发布时间：2023-03-08 15:27:44
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政监察法论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
摘要：我国正处于建设法治社会与法治政府的关键时期，而在我国确立行政行为合理性司法审查制度对我们建设法治社会及法治政府有极大的促进作用。但是，要在我国确立这样一种制度并非易事，作者试图把这种困难在理论上和实践中进行深人分析，以对我国确立这种制度作出有益的建言。
一、确立行政行为合理性司法审查制度在理论上的困难
根据行政诉讼法的规定，我国对行政行为的司法审查主要是以合法性为标准，仅对显失公正的行政处罚可适用合理性标准。细细查看国外行政合理性原则的发展演变历程，他们所确立的行政合理性始终是法院审查行政行为合法与否的依据，而我国在引进他人的制度时，不注重对该制度的历史逻辑背景的分析，脱离了该制度背后所隐藏的深刻内涵，只部分吸收了行政合理性原则的内涵。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，对只有在行政处罚显失公正时，才可以对其合理性进行有限度的审查，做出变更的判决。可是，为什么立法者没有统统将对具体行政行为的合理性审查权赋予法院呢?进而，为什么法院做出变更的判决，只限于行政处罚显失公正的情形，而不可以扩展至其他领域?《行政诉讼法》的有关规定没有体现现代国家行政权和司法权合理配置的要求，表明立法者在规定对行政行为的合法性进行审查，只对行政处罚显失公正时，才可以对其合理性进行有限度的司法审查时，盲目抱着司法权有限的错误观念，赋予了行政权太多的自由空间。
其实，我国《行政诉讼法》的相关规定并不是偶然，造成对行政行为合理性进行全面司法审查制度确立的困难主要原因在于受困于如下观点：认为确立行政合理性司法审查意味着司法权变相取代行政权，法院对行政行为合理性审查会导致越权行政；认为赋予法院行政合理性司法审查权会打破现有的权力格局，削弱行政权；认为司法权对行政权干预过多会降低行政效率，导致消极行政。有学者认为法院并不掌握行政领域的知识，司法权插人一个自己不熟悉的权力范围只有百害无一利；认为确立行政合理性司法审查制度将导致司法裁量权的滥用。有些学者认为合理性是很抽象的，这个度法院并不好把握，也很难把握。为了避免司法权滥用，不如不要确立这种制度，一劳永逸。
总之，理论上的思想误区使得在我国确立行政合理性司法审查制度举步维艰。
二、确立行政行为合理性司法审查制度在实践中的困难
在我国，行政法学界历经10多年的探索与争鸣，到上世纪80年代末90年代初，行政合理性原则已成为行政法学界的公认原则。在制度层面，自建国以来颁布的大量行政性法律、法规和规章均在一定程度上体现了合理性精神，在行政合法性原则的基础上，提出了进行行政合理性控制的问题。现行的法律制度，对行政自由裁量权的合理性控制有两条途径，一是行政复议，属行政系统的内部监督。《中华人民共和国行政复议法》第一条、第三条第三款规定，对具体行政行为是否合法与适当进行审查。这里的“适当”包含着行政合理性的复议审查。二是行政诉讼，属行政系统外的司法监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这里的“公正”应当包含着对具体行政行为的不合理予以审查，有学者认为可以理解为行政合理性有限司法审查。但是，这两种行政合理性控制途径均因自身固有的局限而在实践中远未达到立法目的。
(一)行政合理性复议审查的缺陷
《中华人民共和国行政复议法》第一条、第三条第三款明确规定，行政复议法不仅要审查具体行政行为的合法性，而且要审查其适当性。该规定说明我国行政复议有两条并行不悖的审查原则，即合法性原则与合理性原则。行政复议法的颁布是继行政诉讼法实施以来我国行政法治发展的重要一步，对防止和纠正违法或不当的具体行政行为，实现依法行政，发挥了重要作用。但由于复议制度本身及其他相关因素的制约，在控制自由裁量权方面，远未实现立法初衷，主要体现在下面几个方面：
第一，现行行政复议制度违反中立制度，软化了合理性监督。《行政复议法》第十二条到第十五条所规定的复议机关可概括为：或是被申请复议的行政机关的上一级政府或上一级主管部门，或是作出具体行政行为的行政部门的本级政府，或是设立该派出机关的部门或政府，甚至就是被申请复议的行政机关本身等等。这样，复议机关与被复议机关之间存在行政隶属关系，有紧密的连带利害关系，加上地方保护主义、部门保护主义，就更强化了这种连带利害关系。“任何人不得当自己案件的法官，这是英美司法的古老信条。我国的行政复议制度与这一法学公理相悖。在利益的驱动下，复议机关很难超脱出来站在客观公正的立场上作出裁判。这种制度性缺陷弱化了复议制度的内部监督作用，难免会蒙上一层“官官相护”的阴影，动摇了民众对复议的信任，造成复议制度形同虚设。
第二，现行行政复议制度存在诸多缺陷，弱化了合理性监督。在实践层面，行政复议制度有以下几大缺陷。(1)申请人投诉无门。行政复议作为一种解决行政纠纷的手段，具有较为严格的程序要求。行政复议的引起必须以申请为前提，由于行政机关不履行告知义务及复议管辖错综复杂等原因，复议申请人投诉无门的情况时有发生。(2)复议机构组织不健全。行政复议具有很强的程序性和技术性，它要求复议机构和人员保持稳定，否则就难以保证行政复议工作的规范化和正常化。但是，除公安等少数部门有较健全的复议机构外，大多数行政复议机关在事实上有名无实。这种状况在很大程度上削弱了复议制度的固有功能。
由于行政复议制度违反中立原则的根本缺陷及其他诸多缺失，实践证明，它不能有效地控制行政自由裁量权，从而不能有效地保护行政相对人的合法权益。总之，复议制度作为行政合理性终极审查制度是靠不住的。
(二)行政合理性有限司法审查名存实亡
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定确立了我国行政诉讼的合法性司法审查原则。同时，有些学者认为，《行政诉讼法》第五十四条对、延履行、行政处罚显失公正等行政行为，人民法院可以判决撤销或变更的规定，赋予了人民法院对行政行为的合理性有限司法审查权。但笔者认为，《行政诉讼法》所确立的合理性司法审查原则，即使是有限的审查，亦是名存实亡。
《行政诉讼法》第五十四条关于、拖延履行的行政行为的规定并未明确授予人民法院合理性司法审查。行政自由裁量权的错位有违法形态和不当形态两类。违法形态(超出了法定幅度)包括超越自由裁量权(即超越职权)、滥用自由裁量权(即)、放弃或拖延行使自由裁量权(即不履行或拖延履行法定职责)。不当形态(在法定幅度内)主要表现为和拖延履行两种。由此可见，和拖延履行既是违法形态的表现形式，又是不当形态的表现形式。这种违法形态和不当形态在表现形式上的一致性，使许多学者认为行政诉讼法第五十四条关于、延履行的规定就是授予人民法院进行行政合理性审查权的依据。实则不然。这两种形态的和拖延履行是形似神非，它们之间有错位程度之别。错位严重(即违反合法性原则，达到违法程度)构成违法形态，错位较轻(即违反合理性原则，未达到违法程度)构成不当形态。法律必须保持内部和谐，根据《行政诉讼法》第五条确立的合法性审查原，只有当、拖延履行达到违法程度才会受到法院审查，未达到违法程度的则不受审查。所以，第五十四条规定的只是违法形态的与拖延履行，并未明确授予法院合理性司法审查权。
党的十报告明确要求，“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”，而行政效能监察对行政机关改善管理、改进作风、提高效率、廉洁勤政具有重要作用，是行政监察工作的重要组成部分和行政管理的重要环节。本论文立足行政效能监察的实践，分析实践中存在的问题和深层次原因，有针对性地提出完善行政效能监察的相应对策。
关键词
行政效能；监察；体制
1行政效能监察现状
1.1行政效能制度现状
近年来，不断加大行政效能制度建设力度，出台一系列行政效能的措施和文件，有效的推动了行政效能制度的不断完善。在监督政府机关依法行政和提高办事效率方面，相继出台了《公共资源交易管理暂行办法》、《人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》、《人民政府关于清理市政府部门非行政许可审批事项的通知》等文件；在对政府机关工作纪律、作风以及服务质量进行规范性方面，出台了《关于加强和规范各级政务大厅“一站式”代办服务工作的意见》、《人民政府重大行政决策专家咨询论证制度》、《人民政府办公室关于进一步加强政府督促检查工作推动决策部署落实的实施意见》等文件；在对政府机关进行责任惩戒方面，出台了《行政审批电子监察管理办法（试行）》、《行政审批电子监察预警纠错办法（试行）》、《行政审批电子监察系统受理投诉办法（试行）》等文件。
1.2行政效能体系现状
第一，大力推进网上办事大厅建设。2013年6月份，广东省网上办事大厅阳江分厅正式开通，2013年底，市本级以及所管辖的6个县（市、区）分厅已经通过广东省信息中心测试，实现了与广东省网上办事大厅的有效对接。第二，建设完善12345综合服务热线平台。12345综合服务热线整合了16个政府职能部门的特服号，如市环保局12369等，均可实现转接至12345。受理范围具体包括：群众对消费侵权、经济违法行为的咨询、申诉、投诉、举报；市民和社会各界关于经济社会发展、城市管理工作的建议；对政府部门办事程序、行政审批等政策规定方面的咨询；对政府、部门及其工作人员工作作风、行政效能方面的投诉；生活服务等各类综合信息查询；政府公共服务部门办事预约等。第三，改进特邀监察员工作制度。根据2013年监察部发行的《监察机关特邀监察员工作办法》和2014年《广东省监察厅特邀监察员工作办法》的相关精神，结合具体实际，纪检监察机关对特邀监察员工作制度进行了改进。
1.3行政效能监察的方式
第一，开展专项行政效能监察。针对中心工作和重点领域开展专项行政效能监察，对存在问题进行挖掘和查找，并深入分析其形成原因，提出解决的对策和建议。第二，灵活多样地开展特邀监察员工作。特邀监察员工作一是坚持两个结合。即组织参加专项活动与日常工作相结合，集中组织与分散组织相结合。在具体的工作开展中注意工作内容的多样化和工作方式的灵活性，充分发挥特邀监察员的积极作用。
1.4行政效能监察的方法
行政效能监察的方主要包括以下六个方面：一是打造政府门户网站新的信息公开系统建设；二是进一步规范本级进驻事项；三是进一步加快推进实体办事向网上办事迁移；四是将网上办事大厅延伸到镇村；五是积极做好法人网页建设；六是积极推进效能电子监察系统建设。
2行政效能监察体制存在的问题
2.1行政效能监察缺乏整体性
虽然从目前来看，行政效能监察采取的方式方法多样，并且在规范行政权力运行、提高部门工作效率以及提高政府部门资金利用率等方面也取得了一系列显著的成果，但是就整体性而言，还有一定程度欠缺。行政效能监察项目比较明细，侧重于对单项项目指标的，考核项目指标有涉及组织领导效能监察的，有涉及规范权力行为的，有涉及服务质量和效率的，随着这些项目的设置虽然比较全面，但不管是哪一个项目都不能全面反映政府部门的综合效能水平。①
2.2行政效能监察重结果轻过程
行政效能监察等级分值的整理主要是根据政府部门提供的相关材料进行确定，以依法行政项目为例，所涉及的考核内容主要由行政执法的职责是否明确、落实是否到位，执法是否规范、合法，文件依据是否有法律、法规保障以及是否存在三乱行为等。这些考核内容相当一部分需要通过政府行政部门自身提供的材料才能获取，而对于材料的来源、材料的真实性在行政效能监察中则很少进行考证，但行政效能监察等级则完全依据分值所得。②
2.3缺乏科学合理的行政效能监察体系
尽管近年来，不断强化对行政效能监察体系的建设，但是从根本来说，目前的行政效能监察体系还缺乏一定的科学性，其中最为突出的问题表现在行政效能监察体系中的问责部分不够全面、不够科学。从很大程度上来说，问责作为行政效能监察的一种重要惩处措施和手段，能够充分体现行政效能监察的权威性，发挥行政效能监察的震慑力。
2.4结果反馈力度小，缺乏持续提升
首先，虽然在一系列涉及行政效能监察的文件中都明确了行政效能监察的结果对行政部门、干部的评先、评优以及提拔任用有着重要的影响，但是在实际过程中，行政效能监察结果更多体现出来的是对结果比较差行政部门及工作人员的责任追究，而对于结果比较好的行政部门及工作人员，并没有给出明确的、可以具体操作的奖励办法，例如与工资晋升、物质奖励进行挂钩等。其次，行政效能监察结果不够清晰和量化，责任追究缺乏支撑。从2014年对政府部门及工作人员的行政效能监察结果来看，比较普遍地存在着“法定职责履行不到位”、“法定职责履行不正确”以及“政务公开不彻底”等模糊字眼，至于怎样才是“法定职责履行不到为”、“法定职责履行不正确”以及“政务公开不彻底”，并没有一个统一的可以衡量的标准。
3完善行政效能监察的对策
3.1构建整体科学的行政效能监察指标体系
做好行政效能监察工作的基础和核心是要具有科学、合理的行政效能监察指标体系，因此要对现有的行政效能监察指标体系进行重新的构建。首先在构建的总体思路上，要突出“远近结合”、“内外兼顾”、“入出平衡”的思想。所谓“远近结合”就是要将发展的长远目标与近期目标结合起来；所谓“内外兼顾”就是既要兼顾政府部门的内部管理标准化，又要兼顾外部监督的意见反馈；所谓“入出平衡”就是要充分考虑公共资源投入与公共服务产出之间的平衡关系。③其次在内容上，要具体体现市政府部门的组织领导、行政管理、受众服务和廉洁自律四个维度。组织领导主要用来考核政府部门领导干部履行职能所取得的成绩，具体包括单位的战略制定情况、职能定位情况、业务目标执行情况以及行政成本管理情况等；行政管理主要用来考核政府部门的自身建设管理，具体包括单位的班子建设、组织制度实施情况、人力资源建设和规划情况等。最后在框架设计上，要突出四个方面的改变，即第一个方面的改变是要突出权力运行单位目标的设计，也就是要突出权力运行单位的长期目标和近期目标；第二个方面的改变是要突出量化指标的设计，即利用完善的电子监察系统对公共服务的过程、时限以及结果进行，突出的可测性；第三个方面的改变是要突出的多元化，即强调服务对象对行政组织的实时、客观；第四个方面的改变是要突出对行政成本的控制，即在行政效能监察的过程中，将行政成本的高低作为重要的考核指标。④
3.2强化行政效能结果反馈
第一，强化行政效能监察的惩戒力度。应尽快出台以过错责任为前提和原则的《行政过错问责办法》，针对行政权力运行过程中7个考核项目存在的问题进行责任认定和责任追究，比如对服务不到位、工作作风懈怠、办事效率低下、政务未公开的行为要进行责任认定，而对于组织领导不力、未依法办事、廉洁自律差的行为要进行责任追究。第二，采取切实可行的奖励措施。可采取区别对待、明细分类的奖励措施。对于政府部门的领导干部，行政效能监察要重点从提拔的角度进行设计，规定一定的分值标准，达到分值的领导干部优先享受提拔重用；对于政府部门的普通干部，行政效能监察要从工资晋升的角度进行设计，同样采取分值标准的方法，对于达到规定分值的普通干部实施工资晋升。
4结论
本文对目前行政效能监察的现状进行了归纳和总结，并在此基础上找出了目前行政效能监察中存在的问题，同时围绕监察组织建设、制度体系、体系等提出了解决的策略和建议。通过本文的论述和研究可以预见，未来的行政效能监察工作在监督主体方面将会逐步形成多元化，公开性和透明性也会进一步增加。
注释
①程联涛.试论行政效能监察的运行机制[J].贵阳市委党校学报,2005(3).
②张熹.济南市行政效能监察评价问题研究[D].山东大学,2013.
③范柏乃,朱华.我国地方政府绩效评估体系的构建和实际测度[J].政治学研究,2005(1).
一、《劳动合同法》给劳动者带来五大福祉
1.凡是提供了劳动，都必须签订书面劳动合同;期限为1个月;用人单位拒绝的话，就要承
担支付双倍工资的代价。过去，由于绝大多数民营企业主原本就是刚刚洗腿上岸的农民，小农经济意识浓厚，劳动方面的法律保护意识比较淡薄，重自身利益而轻农民工权益，不愿意与员工签订劳动合同;再加上相当部分的农民工自身素质差，自我保护意识缺失，不懂得通过签订劳动合同来维护自己的合法权益，甚至错误理解签订劳动合同的意义，视劳动合同为卖身契，以为一旦与企业签订劳动合同就如同将自己卖给了企业，从而导致害怕与企业签订劳动合同，使得整个农民工的劳动合同签订率偏低，一直徘徊在25%左右。现在，《劳动合同法》一改以往用人单位与农民工双方对劳动签约的那种随意态度，采取了强硬的法律举措，加重了用人单位签订劳动合同的责任。《劳动合同法》第10条明确作出硬性规定：建立劳动关系，应当订立劳动合同。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起1个月内订立书面劳动合同。第82条进一步补充规定：用人单位自用工之日起超过1个月不满1年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付两倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付两倍的工资。显然，《劳动合同法》对那些规避义务，拒签书面劳动合同，侵犯农民工合法权益的做法，严正说不!
2.签订的劳动合同无效，用工单位必须报酬照付;除劳动者自己不愿续订外，合同终止时，用人单位必须支付经济补偿。《劳动合同法》第26条规定：以欺诈、胁迫手段或乘人之危，使对方在违背真实意思订立或变更劳动合同的合同;用人单位免除自己的法定责任、排除劳动者权利的合同;违反法律、行政法规强制性规定的合同，劳动合同无效或部分无效。无效劳动合同不具备法律效力。那么，既然签订的书面劳动合同都无效了，农民工为用人单位付出的劳动是否也就白干了呢?《劳动合同法》第26条给出了明确的回答：劳动合同被确认无效，劳动者已付出劳动的，用人单位应当向劳动者支付劳动报酬。劳动报酬的数额，参照本单位相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定。根据以往的《劳动法》规定，用人单位在劳动合同期满后自然终止时，是不用向劳动者支付经济补偿金的。但是，按照《劳动合同法》要求，除用人单位维持或提高劳动合同约定条件续订劳动合同，劳动者不同意续订的情形之外，用人单位应支付经济补偿。同时，被依法宣告破产、被吊销营业执照、责令关闭、撤销或提前解散而终止劳动合同的，用人单位均应向劳动者支付经济补偿。劳动者依法要求解除劳动合同的，用人单位也应支付劳动报酬。更重要的是，假如用人单位违法解除或终止劳动合同，从而导致合同已经不能继续履行或劳动者自己不再要求继续履行的，还应向劳动者支付经济补偿标准数额的双倍赔偿金。由此可见，《劳动合同法》对用工企业动辄以解除合同为要挟、严重侵害农民工合法权益的恶招，第一次亮出了法律之剑!
3.用人单位招工时，再也不能收受押金、扣押证件;劳动者的试用期不再是漫漫无期，最长为半年。前些年，基于民工荒、技工荒，一些用工企业为避免员工的跳槽，节省企业用工成本和培训费用，往往利用招工聘用之际，要求农民工在签订劳动合同的同时，强迫其缴纳抵押金、风险金或者扣押其身份证、毕业证等有效证件，以束缚劳动者的自由流动。《劳动合同法》第9条对用人单位的这一错误做法亮出了红灯：用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物。接着，第84条对用工单位违反前述的做法，进行了经济惩罚式的规制：用人单位违反本法规定，扣押劳动者身份证件的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并依照有关规定给予处罚。用人单位违反本法规定，以担保或者其他名义向劳动者财物的，由劳动行政部门责令期限退还劳动者本人，并以每人500元以上下2000元以下的标准处以罚款。另外，由于在这之前的《劳动法》对企业用工的试用期限没有作出硬性规定，为节省劳动成本计，不少用工单位就打起了试用期的主意，一些企业采用多次约定试用期，延长试用期的损招，严重地侵害了农民工的合法权益。但是，针对用工企业这种利令智昏的短期行径，《劳动合同法》第19条给出了非常明朗的答案：劳动合同期限3个月以上不满1年的，试用期不得超过1个月;劳动合同期限1年以上不满3年的，试用期不得超过2个月;3年以上固定期限和无固定期限的劳动合同，试用期不得超过6个月。同一用人单位与同一劳动者只能约定一次试用期。以完成一定工作任务为期限的劳动合同或者劳动合同不满3个月的，不得约定试用期。试用期包含在劳动合同期限内。
4.员工违约金不得超过培训费，企业不缴保险劳动者可解除合同。用人单位特别是一些高科技行业，为了提高竞争能力，不惜花重金对劳动者进行培训，为防止受训者学成之后另寻高就或在服务期内跳槽，避免为他人作嫁衣裳的被动，用人单位往往在劳动合同中约定天价违约金。这一限制劳动者自由流动的做法，虽然也体现了业主留住人才的良苦用心，但毕竟与国际劳动市场的用人惯例背道而驰，曾引发社会的不少诟病。对此，《劳动合同法》第22条对用人单位能否用巨额违约金强留人才给出了说法：用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。当今时代，已是全面建设小康构建、构建和谐社会的发展阶段，所以，医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险等社会保险是帮助劳动者特别是农民工及其亲属在遭遇年老、疾病、工伤、生育、失业等风险时，防止收入中断、减少和丧失，以保障其基本生活需求的一种必不可少的社会保障制度，也是市场经济国家的通行做法。为建立和谐的劳动关系，让企业承担相应的社会责任，《劳动合同法》第38条明文规定：未按照合同约定提供劳动保护或劳动条件、未及时足额支付劳动报酬的、未依法为劳动者缴纳社会保险费的、用人单位违反法律的规定损害劳动者权益的，劳动者可以解除劳动合同。如以暴力、威胁或非法限制人身自由的手段强迫劳动、违章指挥、强令冒险作业危及人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，而且不需事先告知用人单位。这一规定，显然彰显了法律对劳动者尤其是农民工以人为本的人文精神。
5.国家鼓励稳定劳动关系，签订无固定期限合同有特权;农民工讨薪有捷径，可以直接申请法院向欠债人发出支付令。订立无固定期限的劳动合同，无疑是非常有利于劳动者拥有一份长期稳定职业，完全符合我国大众安居乐业的心理认同规律，是保证社会和谐的基本底线。由此，国家鼓励、倡导、支持用人单位积极与劳动者订立无固定期限的劳动合同，要求用工企业勇敢地承担起和谐、稳定的社会责任，积极构建长期平衡的劳资关系。《劳动合同法》第14条赋予了劳动者签订无固定期限劳动合同的三种特权：(1)在该用人单位连续工作满10年;(2)用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年的;(3)连续订立二次固定期限劳动合同，且没有法律规定不可订立情形的，劳动者可要求订立无固定期限劳动合同。作为对拒签书面劳动合同的用人单位的处罚，第14条第三款、第82条第二款采用重典形式予以规定：用人单位自用工之日起满1年不与劳动者订立书面合同劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定劳动合同之日起向劳动者支付双倍工资。为了更好地化解农民工的欠薪问题，国家在强化三方协调机制的前提下，更加重视劳动行政部门依法处理和鼓励农民工依法申请仲裁、或者提起诉讼。除此之外，《劳动合同法》第30条进一步为劳动者指明了一条讨薪捷径：用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。从此以后，对于单纯拖欠农民工工资劳资纠纷，农民工既可凭工资欠条等关键证据向法院提起诉讼，也可向法院直接申请支付令，劳动者可以根据实际情况选择一种对自己最为有利的法律救济方式，以减少诉讼成本，这显然也是《劳动合同法》立法为民宗旨的又一真实写照!
二、对进一步完善农民工合法权益劳动保障制度的法律思考
1.应将含有包工头性质的劳务合同或者雇佣合同，纳入《劳动合同法》的调整范畴。众所周知，包工头们，虽说在改革开放之初曾经为激活一滩死水式的计划经济立下过汗马功劳。但是，随着我国市场经济制度的建立健全，其又成为政府难以驾驭的一匹野马。据国家统计局的相关统计报告，导致农民工欠薪问题浮出水面的根本原因，就是80%的大小包工头曾欠过80%外来务工人员的薪金，成为许多背井离乡的农民工心中永远的一个痛，追根溯源，大大小小的大包头、二包头们，之所以能够肆无忌惮地置国家劳动法律制度于不顾，是因为无论过去的《劳动法》，还是现行的《劳动合同法》，都未能将这种带有包工头性质的劳务合同或者雇佣合同，纳入《劳动合同法》的调整范畴。笔者认为，这才是最根本的要害。比如，根据《劳动合同法》第2条关于劳动合同适用范围之规定，包工头除符合在中华人民共和国境内一个广义要件之外，既不是企业、个体经济组织，也不是民办非企业单位，更被排除在国家机关、事业单位、社会团体的适用范围之外。显然，包工头就成了《劳动合同法》调整范畴的灰色地带。现实生活中，每个包工头的背后都影子般地跟随着一支四处揽活的农民工队伍，包工头与农民工之间的实质只是劳务关系;而包工头与用人单位之间才可以称之谓有真正意义的劳动关系。然而，干活的农民工与用人单位之间却横亘着包工头这一类似皮条客的中间商，由此导演了一出做工的不知道在为谁做，用工的不清楚用了谁的工的用工闹剧，形成了一种有关系没劳动，有劳动没关系的特殊形态。笔者建议，努力与国际社会劳动法调整范围不断扩大的立法趋势相衔接，将劳务关系或雇佣关系与劳动关系三位一体统一为劳动合同，统一纳入《劳动合同法》的调整范畴，从而有效防止包工头们借雇佣合同之名而行规避劳动法规调整之实的不法行为，理应成为下一步《劳动合同法实施细则》必须加以思量的重大问题。
论文摘要：提高城市竞争力，要抓好体制创新，构建良好的经济社会发展环境。体制创新的着力点，就是转变政府职能，推进政府行政本制和工作方式的创新，文章提出了实现政府管理体制和运行机制创新，具体要明确政府服务弄的职能，实现政府宏观管理后三个转变，加快推进政企、政资分开的改革步伐，加快行政审批改革，积极推进政务公开和依法行政。
城市发展环境决定着经济增长的速度和质量，进而决定一个城市的实力和地位。随着城市之间在硬环境方面的差异越来越小，决定城市竞争竞争力的主要是软环境。新时期城市经济发展，要再创体制新优势，重点应放在宏观层面，放在构建有利于经济发展的良好环境上，其主体是政府自身，着力点是转变政府职能。也就是说，要以政府为主导，积极推进政府管理体制和行为方式的创新。高效率地提供社会公共产品，营造良好的发展环境。这是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要课题，也是提高政府效率，推进城市经济发展的关键。
一、明确政府职能定位，树立服务观念
经过20多年的改革开放，政府职能和管理方式虽然已经发生很大转变，但仍不能适应市场经济和改革开放的要求。首先表现为政府职能和角色的错位，政府尚未从计划经济的管理模式中完全摆脱出来，政企不分，政事不分现象仍比较严重。而本应由政府行使的维护公共秩序、市场秩序的监管执法职能，却投人力量不足，存在缺位现象。其次表现为政府行政效率低下，透明度差。在行政管理中过多的行政许可和审批，使市场主体参与经济活动成本过高。名目繁多的不合理收费，使市场主体经营活动难度增大。行政管理缺乏透明度，还滋生着腐败行为。这些问题的存在，成为城市经济发展的障碍。政府如不能及时转变职能，提高效率，为企业搞好服务，为经济发展创造良好环境，那么面对入世后新一轮的外资投入，新一轮的全球范围的资源配置，我们将陷人被动，失去机遇。因此，推进体制创新的核心，应是转变政府职能，明确政府职能定位，进行政府管理创新。要解决政府在行政管理上的错位、越位和缺位问题，切实把政府的职能转变到经济调节、社会管理、市场监督、公共服务上来。要破除公务人员中存在的“当官”即“管人”、“管企业”、“指挥”、“命令”等居高临下的计划经济的行政意识，树立起市场经济下平等、服务的公仆意识。要把政府的主要精力放在加强和改善宏观调控，提高公共服务水平，致力于创造良好的经济社会发展环境上，通过市场提高资源配置效率，吸引外资资源的流人。要加快政府行政体制和工作方式的转变，使世贸规则和市场经济要求的依法行政、行政公开、行政效率等基本原则深入人心，使政府行为明晰化、法制化、透明化，从而建立起高效、廉洁、公正和服务型的政府形象。
二、政府宏观经济管理要实现“三个转变”
在加人WTO和市场经济体制逐步健全的新形势下，城市经济发展面临着许多新的挑战。从计划经济的政府管理转变到符合市场经济要求和世贸规则的管理上来，要求政府科学决策和宏观经济调控的能力要进一步提高，并应实现“三个转变”:一是将发展目标从单纯追求经济增长速度转变到更加注重发展生产力上来。要着眼于城市经济社会发展的全局，切实加强战略性研究工作，进一步明确城市发展的战略目标和定位，制定切实可行的政策和措施，保证发展战略的顺利实施。要以推进工业化、城市化和信息化为重点，加快高新技术产业化和传统产业的高技术化，培育新的经济增长点，促进经济结构战略性调整，扩大对外开放，增强城市功能，实现城市经济可持续、有竞争力的率先发展。二是将宏观调控从行政计划管理为主转变到发挥市场配置资源的基础性作用上来。让企业成为充满生机和活力的市场主体，政府则通过健全市场体系，制定执行政策法规，对社会和市场行为的规范和监督，实现宏观调控的目标，提高经济运行的效率和质量。三是在经济管理方式上由直接管理变为间接管理。政府不直接参与经济活动，但要间接管理经济。要强化对市场的监管引导，做好对企业的支持服务，为市场机制运行提供法律保障，建立良好的市场环境和秩序。要坚持效率优先、兼顾公平的原则，建立和完善社会保障体系，努力扩大就业，强化收人分配调节，从结构上弥补市场功能的缺陷，抑制市场经济的负面效应。
三、加快推进政企、政资分开的改革步伐
首先要通过企业产权制度改革，大力推进政企分开、政资分开。加快建立国有资产管理营运新体系，通过政府—国有资产经营公司—国有参股、控股企业三层营运体系，有效隔离政府与企业的直接联系，使政府对国企由直接行政管理转化为间接的产权管理。其次要加速国企的战略重组和布局调整，尽快从竞争性行业和领域退出。第三要探索建立公共财政体制。规范财政资金的使用，财政资金要从一般竞争性领域中退出来。同时必要的财政投资功能和项目要尽可能通过政府采购、招标承包等方式，发挥市场的作用来完成。对国有资产的管理要从实物形态向价值形态转变，实现国有资产在市场经济条件下的优化配置。
四、加快行政审批制度改革，创造良好的投资环境
改革审批制度是是政府管理创新的重点和职能转变的核心，必须从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识行政审批制度改革的重要性。必须认识到，政府的权力是人民赋予的，绝不能“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化”，把政府权力变成个人谋取私利的手段。加快行政审批制度改革，要把不该由政府机关审批的事项坚决减下来，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业。对必要的行政审批，要有法可依，不能随便设置;并且要建立科学、规范、严格的制约机制;要规范操作、简化程序、公开透明，明确责任，避免随意性。要适应加入世贸组织的要求，加快接轨性改革。对涉及多部门的审批事项，要实行“一站式”办公制，税外收费实行统一管理，统一标准，统一票据，统一缴交。
五、实现“阳光工程”，使城市资源、国有资产价值得到最大限度的挖掘和增值
城市作为国民经济和社会发展的重要载体，是工业化的产物，也是城市政府最大的一笔国有资产。经营好这笔国有资产，是增强城市财力，提升城市功能，推进城市现代化的重要任务。善用政府资产经营城市，为城市现代化建设盘活资金，这是城市建设应做好的大文章。大量事实证明，经营性土地使用权出让，工程项目建设，政府采购和产权交易这几个方面，如果“暗箱”操作，极易滋生腐败行为，也是发生恶性腐败案件最多的领域。如何既要搞好经营城市，又能防止权力寻租行为，实施“阳光工程”是一条有效途径。实施“阳光工程”，就是各项交易要实现全程公开、公平、公正的阳光操作，即经营性土地使用权要公开招标拍卖;建设工程项目公开招标投标;政府采购要实施公开招标采购;产权交易要进入市场公开竞价;公交路线、出租车牌照使用权公开拍卖等。有形建设市场必须与政府管理部门彻底脱钩，实现人员、职能分离。政府采购管理部门与集中采购机构分开设立，形成制约机制。坚决制止和纠正招标、投标中弄虚作假、权钱交易等行为，实行公平、公开、公正的规范化招投标办法。实施“阳光工程”，还可扩展到人事干部选拔、户外广告牌使用权拍卖、矿产资源开发、公房租赁等诸多领域。实施“阳光工程”不仅能使经营城市获得最大的效益，并且能从源头上堵住腐败，让人民群众放心满意，达到集财力聚民心的良好效果。
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现任职位：游戏策划
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自我评价
本人性格开朗，责任心强，具有较强的学习能力，思维严谨，注重细节，注重用户体验。善于倾听他人的意见，乐于接受他人的指导，敢于说出自己的看法，能快速融入团队，与团队友好进行工作。自己是学计算机专业，对程序设计有较多接触，能与程序员较好地交流。相信我能为公司创造更多价值。
工作经验
某游戏公司20__-11-20__-03
公司性质：计算机业
担任职位：游戏策划
离职原因：回校完成毕业论文
工作职责和业绩：
1、实习游戏策划，学习策划知识。
2、担任《____》游戏GM。
3、担任游戏部分测试工作。
4、担任游戏内容部分扩展工作。
教育经历
肇庆学院20__-09-20__-06
最高学历：本科
专业名称：网络工程
专业描述：主要课程有：高等数学、线性代数、离散数学、电子技术基础、计算机组成原理、操作系统、高级语言程序设计、数据结构、数据库原理、计算机网络、计算机网络工程、网络操作系统、面向对象程序设计、集成程序设计、网站规划与网页设计、网络数据库技术。
技能专长
1.热爱游戏，希望能够从事游戏行业。
2.熟练使用Word、E_cel、PowerPoint、Visio等办公软件，能独立编写文档与演示文稿。
3.熟悉Photoshop等图形图像软件，能进行一定的设计工作。
4.有良好的口头和书面表达能力。
5.九年游戏经历，对经典的单机游戏，网络游戏和网页游戏都有充足认识。
6.能充分利用互联网资源，吸收新信息，了解青少年的流行喜好。
7.有良好的逻辑分析能力和学习能力，善于团队合作，有强烈的责任感。
8.能承受一定的工作压力，接受高强度的工作。
大学生面试简历模板2姓名：
国籍： 中国
目前所在地：
民族： 汉族
户口所在地：
身材： cm kg
婚姻状况： 未婚
年龄：
求职意向及工作经历
人才类型： 普通求职
应聘职位： 秘书、助理、销售 文秘/文员 办公文员
工作年限：
职称： 无职称
求职类型： 全职 可到职- 随时
月薪要求：
希望工作地区：
教育背景
__-09~__-07 __大学
语言能力
外语： 英语 一般
国语水平： 一般 粤语水平： 一般
工作能力及其他专长
熟悉物业助理的日常工作，及应具备的素质。对“物业管理条例”、“住宅室内装饰装修管理办法”比较熟悉，认真学习物业管理知识，不断提高自身的专业知识。
个人自我介绍
本人工作认真、负责。谦虚，不浮夸。有良好的团队合作精神。经过多年的学习生涯和集体生活，从中深深的认识到无论个人能力有多大，都不能离开集体，只有在集体中个人的能力才能显示出来，离开了集体，个人能力只是一句空话。
大学生面试简历模板3姓名：___
性别：男
身高：175公分
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出生日期：1985年07月
证件类型：身份证
证件号码：370405198507______
婚姻状况：未婚
工作年限：大三在读学生
手机/小灵通号码：135125684__
常用邮箱：应届毕业生简历网
求职意向
自我评价：
具备相应的综合管理能力，以及行政管理知识，文笔较好，适应能力强。
工作类型：实习
行业：非盈利构/政府教育/培训学术/科研/艺术服务业法律
职位：行政/后勤行政专员/助理经理助理/秘书招聘专员/助理公务员
地点：徐州周边
工资：2000以下rmb/月
教育经历
20__年09月--20__年07月：中国矿业大学专业：行政管理学历：本科
专业描述：
该专业主要培养掌握行政学基础理论和系统的专业知识，熟悉我国政府机构管理以及各类公共管理机构管理实践的复合型专门人才。
核心课程：管理学基础、经济学基础、政治学基础、公共组织与管理、中国政府与政治、行政学导论、行政法、公共财政学、公共政策、比较政府、公文写作与处理、人事行政、非营利组织管理、领导学、地方政府管理、行政监察学、市政管理学等。
技能专长
计算机能力：熟练
详细描述：
通过国家计算机等级考试二级，
能操作办公自动化软件，
具备一定的网络和硬件知识
第一外语：英语水平：一般等级：四级
普通话：熟练
社会实践：
20__年7月-9月，在上海凯歌娱乐有限公司网络部从事网管工作，锻炼了计算机和网络能力以及客户服务能力。
20__年2月-3月，参加"扶贫中国行"大型农村调查活动，锻炼了调查分析能力。
20__年7月-2015年6月，任中国矿业大学公务员考试协会信息资源部长，锻炼了信息收集及筛选处理能力，并提高了组织协调能力。20__年至今，在学校参加各种征文活动并获奖，锻炼了写作能力。
大学生面试简历模板4目前所在： 天河区 年
龄： 21
户口所在： 广州 国
籍： 中国
婚姻状况： 未婚 民
族： 汉族
培训认证： 未参加 身
高： 174 cm
诚信徽章： 未申请 体
重：
人才测评： 未测评
我的特长：
求职意向
人才类型： 在校学生
应聘职位： 日语翻译：
工作年限： 1 职
称：
求职类型： 兼职 可到职日期： 两个星期
月薪要求： 面议 希望工作地区： 广州，深圳，佛山
工作经历
普宁花束子制衣厂
起止年月：2008-07 ～ 2008-09
公司性质： 私营企业
所属行业：服装/纺织/皮革/鞋业
担任职位： 主管助理
工作描述： 帮助主管整理日常事务，包括接听电话、收货、验货，整理货物等等。
离职原因： 暑假结束
志愿者经历
广东体育馆
起止年月：2010-11 ～ 2010-11
担任职位： 混合区助理
工作描述： 担任媒体运行部混合区助理，跟进并引导获奖运动员到新闻厅接受采访，其中包括与各部门的沟通工作，处理突发事件
教育背景
毕业院校： 广东工业大学
最高学历： 本科
获得学位： 毕业日期： 2012-06
专 业 一： 日语 专 业 二：
起始年月 终止年月 学校(机构) 所学专业 获得证书 证书编号
语言能力
外语： 日语 精通 粤语水平： 良好
其它外语能力： 大学英语四级
国语水平：
工作能力及其他专长
能够较快适应新环境，学习能力较强，面对突发状况能够保持冷静。
详细个人自传
学习、适应能力较强，有热情，有责任心，心理抗压能力较强，注重团队合作，以“一期一会”的态度真诚对待身边的人，喜欢做各类尝试，挑战自己。职业目标：在具有共同目标，互相尊重、竞争、学习的团队中奋斗，从各种体验中得到成长，实现个人的价值。
大学生面试简历模板5姓名：__性别：女
民族：汉政治面目：团员
学历(学位)：本科专业：市场营销
联系电话：000000000000手机：
联系地址：北京市东城区__大街10号邮编：000000
EmailAddress：12345678@呼机：
教育背景
毕业院校：福建工商学院1994.9--1997.7
所学课程：商业经济学、管理学、市场营销学、消费心理学、市场调查、市场预测、公共关系、商务谈判、推销原理与方法、市场信息学、现代广告学、广告策划、国际贸易理论与实务、市场营销策划、新产品开发管理等。
另：其他培训_英语通过国家四级考试，具备较好的英语听说读写能力_有驾照
工作经历
_1993.9--1998.9__医疗器械公司销售代表负责公司产品在北京、天津、山西等地区的销售，制订季度销售计划，拓展客户群并保持良好合作关系，跟踪销售情况，完成预计销售目标。
_1999.10--至今__电子技术公司见习销售经理负责本部销售计划的制订与执行，及时收集销售情况并反馈给销售总部，组织部门销售人员的培训学习，拓展客户群，完成预计销售目标。
个人简介
专业知识的学习以及多年的工作实践，使我积累了丰富的工作经验，并取得了优秀的销售业绩。另外我还从事过部门员工的培训工作，具有一定管理工作经验。我本人性格开朗，积极向上，乐于与人沟通，喜欢迎接新的挑战。另外我还从事过部门员工的培训工作，具有一定管理工作经验。我本人性格开朗，积极向上，乐于与人沟通，喜欢迎接新的挑战!
本人性格
开朗、谦虚、自律、自信(根据本人情况)。
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TOEFL(计算机考试)：223(折合笔答考试约575)
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具有很强的语言表达能力和沟通能力，善于观察和分析问题，具有良好的团队合作精神。
【关键词】 行为审计； 审计处理处罚配置； 审计处理处罚类型； 审计处理处罚位阶； 审计自由裁量权
中图分类号：F239.0 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）04-0117-08
一、引言
一般来说，行为审计对于发现的违规行为要予以处理处罚。审计处理处罚涉及诸多问题，本文关注其中的审计处理处罚配置问题。审计处理处罚配置是指审计处理处罚种类、总量的分配和布置，以及审计处理处罚在各类违规行为上的分配和布置。显然，它是如何处理处罚的制度框架设计，是审计处理处罚功能得以实现的重要保障，直接影响审计处理处罚的效率效果。同时，不同的审计处理处罚配置还会产生不同的实施成本。因此，审计处理处罚配置是审计处理处罚的一个重要且基础性的问题。
现有文献涉及到审计处理处罚权配置、审计处理处罚自由裁量权等，然而，大多数的审计处理处罚配置问题都鲜有文献涉及。本文借鉴刑罚配置理论，构建审计处理处罚配置理论框架，并用这个理论框架来分析我国政府审计处理处罚配置。随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理相关文献；在此基础上，借鉴刑罚配置理论，以违规行为为背景，提出审计处理处罚配置的理论框架；然后，用这个理论框架来分析我国政府审计处理处罚配置经验数据，以一定程度上验证本文提出的理论框架；最后是结论和启示。
二、文献综述
根据本文的主题，相关文献包括两类，一是审计领域中对审计处理处罚配置相关问题的研究，二是刑罚配置理论。
审计处理处罚有不少的研究文献，涉及审计处理处罚配置的研究主要有审计处理处罚权配置、审计处理处罚自由裁量权两方面。关于审计处理处罚权配置，一些文献从理论上分析审计处理处罚权的属性及其配置（刘强，1996；胡智强，2009；魏昌东，2010；胡贵安，2012），但是，关注的焦点是执法主体中没有明确标明审计机关的违规问题，审计部门是否有处理处罚权？针对这个问题，有两种观点，一种观点认为，凡是法律法规的执法主体中没有明确标明有审计机关的，审计机关就没有处理处罚权；另一种观点认为审计机关作为综合经济监督部门，可以依据不同的法律法规进行处理处罚，不管法律法规中规定的执法主体是谁，审计机关都可以进行处理处罚（张宗乾，2002；郝婷，2010；程度平，2011）。关于审计处理处罚自由裁量权的研究，主要涉及自由裁量权在审计处罚中的主要表现、审计机关行使自由裁量权的要求、存在问题及对策（陈妙松，2010；谢开盛，2013；王广庆，2013）。
刑罚配置有许多研究文献，主要涉及刑罚配置的理论基础、法定刑配置模式、刑罚配置原则、刑罚配置目的、刑罚配置实现路径、刑罚配置合理性（周光权，1998；周光权，2000；邓文莉，2009；蔡一军，2009；蔡一军，2011；魏柏峰，2012）。此外，还有不少文献研究各种具体犯罪的刑罚配置（欧锦雄，1998；邓文莉，2008；万国海，2008；刘宪权，2011）。
上述文献综述显示，总体来说，关于审计处理处罚配置并没有得到系统的研究，许多问题鲜有文献涉及，而刑罚配置理论的相关研究对审计处理处罚配置有较大的启发性。本文借鉴刑罚配置理论，构建审计处理处罚配置理论框架。
三、行为审计处理处罚配置：理论框架
审计处理处罚配置是如何处理处罚的制度框架设计，涉及宏观和微观两个层面。从宏观层面来说，是指审计处理处罚种类、总量的分配和布置，主要涉及审计处理处罚种类的选择和配置以及处理处罚体系的建构；从微观层面来说，是指审计处理处罚在各类违规行为上的分配和布置，主要涉及各类审计处理处罚在各类违规行为上的配置（董淑君，2004）。在此之前，无论是宏观配置还是微观配置，都有一个理论基础问题。因此，本文提出的行为审计处理处罚配置理论框架包括三个问题：理论基础、宏观配置、微观配置。
（一）审计处理处罚配置的理论基础
行为审计对违规行为的处理处罚具有准司法性质，所以，需要借鉴刑罚配置的理论基础来构建审计处理处罚的理论基础。
法学中的刑罚配置理论基础涉及两个问题，一是为什么要刑罚；二是如何刑罚。这两个问题密切相关，一般来说，“为什么要刑罚”会影响“如何刑罚”。
关于“为什么要刑罚”，基本上可分为报应刑论、目的刑论和合并论三类，报应刑论认为，刑罚的本质是报应，是要对犯罪这种恶因给予恶报而存在的；目的刑论也称功利刑论，这种观点认为，刑罚并非是对犯罪的报应，而是预防将来犯罪，保护社会利益的手段；合并论一方面承认刑罚是对犯罪的报应，同时主张刑罚具有预防目的（马克昌，1995；邱兴隆，1998；刘军，2014）。
关于“如何刑罚”，历史上出现过三种刑罚配置理论：同态相应的刑罚配置理论、罪责相应的刑罚配置理论和刑罚个别化的刑罚配置理论（蔡一军，2009）。同态相应的刑罚配置理论是以犯罪的具体形态为考察基点来配置刑罚的理论，该理论认为刑罚配置应当与犯罪绝对对应，也就是严格针对犯罪的形态和严重程度来对犯罪人配置绝对相同的刑罚。同态相应论折射了朴素的“公平”刑罚观，但是，这是复仇式的刑罚配置，带有野蛮性。罪责相应的刑罚配置理论是指要求以抽象化后的犯罪严重性为考察基点配置刑罚的理论，也就是应对犯罪的结果或行为以及主观过错的严重性进行抽象性的认识和评价，并以稳定的刑罚种类与其相联系。许多学者主张这种理论。黑格尔（1961）认为，犯罪是触犯法律的行为，理应受到法律的责罚，国家根据法律的规定，对犯罪人予以惩罚，以维护社会的正义。贝卡里亚（1993）认为，犯罪对社会的危害是衡量犯罪的真正标尺。刑罚个别化的刑罚配置理论以犯罪人之个别情况为配置基点，认为刑罚的轻重应根据犯罪人的人身危险性来配置，它以刑罚的矫正与预防为目的，认为犯罪本质应从犯罪人的性格去探究，而不能从客观行为及结果来判定。
一般来说，刑罚目的会影响刑罚配置理论。报应刑论主张刑罚配置的绝对理论，认为刑罚配置的唯一基点在于犯罪的严重性。因此，报应刑论可能主张罪责相应的刑罚配置理论，也不会否定同态相应的刑罚配置理论。功利刑论主张刑罚配置的相对理论，认为犯罪的严重性只是刑罚配置的基点之一而已，最终决定刑罚配置结果是如何实现预防犯罪的功能，因而理想的刑罚配置基点应当包括两方面：首先，刑罚应与犯罪对应，大致做到“重罪重罚，轻罪轻罚”；其次，刑罚应与预防犯罪的目的相对应，尽可能实现预防犯罪的目的。显然，功利刑论会主张刑罚个别化的刑罚配置理论，也一定程度上会接受罪责相应的刑罚配置理论。
就行为审计对违规行为的处理处罚来说，其目的或功能应该是惩处功能与预防功能之统一①，所以，需要选择这两种目的都能接受的配置理论，这就是罪责相应的刑罚配置理论。事实上，上述三种刑罚配置理论，同态相应的刑罚配置在文明社会已经没有存在的基础；刑罚个别化的刑罚配置理论强调了刑罚的特殊预防功能；而罪责相应的刑罚配置一方面体现了刑罚的公正性，另一方面则兼顾了刑罚的特殊预防和一般预防功能。因此，罪责相应的刑罚配置理论较好地兼顾了报应刑论和功利刑论。
借鉴罪责相应的刑罚配置理论，不妨称行为审计处理处罚配置理论为违规惩处相应理论，也就是说，违规行为对经管责任的危害程度是衡量处理处罚的真正标尺，要以抽象化后的违规严重性为考察基点来配置审计处理处罚，需要对违规行为的结果以及主观故意的严重性进行抽象性的认识和评价，并以稳定的审计处理处罚种类与其相联系。
（二）行为审计处理处罚的宏观配置
审计处理处罚的宏观配置搭建审计处理处罚的主体框架，主要涉及如下问题：审计处理处罚的主体、审计处理处罚的对象、审计处理处罚的立法模式、审计处理处罚的类型和位阶。
1.行为审计处理处罚之主体
行为审计处理处罚主体是指行为审计发现违规问题之后，针对该违规行为的处理处罚决定由谁来作出。这里涉及两个问题，第一，审计机构是否就是审计处理处罚机构；第二，如果审计机构是处理处罚机构，专门法律法规中没有明确标明审计机构能处理处罚的违规问题，审计机构是否有处理处罚权？
行为审计发现违规行为之后，是由审计机构来处理还是由其他机构来处理，这是审计处理处罚主体配置的基本问题。实践中有多种模式，总体来说，有两种情形，一是由审计机构来处理处罚，例如，政府审计是属于司法系列或隶属于行政部门时，就属于这种情形，许多内部审计机构也有处理处罚权；二是由其他机构来处理处罚，例如，政府审计体制属于立法机构或不隶属于任何机构时，就属于这种情形，许多内部审计机构没有处理处罚权，民间审计机构基本上也没有处理处罚权。现实生活中的多种模式都有其存在的理由，总体来说，审计只是委托人、人共同构造的治理机制的组成要素之一，审计权配置到什么程度，需要从治理机制的整体构造来考虑，而不能就审计论审计。审计处理处罚权配置给什么机构，核心的问题是处理处罚的效率效果，何种机构持有这种处理处罚权的效率效果好，这个权力就应该配置给该机构（为简化起见，后续内容中称其为审计处理处罚机构）。
接下来的问题是，如果专门的法律法规没有明确审计处理处罚机构能对该法律法规约束的违规行为进行处理处罚时，审计处理处罚机构能否对该类违规行为进行处理处罚呢？目前，有两种观点，一种观点认为审计处理处罚机构无权进行处理处罚，理由是，有关法律法规明确规定了主管部门是处理处罚主体，只能由法律法规明确规定的主管部门进行处理处罚，审计处理处罚机构没有处理处罚主体资格（刘强，1996；张宗乾，1998；张宗乾，2002）。另外一种观点认为，审计处理处罚机构有权进行处理处罚，理由是，审计相关的法律超常规赋予审计处理处罚机构具有有关法律法规的处理处罚主体资格，审计处理处罚机构据此完全有权进行处理处罚，不是越权行为（陕西省审计厅课题组，2008；郝婷，2010；程度平，2011）。
笔者赞同审计处理处罚机构有权进行处理处罚的观点。专门的法律法规的制裁规则中可能没有明确法院有对违反该法律法规的犯罪行为具有司法权，这并不影响法院对这些犯罪行为具有司法权，因为法律赋予了法院对所有犯罪行为的司法权。许多的法律法规都有其主管部门，在这些法律法规的制裁规则中，明确规定了主管部门的处理处罚权，可能没有明确规定审计处理处罚机构具有处理处罚权，而审计相关法律法规赋予了审计处理处罚机构这种权力，所以，如同法院对所有犯罪行为具有司法权一样，审计处理处罚机构对所有属于审计管辖范围的违规行为都具有处理处罚权。
2.行为审计处理处罚之对象
行为审计当然是以违规行为作为处理处罚之基础，但是，违规行为是有行为主体的，所以，行为审计要处理处罚的客体应该是违规行为之主体。借鉴单位犯罪理论，本文认为，根据违规责任自负原则，违规行为的类型决定审计处理处罚对象之选择。如果是为了单位利益而实施的违规行为，则责任人意志和单位意志达到对立统一，此时的审计处理处罚对象应该是责任人和责任单位，采用双罚制；如果责任人完全为了自己的利益，违规行为只是体现责任人自己的意志，此时的审计处理处罚对象应该是责任人，不包括责任单位②。
3.行为审计处理处罚的立法模式
行为审计处理处罚的立法模式是指行为审计中对违规行为处理处罚规则的建立模式，类似于刑法中的经济刑罚立法模式。综观世界各国，经济刑罚的立法模式有三种：普通经济刑法模式、单行经济刑法模式、附属经济刑法模式（孙建伟，1987；李建华，2001）。普通经济刑法模式指把经济犯罪及其刑事责任和刑罚的内容集中规定于刑法典之中；单行经济刑法模式指专门制定经济刑法典，用以规定经济犯罪及其刑事责任和刑罚；附属经济刑法模式指把经济刑罚引入民事、商事、经济、行政等法律法规中，并在其中规定经济犯罪及其刑事责任和刑罚内容。我国的经济刑罚立法采用普通经济刑法模式和附属经济刑法模式的混合式立法模式，把经济犯罪的内容同时规定在刑法典和单行法规中（李汉军，2010；韩小莲，2013）。
从行为审计处理处罚规则的建立来说，笔者主张比经济刑罚更加宽泛的混合模式，要建立三个层级的违规行为处理处罚规则，第一个层级是通用的违规行为处理处罚规则，适用于所有违规行为，例如，建立适用于党的纪律检查、行政监察、审计的违规行为处理处罚规则，这个层级的处理处罚规则可以做到各类处理处罚之间的平衡；第二层级是审计机构专用的违规行为处理处罚规则，由于审计关注的行为一般是与经管责任的履行相关，这个层级的处理处罚规则专注于经管责任履行中的违规行为；第三层级是各种专门的经济、行政等法律法规中设置专门的章节来规定对于违背本法律法规的行为之处理处罚规定。
上述三个层级的处理处罚规则中，第一层级和第二层级都属于从横向对违规行为的处理处罚之规定，二者只是规范的违规行为范围不同；第三层级属于从纵向对违规行为的处理处罚之规定，它们之间的关系如图1所示。
图1显示，混合模式下，各层级的处理处罚规则都是针对违规行为，所以，事实上是具有多重覆盖，也就是说，同一个具体的违规行为，在不同层级的处理处罚规则中都有规定。问题的关键是如何协调，从规则的阶位来说，专门法律法规最高，通用的处理处罚规则次之，审计专用的处理处罚规则最低。所以，审计专用的处理处罚规则应该包容或补充通用的处理处罚规则，而二者应该包容或补充专门法律法规。
有一种观点认为，为了避免专门法律法规的处理处罚规则与另外两个层级处理处罚规则的不协调，在专门法律法规中干脆不设置处理处罚规则。这个观点是不正确的，在专门法律法规中设置处理处罚规则，是保证专门法律法规的科学性、完整性和实际效力的需要。任何一个法律法规都必须具有假定、处理、制裁三个要素，这三个要素缺一不可，否则就不是完整的法律法规，而三要素中的制裁部分，是保证这一法律法规实际生效的关键部分，如果缺了它，专门法律法规就形同虚设（王金滨，1984）。
4.行为审计处理处罚的类型及位阶
行为审计处理处罚措施的构建涉及两个问题，一是处理处罚类型，主要是指具体的处理处罚方式或手段；二是处理处罚的位阶，主要是指审计处理处罚因其严厉性程度不同而呈现的序列性层次。处理处罚类型和位阶是密切相关的，正是由于有不同的处理处罚类型，才会呈现位阶；也正是需要有位阶，才会出现不同类型的处理处罚措施。
审计处理处罚配置中的位阶具有重要的意义，有了处理处罚位阶，处理处罚可达到区别不同危害程度的违规行为之目的，针对越严重的违规行为，施予越严厉的处理处罚。因此，处理处罚对违规行为的抑制力将随其危害程度而上升，处理处罚发挥惩处和预防违规的功能也在此过程中得以实现。如果对于不同危害程度的违规行为施予同样严厉程度的处理处罚，则不仅会破坏委托人及利益相关者的公正情感，影响审计权威性，更会因其处置的不公正性而抑制处理处罚的惩处和预防违规行为的效果。因此，处理处罚位阶的有效配置是保障处理处罚功能的制度设计前提（蔡一军，2009）。
前已叙及，行为审计处理处罚对象包括责任单位和责任人，而处理处罚措施基本上可以分为行政处理处罚和经济处理处罚，上述两个维度结合起来，审计处理处罚类型总体情况如表1所示。
然而，基于处理处罚位阶的考虑，对行政处理处罚和经济处理处罚还需要设置不同类型，确定不同位阶。综合《财政违法行为处罚处分条例》（2004年颁布）、《中华人民共和国审计法》（2006年修订）、《中华人民共和国审计法实施条例》（2010年修订）关于处理处罚的规定，针对责任单位的处理处罚类型及位阶如表2所示，针对责任人的处理处罚类型及位阶如表3所示③，表中的位阶是笔者经过对各种处理处罚措施的严厉性考量之后确定的，原来的法律法规中并没有明确它们的位阶，经济处理处罚类型和行政处理处罚类型的位阶之间无对等关系。
当然，针对责任人或责任单位的罚款，本身也存在配置问题，也有多种模式可供选择（欧锦雄，1998；徐向华、郭清梅，2006；邓文莉，2008），限于本文篇幅，这里不展开讨论。
（三）行为审计处理处罚的微观配置
刑罚配置的核心是解决犯罪与刑罚的量度对应关系问题，在范围上包括对特定犯罪的法定刑的确立和判定刑的裁量（Sebba，1978）。行为审计处理处罚的微观配置主要涉及各类审计处理处罚在各类违规行为上的配置，也就是将各类型、各位阶的处理处罚落实到各种类型的违规行为。一般来说，主要包括三方面的问题，一是行为审计处理处罚的配置模式，二是行为审计处理处罚的自由裁量权，三是针对各类违规行为的处理处罚规定。事实上，前两个问题是微观配置中较为原则性的问题，最终要体现到各类违规行为的处理处罚规定。第三个问题过于细致和庞大，限于本文篇幅，不能展开讨论，这里只阐述前两个问题。
1.行为审计处理处罚的配置模式
行为审计处理处罚的配置模式是指如何将各类审计处理处罚配置到各类型的违规行为。在法学领域，如何将各类刑罚配置到各种类型的犯罪称为法定刑配置模式，主要有三种模式：绝对确定模式、绝对不确定模式、相对确定模式（周光权，1998）。绝对确定模式主张刑法条文对某一犯罪只规定一个没有量刑幅度的刑种。绝对确定模式使刑罚明确化，限制法官自由裁量权，以收刑罚公正之功。但是，由于人类有限理性，无法以列举的方式穷尽地建立不同危害与不同刑罚的对应关系，所以，绝对确定模式显然缺乏针对性，无法根据每一种犯罪的具体情节判处轻重适当的刑罚。绝对不确定模式主张在法律条文中只抽象地规定对某种犯罪判处的刑罚，但并未具体规定刑种和刑度的情形。这种模式认为，设置法定刑的目的是威慑和改造犯人、预防其重新犯罪，而改变人的行为方式的种种因素也是复杂的，所以，立法者很难预设出一个使犯人改恶从善的时间和惩罚严厉程度，因此，法定刑只能是不确定的。事实证明，绝对不确定模式不利于实现罪刑均衡。相对确定模式主张刑法条文对某一犯罪明文规定刑种和量刑幅度，并针对犯罪的情节，规定最高刑和最低刑。这种相对确定模式既有明确的限度，又在此限度内赋予法官一定的灵活性，有利于实现罪刑均衡。但是，相对确定模式存在自由裁量权问题。
就行为审计处理处罚的配置模式来说，笔者倾向于相对确定模式。现实世界是复杂的，违规行为的产生原因也很多，具体情节更是多种多样，无法事先设想到违规的具体状况，所以绝对确定模式不能采用。相反，如果不具体规定各类违规行为的处理处罚类型及幅度，审计处理处罚机构可以无限制地自由裁量，可能影响审计处理处罚的公正性。因此，绝对不确定模式不能采用。相对确定模式对某一违规行为明文规定处理处罚的类型和幅度，并根据违规行为的具体状况，规定最高幅度和最低幅度。这种模式下，既有明确的限度，又在此限度内赋予审计处理处罚机构一定的灵活性，有利于实现违规与惩处的均衡。当然，这种模式下，可能存在审计处理处罚机构滥用自由裁量权的问题。
2.行为审计处理处罚的自由裁量权
法学领域中有大量关于自由裁量权的研究（司久贵，1998；江必新，2006；董玉庭、董进宇，2007；辛建华，2009）。这些研究对于审计处理处罚自由裁量权配置有较大的启发价值。至于审计领域，本文在文献综述中已经指出，审计处理处罚自由裁量权的研究主要涉及自由裁量权在审计处罚中的主要表现、审计机关行使自由裁量权的要求、存在问题及对策（陈妙松，2010；谢开盛，2013；王广庆，2013）。
借鉴法学领域自由裁量权理论，从审计处理处罚配置视角来说，主要涉及两个问题，第一，是否需要审计处理处罚自由裁量权；第二，如果审计处理处罚需要自由裁量权，如何控制滥用这种权力。关于是否需要审计处理处罚自由裁量权，在绝对确定模式、绝对不确定模式、相对确定模式中，审计处理处罚需要选择相对确定模式，当选择相对确定模式之后，审计处理处罚自由裁量权已经成为其核心内容了。
现在的问题是，如何控制滥用审计处理处罚自由裁量权？先来看行政自由裁量权的控制。自由裁量权是行政过程中的重要问题，共有四种控制模式：通过规则的命令控制模式，通过原则的指导控制模式，通过程序的竞争控制模式，通过监督的审查控制模式（王锡锌，2009）。通过规则的命令控制模式认为，自由裁量是法律规则供给不足的产物，因此，控制自由裁量权的最有效的方法就是制定明确的规则，明确地表达某种命令和指令，执法者必须依照这一指令进行处理，失去了判断、选择和斟酌余地，裁量余地很小。在目前的行政实践中，各种裁量基准就是通过规则的命令控制模式的典型例证（余凌云，2008）。通过原则的指导控制模式认为，法律规则总是显得滞后，而基本原则可以为不断变化和发展的现实提供基本调控框架，所以，原则的控制提供了原则与弹性，在承认自由裁量存在的现实及其合理性基础上，通过基本原则的指导，一方面为自由裁量权行使划定基本框架，另一方面又使执法者保留一定的判断、斟酌和选择空间。通过程序的竞争控制模式从程序上对行政主体行使裁量权的行为进行控制，这种控制技术的要旨是，在自由裁量过程中的所有行动者在程序规则导引下进行知识交流和理性讨论，构成一种竞争和制约机制，从而防止行政裁量权非理性的行使。这种控制所强调的核心技术是当事人的有效参与，通过设定行动者的相互关系结构来使自由裁量权行使过程和结果符合理性化的要求。通过监督的审查控制模式是通过权威主体依据预先的标准对权力主体行使自由裁量权的过程和结果进行审核和判断，它是一种事后监控和校正机制。
上述各种控制自由裁量权的模式，在审计处理处罚中都已经有所应用，不少审计机构制定了审计自由裁量基准，并且还确定了审计自由裁量的一些原则，这是应用通过规则的命令控制模式和通过原则的指导控制模式；一些审计机构实行内部机构的审计权分离，甚至是审计听证，这是应用通过程序的竞争控制模式④；所有审计机构都建立了质量控制机制，这是应用通过监督的审查控制模式。但是，这里要强调的是，各种控制自由裁量权的模式之间不是相互独立和排斥的，由于审计自由裁量权存在原因的多元性、情形的复杂性，意味着单一的控制模式无法完成对审计自由裁量权的良性控制，理想的情形应当是将不同的控制模式进行整合，形成立体的审计自由裁量权控制体系。
四、行为审计处理处罚配置：我国政府审计处理处罚经验数据分析
以上提出行为审计处理处罚配置的理论框架，由于篇幅所限，本文不能用上述理论框架来全面分析我国政府审计处理处罚配置。但是，本文用经验数据来描述我国政府审计处理处罚效果，以此为出发点，从若干审计处理处罚配置因素的视角来分析其原因。
（一）我国政府审计处理处罚效果
本文采用“每个审计项目平均违规金额”的变动情况来刻画我国政府审计处理处罚效果，每个审计项目平均违规金额=违规金额/审计单位数。根据最近10年《中国审计年鉴》“全国审计机关分行业审计（调查）情况表”，不同类型审计项目的每个审计项目平均违规金额计算如表4所示。
表4中的数据显示，“每个审计项目平均违规金额”并不是呈现下降趋势，而是上升趋势⑤。总体来说，我国政府审计处理处罚并未能实现其预期效果。
（二）我国政府审计处理处罚配置存在的若干问题
从审计处理处罚配置视角来分析我国审计处理处罚并未能实现预期效果的原因，涉及宏观配置和微观配置的许多因素。由于篇幅所限，再加上公开数据方面的限制，本文仅分析审计处理处罚主体和对象两个因素对审计处理处罚效果的影响。
1.行为审计处理处罚主体配置对审计处理处罚效果的影响
我国的审计处理处罚主体有多种情形，一是审计机关自行处理处罚；二是移送司法机关惩处；三是移送纪检监察部门处理处罚；四是移送有关部门处理处罚。多个审计处理处罚主体存在协同问题，表现为移送处理处罚最终落实情况。根据近10年《中国审计年鉴》“全国审计机关分行业审计（调查）情况表”，上述三个方面的情况如表5至表7所示。
表5至表7数据显示，审计移送案例或事项的落实情况并不好，其原因是审计处理处罚各部门之间的协同存在问题。
2.审计处理处罚对象选择对审计处理处罚效果的影响
根据我国的相关法律法规，审计处理处罚对象包括责任单位和责任人，但是，现实审计生活中，对责任人的处理处罚很少。据近10年《中国审计年鉴》“全国审计机关分行业审计（调查）情况表”，对责任人的处理处罚情况计算如表8所示。
责任人处理处罚度=（移送司法机关涉案人数+移送纪检监察部门涉及人数+移送有关部门涉及人数）/审计（调查）单位数
表8的数据显示，对责任人的处理处罚力度很小。
五、结论和启示
审计处理处罚配置作为审计处理处罚的一个重要且基础性的问题，本文尝试从理论基础、宏观配置、微观配置这三个方面来构建其理论框架。理论基础包括配置目的和如何配置两个理论问题，本文认为，配置目的是惩处功能和预防功能的统一；如何配置是违规惩处相应，认为违规行为对经管责任的危害是衡量处理处罚的真正标尺。宏观配置层面，本文讨论了处理处罚主体、处理处罚对象、处理处罚立法模式、处理处罚类型和位阶等问题。处理处罚微观配置主要涉及各类处理处罚在各类违规行为上的配置，包括处理处罚配置模式、处理处罚自由裁量权、针对各类违规行为的处理处罚规定等。
通过对审计年鉴数据的分析不难看出，目前我国审计处理处罚的效果并不理想。从审计处理处罚配置视角来分析，这一现状的背后存在着许多亟待解决的问题：审计处理处罚各主体的协同不善导致处理处罚效率低下，审计处理处罚忽视了对责任人这一对象的处罚等。希望本文构建的配置框架能够为审计处理处罚的进一步理论研究与实务操作带来启发。
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大学建设发展的内在规律和趋势，要求大学校长不断提升管理的专业化水平和科学管理的能力。从中外高等教育发展史来看，凡是杰出的大学校长，必定是教育理念和实践创新兼备的教育管理家。
《管理观察》：目前，我国具有行业特征的院校，多数是由专家担任校长的，您作为管理学家担任林业大学的校长，是偶然还是必然？
宋维明校长：大学管理是一项复杂的系统工程，需要遵循大学作为学术组织的内在规律。大学校长是一所大学的法定代表人和行政负责人，直接影响着大学办学质量及其走向，更对大学内部治理和改革发展起着举足轻重的作用，其身份界定应以“管理者”的标准为主。
当前，高等教育治理体系和治理能力现代化成为高等教育发展的主要任务之一，大学管理的难度和复杂程度在不断增加，对大学校长的能力和素质提出了越来越高的要求，中央明确提出大学的党委书记和校长要努力向“懂教育的政治家，讲政治的教育家”的“两家”标准看齐。在这种新常态下，大学校长必须全心全意地投入管理实践中，主动承担起现代大学治理中应有的责任。大学校长要努力遵循校长这一职业的规则，以严实相济的标准要求自己，不仅要熟悉高等教育规律，准确把握高等教育发展的阶段特征，更要具备较强的行政管理能力，以宽广的学术视野和国际视野推动管理创新。
行业院校是我国高等教育事业的重要组成部分。行业院校的校长历来备受社会各界关注，充分反映出大家对行业高等教育发展的关心和期待。教育部直属的33 所行业高校中，校长既有专业学术型背景，也有管理学术背景，大家各展所长，有效推动了行业院校事业特色发展、创新发展。据一项研究调查结果显示，从全国范围内看，教育背景为管理学的中国大学校长已经占到十分之一。无论大学校长的学术背景如何，其岗位性质决定了管理治校是大学校长的主业，也是其核心价值的具体体现。大学校长必须安心学校教育管理的事务，以教育家的情怀办好大学。
至于我就任北京林业大学的校长，这既源于上级组织的认可，也是广大师生的充分信任，寄托着他们对我发挥管理特长办好北林的美好期盼。2010年我担任校长以来，坚持贯彻党委领导下的校长负责制，全心全意依靠教职工办学，学校的发展取得显著成效。面对未来高等教育日趋激烈的竞争格局，我只有恪尽职守，将工作重心更加聚焦于以师生为本的管理创新，深入推进综合改革，切实发挥学校在行业内外的创新引领作用，推动学校发展再上新台阶，跑好手中的北林发展“接力棒”，才能不辜负组织的重托和师生的期望。
《管理观察》：当今，我国正由教育大国向教育强国转型，您作为一位管理型校长，有哪些优势和作为？
宋维明校长：当前，我国高等教育正站在一个新的历史起点上。2015年下半年，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出到本世纪中叶基本建成高等教育强国。建成高等教育强国的根本标志是建成一批世界一流大学和一流学科，也是高等教育质量建设的一次重大转型发展。要求我国的高校坚持以中国特色、世界一流为核心，以立德树人为根本，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力，推动学校内涵发展，勇敢地肩负起时代赋予我们这一代高等教育工作者的光荣使命。
与“双一流”的标准相比，我国高校还有很大的差距，行业院校更需要准确把握面临的机遇和挑战。行业院校在对接社会和行业产业需求、提高创新人才培养质量，在优化学科结构、建立多学科协同创新机制体制，主动服务国家战略需求学术大师和创新团队汇聚，产出更多高质量高精尖的科技创新成果等方面，都还需要着力破解深层次的体制机制障碍，实现关键领域的突破。
大学建设发展的内在逻辑，要求大学校长不断提升管理的专业化水平。从中外高等教育发展史来看，凡是杰出的大学校长，必定是教育理念和实践创新兼备的教育管理家。他们通过长期的办学实践，探索形成了体现高教规律、符合学校的治校方略，引领大学不断发展和前进，其管理创新理念与学校发展相得益彰。从这一角度来看，管理型的大学校长在推动高校发展中具有很多优势，必将大有作为。
管理型的大学校长与现代大学治理要求的匹配度更高。高校实现教育治理体系和治理能力现代化，需要大学校长充分运用管理学规律，从大学学术组织的特点出发，推动管理与教学、科研、社会服务的相互渗透，充分调动各方面的积极性。比如构建学科管理体系、组织跨学科团队建设、激发校内管理内在动力等方面的工作，就要求大学校长与时俱进、开拓创新，使政策制定、过程管理充分体现管理学的内在规律，不断提高管理的效益。
此外，坚持学科、科研、人才三位一体，提升学校创新核心竞争力；保持大局观，注重实施管理创新战略和制度创新战略，既统筹全面工作，又突出重点；有效整合汇聚校内外资源，助推实施开放战略，提升学校的国际学术竞争力等等，都需要大学校长加大科学管理力度，持续推动管理创新。
二、大学怎样进行管理创新
管理创新是高校改革发展的永恒主题之一。无论是人才培养、科学研究，还是学科建设，都需要立足国情和校情，遵循大学发展的基本规律，以科学有效的管理为保障。
《管理观察》：您是怎样运用和依靠管理创新来推动高校改革与发展的？
宋维明校长：管理创新是高校改革发展的永恒主题之一。无论是人才培养、科学研究，还是学科建设，都需要立足国情和校情，遵循大学发展的基本规律，以科学有效的管理为保障。近年来，北林围绕推动管理科学化这一目标，从落实教授治学、强化聘任制改革、建立高效管理服务体系、推动综合改革、建设现代大学制度等方面入手，开展了一系列实践探索，取得了显著成效。
《管理观察》：北林大在管理创新，特别是聘任制改革方面是怎么做的？
宋维明校长：这其中的具体实践很多。我仅以聘任制改革推动校院两级管理改革、大学章程建设完善大学治理体系两项工作作为案例介绍一下。
我首先介绍一下学校的聘任制改革。学院是大学管理体系中最重要的分权层次，承担着人才培养、科学研究、学科建设等主要任务的具体运行、管理和协调工作。但是长期以来，学院一级的办学活力不足，成为制约学校发展的重要因素，需要对目标设定、资源配置和绩效考核等机制进行科学设计，确保学院成为相应权力和责任的统一体。因此，在2011年启动的新一轮岗位聘任制改革中，学校明确提出了分类管理、评聘分开，严格聘期、强化考核，科学分配、学院主体的实施原则。围绕这一原则，我们精心设计岗位聘任制改革方案，先后制定了20多个制度性文件，包括岗位设置与聘用、绩效津贴分配及所有系列岗位聘用和配套的奖励制度、考核办法等。岗位聘任制改革方案首次围绕学校五年发展任务，组织人事、科技、教务和研究生院等部门联合工作，建立了学校―学院―教师逐级设置的任务体系，实施聘期任务目标管理，逐级签订任务责任书，强化岗位意识和聘期概念；强调保障激励，兼顾公平稳定，建立科学合理的收入分配制度，大幅度提高教职工收入。在此过程中，学校确立了学院在管理改革中的主体地位，将设岗、聘用的更多权力下放，促进学院自主规划队伍建设，支持学院根据实际选择合适的发展模式，不搞一刀切。
同时，我们坚持激励约束机制并举，加强绩效考核及其配套激励约束机制建设。更加突出绩效导向，强化教学、科研、管理的评价机制和评价结果的运用，实行考核结果反馈机制，完善激励约束机制并严格执行。学校特别倡导大学是学术的殿堂，引导教师注重精神要求，形成良好的教书育人和科技创新的氛围。
改革的实施为学校发展注入了巨大的推动力，集中体现在教学投入、科研产出及资源聚集等方面。近年来，我们有11个本科专业入选国家卓越农林人才教育培养计划，新增一批教学名师、国家级精品教材、精品课程、教学成果奖。大力推动研究生教育改革，研究生成为科技创新的生力军。学校“十二五”科研经费达到9.05亿元，比“十一五”增加95%，其中自然科学基金项目增长174%，国家社科基金重大项目实现突破。获得国家级奖励5项，省部级奖励20项。与“十一五”相比，SCI论文收录2159篇，增长了560%，全国排名由148名上升到85名，跃进了63名；EI收录1096篇，增长了186%，全国排名由163名上升到86名，跃进了77名。新增12个省部级以上创新平台。学校科研实力稳居全国同类高校领先地位。人才强校战略实施取得新进展。2015年，有12人次获得青年千人、长江学者、北京市突出贡献专家、四个一批人才等国家和省部级人才称号和项目。
《管理观察》：北林大章程建设方面有什么创新？
宋维明校长：大家都知道，大学章程在现代大学制度体系中居于核心地位，是推动依法治校、构建大学治理体系的重要基石。学校高度重视大学章程制定，将其作为深化学校综合改革、构建现代大学制度的具体实践来抓。
自2012年开始启动大学章程制定工作以来，通过不懈努力，2015年，《北京林业大学章程》经教育部核准正式。北林的大学章程通篇贯穿了管理创新的理念，成为学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据，为推进学校治理体系和治理能力现代化奠定了基础。主要有几个方面的特色：
一是注重对学校办学特色、理念文化的总结与概况。章程对学校的办学历史、发展进程、学校校训、建设目标等都作了集中表述，保证学校历史文化、精神理念的传承有了明确的载体，同时也突出了学校承担的国家责任和发展愿景。
二是对管理体制作出全面规定，明确了学校治理结构。章程对坚持和完善党委领导下的校长负责制做出明确规定，在建立党政协同的运行机制等方面进行了积极探索，结合学校实际对学校党委、校长等具体职权范围做出规范，明确各自的工作职责。
三是规范了内部学术组织的构成、职责和运行机制。章程在总结学校实践经验的基础上，强调了学术治理体系是学校内部治理体系的重要组成部分，并根据教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》，对校内的学术治理体系做出了具体规定，实现了学术权与行政权的适度分离和相互配合的具体制度安排。
四是规范了学校内设机构的类别、设定权限和原则。章程重点明确了学校的校内管理体制、管理规则，将“学院”作为单独一章单独阐述，强调了学校实行校院两级管理体制，突出了学院在学校办学活动中的主体地位，体现了面向学院的授权和放权，推动管理重心下移，激发了办学活力。
五是明确了校内民主监督运行机制。章程将“民主管理与监督”作为“治理结构”的单独一节予以重点阐述，明确了党内监督、行政监察、民主监督，拓宽监督渠道，畅通意见表达，保障利益相关人员的知情权、参与权，推进制度规范，完善学校内部自我监督，建立权力运行约束机制。
接下来，我们将在学校综合改革的实施过程中，落实大学章程各项要求，不断完善现代大学制度体系，努力探索更多的管理创新实践经验。
三、创建特色院校关键在于能力建设
行业院校实现特色发展，能力建设至关重要。高校能力建设的内涵和外延很丰富，需要聚焦重点、破解难点。北林的建设目标是国际知名、特色鲜明的高水平研究型大学，学科建设能力如何直接关系到这一目标的实现。
《管理观察》：北京林业大学始终坚持特色办学之路，这与您亲自主抓的“学校能力建设”有哪些关系？
宋维明校长：中央对行业院校发展始终寄予厚望，明确提出要以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，促进行业院校办出特色办出水平。我们要主动适应这一新要求，加快学校特色发展。
行业院校实现特色发展，能力建设至关重要。高校能力建设的内涵和外延很丰富，需要聚焦重点、破解难点。近年来，北林以学科建设为龙头，以政产学研用一体化办学模式改革为牵引，深化教育教学改革，开展了深入探索，积累了一些经验。我着重介绍一下学校狠抓学科建设、深化政产学研用一体化办学模式改革的有关情况。
北林的建设目标是国际知名、特色鲜明的高水平研究型大学，学科建设能力如何直接关系到这一目标的实现。为此，我们重点推进学科组织和管理体制的变革，遴选、聘任学科负责人，构建学校、学院、学科和教授四位一体三级组织两级管理模式，充分发挥学院建设和管理学科的主体作用。学校主动适应一级学科建设的需求，成立林学、林业工程和生态学一级学科建设协调小组，构建跨学院重点一级学科建设模式，从单一学科外延的增长向学科多元综合交叉转变。各学科以学科方向、学科平台、学科人才为重点，积极谋划“十三五”发展新思路，进一步凝炼创新主攻方向和重点领域。
由于顶层设计到位，建设措施责任落实，有效激发了学科内生动力，学科建设取得显著成效。我们形成了2012年全国学科评估中获得全国第一的林学和风景园林学为主干，加以富有潜力的林业工程学和农林经济管理学的特色鲜明的四大一级学科格局。学科发展水平不断提高，在一些国际重要大学、学科排名中的地位有了新提升。在2015年国际高等教育研究机构（QS）世界大学农学林学排名中，学校进入全球前51―100位，位居我国农林高校前列。2015年9月，学校进入基础科学指标（ESI）植物与动物科学、农业科学学科排名的全球前1%。2015年《美国新闻和世界报道》（USNEWS）大学排名中，我校进入全球750强，位列712。中国有57所高校入围，北林是5所农林大学之一，也是唯一的林业大学。“十三五”期间，我们将抢抓“双一流”计划的战略机遇，围绕优势特色学科，强化办学特色，打造更多的学科高峰，建设若干个世界一流学科，带动学科综合实力显著提升。
《管理观察》：北京林业大学能力建设有什么经验和体会？
宋维明校长：行业院校的办学模式是高等教育发展的热点问题。近年来，我们以“政产学研用”一体化为目标，着力推动学校与各类社会创新主体建立深度融合的政产学研用协同发展关系，建设一批拓展学校人才培养、科学研究和社会服务功能的科教平台和实验基地，实现了校内外创新资源的聚合，为学校创新能力的提升提供了机制、资源等方面的保障。
牵头发起政产学研用共建的跨校、跨区域创新联盟。2012年，学校牵头与国家林业局速丰办、中国林科院、竹藤中心、东北林业大学和南京林业大学等单位合作，建立了“林木资源高效培育与利用”协同创新中心，发起组建国家木材储备战略联盟，吸纳91家会员单位，服务国家木材安全战略。2015年，学校联合30余家大学、科研机构和企业成立中国生态修复产业技术创新战略联盟，建设以企业为主体、“政产学研用”相结合的“生态修复技术创新共同体”。
政产学研用共建国家级大学科技园，形成绿色产业链企业聚集、研发聚集。学校于2014年获批国家级大学科技园。借助这一平台，吸引东方园林等生态环保领域龙头企业10余家入驻园区，与学校相关学院共建校企联合研发中心，吸引产学研合作研发经费超千万元。科技园“十二五”期间，累计在孵企业100家、毕业企业50家，培育学生科技创业企业60家，实现产值100亿，转化科技成果100项，培育创新创业人才1000人，“科技创新+孵化+创投”的发展模式初见成效。
主动推进校地、校企、校社合作，探索多样化的政产学研用合作新模式。学校立足绿色北京建设，与北京市园林绿化局、海淀区政府、延庆县政府等推动平原绿化技术研发、生态涵养区规划发展等合作，建立北京园林绿化协同创新中心、城乡生态环境北京实验室等重点科技创新平台。学校适应京津冀协同发展的要求，2015年底与保定市人民政府签订战略合作框架协议，围绕保定在京津冀协同发展中实现绿色崛起这一主线，依托“北京林业大学白洋淀生态研究院”和“北京林业大学木结构建筑研究与检测中心”两个核心平台，以生态湿地保护建设、京津保生态过渡带建设、木结构建筑研发应用等三大重点任务为驱动，多领域、全方位开展协同合作。
学校对接中原花木产业升级，在中原花木产业第一县的河南省许昌市鄢陵县建立科研中心，组织15个高水平科研团队入驻，开展了以种质资源库建设和花木品种引进创新为重点的科研联合攻关，为鄢陵县花卉企业开展规模化的人才继续教育。此外，学校还与广西、陕西、贵州、四川、内蒙古、湖北等省区林业厅进行广泛的合作，与吉林森工集团、亿利资源集团等企业共建创新研究联合体，针对森林经营与管理、生态修复等方面进行深度合作。
文化软实力是大学能力建设的重要组成部分。近年来，北京林业大学注重将文化的传承创新有机融入人才培养、学科发展和师资队伍建设等各个环节，大力倡导立德树人的根本价值取向，营造了潜心学术、教书育人的良好师德师风。学校主动适应可持续发展的时代需求，凝练了“知山知水，树木树人”的校训，探索绿色教育教学、绿色科学研究、绿色文化传播、绿色校园建设四位一体、相互促进的绿色大学文化建设之路。
学校开设近40门绿色文化、生态文明类公选课，充分让学生身心浸染“绿色”，全方位推动生态文化的实践传播。学校坚持生态文明实践教育30年，相继形成大学生“绿色咨询”、“绿桥”和“全国青少年绿色”等品牌活动。联合全国50余所高校，开展“国家自然保护区考察”、“国家林业生态建设工程调查”、“农村水资源调查”等大学生实践考察活动；深入百余个农村及社区开展环保调研和绿色咨询；率先推广垃圾分类回收和校园农耕项目；种植首都大学生青春奥运林2千余亩。
