对服务对象进行咨询，以便服务对象对服务人员的服务提出缺点以及改进意见。同时，各相关部门还应全程监控设施投入是否落实到位，服务水平是否满足标准要求等方面。
4.3开拓资金来源，加强监督机制。在财政方面，建立居家养老的财政预算制度和养老服务的专项资金，对于为社区服务的人员酬劳、支撑社区服务项目正常运转以及基础设施建设维护的项目经费应落实到位，并要根据经济的增长和消费水平的增加逐年提高标准。除了多渠道筹集资金来源，还应加强对其的监督机制。
4.4扩大服务队伍规模，提高服务人员素质。首先，提高社区服务人员的服务水平。其次，加强社区服务人员的服务意识。最后，不断扩大志愿者服务队伍。
5.结论
通过对比我国现有的养老机构采取的养老方式，结合我国当前时期的基本国情得出，居家养老是一种可行性的养老方式。在全球大力推行福利和公用管理改革的大环境下，推动居家养老服务已经是大势所趋。我国应进一步改变政府职能，努力建设服务型政府，顺应时代的潮流，大力推行以居家养老为基础，以机构养老为补充，以社区服务为依托的普惠性社会养老体系，走出一条具有我国特色的居家养老服务道路，让老年人老有所依，能真正意义的享受到以家庭资源、社会资源、政府资源有机结合的社会养老服务。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）
参考文献：
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【摘 要】 对社区居家养老服务如何进行政策规范引导、外部评估与管理已成为推动社区居家养老服务质量提高的关键。本文分析评述了国外或境外在居家养老服务政策制度与运作、评估模式与评估主体、评估标准和评估程序、评估方法等方面的经验，以期为我国社区居家养老服务工作提供有益的借鉴。
【关键词】 社区；居家养老；服务评估；国内外；经验借鉴
居家养老模式最初被称为“社区照顾”，起源于20世纪50年代的英国，是针对集中院舍照顾的弊端与正常化运动而兴起的。英国高福利政策时期，国家通过兴办大量的福利院舍，对无依无靠的老年人以及有心理残障的人实施住院式的集中照顾，虽然他们在院舍内可以得到较好的照料，但却与自己所生活的社区与家人分开，置于一种非正常的生活环境中，生活受到了一定程度上的限制，甚至导致了各种疾病的产生，因而，让住院者回归社区的正常化生活方式的呼声越来越高。沃尔芬博格最早提出了“正常化”的概念，强调每个人都可以按一定的社会文化与社会价值，过尽可能正常的生活。[1]作为一种经济高效的养老模式，居家养老现在已经成为许多国家和地区推广的养老方式。
国外尤其是一些发达国家的社区发展已有将近上百年的历史，在社区老年服务发展中更是积累了丰富的经验，因此，对我国社区老年居家服务的发展有不少可以借鉴的经验与启示。
一、居家养老服务政策制度与运作
1、系列政策制度保障社区养老服务的发展规范与资金投入，服务内容全面多样化
无论是政府主导型的英、日、新加坡，还是民间、市场主导型的美国，政府在居家养老服务的政策推进、资金保证方面都起着举足轻重的作用。老年服务的费用主要由国家社会保障基金承担，特别是地方政府财政也承担了相当大的比例。英国由地方政府出资兴办社区服务中心、短期护理机构暂托处，部分上门服务也由政府出资向民间组织购买。社区服务方面充分考虑到了不同老年人的需求，服务内容也很丰富，包括吃、住、医等等方面，甚至还考虑到了行动有障碍的老年人，社区老年服务中心有专车接送老人。还实行个案管理，通过建立老年人个案将老人的实际需求和社区服务更好地结合起来。日本社区服务的特点是社区服务的项目和资金来源都很广泛，但资金使用受到政府部门监控，并以强制性的制度来保证居家养老社区服务的实施。日本一方面建立了以年金—医疗—护理为核心的老年福利体系，另一方面建立家庭和社区相结合的老年服务模式。在1980年的时候，日本政府开始推行以居家养老服务为重点的社会福利政策，颁发《高龄老人保健福利推进10 年战略计划》（“黄金计划”），提出了依托社区建立多种服务设施，逐步完善了社区照顾服务体系，使老年人可以借助社区的力量在家养老。日本的社区服务项目主要有家庭帮助服务、白天服务、短期留宿服务、长期服务、老年保健的咨询和指导服务和建立老人俱乐部等。美国于1981年开始向各州推行医疗补助和社区服务（HCBS）计划，有的州还将该计划与集体住房计划相结合。医疗补助和社区服务计划为符合医疗补助资格、在家养老的弱势老年人提供家庭护理。资金来源主要是从各种保险计划中开支，也有一部分由个人付款。该计划主要包括病历管理、成人日间照顾、家庭健康扶助（以老人恢复性训练为主）、个人照料、杂务服务等，各社区大学还提供65岁以上老人的免费进修项目。澳大利亚政府当前也正在致力于大力发展社区服务。澳大利亚的社区老年服务项目主要包括四种：老年社区服务项目、家庭和社区护理项目、照顾者津贴（政府对照顾家中老人者给予资金补助）和暂息服务（长期照顾老人者申请将老人暂时寄托在养老机构以获短期休憩）、面对特殊老人的社区服务项目。新加坡的中央公积金制度是一种由雇员和企业共同缴纳的强制养老储蓄制度，政府对账户部分比例公积金实行高于市场的利率，这是一种政府对个人养老的特殊资金补助。社区居家养老服务除常规家政服务之外，还提供交友服务、咨询服务，邻舍联系和老年人乐龄活动。
2、多元化的参与主体，民间组织在社区养老服务中承担主导地位
国外居家养老组织体系完善，如美国，社区居家养老有很多机构或个人参与其中。政府、社会福利组织、民间组织（非政府组织）、评估机构、从事养老服务的企事业单位等各尽其能，尤其注重发挥民间组织、机构和老年人自身的力量，共同为老年人创造健康的生活环境。英国的居家养老主要是通过政府的主导、民间组织的骨干作用以及商业性老人服务机构为补充来完成对居家养老的日常生活需要的满足。日本有四种居家养老社区服务组织形式，分别是由政府和民政人员组成的组织、得到政府部分资助的民间组织、志愿者组织和企业式的养老服务。
3、专业社会工作者与志愿者队伍保证社区养老服务的专业性
许多国家非常重视专业化养老服务队伍的建设。社区有专门进行过专业培训甚至是大学社会工作专业教育的老年社会工作者来从事老年项目的管理服务。英美、香港等地区均有《社会工作注册条例》以及《行业守则》来规范专业老年社会工作者的服务质量，并有一套规范的职级评定和晋升制度。家政服务人员或勤杂工也需经过培训获得上岗证后才能从事服务。社区养老服务中还活跃着一支编外队伍，即志愿者（义工），参与者包括普通公民、一些专业人士，甚至老年人都加参与其中，他们比其他群体有更充足的时间和热情参与社区服务志愿者活动。
二、居家养老服务的评估与监督体系
较早开展居家养老服务的国家和地区对服务的评估和监督的历史是从有需要评估开始的，对社会服务的评估与社会福利政策密切相关，是政府“物有所值”的政策需要推动社会服务评估的发展。一开始评估角色是“统计资料”，即回答救济了多少个老人，发了多少救济；到后来主要是评估“投入”多少资源，强调养老服务的“硬件”建设，方法以定量描述、历史方法为主要手段；接着评估开始走上制度化轨道，有的国家地区在政府社会福利行政架构上设立了“评估”职位，专职负责养老服务的评估工作，厘定了养老服务的标准。评估者的角色就是根据标准和程序进行“判断”，既有定量也有定性分析，政府以“补助津贴”和“酌情津贴”两种模式去资助服务机构，使服务的品质得到保证。现在的评估既要求程序的规范，又要求方法的科学。政府作为居家养老服务的购买方与社会服务的提供方（非政府机构）签订“津贴及服务协议”，同时订立“素质标准”，然后按“整笔拨款”模式提供资助，最后按照“服务品质标准”对服务提供方的服务进行评估。所谓评估方法的科学，就是引入如“绩效度量方法”等方法。
1、评估模式与评估主体
对居家养老服务或社区照顾的评估主要是按照政府向民间（非政府组织）购买社会服务的评估要求来实施的。民间组织评估大致有三种模式：美国主导的评估模式、日本政府主导的评估模式和介于两者之间的英德模式。
在美国对民间组织的评估基本遵循自愿、自主与自律的原则。评估的机构一般都是独立的非营利性评估机构，经费来自于其他基金会的自主或会员的会费，而评估机构的权威也来自于组织自身的诚信建设，来自于评估机构之间激烈的竞争和不断优胜劣汰。这种模式优点是透明性高、公正性强、评估的效果好。但是这是根植于美国社会良好的诚信体系，非政府组织本身很发达，支持的资源多，媒体的监督作用又很大，很多非政府组织和民间评估机构的公信力甚至超过政府。因此，对居家养老服务的提供者——民间组织的评估主体主要是其自身以及与服务买卖双方利益无涉的第三方——民间专业评估机构。
日本的民间组织起步比较晚，大约上世纪90年代中期才开始真正发展。所以对社区居家养老服务提供方民间组织的评估仍然是政府主导型的，以政府的现场检查和评估为主。台湾地区也是借鉴日本模式。其优点显而易见，评估权威性高、经费有保障，但是透明度差、客观公正性受影响，而且政府很容易通过评估过多干预民间组织的自主性，甚至出现借评估寻租的现象。
英德模式介于以上两种方式之间，政府积极介入非政府组织的评估，同时又采用民间的运作方式。即评估机构由政府授权、提供资金支持，但机构本身又是独立运行的。中间起关键作用的是评估委员会，它是最高权力机关，由政府、民间组织、社区和专家学者的代表组成。该模式优点是评估既有政府授权与权威性、稳定的资金保证，又具有独立性和自主性。在英国评估委员会称之为慈善委员会，它不直接参与外包服务，但它制定了一个关于服务机构会计规范方面的《推荐事务报告》（SORP），该报告对社会服务的提供者——服务机构在接受公共资助方面实施问责，帮助政府对服务机构进行有效的评估。另一评估主体是政府机构——活跃社区司，设置在内政部下，负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制定与修改。其中活跃社区司负责推动以社区为基础的民间公益活动与志愿服务的推广，通过政府“购买式服务”等方式与民间公益组织签订公共服务方面的协议，并评估协议的执行情况。
三种模式中，美国模式很理想，但不适合我国国情。笔者认为在评估体系建立初期可以以政府主导为主，同时扶持评估的民间机构，或如英德，建立类似评估委员会的中间模式，各地区可根据本地民间组织发展的状况来进行选择。
2、评估标准与评估程序
国内外对居家养老服务的评估主要集中在对机构设施、管理经营水平、具体服务项目等内容上。各地区均出台了相关评估的标准和文件。评估过程一般经过自评-他评（来自第三方或政府部门定期不定期的检查）-整顿-公布结果等程序。
英国具有发达的治理和监督民间组织的体系，该国在许多方面对这些民间组织十分友好，国家甚至专门在内阁中设置了第三部门部长。英国首相办公室于2003年还了《地方政府的国家采购战略》和若干份文件供地方政府在社会服务签约时或者委托时使用。这些文件是监督评估社区养老服务提供机构的标准之一。当然，作为服务机构的主要评估者——慈善委员会的监督依据主要是通过政府制定的“照顾标准法”。
1966年日本开始推行《关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基准》，即《最低基准》，然而当时的服务评估是以“监察”的身份出现的。1988年，全国老年人福利机构协会公布了《老人院的机能及服务评估》，以实现服务的标准化、提高服务的质量，该文件成为养老机构运营评估具体化的标志。1993年，日本又了《特殊养护老人院、老人保健设施服务评估基准》。日本养老服务评价的内容，作为福利领域中的“服务评价”，其重点是对成本、经营、服务内容进行评价。评估流程如下：提供居家养老的机构参照自评，再向服务评价委员会递交实地调查申请，委员会赴机构调查并提出必要整改建议，服务机构自我整改，委员会再评估，最后向社会公布居家养老服务机构服务评价内容。
在香港，社区居家养老服务称之为安老服务。香港对居家养老服务开展评估，主要依托“服务表现监察机制”。该机制在评估方法、主体、指标体系方面都做出了详细的规定。评估标准和指标体系主要是依据两份文件，一是津贴及服务协议，它由社会福利署（拨款者）与服务运营者签署的约束性文件，列明双方责任、角色、社会福利署所提供的服务种类、服务标准及津贴基础。二是服务素质标准，16项服务质量标准规定了服务单位应具备的素质水平，每项服务质量标准均有一套准则及评估指标说明。
3、评估方法
对社区居家养老的评估，从国际上流行的方法来看，有定量分析、定性评估、平衡计分卡、顾客满意度评估等。但根据研究重点以及评估标准的不同，评估方法也会有所差异。如果强调服务方案，选择的方法可以是服务预测评估、服务方案的可行性评估；如果强调服务提供过程，可供选择的评估方法有服务项目评估逻辑模式、服务审计等。如果是强调服务结果，可供选择的评估方法有服务满意度评估。大多数国家在居家养老服务评估中都十分重视服务满意度的调查，但美国以及我国的香港地区则强调服务前的预测评估和对服务过程的审计。不过，无论采用何种评估方法，国内外的评估实践中都应用了一些具体的社会调查研究方法。例如，文献法、访谈法、问卷调查法、观察法等。文献法是一种最经济的一种评估手段，评估者在检查时，只要根据记录中的资料，检查文档资料是否齐全、是否可信便可以；访谈法不仅需要对服务接受者进行访谈，也需要对服务提供者及其管理者进行访谈；问卷法的优点是便于定量、相对更客观公正，但有时候回收率难以保证、问卷质量难以控制，对抽样要求也比较高；观察法最直接，评估者亲自到现场观察养老服务机构的场所、设施、安全设备等，最能证明该机构是否达到规定的质量标准。
我国大陆地区社区居家养老服务评估正处于起步发展阶段，在借鉴国内外最新理论和实践成果基础上，构建居家养老服务的评估体系，设计科学的服务评估模型与评估方法，这对我国居家养老服务的可持续发展无疑具有重要的实践价值。如何吸取他人所长，建设符合国情的居家养老模式将是我国今后社会养老工作的重点。
【注 释】
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【参考文献】
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关键词：社会工作；居家养老；增能；心理辅导
中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1003－1502（2013）01－0056－06
一、研究的对象与方法
近年来社区居家养老服务在我国许多城市得到实施，这在一定程度上满足了老年人的一些基本养老需求，缓解了家庭和社会养老的压力。山东省作为人口大省、经济强省，经济社会发展一直走在全国的前列，其社区居家养老的发展水平如何？能否满足居家老人的需求？存在哪些问题？社会工作如何介入居家养老服务？这一系列问题成为本课题研究的起点。
本课题以山东省40个城市社区为研究对象，这40个城市社区分别分布在济南、青岛、烟台、淄博、潍坊、临沂、菏泽、聊城等8个城市，这些城市从地区分布上看它们分布在全省东、中、西地区，既有省会城市，也有沿海发达城市，还有内地城市，从经济和社会发展水平上说涵盖了经济上发达、比较发达和相对欠发达三种地区。为了全面了解山东省社区居家养老的现状和老年人的需求，我们还针对社区中的居家养老的老人进行了调查，并对部分老人进行了个别访谈。
本课题主要采用了问卷调查法，以40个社区的居委会及部分居家养老老人为调查对象，发放两种问卷：一种是针对社区居委会设计的问卷《山东省城市社区居家养老服务现状调查》，共40份，回收率100%，有效率100%；另一种是针对居家养老的老人设计的问卷——《山东省城市老人生活现状调查问卷》，共600份，回收率100%，有效问卷545份，有效率90.83%，问卷的发放率和回收率均能满足社会学分析、统计学分析及统计学样本量的要求。对所有数据用社会科学统计软件SPSS17.0进行相关数理统计。
二、目前社区居家养老服务的现状和存在的问题
（一）社区居家养老服务水平偏低
1.从服务内容上看，存在服务内容较为单一、层次不高的问题
目前社区居家养老服务主要以日常生活照料服务为主要内容，也涉及一定的医疗服务、精神慰藉服务等。
生活照料服务主要是为老年人提供做饭、洗衣、打扫卫生、基本生活设施的维护等一些生活上的最基本照顾服务。我们所调查的40个城市社区都提供一定的生活照料服务，图1是对山东省城市社区为居家养老老人提供日常生活照料服务的统计。
在医疗服务方面，我们所调查的40个城市社区中有27个社区建有社区医疗卫生服务站，占调查总数的67.5%。针对医疗卫生服务站所提供的服务，我们主要了解了5种服务类型，具体情况如图2所示。
在调查中，我们了解到45%的社区能提供基本的常见病、慢性病以及多发病的诊疗服务，42.5%的社区举办过定期义诊活动，25%的社区开展过健康教育讲座，35%的社区能提供医疗陪护服务，17.5%的社区开办了心理咨询服务。通过调查我们了解到社区卫生服务站大多仅限于对老人基本疾病的诊治，更深层次的医疗服务如健康讲座、精神辅导、医疗陪护等开展还不多。在对居家养老老人的调查中，大多数老人希望能够提高社区医疗卫生服务站的医疗水平，能实现疾病就近诊治、就近治疗，能提供医疗陪护、疾病护理这样的服务。
在精神慰藉服务方面，调查了解到山东省城市初步建立了区、街道、社区三级居家养老服务体系，在精神文化服务方面开展了以不同服务方式和服务内容的“走出来”（老人到社区老年活动中心接收服务）与“走进去”（服务人员为老年人提供上门服务）的服务，在一定程度上提高了老年人的生活质量。针对此类服务，我们调查了四种服务类型所占的比例（见表1）。
但是，老年人的需求是全方位、多层次的，除生活照料、医疗服务、精神慰藉需求外，老年人还有自我实现需求、服务社会的需求等等。笔者认为老年人既是一个需要照顾的群体，也是一个蕴藏着丰富的人力资本、知识资本和社会资本的群体，尤其随着我国人均寿命的延长，大批知识分子和技术人员正面临着即将退出工作岗位，他们中一部分人身体健康，年龄相对较轻，如何开发和利用这一群体所蕴藏的资源，成为一个需要解决的现实问题，也是社区居家养老服务中可开发和利用的资源。
2.从从业人员的素质上看，存在素质偏低、文化层次不高的问题
目前从事社区居家养老服务的人员大多是下岗失业或赋闲在家的中老年妇女。她们基本没有接受过专业的学习和训练，没有医学、老年护理学、老年心理学等方面知识，缺乏必要的知识储备和技能训练，只能从事一些低端的照料服务。
从表2可以得知，目前山东省城市社区居家养老服务人员主要来源于社区志愿者，在拥有社区志愿者的20个社区中，10个社区的志愿者主要由社区下岗再就业人员组成，有6个社区志愿者由社区老年居民组成，只有4个社区的志愿者主要由社区青年居民组成。拥有专职养老服务人员的只有13个社区，还未达到调查总数的一半。专职养老服务人员的文化程度一般是初中、高中文化程度，其中初中文化程度约占38%，高中文化程度占46%。居家养老服务人员文化程度不高，又普遍缺少社会工作者和专职的居家养老服务人员，这必然影响到社区居家养老服务质量的提升。
3.从社区居家养老服务的管理上看，社区居家养老缺少专业的管理人员
在调查中发现，社区居家养老服务的组织者和管理者一般是居委会主任。居委会主任本身承担着大量的社区事务性工作，他们在居家养老的服务方面的投入十分有限。
社区普遍缺少专业的社会工作者和专职的居家养老护理人员，尤其是缺少专职的社会工作者从事居家养老服务的策划和统筹。在服务中缺少现代服务业应有的管理方法和理念，这势必影响居家养老服务业的发展。建立服务专业化、管理现代化、经营连锁化的社区居家养老服务体系是我国社会发展的必然趋势和要求。
（二）社区居家养老服务资金投入不足
开展社区养老服务必须有一定的经费作为保证，但从调查的情况来看，大部分的社区居家养老机构存在着资金投入不足的问题。我国的社区养老服务主要是依靠政府投资发展起来的，政府购买服务以财政拨款和福利彩票公益金为主渠道，但是政府的经费投入有限，服务对象只能限于经济困难的老人。资金缺乏、资金来源渠道少成为制约居家养老服务发展的瓶颈。同时“经费的缺乏导致政府购买服务的补贴标准降低或补贴范围缩小，部分经济困难老人难以享受居家养老服务，从而使居家养老的福利性严重不足。”[1]
调查结果显示：山东省用于养老服务的专项资金由政府出资支持的社区占总社区数的37.5%，资金来源主要依靠社区服务自身“造血”产生的社区则占15%，而资金主要依靠社会捐赠及其他渠道的社区占到10%。由此可见，用于养老服务的专项资金主要还是依靠政府部门的投入。
（三）社区居家养老服务主体单一，供给严重不足
目前社区居家养老服务的承担主体是居委会。居委会作为群众性的社区自治组织在开展社区服务上有其独特的优势，也容易为群众和居民所接受和信赖。李颖奕的研究证实，居委会“服务有政府的背景，服务员的行为规范，有时甚至涉及到金钱和安全的方面也足以信任。”[2]但是居委会人员有限、工作任务繁重，无法包揽居民所需要的一切服务。我国民间组织不发达，加之政府扶植政策不到位，民间资本参与社区居家养老事业的动力和信心不足。而发达国家的经验说明，非政府组织可以提供多种社会服务，非政府组织以其灵活性和贴近生活而著称，必然也会在社区居家养老服务中发挥重要作用。
三、社会工作主张发展多种类型的社区居家养老服务
（一）基本生活保障型社区居家养老服务
基本生活保障型社区居家养老服务，主要是指为老年人提供基本的生活照料服务和健康维护服务，满足老年人的衣、食、住、行、就医等基本需求。生活照料服务包括帮助老年人洗衣、做饭、购物等；健康维护服务包括健康风险评估、例行体检、营养咨询、健康教育、推行体育锻炼等等。按着马斯洛的需求理论，基本生活保障型社区居家养老服务主要是满足老年人的生理需求和安全需求，保障老年人生命能够延续、生活得到照料、健康得到维护。这些服务首先解决了老年人最迫切的需求，能缓解家庭和社会的养老压力，基本可以实现老有所养的社会目标。但总体上说，这是一种较低水平的养老服务，这也是目前我国开展的社区居家养老服务的主要服务内容。
（二）建设型社区居家养老服务
在保障老年人衣食住行的基本需求的基础上，如何建设老年人的精神家园，是建设型居家养老服务的主要内容。“保证老年人身体健康、人格健康、心理健康，要为老年人建立精神家园，必须保持对大自然的心灵仰慕，对未知领域的敬畏心情，对社会的公正追求，对美好人生的情感寄托。”[3]建设型居家养老服务是老年社会学中“活动理论”和“延续理论”在社区居家养老服务中的运用，它包括多种服务内容，主要包括：
1.实现老年人的社会参与。老年人享有平等的社会参与权，如选举权、被选举权、诉求权、表达权，老年人的这些权利不因退休或年老而丧失。老年人的社会参与代表着老年人不因年老而被社会边缘化和被社会排斥。社区居家养老服务要为老年人提供参与社区建设和社区发展的机会，在社区公共事务的决策上多征求社区老年人的意见和建议。又如，在社区居家养老服务中开展老年人再就业服务，为身体健康、有一定专业知识和技术的低龄老年人找到一份可以发挥余热，并可获得一定报酬的职业，以增强老年人的自我价值感，实现“老有所为”的目标。
2.恢复和重建老年人社会支持网络。老年人本身拥有各种各样的社会关系，如父母、子女、兄弟姐妹、同学、朋友、同事、领导等等，这些人际关系常常因年老而疏离。人际关系网络的恢复和重建对老年人的精神健康至关重要，这些人可以为老年人提供情感支持、认知支持和行动支持。“国外研究表明，社会隔离是给老年人身心带来最大伤害的因素，而强有力的支持网络是老年人进行良好的心理调适的重要因素。”[4]在社区居家养老服务中，社会工作者通过积极的建设性方案帮助老年人恢复原有的社会关系网络并重新建立一些新的社会支持网络，这对老年人的精神健康极为重要。
3.丰富老年人的精神文化生活。丰富健康的精神文化生活对老年人的精神健康极为重要，这是实现“老有所乐”的关键。在社区居家养老服务中，社会工作者可以组织多种多样的文化活动。首先，社会工作者可以组织老年人开展各种志愿活动。如：组织退休的医生开展健康知识讲座或为居民义诊；组织退休的教师举办各种培训班或各种文化辅导班；组织退休人员参加志愿等。老年人能在服务和奉献中重新找到自己的价值和生命的意义。其次，组织各种兴趣学习班，如老年绘画、音乐、太极拳、读书、信息网络等各种兴趣班，丰富老年人的精神文化生活，帮助老年人实现精神的享受和精神的幸福。
4.组织老年人协会。老年人协会是老年人的自治组织，协会可以帮助老年人表达各种诉求和愿望，维护老年人的权益，帮助老年群体中需要帮助的人，反对对老年人歧视等等。协会还可以成为老年人之家，满足老年人的归属需求。
这些建设性的居家养老服务工作，会使老年人高层次的社会需求得到满足，帮助老年人解决因退休所导致的社会关系疏离、社会参与机会减少、社会角色丧失等问题，增强老年人的归属感，帮助老年人树立生活信心、学习新的技能，更好地安度晚年。这是老年人精神家园建设的前提和基础，其目标是“老有所乐、老有所为”。
四、社会工作介入社区居家养老服务的主要路径
（一）宣传社区居家养老
在我国，社区居家养老是一种新型的养老方式，需要进行广泛的宣传，使这种养老方式为广大居民所接受。社会工作者介入居家养老服务，首先承担着宣传居家养老这样一种责任和使命，让广大老年人及其子女积极地接受居家养老服务。
1.宣传社区居家养老的意义和价值
社区居家养老，就是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、医疗护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托服务为主要形式，并引入养老机构专业化服务的养老服务体系。[5]社区居家养老，老年人依然居住在家，对大多数老人而言经济支持依然主要由老年人自己和其子女承担，而生活照料、精神慰藉、医疗服务等服务工作主要由社区提供。社区养老服务既可以提供上门服务，也可以让老年人到社区服务中心接受服务。这样的养老方式既可以实现养老不离家，又能减轻子女的养老照料负担，这是一种能为中国人所接受的养老方式。同时社区居家养老服务，能够提高老年人的生活质量，摆脱家庭养老模式中因老年人社会参与度低、社会疏离所带来的孤独感、寂寞感。总之，社区居家养老服务既可以减轻子女养老的压力，又可以丰富老年人的精神文化生活，是使老年人真正实现老有所养、老有所乐的一种新型养老方式。
2.宣传社区居家养老的服务项目和服务内容
在社区居家养老服务开展之初，社会工作者可以印发关于社区居家养老的宣传手册，免费向社区居民尤其是家有老人的社区居民发放，让广大居民了解社区居家养老的意义和价值，了解社区所举办的养老服务的内容、类型、服务标准、收费标准以及免费服务项目等等。社会工作者也可以带领广大居民和老年人到社区居家养老服务网点进行参观访问，以充分了解社区居家养老的环境和服务方式，让老年人体验社区居家养老服务的便利和好处等。
（二）参与社区居家养老服务的制度化建设和对社区居家养老进行评估
1.参与制定社区居家养老服务的法规和政策
从职业角色上说，社会工作者不但是社会服务福利的传递者、提供者，同时也是社会政策的倡议者、制定者。社区居家养老服务要想实现专业化、规范化，必须要在一定的制度和法律框架下运行，要有一定的规章和制度，制定一系列的行业规范，如社区居家养老服务机构的资质、服务的内容、服务的质量和标准、从业人员的专业资质等都要有详细的制度设计，对各种主体的权利、义务、责任等都需要做出明确的规定，同时要对服务中运行的环节和步骤都需要进行规范化和量化管理。而要实现上述目标，就要制定相关法律规范和政策。社会工作者作为专业的助人者和政策的倡议者，对社区居家养老服务中的法规、政策的建设和制定起着重要的作用。
社区居家养老服务的发展离不开经济保障。社区居家养老服务的资金需要政府的支持和民间资本的投入，这也需要政府制定有关资金投入的政策和民间资本准入和运营的政策。另外，社区居家养老服务的发展也离不开人才队伍的建设，专业社会工作者可以根据老年人的需要设计一些服务项目，为老年人提供全方位多层次的服务，满足老年人的多种养老需要；同时也可以开发老年人资源，发展老年事业，全面提高社区居家养老服务水平。居家养老服务的人才队伍建设包括培养、准入、薪酬、待遇等，这也需要相应的政策和制度保障。这一系列政策和制度的制定都离不开社会工作者的参与。
2.对社区居家养老服务进行评估
对社区居家养老服务的评估需要从软件、硬件两个方面来考察，硬件主要包括服务设施、人员配备、服务对象等；软件包括社区居家养老的服务水平如何，机构的服务质量是否达到标准，社会满意度如何，老年人的满意度如何，需要改善的方面，机构所作的服务项目是否达到预期目标、经费使用是否合理合法等等，这一切都需要有一个评估指标体系，这个评估指标体系需要根据实际情况，在进行社会调查的基础上来设计。社会工作者作为专业人员可以对社区居家养老服务进行全方位、多角度的评估，并对社区居家养老服务提出相应的改进意见。
（三）对社区居家养老服务人员进行培训
1.向社区居家养老服务人员传授社会工作的理论
目前在中国从事社区居家养老服务人员基本都没有经过系统的专业学习和专业培训，一般也都不具备养老服务的专业资质。这必然影响居家养老服务的质量，也影响居家养老服务业的信誉和发展。社会工作者作为取得资格认证的专业人员，他们经过专业的学习或者培训，具有社会工作的理念、价值观和服务技术。在实际工作中社会工作者首先要担负起培训社区居家养老服务人员的责任，向社区居家养老服务工作人员传授社会工作的理念、价值、伦理，让社区居家养老服务工作人员了解老年人的生理、心理的特点，使他们在工作中能够更好地尊重老年人、平等地对待老年人、体贴老年人，从老年人的需要出发更好地为老年人提供服务，从而提高社区居家养老服务的质量，实现以人为本的服务目标。
2.向社区居家养老服务人员传授社会工作技术和方法
社会工作是一个实务性、操作性、技术性都很强的专业，其独特的专业技术是社会工作专业和其他人文社会科学相区别的一个重要标志。社会工作的技术和方法体现着社会工作者对服务对象的尊重、关怀和爱护。社会工作者在沟通、咨询、治疗、服务方案设计上都有一些独特的方法和技术，社会工作者可以把这些技术和方法传授给社区居家养老服务人员，如倾听的技术、询问的技术、同感的技术，还有面向老年人服务的独特疗法，如缅怀往事疗法，人生回顾疗法等等。这些技术和方法的掌握和使用会使社区居家养老服务人员能更好地服务老年人，提高服务的水平和质量。
3.把“增能”的理念引入居家养老服务
增能（empowerment），其基本含义为：得到力量，发展能力。增能取向下的社会工作实践开始于20世纪70年代，1976年所罗门（Solomon）出版了《黑人增权：受压迫社区中的社会工作》一书，标志着“增能”取向的社会工作的诞生。在增能视角下，社会工作者认为每个人都是有潜能的，社会工作者不再把服务对象看成是有问题的人，而是将目光聚焦在服务对象的优点上，相信服务对象的优势和能力，并认为社会工作的主要任务就是要挖掘服务对象的能力，通过服务对象自身的力量来解决问题。“老人是有能力的，他们有足够的经验和能力去解决他们的问题。我们必须要认识到每个老人的不同能力，并着重挖掘老人的潜能。我们要尊重老人的权益，更要尊重老人的应有权利。”[6]在增能理念的指导下，社区居家养老服务者首先要认识到老年人的潜能，老年人是自己问题的专家，老年人能够把握环境和自己的生活。其次，社区居家养老服务者在提供服务时要考虑老年人的需要，是老年人需要什么服务，而不是我们想为老年人提供什么服务，所以要充分调动老年人的积极性和创造性，让老年人一起参与服务方案的设计，这样才能真正体现老年人的主体地位。第三，在居家养老服务中，社会工作者和服务人员要鼓励老年人建立起自己的同辈网络群体。老年同辈支持网络的建立可以帮助老年人形成老年集体意识，同辈群体可以获得情感和心理的支持，降低老年人的疏离感和孤独感，还可以一起争取老年人的权利和社会的平等对待。
（四）参与居家养老的直接服务工作
1.为老年人提供心理辅导
老年人一般心理比较脆弱，尤其当老年人面对疾病的困扰、死亡的恐惧时，容易产生比较大的心理压力。研究表明，抑郁是老年时期常见的一种心理疾病。社会工作者可以从老年人的心理、情感出发，为老年人舒缓心理压力，用积极心理替代消极心理。在咨询和治疗中社会工作者认真倾听老年人的困惑，抚慰他们的情感，用缅怀往事和生命回顾等方法和技巧，帮助老年人重新体验生命中的往事，探索和寻找自己一生的意义，弥补生命中的缺陷，完成未了的心愿，能与自己的局限和失败和解。[7]从而实现埃里克森所说的“自我完美”这一人生任务。通过回忆一生中的主要成就和美好体验，能够增加老年人的自尊，增加老年人的完美感。在咨询和服务中，社会工作者也可以帮助老年人实现一些未了的心愿，使老年人减轻心理的压力和舒缓心理的矛盾，比如表达对亲人的爱，跟自己有矛盾的人和解，等等，这些服务都有利于舒缓老年人的心理压力，使他们能够更好地坦然面对未来。
2.实现资源的连接和有效整合
首先，帮助老年人连接福利服务资源。老年人需要多种服务，社会上也有各种面向老年人服务的福利政策、服务机构和服务项目。而老年人及其家人可能不了解这些服务以及得到这些服务所需要的条件，从事居家养老服务的社会工作者可以细心地向老年人及其家人介绍，如老年人可享受的医疗救助、临时救济、老年福利津贴、老年福利服务等等，社会工作者也可以根据自己对老年人的了解，针对老年人的需求把具体的服务项目引入老年人家庭。
其次，社会工作者可以发挥自己的专长，整合社会多种资源为社区居家养老服务。如联系通信部门为居家养老的老年人尤其是高龄老人安装“一线通”，让老年人可以随时联系到服务机构或服务人员；社会工作者可以联系各种群众性志愿性团体如青年志愿者等团体为老年人服务；社会工作者可以积极争取政府或各种基金会对社区养老的资金支持，等等。
3.帮助老年人实现沟通和交往
社会工作者可以用个案或小组的工作方法，促进老年人与其家人之间或老年人之间的沟通，协助老年人理解子女，减少老年人对子女的依赖心理；让老年人学会及时地与亲人或者知心朋友谈心，表达自己的需求和愿望，使老年人更好地投入到生活中。也可以用家庭工作坊等工作方法，帮助家庭成员更好地了解老年人的心理需求、情感需求，使家庭成员更好地理解老年人，更多地关心老年人，以此实现家庭的和谐和美好。
参考文献：
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[3]袁光亮.社区教育与老年社会工作研讨会综述[J].北京青年政治学院学报，2008，（3）.
[4]许爱花.社会工作视阈下的机构养老服务[J].江淮论坛，2010，（1）.
[5] 成伟等.中国传统养老模式面临的挑战及多元化养老方式的探索[J].理论与现代化，2012，（3）.
【关键词】 居家养老服务；老年产业；联动发展；路径
2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。[1]老龄化形势日趋严峻，整个人口呈现“老龄化”、“高龄化”、“空巢化”叠加的特点，在养老方式上，机构养老无法满足老年人日益增长的养老需求，以社区为依托的居家养老服务发展快速，而居家养老服务的深化离不开老年产业的全面发展。因此，推进老年产业的发展，能够使居家养老服务向广度和深度迈进。
一、居家养老服务与老年产业发展现状
全国老龄工作委员会办公室副主任、全国居家养老状况调查组委会主任朱勇表示，发展居家养老服务是中国应对人口老龄化的必然选择，政府将采取积极措施，培育居家养老产业企业及居家养老服务机构，推动居家养老服务朝产业化、专业化的方向发展，可以看出政府正大力推进居家养老服务的进一步发展。[2]但是，由于居家养老服务处于初级阶段，体系发展不完善，同时提供的服务项目单一且层次较低，主要在衣食、居住等方面提供较低层次的服务，在文化娱乐等精神享受方面提供的服务不足，无法满足老年人不同程度的需要。
近年来，我国老年产业发展迅速，老年消费市场初步形成，老年产业得到了发展。但总体上看，养老服务和产品供给不足，传统的老年产业所提供的服务和产品层次低，不能满足老年人的需要。同时，市场发育不健全，尚未形成规范化和标准化可持续发展的运作模式。
政府鼓励居家养老服务和老年产业的发展，但是目前两者发展存在不足，出现这些不足的原因主要是在发展居家养老服务和老年产业时政府资金投入不足；鼓励市场主体的进入，但是没有提供适宜的市场环境，市场发展不完善。同时，企业的认识不足，虽说政府鼓励通过发展老年产业来推动居家养老服务的深化发展，但很多企业认为老年产业是投资大收益小，回报率低的产业，从而采取观望的态度，制约了老年产业的发展，从而也制约了居家养老服务的深化发展。目前，我国的人口老龄化发展迅速，为积极应对人口老龄化，应该通过居家养老服务和老年产业的联动发展，既促进老年产业的发展，又推动居家养老服务体系的不断完善。
二、居家养老服务和老年产业联动发展存在的问题
1、政府对两者联动发展的推动力不够
政府对居家养老服务与老年产业联动发展的认识不足，虽说鼓励社会企业、社会组织或民办非企业等社会力量参与到居家养老服务中，但对于产业链上下游的企业来讲，政府制定的很多政策难以落实，具体不知从何处入手，就形成了主管单位众多，“都管而又都不管”的情况，形成这种情况主要还是顶层设计的缺乏，同时也是政府推动不足的结果。
2、各方资源整合不足
居家养老服务与老年产业联动发展不仅包括政府的参与还有保险公司、医疗集团、地产公司、旅游业、教育业以及投资类等企业，这几类参与者都难以独立的推动整个行业的发展，需要把几方资源整合在一起，但是由于实施的难度和成本相对较高，同时缺乏统一主管部门的指导和协调，无法有效的实现资源的整合，直接影响两者联动的深化。
3、两者供需存在矛盾
居家养老服务和老年产业不同程度、层次的供需结构性矛盾普遍存在，居家养老服务和老年产业发展相对较快，但两者联动相对滞后。根据居家养老服务的相关政策，服务内容主要包括日常生活护理服务及医疗康复、文化娱乐、精神慰藉、紧急救助等老年人基本需求的服务，表明养老产业要涉及地产、护理、医疗和服务；其次相关产业是涉及老人生活的衣食住行等产品和一般；最后衍生产业则是金融产品、老年人理财产品等，但是目前各地区发展比较好的是为老人提供日常生活照顾的家政服务业，其他产业发展滞后，无法满足老年人的其他需要。
4、信息化平台和技术滞后
居家养老服务与老年产业联动信息化平台和技术应用滞后，未能充分发挥对居家养老服务与老年产业联动发展的促进作用。公共信息平台建设滞后，缺乏有效的信息交流平台，同时技术应用滞后，在居家养老服务以及老年产业的发展中，没有利用好互联网这一技术，使居家养老服务与老年产业之间信息资源不能实现有效的交换与共享。
三、实现居家养老服务和老年产业联动发展的对策建议
1、政府应加强政策引导和发挥推动作用
近日，政府购买居家养老服务政策在各地区已经展开。政府以合同委托方式购买居家养老服务，鼓励社会力量的加入，政策主体方向已经确定，地方社区可以根据这一主体政策导向来制定政策，结合本地各企业的实际状况来引导相关企业的加入，建立合作服务平台，为老人提供养老服务。同时，各地区民政部、老龄委员会、财政部门、国税局以及国土资源局，进行综合协同工作，对于两者联动发展制定具体可实施的政策，推动整个老年产业的发展，打造特色养老体系。
2、社区要加强与相关产业的联动发展
通过整合资源，形成特色产业链的目的是实现老有所养、老有所学、老有所教以及老有所乐。[3]解决两者联动发展的供需矛盾，满足老年人不同方面的需要。包括居家养老服务与旅游业、教育业、保险业、养生业、家政服务业等很多产业的联动发展。本文主要介绍居家养老服务与旅游业、保险业、以及养生产业的联动发展。
（1）与养生业的联动发展。居家养老服务站可以和相关的养生企业合作，由养生企业为老年人提供健康养生方面的产品，主要包括生产养生农产品、研发养生保健品、开展医疗养生服务、开展养老教育培训。[4]推广中医养生保健，可以联合中医进行深度开发，研制生产中药新药和保健食品、饮品，同时各中医院可为养生保健机构提供相关的技术支持，推动养生保健机构连锁经营与发展。
（2）与保险业的联动发展。社区可以和保险公司合作，发挥保险公司的特长，开发出适合老人的保险产品，实现保险业与居家养老服务的联动发展。一方面，保险公司可以为老人提供健康管理、生活照顾等基本医保服务。同时，对有特殊需要的居家养老人员提供长期护理保险和医疗保险，以此推动商业健康保险的发展。另一方面，拓展养老产业链下游的保险产品市场，开发与疾病、家财、意外等保险业务以及为居家养老服务人员提供医疗责任、护理责任等保险产品，促进保险业的发展。[5]
（3）与旅游业的联动发展。居家养老服务可以与各地区旅游局或者大型旅行社合作，设立养老驴友俱乐部，开展老年人专项旅游活动，一年一大游，一月一小游。结合各地区不同的旅游资源，充分利用湖光山色等自然资源、富氧温泉等康体资源、林果农业资源和乡村风土民俗开展短时间的“放逐身心”式的观光旅游或季节性的“候鸟迁徙”式的度假旅游等，打造老年特色旅游业，既能调节老年人的身心健康，又能促进旅游业进一步发展。
3、加强信息平台建设
信息平台建设是更好的实现居家养老服务与老年产业联动发展的基础。当前，“互联网+”正全面融入金融、医疗、保健等家庭服务业，各社区可以和中国电信、中国移动等公司合作，建立覆盖全社区的网络服务平台。同时，与各产业的合作也需要有完善的信息平台作为支撑，促进居家养老服务市场的建设和发展。
总之，居家养老服务与老年产业的联动发展需要政府、企业和家庭这三方各司其职，共同协作。政府找好定位进行引导，在做好托底保障的同时，增加对参与养老服务的社会力量的资金支持力度；家庭更要关注老人；企业也要提供更多更好的产品，共同完善中国特色养老体系。
【参考文献】
[1] 全国老龄委办公室.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见.2013.
[2] 全国老龄委办公室.发展居家养老服务是应对老龄化的必然选择.2013.
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[5] 夏洪.对保险公司投资居家养老服务业的一些思考.中国保险，2012（9）.
关键词：政府购买；居家养老服务；问题
2016年2月，早对老龄工作的方面，做出了一项重要的工作指示，他指出，要在应对老龄化方面，政府应当做出有效的应对，因为这件事关系到国家全局的发展，同时也关系到亿万人民群众的福祉。据老龄委的一项数据显示，到2008年年底，中国整个老年人口已经增加到1.69亿。大约估计到2020年，中国的老龄人口即将到达2.48亿的水平，这种情况下，老龄化的水平就将达到17%。必须要去探索一条能满足大多数老人对养老服务新需求的满足的新的方式，于是，政府购买城市社区居家养老这种服务形式就应运而生了。本文探讨重庆市城市社区居家养老服务存在的主要问题。
一、政府购买城市社区居家养老服务的覆盖面小
目前，除去参加社区组织的休闲、文体、娱乐活动之外，真正接受上门服务的老人较少，因而居家养老服务覆盖面较小。以渝中区的爱心援助服务中心为例，这个爱心援助中心主要是负责凉亭子社区的居家养老服务工作，它上门服务的老年人就6位，其中就有5位老人是属于政府购买服务的对象，只有1位老人是通过自费的方式享受到服务的，这位老年人选择的是每月400元服务费的共计20小时的上门服务。2013年，重庆市民政局做过一项关于城市社区居家养老服务的调查，调查对象是重庆市40个区县，得出的结论是：除了渝中、南岸、九龙坡、沙坪坝、风度、开县等少数几个县在推进居家养老服务工作外，绝大部分区县没有实质性展开这项工作。就算是在开展这项工作的几个区县，也只是选取部分基础条件较好的街道或者乡镇在试点。从这点可以看出：城市社区居家养老服务处于试点实践阶段，政府购买此项服务更是很少，从而，能够享受到政府购买城市社区居家养老服务的老年人就更是少。
二、政府购买城市社区居家养老服务的专门性政策文件少
重庆市政府在2015年出台了一个关于政府购买社会服务的文件，其中包括购买养老服务部分，只列了某些大类项目，但是，有两个特点，第一，大致数量以及细分项目没确定，第二，总量的分配结构没体现，说明是至上而下，反映出需求调研工作开展的力度不够。有相关措施，说明在做这个工作很好，但是，怎么去分配好这些指标，都是需要思考的问题，考验着执政者的智慧。
三、政府购买城市社区居家养老服务供给市场培育不足
首先，重庆市政府投入不足造成城市社区居家养老基础设施不完善，无法满足养老需求。社会组织方面，截止2015年底，重庆市社会团体7221个，民办非企业单位8075个，城市社区服务设施合计5214个，其中社区服务指导中心11个、社区服务中心323个、社区服务站2342个、社区养老机构855个、社区互助型养老机构1683个，为老年人与残疾人提供收养服务的机构642个，床位84454张，这与重庆市城市社区老年人口的差距太大。第二，居家养老服务是要着眼于老年人的实际需求的，为他们提供多样化的服务是必须的，这些多样化的服务应该包括提供家政服务、生活照料、医疗康复、精神慰藉、安全援助健康护理、等服务。不过从现实的情况来看，居家养老服务的内容比较的单一，大部分是局限于送餐和保洁等等家政类的服务。第三，居家养老服务工作目前没有专门的工作经费的保障，导致居家养老服务工作在开展的时候，社区和街道没有办法去展开这项工作。因为缺乏政府财政资金的支持，所以基层的居家养老服务工作很难去推进。
四、政府购买城市社区居家养老服务专业化人才培育不成体系
重庆市政府购买居家养老这项工作尚未形成政府层面多部门联动的形势，基本上还是老龄部门和民政局在做具体的事情。这项工作由各个社区具体来承办，而社区的工作人员本身人手就比较紧缺，所以也没有专门的居家养老服务的工作人员，某些社区是指定一名社保工作人员来兼任。另一方面，养老产业从业人员水平较低，缺乏专业技能。随着养老产业的蓬勃发展，对当前的养老服务人员提出了更高的要求，包括基本的职业道德素质和老年护理技术和相应的法律常识，但目前养老服务人员平均技术水平差、理论知识单薄。与此同时，重庆市还没有专门培训养老服务人员的机构，养老服务提供者不足，质量不高。而且在实践中，在多数人的观念里，老年护理工作的社会地位不高，如果从事这项工作，会受到他人的歧视，所以很难吸纳到社会中受教育程度较高的专业人才来从事居家养老服务工作。所以，重庆市现阶段在政府购买城市社区居家养老服务的人才队伍建设方面，缺乏专业化的人才体系。
五、政府购买城市社区居家养老服务运作及评估机制不完善
在实际运行中，重庆市政府在购买养老服务的程序方面不规范，其主要表现有：第一，资金的投入和使用方式缺乏公开性和透明性。在这方面不仅是重庆市各级政府出现这样的问题，而且在我国其他地方政府这一问题也是相当普遍，虽然在财政预算编制中将所需的费用作为专项资金列出，但从来没有向社会公布，因此而造成了政府和民众之间的信息部队称问题。第二，政府的购买过程缺乏足够的公开性和竞争性。多数情况下，政府和社会组织都是以私下协商的方式，或者根据社会组织以往的经验和知名度来决定提供公共服务的归属问题。这样一来，容易造成社会组织实力参差不齐。这些问题不阻碍了政府购买养老服务的良性运转，也不利于老百姓的切身利益。同时，监督和评价体系的缺失，服务成本难以控制。
关键词 社会组织 居家养老 参与方式
鼓楼区是南京市人口集中、商贸发达的主城区之一，辖七个街道，六十五个社区，根据南京市人口普查报告，该区是老龄化相当严重的地区。积极的养老服务举措、社会组织的广泛参与、全社会的共治既是应对老龄化趋势严重的现实需要，也是促进该区稳定和可持续发展的必然选择。本文以该区社会组织心贴心养老服务中心参与居家养老服务为例，阐述其参与的机制。
一、 研究设计
1、研究目的
本文旨在通过对南京市鼓楼区心贴心养老服务中心参与居家养老服务的案例，透视其作为一个典型的社会组织参与到公共服务当中的运行机制，便于调查对象、或是和本文调查对象同属一种机制的其他社会组织反观自身欠缺之处，有效地改进使组织得以更好的发展，为公众提供更好的服务，也为当前在我国发展得并不完善的社会组织提供理论参考。
2、概念界定
社会组织：即非政府组织，国内也称为民间组织、中介组织，由于它既不是政府组织，也不是企业经济组织，所以又被称为第三部门，简称NGO。
居家养老：以家庭养老为主，社会养老为辅的养老模式。
3、研究对象
本文所调查研究的对象是登记注册在南京市鼓楼区民政局下的一个民办非企业组织——心贴心养老服务中心，成立于1998年，于2003年正式加入到鼓楼区居家养老服务网的构建当中，是社会组织参与居家养老服务的典型代表。
4、研究方法
本文采用的是实证研究中的个案研究法。实际调查的过程当中，采用了半结构式访谈的方式，前期搜集资料数百篇，完成访谈11个。（见表1）
二、社会组织参与居家养老服务的机制
统计数据显示，鼓楼区目前60岁以上老年人口达10多万人，占全区人口比率约16%，其中空巢、独居、高龄、困难老人占老年人口的近50%。为了解决养老难、养老贵的问题，鼓楼区政府决定引入第三方社会组织提供专业的养老服务，心贴心养老服务中心正是在这样的背景下顺势而入，进入到鼓楼区的居家养老服务领域。
1、参与养老服务的方式
鼓楼区的居家养老服务网是由政府购买或补贴、社会组织运作、老人受惠的创新型社区养老模式。心贴心养老服务中心作为唯一被授权的社会组织，以承接项目的方式参与该网的运作。
社会组织和政府是服务网中的两个重要主体，心贴心养老服务中心的参与可以分为竞争性参与和非竞争性参与两种方式。
（1）非竞争性参与——项目委托。在这部分非竞争性的参与中，整个服务被塑造成一个项目的形式，鼓楼区政府是购买方（即项目发包方），通过年度财政预算，每年投入一定的经费，购买居家养老服务。“心贴心”作为项目的承办方，组织一支专业护理团队为符合困难条件的老人（名单由政府提供给机构）提供免费服务（对于老人来说免费，实际费用由政府支付），为自行购买的老人提供低偿服务（因每小时服务仅为10元，远远低于一般劳动行业所得，属于福利性质）。
（2）竞争性参与——公益创投项目。近些年来，鼓楼区政府民政部门在社会养老服务方面出台新举措，即大力推广公益创投项目，在众多社会组织当中公开招标，每个项目着眼点可大可小（由于还处在试水阶段，大多为几万元的小项目），根据工程量大小设定一定额度的资金，分配给中标组织去具体开展实施。“心贴心”多年从事居家养老服务，丰富的专业知识、经验和强大的品牌公信使其在和区其他社会组织的角逐中非常有竞争力，拿下了不少项目的运作资格。
2、提供养老服务的方式
心贴心养老服务中心作为一个多年提供养老服务的专业社会组织，根据鼓楼区老人的实际需求，结合组织所拥有的资源，为老人们提供形式多样、种类齐全的服务。
（1）按照服务费用划分。上门服务是居家养老服务网的主要工作形式，按照每次服务所收取的费用划分，“心贴心”所提供的居家养老服务可分为无偿的和低偿的两种类型。
（2）按照服务形式划分。上门提供服务是居家养老服务网的主要工作形式，但除此之外，“心贴心”根据老年人的实际需求还提供多种形式、种类齐全的服务，可分为托养服务、援助服务、紧急求助服务、膳食服务、精神关爱、老年大学和助老职业培训六大类。
3、养老服务的评估机制
科学的监督评估机制是确保项目有效实施的重要环节，心贴心养老服务中心所参与的居家养老服务各个项目受到一系列监督评估机制的检测和制约。
鼓楼区政府的做法是建立具体的区、街道、社区居委会三级评估网络，并引入第三方评估机构对“居家养老服务网”进行前期需求、中期实施、后期效果的系列评估。
4、参与养老服务的效果
自心贴心养老服务中心2003年参与居家养老服务以来，鼓楼区从未发生过老年人非正常死亡或去世多日无人知晓的事件，众多孤寡、独居、空巢、困难老人在服务网络的覆盖下享受到了生活照料。
（1）老人得到实惠，项目满意度较高。最初老人们对服务人员的上门是十分排斥的，凭借长期不懈的坚持和优质专业的服务，老人们感受到便利和实惠，逐渐接纳了这样一种新型的服务模式。项目实施之后，政府、第三方机构包括“心贴心”自身组织过多次针对老人满意度的调查，结果均显示老人对“心贴心”提供的各项服务满意的占绝大多数。目前居家养老直接受益的老人近1600人，间接受益的家庭约7000户。
（2）分担社区压力，获得认可。作为一项新生事物，心贴心养老服务中心对居家养老服务的参与曾经受到过基层组织——街道和社区的怀疑、基层工作人员的抵触，认为他们在和社区“抢饭碗”。“心贴心”秉持着为老人诚心服务的理念，积极和社区配合，以实际行动向社区表明态度。看到“心贴心”在养老工作方面发挥越来越重要的作用，社区感到担子轻了，态度也由原来的“怀疑”变成“大力支持”。
（3）弥补政府职能的不足。鼓楼区老年人口数量大、需求层次广，养老压力非常沉重。在原本的需求和供给难以得到平衡的状况下，鼓楼区政府首创性地通过项目委托的方式购买心贴心养老服务中心的服务，打开社会组织参与公共服务的渠道，改变了这种固有局面。民政部门的管理人员对“心贴心”有很高的评价。
（4）带动区域内下岗职工再就业。心贴心养老服务中心所招募的服务团队，其成员绝大多数都是鼓楼区四五十岁左右的下岗女职工，这部分群体往往是支撑一个家庭的核心力量，却由于文化水平不高，再就业难度很大。“心贴心”于是将她们招募进组织中来，由下属的协和职业技术培训中心进行统一的专业培训，为老年人提供护理服务并得到相应的报酬。
（5）完善区域内共治框架。在“心贴心”参与居家养老服务的过程当中，我们明确感受到了社会组织的参与给公共事业管理带来的新的活力。这种新生能量的注入，推动着新型社会管理模式的建立。社会组织通过动员社会力量、召集志愿者等方式，有效地积聚人力、物力，在政府和市场之外发挥促进社会福利、平等互惠的作用，构建一个更加完善的社会共治框架。
三、问题与思考
心贴心养老服务中心参与鼓楼区居家养老服务的运作模式为区域内老人和其家庭带来了丰厚的实惠，但是在笔者的走访调查中，也发现这种机制下存在的一些问题，制约组织发展、影响服务层次提升，现提出和大家共同探讨。
1、服务购买方的问题
居家养老服务的购买方——鼓楼区政府没有出台一套制度化的购买政策。目前的情况看来享受鼓楼区政府专项财政补贴提供居家养老服务的社会组织只有“心贴心”一家，其参与方式是非竞争性的，且接受的评估机制并不完善。
除此之外，机构工作人员告诉笔者，对照现行的法律法规，“心贴心”服务的项目不符合任何非应税项目，不能享受减免税费的优惠政策。社会组织享受各项政策优惠的制度，看上去很完善，实则漏洞很大，机构自成立以来一直被当做一般营利性企业看待，税收名目一项都没少。且政府针对居家养老服务的购买资金常常不及时到位，这时为了工作能够维持下去，只有组织自己先贴钱做。
有鉴于此，政府方面当以更加开放的态度对社会组织进行政策引导，加快制度建设，支持真正有生命力的社会组织出现，鼓励不同组织参与居家养老服务的投标。并且购买资金应及时快速到位，给予社会组织的政策优惠应落到实处。
2、服务提供方的问题
心贴心养老服务中心在参与居家养老服务的过程当中，面临很大的经营压力。一方面由于上文所提到的不能享受各项福利政策，另一方面政府补贴的标准偏低，常常不得不挪动机构养老的收入用以填补运营亏空。
没有组织竞争的现状导致“心贴心”没有强烈的竞争意识，在养老服务领域的实际垄断地位，造成鼓楼区的养老市场中缺乏统一的收费标准和固定程序，缺少共同认同的行业规范。后果就是机制运行的效率低下，工作改进的动力不足。
因此，笔者建议服务的生产者——即心贴心养老服务中心应当力图向一个更加专业、更加高效的社会组织发展，增强竞争意识，制定严格系统的规章制度并严格按照程序办事。同时，应当树立良好的品牌形象，增强融合社区各种资源的能力，包括吸纳企业和个人的捐赠，提升居家养老服务的质量与层次。
关键词：社区居家养老；法律问题；对策
在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。
一、社区居家养老服务法律规制的基本理论
（一）社区居家养老服务的内涵与优势
据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。
（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础
社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。
二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题
（一）社区居家养老服务的法律制度现状
新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。
（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题
如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。
三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议
法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。
（一）完善立法及相关配套制度
从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。
（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策
引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。
（三）加强司法保障与普法宣传
在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的
四、结语
社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.
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