发布时间：2023-03-08 15:29:57
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【关键词】高收入群体；个人所得税；治理措施
一、个人所得税基本理论
（1）个人所得税定义。个人所得税是调整征税机关与自然人之间，在个人所得税征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，个人所得税法就是有关个人所得税的法律规定。凡在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得所得的以及在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得所得的，均为个人所得税的纳税人。（2）个人所得税征收对象。包括工资、薪金所得、个体工商户、生产经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、偶然所得等。
二、关于高收入者的产生及界定
改革开放以来，我国打破了原有的平均主义分配方式，通过扩大收入分配差距成功的提高了经济效率，但也形成了进一步扩大收入差距的机制，正是这种机制导致了高收入阶层的诞生。按国家税务总局报个税的标准是年收入12万元以上，这“以上”又可分为若干层次，当前可考虑以20万元以上为高收入者。当前我国的高收入主要来源于非劳动收入，重点是经营收入和财产收入，还有就是灰色收入、非法收入；工薪收入不是高收入的主要来源；或者说，高收入主要不是靠劳动获得，而是靠财产即资本投资、不动产买卖等获得，以及靠权力、资源占有、不依法经营等获得。与此同时，高收入群体主要是企业家、高中层经营管理者、高中层科研技术人员、文体明星、律师事务所和会计师事务所等合伙人和知名律师、高等学院部分教授、部分发达地区党政机关的某些官员，事业单位的部分高层管理人员，部分私营企业主等。
三、高收入群体个人所得税流失现状
（1）利用收入均摊逃避税收。现在高收入者的收入来源及形式日趋多样化，除工资外，还同时具有许多不同形式的非固定收入来源，如从事其他投资或第二职业获得的收入等，他们利用我国个人所得税对一些应税所得项目的扣除费用等宽免规定，将收入化整为零，分散成多次收入领取，使自己的收入尽可能在各个纳税期限内保持均衡，这样不仅避免了在某些月份被赋予较高税率的重税，还能分享每个月税法提供的费用扣除和减免等优惠，从而在总体上达到减轻纳税义务的效果。（2）将应获收益转化为对企业的投资避税。个人以购买股票、债券等方式向企业进行投资，所得利息、股息和分红等收益按规定必须缴纳个人所得税。这样，个人若想使自己的投资所得不被征税，他可以把自己的投资所得留存在企业公司账上，作为对企业公司的投资，而企业公司则可以把这笔收益以债券或配股的形式记入个人的名下，其结果既避免了被课征个人所得税，又保障了个人收入及财产的完整与增值。
四、高收入群体个人所得税流失的成因分析
（1）纳税人的角度。斯里尼瓦桑在1973年提出了预期所得最大法模型，这个模型假设：纳税人是以预期纳受处罚后所得的最大化为目标，因此，纳税人面临的问题便是如何使预期所得函数最大化。A（Y）=π[Y-T（Y）-λP（λ）Y]+（1-π）{Y-T[（1-λ）Y]}。其中Y是一个纳税人的真实收入；T（Y）为对真实收入课征的税收；λ为该纳税人收入中未申报的比率；P（λ）为惩罚系数，因此λp（λ）Y即为对未申报收入λY的罚款额；π为查获概率；A（Y）为纳税人预期纳税和受处罚后的所得。对于该函数简单分析可以得到：若π=0，即对纳税人虚报收入的情况不予稽查或稽查完全无力，显然此时纳税人的最佳选择是λ=1，纳税人将完全隐匿收入，缴纳税款为零；反之π=1，即百分百查获偷逃的行为，则纳税人最优选择是λ=0，即完全申报其真实收入。同时P（λ）系数足够大，即对偷逃税采取重罚，纳税人会选择较小的λ，则多申报，更接近其真实收入。因此，在现行税法不变的前提下，即T（y）不变，偷逃税被查获概率越小，处罚的比例越轻，纳税人会更倾向于隐匿其收入，少申报从而导致税款流失，这一结论是适用于各个类型的纳税人，也基本适用于各个税种的，深入分析纳税人在考虑其是否偷逃税时，不仅考虑被查获的可能性大小、查获后的处罚程度，而且还会受到社会、心理等因素的影响。（2）分类所得税制难以体现公平。目前我国个人所得税制采用的是分类所得税制，这种模式广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源但不能体现公平原则，不能很好的调节高收入，随着经济的发展，个人收入构成已发生了巨大的变化，实行分类税制会使取得多种收入的人分别适用较低税率，多次扣除费用，达到逃税的目的，这样不但不能全面的体现纳税人的真实纳税能力，反而会造成所的来源多，收入高的人不纳税或少纳税，收入低的人多纳税。例如有甲、乙两个纳税人，甲某月收入4400元其中工薪收入2000元，劳务收入800元，稿酬收入800元，特许权使用费所得800元。按个税法规定，甲本月不交个人所得税，乙获得工薪收入2200元要纳10元个税，乙的收入只有甲一半，甲不用纳税，乙要缴纳10元个税，所以这种模式不能全面衡量纳税人真实纳税能力。
五、高收入群体个人所得税流失问题的解决
我认为目前关于我国个人所得税制的改革和完善，必须切实立足于我国目前的实际，抓住当前实践中最为突出的矛盾，因此应采取以下措施：（1）加强对高收入者的征收管理。第一，认真做好高收入者应税收入的管理和监控。首先我们要结合各个地区经济总水平、产业发展趋势和居民收入来源特点，重点监控高收入者相对集中的行业和高收入者相对集中的人群，掌握高收入行业的收入分配规律以及高收入人群的主要所得来源，积极推广应用个人所得税信息管理系统，尤其是没有推广应用个人所得税信息管理系统和推广面较小的地区，以此来建立完善的高收入者所得来源信息库。其次，相关部门要不断改善税收征管机制，有针对性地加强个人所得税征收管理工作。第二，切实加强对高收入者主要所得项目的征收管理。我们认为主要应该从财产转让所得、利息、股息、红利所得；规模较大的个人独资企业、合伙企业和个体工商户生产、经营所得；劳务报酬所得，特别是报酬支付较高项目个人所得；外籍个人取得所得加强对高收入者的征收管理，重视对高收入者所得的征管工作。第三，扎实开展高收入者个人所得税纳税评估和专项检查。各地税务机关要将高收入者个人所得税纳税评估作为日常税收管理的重要内容，充分利用全员全额扣缴明细申报数据、自行纳税申报数据和从外部门获取的信息，科学设定评估指标，创新评估方法，建立高收入者纳税评估体系。对评估时发现的疑点要进行跟踪调查，督促纳税人自行申报、补缴税款。对于纳税人的税收违法行为，要及时移交税务稽查部门进行立案检查，稽查部门应重点将高收入者个人所得税检查列入税收专项检查范围，对逃税、应申报未申报或申报不实等情形，严格按照《稅收征管法》的相关规定进处理。（2）各部门协作联合监控税源。在英、美等国，政府各部门之间的协作在法律上都做了明确的规定，如银行对于存款人的利息收入，应当在通知存款人的同时也通知税务部门，通过法律形式在广泛运用现代化征管手段的基础上形成较好的部门协作体系，正因为如此，美国的税务当局能够较好的监控税源，其个人收入的90%税务机关能够掌握，税务当局在税务审计时能够及时全面的取得相关信息，使逃税行为困难。因此我国税务部门应明确规定相应法律责任，促使海关、外贸、金融、外汇等各种经济管理部门及其他部门与税务部门通力合作，加强信息交流，以便税务部门从各方面堵塞高收入人群的税收漏洞，维护法律尊严。
参 考 文 献
[1]李波．遏制高收入群体个人所得税流失应该通盘考虑[N]．中国税务报．2010-06-23
[2]吴正．高收入群体个税流失现状分析[N]．经济日报．2010（3）
国家税务总局要求年所得12万元以上的纳税人要自行报税的规定一出台，争议便纷至沓来，因为这是中国税务部门首次针对富人纳税做出的专门规定。
其实，寻找对富人征税的有效方法一直是一个世界性的难题，即便在美国与欧洲，也常有富人逃税的新闻传出。对于中国这样一个“为富不税”、“为富不露”很普遍的国家，实施多年的个人所得税――这一在西方被称为劫富济贫的“罗宾汉税种”――在中国却似乎成了“劫贫济富”的工具，工薪阶层成为个人所得税的主要缴纳者，而20%的富人所缴纳的个人所得税仅占总额的10%～15%。
富人之所以成为国内逃税主力军，客观上与我国个税制度安排有关，个人所得税制设计存在着天然缺陷。现在个人收入多样化，现金在收入中往来频繁，但个税计征手段却严重滞后：目前税务部门往往只能监控到工资薪金所得个税代扣代缴部分，而富人的大量个人所得，恰恰是在体外循环。收入越高的人，其资产分布越多元化，工资外的收入也越多，越难监控。
正是因为税务部门对高收入者尤其是具有多种收入来源的高收入者主动扣税存在诸多难处，此次税务部门最终决定由纳税人主动申报，应属进步之举。从逻辑上讲，没有实行主动申报制度之前，纳税部门如果无法发现高收入者的所有收入，高收入者可以心安理得地逃税，并不违法；但此项制度实施后，如果高收入者主动申报时刻意隐瞒，那就是违法，性质就变了。因此，应该说主动申报制度能够使长期遭人诟病的富人逃税问题得到遏制。
关键词：个人所得税 税收流失 代扣代缴 征管
一、个税流失情况分析
个税被称为经济的“自动稳定器”，对社会起着促进公平分配的作用。我国的个人所得税始终贯彻“高收入者多缴税，低收入者少缴税或不缴税”的立法精神。2006年11月国家税务总局印发了《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》，标志着我国正式启动了对高收入群体的个人所得税自行纳税申报制度。2006年，年所得12万元以上纳税人自行纳税申报人数约为163万人，纳税人缴纳税款为791亿元，占个人所得税收入的比重为32%；2007年，自行纳税申报人数约为213万人，缴纳税款为1057亿元，比重为33%；2008年，自行纳税申报人数约为240万人，缴纳税款为1276亿元，比重为34%；2009年，自行纳税申报人数约为269万人，缴纳税款为1384亿元，比重为35%。纵观近四年自行纳税申报数据，可以发现年所得12万元以上纳税人每年缴纳税额约占个人所得税当年收入的1/3。占总人口20%的高收入者掌握着80%的社会财富，他们所缴纳的个人所得税只占约33%。在个人所得税分项目收入中，工资、薪金所得占个税收入的比重较大，2006年为52.57%、2007年为54.97%、2008年为60.31%，表明工薪阶层为个税的最大税源。这种现象不仅造成了个税税收流失严重，加剧了贫富两极分化，使得个人所得税“自动稳定器”的作用徒有虚名，对国家宏观调控机制造成不良影响。
“地下经济”是偷逃税收和各种管制，未向政府申报的经济活动。中国目前地下经济规模占GDP的比重约在20%-50%，如果按15%的标准税率计算，目前中国因地下经济而导致的税收流失约为4000-6000亿元，再考虑公开经济欠税、任意减免、费挤税等，中国税收流失规模会更大。
二、个税流失的原因分析
（一）政策性税收流失
我国现行的个人所得税制为分类所得税制，《个人所得税法》第二条规定对11项所得征收个人所得税。分类所得税制无法以人为单位进行收入的归集，扣缴义务人和纳税人之间的信息交叉核对困难，不仅造成综合收入较高的纳税人总体法定税负较轻，也导致难以应对多元化的收入进行的调节，例如劳动报酬所得、稿酬所得按人次征收导致扣缴义务人通过多列人数和次数降低税负等。此外，分类所得税制还造成了年度收入相同但收入均衡程度不同的纳税人，税负不同的问题。
（二）税源监控不利
1、对灰色收入监控不力
由于我国金融系统尚不完善，造成市场经济中现金交易大量存在，并因此产生了灰色收入，而这些灰色收入不用缴纳个人所得税。全国城镇居民收入中未被统计到的灰色收入共计4.8万亿元。灰色收入来源主要有行政审批寻租所得、垄断行业的垄断性收入、公共资金流失、金融腐败、土地收益流失等。这些灰色收入不是由市场化造成的，多数与政府自身相关。因此对腐败和灰色收入监控很难，甚至有的监管人员自身也是灰色收入的受益者。
2、对高收入群体监控不力
根据国家税务总局的统计，中国个人所得税收入中，50%-60%来源于工薪阶层。工薪阶层成为了纳税主体。而在美国，年收入在超过10万美元的高收入群体，所缴纳的税款占美国全部个人税收总额的60%以上，是美国税收最重要的来源。此种现象加剧了贫富分化，形成了中低收入者正常纳税，而高收入者则少纳税的非常现象，违背了个人所得税调节收入差别的意图。目前我国基尼系数已经超过了0.45，超过了收入分配警戒线。
（三）代扣代缴制度不完善
首先扣缴义务人扣缴意识淡薄。许多单位个人已经发生了扣缴义务，却没有扣缴义务的意识；有的扣缴义务人知道自己有扣缴义务，却不清楚如何计算税款。我国个税应税项目多，税率档次多，还有很多扣除规定，对于非专业单位个人来讲难度较大，难免出现少扣、不扣甚至多扣的的现象。其次很多扣缴义务人，为了帮助个人以及员工不纳个人所得税，使所得达不到起征点，或应扣不扣、少扣税款。再次，当前税务机关直接面对的是法人纳税人，而对于要缴纳个人所得税的自然人，一般通过代扣代缴完成间接征管。这种方式对有支付方的稳定收入所得的征收具有优势，但使得收入来源多并且分散的纳税人容易避税和逃税，造成税收流失。
三、个税流失的治理措施
（一）建立分类与综合相结合的所得税模式
我国现行个人所得税为分类所得税制，西方发达国家大多采用综合所得税制。综合所得税制能反映纳税人的综合赋税能力，需要在客观上具备一定的条件才能够实施，例如纳税人需具有较高的纳税意识、完善的信用制度、现代化的征管手段等。以美国为例，税收征管已经完全电子化，计算机技术在税收征管中被广泛应用。征税的效率和效果中国目前的现状都无法相比，中国当前如果完全放弃分类所得税制不现实，这可能会加剧税源失控和税收流失。因此建议采用分类与综合相结合的所得税模式。以综合所得税为主、分类所得税为辅。个税改革由分类模式走向“综合与分类相结合”，有利于加强个税调节收入分配的作用，有利于培养公民的纳税意识，有利于居民监督政府行为，推进社会的民主化、法制化。
（二）加强税源监控
1、加强对个人收入的监控
个人收入的隐性化是所得税征管的难点，因此加强针对个人收入的监控，就要实现个人收支的信用化。加快我国金融改革，推广使用信用卡和个人支票，推行有记录的现代交易方式，这是对个人收入实施监控的最重要的手段。同时限制现金的使用，个人的任何收入来源都要通过银行转账支付，尽量改变因不经过银行系统而使用现金，资金流向没有记录的现状。个人和单位都要有严格的提现限制，违反现金管理规定要有明确的处罚规定。
2、加大对高收入者的监控
加强对高收入群体个人所得税的征管，应采取有效地措施构建个人所得税重点税源监控机制。目前我国税务机关已经建立起个人所得税纳税人收入信息档案。对高收入者的收入来源、结构和额度等进行电子存档并定期分析，确保税款的征收。在此基础上，还要加强对高收入者的个税代扣代缴工作，建立税务机关与扣缴义务人之间的监控体系。最后，加大对高收入者的税收稽查力度。对一些偷逃税的大案，不仅要补税罚款，还要通过电视、网络等媒体曝光，构成犯罪的，还要移交司法机关追究刑事责任，严厉打击高收入者的偷逃税行为，维护税收执法的权威。
（三）完善征管制度
1、推广代扣代缴制度
代扣代缴制度是中国目前防止个税流失、实现税源监控的最有效办法。因此一方面要向个人支付所得的单位和个人全面实行代扣代缴制度，另一方面要加强代扣代缴人的责任，建立奖惩机制。
2、完善“双向申报”制度
“双向申报”包括纳税人的自行申报和向纳税人支付收入单位的申报。应既有取得单项收入的申报也有年终的汇总申报。“双向申报”是对纳税人收入状况的双重监控。是由纳税人和扣缴义务人分别向税务机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间建立交叉稽核体系，是实现税源监控预防税收流失的有效措施。为保证这一制度的贯彻落实，建议税法应明确规定扣缴义务人和纳税人均有向税务机关申报应税所得的义务和责任，并明确如不申报、不纳税、申报不实的法律责任。
（四）提高全民的纳税意识
只有纳税人具有良好的纳税意识，才能够自觉按照税法规定，按时交纳税款，税款的征收才能顺利实现，促进良好税收秩序的形成。为此，一方面要加强政府部门的服务性建设。我们应当加强对政府部门的廉政建设和税务部门人员素质的建设，提高优化对纳税人的服务，为纳税人创造便利的纳税条件，才会提高纳税人的纳税义务感和纳税自觉性。其次，加大税法宣传力度。建议在中小学课程中增加税法内容，包括个人所得税。此外，还可以在高等学校加大税法相关选修课程力度或相关税务人员走入高校举办讲座，加强税法的宣传与普及。充分利用各种媒体，广泛宣传个人所得税法。税务机关还可以向社会免费发放一些免费的宣传材料、增设专用电话或网站，解答纳税人的问题。通过各种手段，在全社会形成一个强大地依法纳税的舆论氛围。
（五）减少地下经济造成的税收流失
首先应积极引导未申报经济。由于这类地下经济具有规模小、隐蔽性强等特点，因此税务部门应当加强同工商部门、各行业监管部门、教育机构等的配合，转地下经济为地上经济。其次对非法经济，应依法严厉打击，对于、行政审批寻租等地下经济活动，要通过深化经济体制、政治体制改革，加强廉政建设，减少灰色收入的空间。
（六）建立并完善个人所得税专项稽查制度
税务稽查部门按照设定的抽查比例和随机抽样程序，对个税进行稽查。日常检查以重点行业、高收入群体为检点。隐匿收入、不申报以及不按时申报的纳税人，实行严厉处罚，情节严重的，将计入个人征信系统。
参考文献：
[1]咸春龙.2012，中国个人所得税流失及其成因研究
[2]李长安.“缩小收入分配差距须突破四大制度” 《京华时报》，2011年3月7日
[3]财政部：“2012年上半年税收收入情况分析” http：///zhengwuxinxi/caizhengshuju/
调节收入分配是个人所得税两大功能之一，而加强对高收入者个人所得税的税收征管则是发挥这一功能的重要一环。但是从现实情况来看，对高收入群体的征管存在诸多漏洞和问题，导致个人所得税调节收入分配功能弱化。客观上，由于高收入群体收入来源多元化、申报地点不确定，主管税务机关不明确等问题，税务机关违背科学化、规范化的要求，对高收入者尤其是针对年收入12万元以上群体的纳税监管责任淡化。主观上，高收入群体普遍存在纳税意识不强、偷税漏税等侥幸心理，在申报所得税时仅申报明显的收入，如工资薪金所得、红利所得，而对于财产转让所得、股息所得、兼职所得等收入申报较少，造成税款流失，贫富差距持续拉大。
二、分类课征模式不利于征管
个人所得税征管模式的选择受制于征管机制与征管水平；征管工作的顺利进行也有赖于个人所得税的税制设计与课征模式的选择。当前，我国个人所得税实行的是分类课征模式，将纳税人的收入来源按照性质不同分为11个税目，分类课征，不进行加总计算。在1994年税制改革之时，分类课征模式和我国的经济水平与税务机关征管水平相互适应，有利于组织财政收入，减少税收成本。但是，税制改革已经过去20年，我国经济社会不断发展，分类征收模式不再适应经济社会发展过程中出现的新情况和新问题。再延续之前的课征模式，不仅不利于税务机关征管工作的展开，也不利于个人所得税功能的发挥，尤其是调节收入分配功能的发挥。当前，完善我国个人所得税征管制度，可以从以下几方面入手：
（一）改革个税源泉扣缴奖励方式。当前，由于我国扣缴义务人自觉履行扣缴义务意识比较淡薄，所以通过给予扣缴义务人一定的手续费等措施促使其加强代扣代缴。但从现实情况来看，支付手续费的激励方式仅起到了有限作用，想要扣缴义务人更好地落实代扣代缴税款义务，笔者认为还可实行扣缴义务人信用评级制度，根据扣缴义务人履行扣缴义务的情况制定信用评估等级，给予不同等级的扣缴义务人以不同的稽查和征管策略。一方面，扣缴义务人在履行义务时，定会考虑到信用损失给本单位造成的不良影响，即单位可能成为税务机关重点稽查的对象，进而规范扣缴行为。另一方面，对长期处于信用较低等级的单位给予一定的惩罚，加大其违法成本。给予评级较高的单位一定的奖励，激励其更好地履行扣缴义务。总的来说，源泉扣缴的激励机制是一项长期机制，税务机关应定期根据扣缴义务人的扣缴申报率、申报准确率以及配合税务检查的情况等评估其扣缴义务履行情况并及时对外公布，以此促进源泉扣缴税收征管的健康有序发展。
（二）加强税收信息管理体系建设。对高收入者纳税监管不到位，很大一部分原因是我国税收信息管理体系不完善造成的。所以，我国现阶段应该加强税收信息管理体系建设。一方面，加大信息化管理力度。尽早实现税务机关的全国联网，将纳税人收入监管、税务登记、纳税申报、税后稽查等环节全部实现信息化处理。并对高收入群体实行重点监控、普遍抽查。这样堵塞偷税漏洞的同时，也提高了征管效率。另一方面，我国可以效法瑞典或者美国，实行税务代码制度，为每一个纳税人建立一个类似身份证号的税务号码。纳税人通过税务代码，进行银行开户、纳税申报和五险一金缴纳等活动的办理。税务机关通过税务代码，也可以随时查阅纳税人的纳税信息，并掌控纳税人一切收入来源、经济活动和财产状况。我国可以用身份证号码来代替税务代码，一方面利用了身份证号的唯一性和终身制，另一方面也节约了税务代码制度的建设成本。
对于国际个税征管的启发 对于国际个税征管的启发 对于国际个税征管的启发
个人所得税征收的目的之一是调节高低收入者之间的关系,使社会财富分配更加合理。在这一点上,世界各国都是一样的。美国个人所得税征管方法中,高收入者没有“宽免额”的做法,就是他们为缩小贫富差距做出的努力。当然,他们努力的还不够,应该继续努力。在我国,随着经济的高速增长,一部分人先富起来了,贫富差距也随之增大了,这是经济发展过程中不可避免的,在一部分人花钱请人聊天、洗桑那、美容等消费的时候,另一部分是贫困山区的孩子因为没有钱而交不出学费。如何调节这种矛盾呢?笔者认为:高收入者没有“宽免额”的做法是值得我们借鉴的。
个人所得税的征收应该考虑到供养的人口数量 把个税监管的重点放在高收入人群上 综上所述,国际上个人所得税征管方面,有许多值得我们借鉴的东西,如果我们个税监管的重心放在高收入的人群上,规定个人收入达到一定限额时,所有的收入都要按一定的税率交税。那么,一些高收入者可能回利用税法有关捐赠者可免税的条款,拿出钱来,捐赠给弱势群体,以求避税。这样,有力地缩小了贫富差距。同时,低收入者中响应国家人口政策号召和供养老人的低收入者都可以享受到退税(或减免税)。这方方面面的改革都体现了一个问题,缩小贫富差距,逐步走向公平。罪恶;总而言之,我国的个人所得税征管办法,会随着经济的发展和人民生活水平的提高而不断的完善和调整,希望我们的人民代表和各级决策者们,能够从世界各国的个人所得税征管政策中,汲取对我国经济和人民生活水平过速提高有用的办法或措施,以便使我们在国家富强的同时,人民生活也更加富裕。
政府的再分配是矫正市场机制造成的国民收入初次分配不公问题的重要手段。政府通过征收个人所得税等税收可以使富人“穷”一些，而通过社会保障等转移性支出可以使穷人“富”一些，从而使一部分收入从富人手中向穷人转移，从而达到缩小社会成员之间收入差距的目的。同时，国家利用税收政策引导资源和要素合理流动，优化配置，使其在市场机制发挥基础性作用的前提下合理参与收入分配。国家还通过调整税种、税目、税率等，直接影响国民收入分配，达到合理调节收入分配的目的。
要充分发挥税收对收入分配的调节作用应做到以下几点：
一是处理好政府、企业和个人在收入分配中的关系，规范初次分配秩序，增加初次分配的透明度，充分发挥税收支持就业、中小企业等发展的作用，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。
二是深化个人所得税制度改革，建立个人收入信息报告制度，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加大对高收入者的调节力度，降低中低收入者税收负担，缩小贫富差距，实现社会公平。
个人所得税是调节收入分配最有效、最直接的工具，我们过去一直采取的提高工资、薪金免征额来降低中低收入者的个人所得税负担的做法，在减轻中低收入者税收负担的同时也减轻了高收入者的负担，而且对高收入者的减负力度更大，因此，我们应借鉴国外的好的做法，降低收入畸高人群的免征额。如英国2010年出台了一项政策，年收入超过10万英镑的个人，其个人所得税免征额随超过部分的大小逐渐递减，收入每超过2英镑，免征额就减少1英镑。这样，收入畸高的人免征额就可能等于零。
一、目标功能定位
个人所得税的目标功能定位是指一国个人所得税在某一时期应主要发挥什么样的功能作用，这是设计和改革个人所得税的首要问题。个人所得税有聚集财政收入和公平收入分配两大功能，因此，一国个人所得税的目标功能定位又有三种选择：
(1)以调节收入分配为主，只对少数高收入者进行特殊调节；(2)以聚集财政收入为主，对大多数人进行普遍调节；(3)同时兼顾聚集财政收入和公平收入分配，对中等以上的收入阶层进行调节。对我国现阶段个人所得税功能定位的争论正好形成以上三种观点。笔者认为第三种观点是适合我国国情的选择。因为我国日益增大的GDP、GNP总额和个人所得在GNP最终分配中份额的不断上升，表明_『居民个人的纳税能力日益增强，决定了个人所得税应在解决财政困难，提高税收占GDP的比重中更有作为；日益扩大的个人收入分配差距又决定了个人所得税必须在公平收入分配方面发挥更大的作用。按第一种目标功能定位进行税制设计，必然规定较高的起征点，这便相应降低了高收入者的应税所得额和适用税率，从而将弱化个人所得税调节收入分配的功能；由于个人所得税收人总额减少，政府没有足够财力转移支付以保障贫困人口的基本生活需要，反而会加速贫富分化，增加社会不稳定因素，如果用开征社会保障税或提高社会保障税税负的手段解决问题，则由于社会保障税的普遍征收和比例税率的累退性，必然增加中低收入者的负担，这比累进的个人所得税更有碍公平，这一切正与调节个人收入分配的目标背道而驰。事实上，我国现行个人所得税就因为目标功能定位瞄准高收入阶层，以公平收入分配为目标，便过分强调区别对待，为此选择了分类征收模式。将个人收入划分为l1个类别，设计了税负不同、形式各异、扣除有别的税率进行征收，结果使税制异常复杂，加之征管基础制度不完善，征管难以适应，避税漏洞大开，偷逃行为轻易得逞，收入并不高的工薪阶层成为最主要的负担者，而真正的高收入者却游离在征管之外。而按第二种目标功能定位进行税制设计，必然要对中、低收入者，特别是略高于贫困线的低收入者课税，而对高收入者难以有效调节，既不符合公平原则，也不符合效率原则，促使一部分人陷入绝对贫困，既不能增加财政收入，又使大量高收入者负担的税款大量流失，聚集财政收入的目标同样难以实现。因此，在现阶段，我国个人所得税目标功能定位只能以兼顾聚集财政收入和公平收入分配为双重目标，对中等以上收入阶层进行调节。
二、征收模式选择
从世界范围看，个人所得税有三种征收模式：分类征收模式、综合征收模式和混合征收模式。分类征收模式就是将各类所得分门别类的划分成若干种，对不同来源的所得采用不同的标准和方法征收。这种模式事实上是多个税种的简单集合，因而征收模式简便，易管，也能对不同性质的所得实行差别对待。但这种模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，不能较好体现量能负担的原则，不仅不同项目间税负不平，而且使所得来源多、综合收入高的纳税人不纳或少纳税，而使应税所得来源单一、综合收入少，但相对集中的人多纳税，易使纳税人改变所得项目名称，分解收入，多次扣除费用，逃避税收。还因为采用该模式，一般项目只能采用比例税率，而使个人所得税的调节存在明显的累退性。我国现行个人所得税就应因为实行分项征收模式，上述问题非常严重。
综合征收模式就是汇集和综合全部所得，统一适用同一种超额累计税率表进行的征收方法。这种模式能较好的贯彻量能负担的原则，从横向和纵向上对税收负担进行公平分配，比较合理，因而较发达国家广泛采用，但对个人申报和税务稽查水平要求高，需要年终汇算清缴，必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件，这无疑提高了征收成本。就我国目前的征管水平看，这种模式只能是我们长期的奋斗目标。
混合征收模式就是区分不同性质的所得，对一部分分类征收，对另一部分综合征收，即分类征收与综合征收相结合的征收模式。在这种模式中，如果综合分类范围的划分和结合搞得好，就能集中分类模式和综合模式的优点，摒除两者缺陷，达到简便、易管、公平征收的目的。一般说来较优的结合是：大综合，小分类，经常性、经营性所得综合，非经常性、非经营性所得分类；相同性质的所得综合，不同性质的所得分类；计算简便的综合，计算复杂的分类。很显然，现阶段，混合征收模式是我国个人所得税征收模式的必然选择。事实上，世界各国个人所得税征收模式的演变过程反映出这么一个规律：分类征收模式只是与单一居民收入和低水平的征管相适应的征收模式，随着社会经济发展和征管水平的提高，综合征收模式是个人所得税征收的最终要求，而混合征收模式是大多数国家个人所得税征收模式从分类征收走向综合征收的必然过渡。
三、税率设计
个人所得税的税率设计应是该税种目标功能要求的最集中表现，税率形式又决定于征收模式的选择，同时作为“经济联合国”的重要成员，我国个人所得税的税率水平、档次、级距的设计既不得不考虑与国际接轨，又不能脱离我国家庭观念强，家庭总收入比个人收入更能全面反映纳税能力的实际，而覆盖个人独资企业、合伙企业的个人所得税，其最高税率又不能不与企业所得税税率相衔接。
我税率征收。这种设计因各类家庭的划分标准必然要随社会经济的发展和物价水平的变动而适时调整，但各档次税率可以长期保持不变，因而既能适应经济变化又能稳定负担政策。
四、征收管理
个人所得税有效的征收管理既是其正确的目标功能定位，切合实际的征收模式选择，合理的税率设计的结果，也是真正实现其目标功能，充分发挥征收模式优势，正确贯彻税率所体现的负担政策的保证条件。因为我国现行个人所得税征收管理效率低下，致使个人所得税既对个人收入分配调节无力。有资料表明我国个人所得税的45％来自工薪所得，而真正的高收入群体却游离在征管之外，又使大量收入流失(同一资料还表明，我国个人所得税实际征收的税款不足应征税款的1／2)。究其原因，一是现行征管办法对个人收入的隐性化、非货币化、现金交易、私下交易束手无策，纳税人的真实收入难以掌握，扣缴制度无从落实，二是没有明确的自行申报制度，难以进行税源监控。为此必须：
(一)进一步完善个人所得税征收基础制度
1．建立纳税人编码制度，即“个人经济身份证”制度。将居民身份证号码作为个人所得税纳税人税务编码。个人从事的各种与个人所得税有关的活动，不论收入还是支出，均在此编码下反映，这些信息应能从社会方方面面汇集到税收部门进行集中处理，迅速准确的掌握纳税人的收入状况。
2．强行推行非现金收入结算制度，减少现金流通，广泛使用信用卡和个人支票。同时，将个人收入工资化，工资货币化，工资外发放的各种补贴、津贴、有价证券，以及其他各种福利，必须折价计人工资表中，以使纳税人的真实收入“透明化”。
(3)建立个人财产登记制度。结合存款实名制的实施，对个人存款，金融资产，房地产以及汽车等重要消费品实行登记制度，以使纳税人的各项财产收入“显性化”，以防将收入与财产进行分解和分割而偷税。
(二)建立科学的预扣预缴税款制
个人所得税预扣预缴制是世界各国已经成熟的征管经验。这种制度要求对综合所得必须分项按月或按季、按次预扣预缴，年终汇算清缴，预扣预缴一般应比实际缴纳的税款多，以促使纳税人年终申报。为避免年终汇算清缴时退税面过大，应对应税项目采用不同的预扣预缴办法，如对工薪所得可按目前的征管方法按月预扣预缴，对经营所得以当期实际应缴税款数或上年实际数按月或按季预缴，劳务报酬所得和财产租赁所得以其收入总额按一定的预扣率按次预扣预缴。总之，应在堵塞偷逃漏洞的同时，尽可能简单易操作。
(三)推行双向申报制度
双向申报制度是关系综合征收或混合征收成败的重要条件。所谓双向申报制度，是指个人所得税的纳税人和其扣缴义务人对同一笔所得的详细情况分别向税务机关申报的征管制度，其目的是在纳税人和扣缴义务人之间建立起交叉稽核体系，加强税源监控。这种方法为世界各国所采用。考虑到我国现有征管能力还不能接受所有的纳税人申报，应规定只有年收入达到一定标准的纳税人才必须申报，但所有扣缴义务人向个人支付的一切应税所得，不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报，不仅申报应扣税额，还应申报与纳税人相关的其他主要资料信息。之所以这么规定，是因为这种交叉稽核制度的关键应在于支付者。
论文摘要：我国个人所得税的改革已成为各收入阶层关注的焦点。我国现行个人所得税因为目标定位不准确，征收模式未能适时调整，致使税负确定、税率设计不合理、税制复杂，难以征僻，偷逃严重，渊节无力。本文对目标功能定位、征收模式选择、税率设计、征收管理这些个人所得税的根本问题做了一些探讨。
我国现行个人所得税自1980年开征以来，收入增长异常迅速，1980年不足l7万元，1985年突破l亿元，1989年突破l0亿元，1995年突破100亿元，2000年达到660亿元，为我国所有税种中增长最快，最具潜力的税种，在聚集财政收入、公平收入分配方面发挥着巨大作用。但在运行中日益暴露出的税制设计本身和征管方面的许多问题，也正严重阻碍着其功能的更大发挥，迫切需要从根本上进行改革。
一、目标功能定位
个人所得税的目标功能定位是指一国个人所得税在某一时期应主要发挥什么样的功能作用，这是设计和改革个人所得税的首要问题。个人所得税有聚集财政收入和公平收入分配两大功能，因此，一国个人所得税的目标功能定位又有三种选择：
(1)以调节收入分配为主，只对少数高收入者进行特殊调节；(2)以聚集财政收入为主，对大多数人进行普遍调节；(3)同时兼顾聚集财政收入和公平收入分配，对中等以上的收入阶层进行调节。对我国现阶段个人所得税功能定位的争论正好形成以上三种观点。笔者认为第三种观点是适合我国国情的选择。因为我国日益增大的GDP、GNP总额和个人所得在GNP最终分配中份额的不断上升，表明_『居民个人的纳税能力日益增强，决定了个人所得税应在解决财政困难，提高税收占GDP的比重中更有作为；日益扩大的个人收入分配差距又决定了个人所得税必须在公平收入分配方面发挥更大的作用。按第一种目标功能定位进行税制设计，必然规定较高的起征点，这便相应降低了高收入者的应税所得额和适用税率，从而将弱化个人所得税调节收入分配的功能；由于个人所得税收人总额减少，政府没有足够财力转移支付以保障贫困人口的基本生活需要，反而会加速贫富分化，增加社会不稳定因素，如果用开征社会保障税或提高社会保障税税负的手段解决问题，则由于社会保障税的普遍征收和比例税率的累退性，必然增加中低收入者的负担，这比累进的个人所得税更有碍公平，这一切正与调节个人收入分配的目标背道而驰。事实上，我国现行个人所得税就因为目标功能定位瞄准高收入阶层，以公平收入分配为目标，便过分强调区别对待，为此选择了分类征收模式。将个人收入划分为l1个类别，设计了税负不同、形式各异、扣除有别的税率进行征收，结果使税制异常复杂，加之征管基础制度不完善，征管难以适应，避税漏洞大开，偷逃行为轻易得逞，收入并不高的工薪阶层成为最主要的负担者，而真正的高收入者却游离在征管之外。而按第二种目标功能定位进行税制设计，必然要对中、低收入者，特别是略高于贫困线的低收入者课税，而对高收入者难以有效调节，既不符合公平原则，也不符合效率原则，促使一部分人陷入绝对贫困，既不能增加财政收入，又使大量高收入者负担的税款大量流失，聚集财政收入的目标同样难以实现。因此，在现阶段，我国个人所得税目标功能定位只能以兼顾聚集财政收入和公平收入分配为双重目标，对中等以上收入阶层进行调节。
二、征收模式选择
从世界范围看，个人所得税有三种征收模式：分类征收模式、综合征收模式和混合征收模式。分类征收模式就是将各类所得分门别类的划分成若干种，对不同来源的所得采用不同的标准和方法征收。这种模式事实上是多个税种的简单集合，因而征收模式简便，易管，也能对不同性质的所得实行差别对待。但这种模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，不能较好体现量能负担的原则，不仅不同项目间税负不平，而且使所得来源多、综合收入高的纳税人不纳或少纳税，而使应税所得来源单
一、综合收入少，但相对集中的人多纳税，易使纳税人改变所得项目名称，分解收入，多次扣除费用，逃避税收。还因为采用该模式，一般项目只能采用比例税率，而使个人所得税的调节存在明显的累退性。我国现行个人所得税就应因为实行分项征收模式，上述问题非常严重。
综合征收模式就是汇集和综合全部所得，统一适用同一种超额累计税率表进行的征收方法。这种模式能较好的贯彻量能负担的原则，从横向和纵向上对税收负担进行公平分配，比较合理，因而较发达国家广泛采用，但对个人申报和税务稽查水平要求高，需要年终汇算清缴，必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件，这无疑提高了征收成本。就我国目前的征管水平看，这种模式只能是我们长期的奋斗目标。
混合征收模式就是区分不同性质的所得，对一部分分类征收，对另一部分综合征收，即分类征收与综合征收相结合的征收模式。在这种模式中，如果综合分类范围的划分和结合搞得好，就能集中分类模式和综合模式的优点，摒除两者缺陷，达到简便、易管、公平征收的目的。一般说来较优的结合是：大综合，小分类，经常性、经营性所得综合，非经常性、非经营性所得分类；相同性质的所得综合，不同性质的所得分类；计算简便的综合，计算复杂的分类。很显然，现阶段，混合征收模式是我国个人所得税征收模式的必然选择。事实上，世界各国个人所得税征收模式的演变过程反映出这么一个规律：分类征收模式只是与单一居民收入和低水平的征管相适应的征收模式，随着社会经济发展和征管水平的提高，综合征收模式是个人所得税征收的最终要求，而混合征收模式是大多数国家个人所得税征收模式从分类征收走向综合征收的必然过渡。
三、税率设计
个人所得税的税率设计应是该税种目标功能要求的最集中表现，税率形式又决定于征收模式的选择，同时作为“经济联合国”的重要成员，我国个人所得税的税率水平、档次、级距的设计既不得不考虑与国际接轨，又不能脱离我国家庭观念强，家庭总收入比个人收入更能全面反映纳税能力的实际，而覆盖个人独资企业、合伙企业的个人所得税，其最高税率又不能不与企业所得税税率相衔接。
我国个人所得税混合征收模式的选择决定厂其税率形式在总体上分为超额累进税率和比例税率两种形式，综合征收项目适用超额累进税率，分类征收项目适用比例税率。合理的比例税率，应在不进行费用扣除的情况下，按超额累进税率的实际平均税率设计。因此，个人所得税税率设计的核心问题是超额累进税率的设计。根据上述约束条件，我国个人所得税税率的设计应以家庭为基础申报单位，遵循世界各国个人所得税“宽税基，低税率，大级距，少级次”改革的思路，将我国居民按家庭收入水平划分为低收入、中等收入、较高收入、高收入、最高收入五个层次，分别按规定税率超额累进征收。根据我国个人所得税兼顾聚集财政收入和公平收入分配。对中等以上的收入阶层调节目标功能的要求，对低于标准中等收入家庭的收入部分确定零税率，既为对低收入家庭的免征，又为其他各家庭的扣除标准、对高于标准中等收入家庭收入、低于较高收入的家庭收入的部分以5％的税率征收；对高于较高收入家庭收入、低于高收入家庭收入的部分以10％的税率征收，对高于高收入家庭收入、低于最高收入家庭收入的部分以20％税率征收，对高于最高收入家庭收入的部分以35％税率征收。这种设计因各类家庭的划分标准必然要随社会经济的发展和物价水平的变动而适时调整，但各档次税率可以长期保持不变，因而既能适应经济变化又能稳定负担政策。
四、征收管理个人所得税有效的征收管理既是其正确的目标功能定位，切合实际的征收模式选择，合理的税率设计的结果，也是真正实现其目标功能，充分发挥征收模式优势，正确贯彻税率所体现的负担政策的保证条件。因为我国现行个人所得税征收管理效率低下，致使个人所得税既对个人收入分配调节无力。有资料表明我国个人所得税的45％来自工薪所得，而真正的高收入群体却游离在征管之外，又使大量收入流失(同一资料还表明，我国个人所得税实际征收的税款不足应征税款的1／2)。究其原因，一是现行征管办法对个人收入的隐性化、非货币化、现金交易、私下交易束手无策，纳税人的真实收入难以掌握，扣缴制度无从落实，二是没有明确的自行申报制度，难以进行税源监控。为此必须：
(一)进一步完善个人所得税征收基础制度
1．建立纳税人编码制度，即“个人经济身份证”制度。将居民身份证号码作为个人所得税纳税人税务编码。个人从事的各种与个人所得税有关的活动，不论收入还是支出，均在此编码下反映，这些信息应能从社会方方面面汇集到税收部门进行集中处理，迅速准确的掌握纳税人的收入状况。
2．强行推行非现金收入结算制度，减少现金流通，广泛使用信用卡和个人支票。同时，将个人收入工资化，工资货币化，工资外发放的各种补贴、津贴、有价证券，以及其他各种福利，必须折价计人工资表中，以使纳税人的真实收入“透明化”。
(3)建立个人财产登记制度。结合存款实名制的实施，对个人存款，金融资产，房地产以及汽车等重要消费品实行登记制度，以使纳税人的各项财产收入“显性化”，以防将收入与财产进行分解和分割而偷税。
(二)建立科学的预扣预缴税款制
个人所得税预扣预缴制是世界各国已经成熟的征管经验。这种制度要求对综合所得必须分项按月或按季、按次预扣预缴，年终汇算清缴，预扣预缴一般应比实际缴纳的税款多，以促使纳税人年终申报。为避免年终汇算清缴时退税面过大，应对应税项目采用不同的预扣预缴办法，如对工薪所得可按目前的征管方法按月预扣预缴，对经营所得以当期实际应缴税款数或上年实际数按月或按季预缴，劳务报酬所得和财产租赁所得以其收入总额按一定的预扣率按次预扣预缴。总之，应在堵塞偷逃漏洞的同时，尽可能简单易操作。
(三)推行双向申报制度
双向申报制度是关系综合征收或混合征收成败的重要条件。所谓双向申报制度，是指个人所得税的纳税人和其扣缴义务人对同一笔所得的详细情况分别向税务机关申报的征管制度，其目的是在纳税人和扣缴义务人之间建立起交叉稽核体系，加强税源监控。这种方法为世界各国所采用。考虑到我国现有征管能力还不能接受所有的纳税人申报，应规定只有年收入达到一定标准的纳税人才必须申报，但所有扣缴义务人向个人支付的一切应税所得，不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报，不仅申报应扣税额，还应申报与纳税人相关的其他主要资料信息。之所以这么规定，是因为这种交叉稽核制度的关键应在于支付者。
