发布时间：2023-03-10 14:55:41
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一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。
最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的，一般需要财政出面进行贷款担保，贷款才能顺利发放。
可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
印度的财政减贫历程大体分为两个阶段：第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间，以推行“绿色革命”为主要内容，公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和，重点解决粮食问题和农村贫困问题；第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间，提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号，公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。
印度尼西亚的财政减贫成效也较为显著，其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划，在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作，有效地减轻了该国的贫困问题。同时，公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式，为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务，推动了该国农村经济的发展，降低了贫困发生率。
小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行，其以强调小额信贷项目的社会功能著称，切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段，引导贫困者参与并对其进行有效激励，为大规模的贫困者提供了信贷服务，承担着该国重要的扶贫任务，其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。
20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。
(三)我国财政减贫案例分析
贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是国家级贫困县，均坐落于自然和经济社会条件较差的山区，贫困程度较高，通过一系列较大力度的扶贫工作，对二者的减贫成效较为显著。由于两县减贫模式较为典型和相似，选取它们进行案例分析，能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。
贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的国家级贫困县。近年来，该县瞄准贫困乡村和贫困人口，通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫，扶贫开发工作成绩显著。财政是纳雍县实现减贫的核心力量，该县创新财政扶贫资金使用机制，通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式，增加农业融资渠道，使农民获得足够的生产资金，并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式，很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查，纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业，其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时，该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理，精心组织项目实施，其中包括：财政扶贫资金项目申报管理，规定申报项目必须是扶贫开发重点村，并从规划的项目库中征求村民意见选择申报；财政扶贫资金项目实施管理，项目审批后各实施单位拟定实施方案，并与县扶贫办签订资金管理协议，然后下拨30%的启动资金开始启动；实行财政扶贫资金项目公示制，将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示，涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的，将贫困户名单进行公示，接受社会监督；加强扶贫开发统计监测工作，各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度，全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况，形成了比较科学的监测和考核指标体系；实行县级财政报账制，项目实施结束后，经验收组验收，到县扶贫办审核，再到县会计核算中心报账；实行项目后续管理制度，保证项目管理的延续性。此外，该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。
广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县，按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路，坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，通过实施一系列有效的减贫措施，已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”，着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境，增加贫困群体收入。具体包括：对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置，并保障迁移群众异地发展经济致富，支持安居工程；投资建立县劳动就业培训中心基地，促进农村富余劳动力输出，支持扩大与促进就业工程；通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程；落实“两免一补”政策，开展职业教育，免费培训农村劳动人才，引进对口帮扶和社会帮扶资金，支持教育扶贫工程；发放低保金、救助金、供养费，使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障，支持济困助残工程；推进农村合作医疗制度，扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面，加强公共卫生基础设施建设，确保食品药品安全，加强安全生产管理，支持全民安康工程；加大对工业污染源的治理力度，投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂，支持治污保洁工程；投资修建蓄水池和供水设施，支持农村饮水工程；投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程，支持城乡防灾减灾工程；支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”，阳山县农村基础设施建设得到加强，农村生产生活条件和发展环境得到改善，农业生产布局得到调整，农四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
(四)根据贫困群体的实际需求，推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上，但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的，从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式，因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程，使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来，有助于援助方采取更有针对性的措施，从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求，给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权，同时，财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务，最终既可有效缓解贫困，又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力，还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性，实现“多赢”的目的。
关键词:公共财政;政府会计;政府统一账户;英国经验
一、WGA的基本框架
WGA是指覆盖英国所有公共部门的一组合并财务报表。它借鉴商业会计方法,为整个公共部门制作一套基于通用会计准则(简称GAAP)的、统一的合并财务报表,其目的在于:提供质量更高的、更透明的信息,支持财政政策的发展,更好地管理公共服务,以及更有效地分配资源。
1、WGA涉及的范围。
《政府资源和会计法案2000》为WGA提供了立法框架,它要求财政部为每个履行公共职能的实体,以及部分或全部由公共资金支持的实体准备WGA。具体来讲,基于GAAP的WGA的合并范围包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地域的各种类型的1300多个公共实体。这些实体分为以下几类:
(1)中央政府。包括核心政府财政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:国家贷款基金账户);政府部门资源账户;非部门公共实体;养老金计划,包括中央政府养老金计划,国民保健服务、教师等其它非基金性的雇员养老金计划);部门资源账户中未包括的国民保健服务实体等。
(2)地方当局(Localauthorities)。包括四个地域的各类议会(如:单一制议会、郡议会、自治市镇议会、区议会等等);消防机构、警察机构、缓刑委员会、旅客运输机构;废物处理机构、资源保护局;地方教育当局及学校等。
(3)公营公司(Publiccorporations)。包括国有行业、其他公营公司、营运基金等。
2、建立WGA要解决的关键问题。
(1)合并的方法论问题。由于合并的工作量非常大,采取财政部与政府部门相配合的方法,由财政部负责整个合并过程及账目的编制,并利用政府部门作为中间人,由它们负责其主办实体的子合并(sub—consolidation)。在合并步骤上,采用阶段性方法,先发展中央政府统一账户(CGA)和未经审计的、基于统计原则的WGA,再过渡到基于GAAP的WGA,并且对账户进行几年的模拟运行,以确保质量。财政部还通过成立专门的项目团队和咨询组,制定详细的合并进度表,要求每个相关公共实体制定年度数据进度表等多种措施,来确保WGA项目的顺利实施。
(2)集团内部交易的问题。WGA把所有的公共部门看成一个完整的实体,因此必须排除集团内部交易的影响,即从合并的WGA数字中对销掉不同公共实体之间的所有物质交易和结余。此外,对在多个账户中报告的交易要进行调整以避免重复计算,这主要涉及到集中基金账户、国民贷款基金、国民保险基金。
(3)会计政策和会计惯例的一致性问题。合并必须基于统一的会计政策框架,这是一个基本原则。而英国各类公共实体采用的会计政策体制并不一致,具体会计政策的差异也加大了合并的难度。为此,必须比较、调节和集中公共部门中各类法规及会计指导系列,采用一致的会计政策和会计惯例。
(4)WGA报告的形式和内容。《政府资源和会计法案2000》指出,早期的WGA报告至少要包括三个核心报表:财务绩效报告(即收入与支出账户,相当于损益账户)、财务状况报告(即资产负债表)、现金流量表。在会计报表附注中要解释主要的数字是如何得出的。通过这些高度集中的报表,为议会和其它使用者提供有用的宏观经济信息。
(5)审计问题。为了增加WGA的可信度,其账目必须进行独立的审计。这一审计在很大程度上依赖于并入WGA的各个公共实体的法定审计,为此,应当建立与公共实体审计行业标准类似的审计标准,规范审计意见的形式,明确审计权限,并且协调不同审计人员的工作。例如:根据合并范围,明确主计审计长(简称C&AG)、私营部门审计人员、英格兰、威尔士、苏格兰审计委员会指定的审计人员、北爱尔兰主计审计长等不同人员的审计权限和范围,协调不同审计人员对会计确认等问题的差异。此外,可以开展一至几年的审计模拟运行,以检验其效果。
3、WGA的发展目标。
(1)中期发展:建立基于统计的WGA。在开发和实施基于GAAP的WGA的同时,财政部决定先为整个公共部门开发未经审计的、基于统计原则的WGA。它可以在财政年度结束后较短的时间内生成,有利于为短期或中期财政政策及时提供所需的数据,以促进财政政策的发展,此外,它有可能提高基于欧洲账户体系(简称ESA)的国民核算账户的质量。
(2)中期目标。建立WGA的中期目标是以GAAP为基础,准备一套完全经审计的WGA,它既会流入(feedinto)基于ESA95的国民核算账户,也会流入基于统计(也基于国民核算账户)的WGA(如图1所示)。经审计的、基于GAAP的账目以年度为基础生成,它要经过议会的详细审查,并且为财政政策和经济政策服务。其主要的信息来源为:部门的资源会计与预算(简称RAB)账户、信托和养老金计划的财务报告、地方当局和其他公共部门实体的账户。
基于统计的WGA年度或季度为基础产生。为了产生季度信息,它需要从国民核算账户和部门RSB账户中生成综合的数据,并且对国民核算账户分类进行调整以生成使用RAB分类的账户。这些未经审计的季度信息应当及时准备好以进入短期的财政政策规划过程。
资料来源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是对现有国民核算账户的重要补充。国民核算账户、基于GAAP的WGA、基于统计的WGA,这三个账户都有可能彼此接受数据,例如:可以通过WGA生成的数据改善国民核算账户的数据。
(3)长期目标。长期中,基于GAAP的信息首先从RAB,再从WGA,越来越多地直接流入国民核算账户。WGA的长期发展目标是建立一个能够提供年度审计账目、季度产出数据、国民核算账目,以及国际比较、规划和预测、经济和财政政策等所有产出的、单独的数据收集系统(见图2)。
要实现长期目标,必须做到:(a)成功实施基于GAAP的WGA和审计;(b)拥有从多种平台接收数据以实施合并的技术,以及为多种报告处理数据的技术。
为了生成图中所示的结果,一些来自WGA的数据可能需要进行调整或者与其他数据相结合。例如:考虑到ESA分类,可能要进行数据调整以编制国民核算账目;一些预测可能需要把GAAP信息与人口统计规划的数据相结合等等。
资料来源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、对WGA的评价
1、英国政府对WGA的期望。
近年来,在新工党的领导下,WGA已经从最初的关注增加透明度、增加各类政府部门和公共实体之间的财务责任,发展到与政府决策(尤其是经济层面的决策)直接相关。不论对政府本身,还是对议会、纳税人等其它潜在使用者而言,建立WGA都具有明显的好处。
政府希望WGA能够为各个层次的政府部门、议会、纳税人等用户提供质量更高、更透明的信息,以辅助经济政策的发展,通过更好的决策促进经济绩效的改善,从而使纳税人受益。
2、对WGA的批判性分析。
(1)WGA辅助宏观经济决策的局限性。政府期望通过WGA提供对宏观经济决策有刚的信息,特别是帮助处理代际公平问题和财政可持续性问题。这里隐含的假定是:WGA能够包括养老金、税收、社会保障人口预测、固定资产使用期限等黄金法则管理所需的重要信息,但是WGA信息难以达到这些要求。为了责任目标,必须确保这类资产的保护成本、维修成本等信息尽可能准确地反映在政府账目中。
(2)政府债务合并的困境。现实的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部门债务的合计数据,另一方面又不想将一些重大的债务(如养老金负债)列入资产负债表。这种矛盾心理直接影响了WGA信息的可用性及其合并的进程。债务合并困境的典型例子有:(a)关于“铁路网”(NetworkRail)实体21万亿英镑债务的会计处理问题。主计审计长应用英国GAAP,认为铁路网的债务应该列于资产负债表中,而国家统计署应用ESA95原则,认为这一债务应该在表外。(b)对私人主动融资(PFI)、公私合作(PPP)项目的会计处理。根据FRS5中设定的基本原则,WGA合并中应当包括PFI项目(因为政府确实从项目中受益并且承担了在长期中为项目提供经费的义务),但是PFI项目却被保留在表外。PPP项目中与政府合作的私营公司的资产、负债既没有列入公共部门资产负债表,也没有列入特定用途实体(简称SPE)的资产负债表。
(3)合并会计技术的问题。同私营部门相比,公共部门在使用合并会计技术的概念及操作上都更为困难。主要表现在:(a)由于高度合并的数字,WGA可能掩饰了一些绩效较差的政府单位,而且低估了那些绩效较好的单位的贡献,难以提供评价政府财政状况和财政业绩的充分信息。(b)合并界限难以确定。关于公共部门的定义多种多样,不同的界定标准反映了不同的政治责任。反对编制WGA者认为:将非部门公共实体、地方政府、国有行业等纳入WGA会引起误导,因为这些实体与中央政府在宪法上是独立的,中央政府不拥有这些实体的任何资产和负债。但是支持WGA者认为:如果尊重这些实体的宪法独立性,WGA将是不完全的,因为这些实体或多或少地从中央政府那里接受资助。(c)WGA审计中涉及的实体众多,难以协调。一方面,主计审计长、四个地域各自的审计机构、私营部门审计人员都有自己独立的审计权限,另一方面,主计审计长等主要审计人员必须依靠次要审计人员的工作。要想管理次要审计人员的工作,主计审计长必须拥有否决他们工作的权利(如果审计缺乏质量)。但是,目前并没有清晰的审计直线职权,不同公共部门审计实体之间又竞相争夺地盘,使得WGA审计过程存在重要的结构缺陷,在会计确认问题上各种审计实体之间可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共实体实施权责制基础的会计系统,大量的中央政府账目也已经改为权责制基础,但是由于获取信息的技术难度,税收的计算仍然是现金制基础的。部门RAB的合时性和质量,以及上述未解决的问题都会危及WGA的效用。
参考文献:
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一、财政税收工作中存在的主要问题
1、现有的财政税收体制存在缺陷
我国财税部门现有的财税体制还不够完善，存在一些缺陷和漏洞，影响了财政税收工作的开展，主要表现在如下方面：首先，缺乏健全的税收种类与统一的税收标准，影响了社会企业的纳税，使得税收调节社会分配的功能得不到良好的发挥；其次，一些诸如社会环境和资源等相关税收未纳入财税管理体系中，影响了社会秩序的稳定；再次，现有的财政税收体制没有设置科学合理的增值税及所得税，阻碍了技术的创新改革，不能发挥出税收的调节作用；最后，财政税收体制中分税制不够完善，主要是没有将地方财政与中央财政之间的收入比例划分清楚。
2、财政税收预算体制不够健全
在我国财政税收预算中最大的问题是缺乏合理的预算体制，而合理的预算体制是保障财政税收工作顺利开展的关键所在。在我国财政税收的预算中没有建立健全的周期财政预算和中长期财政税收预算制度，且财政税收预算体制涉及的范围很窄，缺乏对整体的预算，致使转移、挪用资金的现象频繁发生，很大程度上影响了国家宏观调控政策的制定和实施。除此之外，我国的财政税收预算体制中还缺乏相应的预算监督体制，使得财政预算结果的审批工作受阻。
3、财政税收的监督体制不够健全
在我国的财政税收工作中，逃税、漏税、偷税等现象时有发生，一些不法分子虚开、伪造增值税的专用发票的现象也较为普遍，这些现象都为我国财政税收造成了恶劣的影响。而归咎其原因，很大程度来自于我国财政税收的监督体制不健全，财政税收的监管工作落实不到位。此外，由于我国财政税收监督体制存在缺陷和漏洞，很多企业未在规定时间内进行纳税，甚至出现不纳税的现象；另外，在我国的一些企业与经销商中，缺乏实际的经营指标，并将财务成果虚报给财政税收部门，在财政税收的监督体制不够健全的情况下，依然能都获利，这样就造成了财政税收的的流失，影响国家财政经济的发展。
二、深化财政税收改革的建议
1、完善现有的财政税收制度
科学合理的财政税收制度是财政税收工作顺利运行的重要保证，并能有效避免偷税漏税的现象，维护国家利益。针对我国现有财政税收体制存在的问题，我国应从如下两方面进行财税制度的改革完善。一方面，要调整税收政策。在我国经济的高速发展形势下，国家的经济结构体制发生了重大的变化，各企业的发展模式也发生了相应的变化。因此，财税政策也应该在适应企业发展的情况下进行税收政策的合理调整，将财税制度制定的目标放在有利于企业发展的目标下，在保证企业发展的同时维护国家的经济利益。另一方面，要调整税收结构。从目前的税收结构来看，企业的营业税和所得税存在不合理性，需对其进行适当的调整，最大程度的减少重复纳税的现象，促进企业的健康发展。
2、深化改革财政税收预算机制
财政预算对财税工作的开展至关重要，财政税收预算机制的深化改革也显得尤其紧迫。我国财政税收预算机制的改革应将周期财政预算与中长期财政预算并存，并对其给与适当的管理。我国现行财政预算体制应扩大预算范围，确保财政税收预算机制覆盖所有的部门和行业，使单一的财政预算机制向多元化预算机制转化。此外，我国现阶段的复式预算体系中，还应将我国政府部门有关的社会保障预算、国有资本预算等财政收纳入预算管理范围，促进财政税收预算的科学合理。
3、加强对财政税收的监督工作
针对当前我国企业偷税漏税现象普遍存在的情况，国家应加强财政税收的监督工作，最大程度的维护国家经济利益。为此，我国要制定科学完善的税收监督制度，并设立专门的监督管理部门，安排专业人员对企业的纳税进行监督管理，及时发现问题，并实施解决措施。在财税监督过程中，尤其要对偷税漏税的企业进行法律的严惩。为了减少企业的偷税行为，税收征管部门应该对企业财务信息进行有效的管控并对其进行纳税教育，减少国家的税收损失。
4、完善税收的征管与审计工作
征管与审计是财政税收工作的重要环节，要提高财政税收工作的效率，应该加大对这两项工作的完善力度。在审查征收的方式上，应该将账目健全的纳税户作为定额户，开展审查工作。对于账目有所出入的单位或部门，则应对其施行延伸制度进行深入调查，确定税务部门与其是否存在“照顾关系”，若存在此关系，使得税款被少征，则应该通过通审软件的方式开展纳税辅导，并采用排序法定出具体定额的纳税户名单，采用正确的方式开展纳税工作。
三、结语
2007年底,财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上指出,“要更好地发挥财政职能作用,必须大力推进依法理财,加强科学化、精细化管理”。在新时期和新形势下,完善公共财政体系、着力推进公共支出精细化管理、探索适合现阶段公共支出精细化管理的模式具有更加紧迫的现实意义。
一、公共支出精细化管理是公共财政建设的客观要求
作为公共支出的最直接的实施者,公共财政建设要求财政部门首先应该是一个履行公共服务职能的技术性部门。这里所谓的技术性,主要是指财政部门有责任、有义务把国家各类财政性资金按照公共服务均等化的要求分配好、使用好,保证财政资金的使用效率。因此,实现公共支出的精细化管理就成为财政工作的基本内容。
1、精细化管理是基本公共服务均等化的前提。随着我国经济的发展和社会的进步,人们对公共服务的需求将会迅速增长,基本公共服务的均等化将是我国今后面临的一项主要任务,也将是制约我国经济社会发展的一个重要因素。作为政府重要组成部门的财政部门,在这方面应该有所作为。党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”,充分说明了财政部门面临的艰巨任务。为此,财政部门在明晰现阶段我国公共服务的基本现状,采取相应对策的同时,对公共支出实行“精细化”管理是非常必要的。要通过“精细化”管理,准确掌握基本公共服务均等化的着力点和着重点,只有这样,才能逐步完善公共财政体系,实现基本公共服务的均等化。
2、精细化管理是公共支出规范化的基础。公共支出规范化是市场经济的客观要求。现阶段,公共支出不论是从支出安排的形式上还是内容上,要实现真正意义上的规范化管理,还有很多工作要做,特别是地方财政部门面临的工作压力很大。没有公共支出的精细化,或者说,对公共支出只是一个简单的分类和安排,是不可能完全实现公共支出规范化管理的。
3、精细化管理是充分发挥财政资金使用效益的关键。充分发挥财政资金的使用效益是公共财政的最基本要求。而充分发挥财政资金的使用效益的关键还是在于资金的有效安排,这就必然涉及到公共支出的精细化管理的问题。只有做到了精细化管理,才能使财政资金的安排变得十分清晰,效益的发挥与否十分明了,可能出现的失误能够很及时地得以纠正,财政支出的绩效考核变得具有可操作性。因此,从这个意义上讲,精细化管理是充分发挥财政资金使用效益的关键。
二、实现公共支出精细化管理的具体要求
财政公共支出的精细化管理对财政工作提出了具体的要求,应该包括财政工作的方方面面。但是,结合现阶段财政工作的具体实际,笔者认为,着重在以下三点。
1、完善的财政支出管理体制。从精细化管理要求来看,现行的财政支出管理体制还是属于“粗放型”的。“分税制”财政管理体制只是侧重于解决中央与地方收入分配的问题,却没有很好地解决中央与地方支出责任和支出范围的问题,省以下地方政府之间的事权划分就更显得杂乱。为了解决这类问题,中央从完善政府间转移支付制度方面进行了探讨。然而,这种努力带有明显的过渡特征,或者说具有很大的临时性、机动性。非特定情况下的临时性给地方政府带来的是非理性的期望。就中央财政来看,这种临时性的表现就是对地方的财政支出安排是盲目的和方向不明的。不论是按照什么因素安排的一般性转移支付,在给予地方政府自的同时,也使得财政部的监督显得苍白,这又从另一方面弱化了公共支出的绩效考核,会助长管花钱不管效益的现象。
2、成熟的财政公共支出管理方式。现行的财政公共支出管理方式带有很深的计划经济的烙印,与市场经济的要求还有一定的差距,具体表现是带有很深的部门干预的特征。中央财政所形成的资金分块管理的管理模式,“统一”了各级地方财政的资金管理,也直接导致了地方财政公共支出的分散性。在现实生活中,形成了谁能够安排资金,谁就有发言权的现象,这也是导致财政工作(特别是地方财政工作)成为焦点的主要原因之一。今年初,在广东省的“两会”上,原广州地铁老总诉苦“节省18亿,反挨财政部门批”,这应该是值得财政部门深思的。
3、规范的财政公共支出管理要求。对财政公共支出的管理,与其说是财政部门的职责,倒不如说是已经衍生为一种政府行为。“公共支出”是姓“民”还是姓“权”的问题已经引起了社会上一部分有识之士的担忧。当前体制下中央财政对地方财政在支出管理上是鞭长莫及,同时,由于块块之间所固有的项目特征、行业要求、考核标准等的差异性,也使得地方出现了同样是财政部门出来的资金,其管理的重点和要求却不完全相同的现象,给财政公共支出的规范性管理带来很大的难度。
三、实现财政公共支出精细化管理的基本思路
1、合理设置财政部门支出管理机构。改革财政部门现有的、以资金分块管理为原则的机构设置模式。具体设想是在不弱化部门职能的前提下,根据市场经济体制的要求以及完善公共财政体系的需要,对现有支出管理机构进行整合,为财政支出“精细化”管理提供组织保证。
(1)成立预算编制委员会。合并现有的所有负责资金安排和拨付的内设机构,成立财政部门预算编制委员会。财政部门所有的资金支出,都必须经过预算编制委员会的审核和签批后,再履行相关法律和行政程序。财政部的预算编制委员会由部长直接负责,各级地方财政部门的预算编制委员会由相应财政机构的主要负责人负责。为了保证预算编制委员会的正常工作,还要相应建立专家库,财政部门在确定某一方面的财政预算时,就在专家库里相应地随机确定一定数量的专家进行反复研究确定。这样,就可使财政部门从复杂的既管钱又管事的现状中解脱出来,变为单纯的只管钱的技术部门,以保证资金安排的合规、合理、合法。
(2)保留财政资金支付机构。为了保证国库集中支付制度的顺利推进,各级财政部门负责资金支付的机构要保留,同时,要突出其规范性的特点。要通过对资金支付情况的分析来检查和落实预算编制是否合规、合理和合法,也为预算编制委员会提供相关意见,为相应机构对资金支出的检查和绩效考核提供初步意见。
(3)强化财政资金支出的监督检查和绩效考核机构。主要是负责对所有财政资金支出的监督检查和绩效考核。
虽然国家一直在增加对农村医疗卫生的投入，但是农村医疗卫生和城镇医疗卫生相比，还是存在明显的差距，2008年到2012年财政用于农村医疗和城镇医疗方面，差距在不断地增大，主要体现在：①农村医疗卫生条件极其有限，特别是一些乡村卫生所、私立诊所。现有的医疗器械基础设施建设比较落后，这些与城市医疗情况相比悬殊很大。②农村的合作医疗保障水平有限，从总体来看由于其筹资规模较小，渠道有限，保障的程度较低，难以根本解决农民大病的风险。③卫生所从业人员整体素质偏低，法制不够健全，医学知识缺乏，由于各方面条件的限制，如经济落后，交通闭塞，生活条件困难，造成骨干人才流失的现象。
2加大公共财政对民生支出的对策
公共财政是政府保障和改善民生的重要手段，是解决民生问题的必由之路。针对南宁市良庆区的民生问题，提出几个方面的建议。
2.1对现行公共财政支出结构进行优化优化财政支出结构，建立与公共财政相适应的公共支出结构，才能使民生问题得到更全面的解决。合理界定财政支出的范围，科学的界定财政的支出范围是指科学性的把财政收入有效的分配给各个财政支出项目，即将最有用的支出用在最需要的地方。①规范财政资金供给范围，是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提保障。科学界定财政支出范围，明确政府应当承担职责的领域。公共财政支出范围应该限定在公共安全、公共社会事业、公共基础设施、社会保障等提供公共产品和公共服务领域。通过转变经济发展的方式，集中财力，明确财政供给范围，努力提高财政支出的公共性。
2.2健全转移支付力度政府的转移支付，就实质而言，很大程度上具有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、养老金、农产品价格补贴、抚恤金、失业补助、救济金及各种补助费用等；广西是欠发达地区，由于受经济因素、社会环境、财力物力等多种因素的制约，当前情况下较为有效的方式就是规范转移支付制度，健全转移支付力度。具体而言：第一，深化地方政府支出体制，转变地方政府职能，建立与之相适应的财政体制。由于财政供养范围过大，超出政府职能范围和财力承受力度，财政供给存在着“越位”和“缺位”的问题，具体表现在社会保障覆盖范围较小、城乡间基本公共服务水平差距较大，用于行政管理支出费用较高等，因此，科学的、规范的转移支付制度是前提条件；第二，在转移支付的资金结构安排上，规范专项转移支付制度。依据民族政策、社会经济政策，对于符合目标的政府行为给予财力上有力的支持，解决专项转移管理上存在挤占和挪用的现象，进行有效约束和效益评估，使专项转移支付更能有效地配置资源，保障经济的高效运行；第三，强化法制管理，是完善转移支付的重要保证。转移支付制度涉及面广、政策性强，只有建立健全相关法律、政策才能更好地发挥其调控的作用，提高资金使用效率。
2.3住房保障的优化调整
“十二五”规划开始，国家将大规模的、集中的保障性工程投入建设，包括经济适用房、廉租房、限价房、公共租赁房、租金补贴等多种住房保障体系已经形成，这反映了国家对住房保障的不断认识和不断深入，加快建设住房保障体系，对于改善民生、促进社会和谐的稳定具有重大意义，政府应该调整安排一定比率的财政资金支持住房保障，运用多渠道给予人均收入较低人群的不同支持力度，使得低收入者获得基本的住房保障。根据南宁市良庆区财政局的实际情况，加大住房保障体系可以从以下几个方面实现：①进行多方位融资，建立稳定的财政融资渠道，地方政府在保证提供基本的资金情况下，可以利用银行金融机构提供金融支持，通过信贷解决资金不足难题。②加大规模发展经济适用住房，满足各种不同层次的人群需求，城镇中低收入的家庭可以按照规定进行申请经济适用房，保证在有效的时间内基本解决经济适用住房供需不平衡的问题。③普及廉租房建设，加大覆盖范围。廉租房制度是解决我国目前生存问题的重要举措，也是住房保障体系的载体。低收入人群或者困难的家庭，政府可以给予廉租房补贴。为此我们要完善财政、税收政策，扩大城乡建设新房的范围，强化地方政府的监管力度和责任范围，只有确保有稳定的资金来源，才能促进廉租房制度的有效构建。
2.4建立基本医疗卫生制度
2.4.1保障基本医疗水平保持稳定、合理的财政支出比例，扩大城镇居民基本养老保险和保障的覆盖面，一方面应当加大对基层农村医疗的投入，建立多元化的医疗制度；另一方面，地方政府在每年的财政预算中应当将农村基层医疗这一项纳入到重点规划范畴，进而有效保障农村的基本医疗水平，完善医疗卫生格局。2.4.2将基层农村医疗卫生工作进行规范化加强农村医疗机构的进一步改革和发展。同时要加大对农村医疗卫生从业人员的素质培训，要定期进行考核，其中包括专业技术水平，又要包括个人医德方面的考核，还要注重从业人员的健康状况，加大对农村基层医疗卫生行业的监督机制，要将监督责任落实到具体的单位和个人，强化监管力度。2.4.3建立新型医疗卫生体制完善新型农村合作医疗制度，扩大城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险覆盖面，加大城乡医疗救助支持力度，将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度有机结合。通过各种方式予以补助，比如降低农村药物价格水平，加强药品监管力度，使农民的医疗问题得到切实的保障，还能进一步调动农民的生产积极性，同时提升人员的素质。
2.5高度重视“三农”问题
与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：
(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。
(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。
(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。
在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。
财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。
二、从公共财政收入角度看国企改革
1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。
(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。
(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。
(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。
2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。
3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。
三、从公共财政支出角度看国企改革
1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自，切实维护国有企业理财自，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。
2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。
3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。
(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。
(2)建立社会保障体系。从更广泛的意义上说，公共财政支出改革的一项重大举措就是增加财政转移性支出在公共财政支出中的比例，建立、健全社会保障体系。我国的社会保障制度与西方的社会保障制度相比有明显的差距。西方政府社会保障制度和个人所得税相配合，是在全国范围内大规模的收入和社会福利再分配，以保障低收入者基本生活水准和消费需要，缓和了社会矛盾，充当了宏观经济的“自动稳定器”。我国以往的社会保障对城市人口的福利起了很大的作用，但对那些真正需要“济贫”的贫困人口并没有产生太大的作用。社会保障性支出在发达国家财政支出中的比重为30％～50％，在发展中国家占20％左右，但在我国还不到2％。因此，必须将社会保障纳入财政支出规划，建立和完善与国企改革各项措施相配套的社会保障制度体系，为国企改革创造一个稳定的外部环境。国家介入社会保障有助于减轻国企作为社会保障的支付主体带来的沉重负担，弥补企业作为主体所造成的效率损失，使财政成为社会保障的坚强后盾。
（一）模型设计EPS/ROA=α0+α1PD+α2PM+α3PP+α4PF+α5PSB+α6SHARE+α7SALARY+α8DAY+α9PT+α10TI-TLES+ε
（二）样本选择及描述性统计分析以2011年度A股上市公司为研究对象，当期财务总监发生变动的公司选用的是任职期长于半年的财务总监的信息，剔除了在2011年度财务总监任职少于一个月的公司的样本。符合条件的共有1549家公司，其中，部分公司的任职开始时间只给出月份的按照当月一日开始计算任职期限。本文的数据来自于国泰安中上市公司研究数据库以及百度搜索引擎。从表1、表2可以看出，财务总监的持股数量相差较大，有些公司激励财务总监持有本公司股票，还有很多公司财务总监没有持股；报告期财务总监领取的报酬也不均衡，当然这些是与公司自身的规模相联系的；在公司任职时间的长短也有较大差距。财务总监兼任董事的占到样本总数的26.8%，兼任总经理占样本总数的16.7%，兼任总裁的占样本总数的4.8%，兼任董事会秘书的比例为11.1%，这说明在我国财务总监能参与到公司高层的重大决策及政策执行的还只占少数。财务总监兼任会计机构负责人的比例仅为1.3%，这说明绝大多数财务总监并不担任会计机构负责人，从而能够更好地履行本职工作，起到监督作用。在其他单位兼职的占28.2%，这说明在我国有部分财务总监的经验和阅历会很丰富。财务总监的职称为初级会计师及以下的比例是60.7%，会计师的比例占20.8%，高级会计师的比例仅占到18.5%，从这一结果可以看出我国财务总监的专业素质普遍偏低，有待提高。
二、检验结果及其分析
本文采用EViews5对上文的假设1和2进行了回归分析，分析结果如下：从表3的回归结果可以得出以下结论：1.实证研究的回归结果显示，模型在整体上是显著的（F值），但是模型的拟合优度及调整后的拟合优度都不高（R-squared），这说明回归模型中解释变量对因变量变异的解释程度不高。这是因为，在实际工作中影响公司经营业绩的因素有很多，而财务总监的特征只是其中的一小部分。2.财务总监兼任公司董事、经理、会计机构负责人以及财务总监自身的持股数量、工作时间对代表公司市场业绩的每股收益及公司经营业绩的总资产报酬率影响不显著。而财务总监兼任公司总裁与前文假设出现了背离，并且其中对于假设1的回归分析得出的结果在统计学意义上还是显著的。在关于假设2的回归中，财务总监兼职及职称对于总资产报酬率的影响也不显著。出现上述现象的原因，一方面是由于财务总监能参与到公司高层重大决策和政策执行的只占少数，并且持有公司股票的财务总监很少；另一方面，我国财务总监制度可能存在一定的缺陷，因此得出的回归结果不能够很好地支持前文的假设。3.财务总监兼任公司董事会秘书，以及财务总监在报告期内领取薪酬多少与公司的经营业绩呈现显著的正相关关系，与前文的假设是一致的。这是因为兼任董事会秘书属于公司的高级管理人员，负责公司的对外信息披露和董事会日常事务性工作，这有助于财务总监切实履行其岗位职责。报告期内薪酬是对财务总监提供劳务的补偿，目的是为了给公司绩效带来最大价值，因此，薪酬相对较高会给财务总监带来更大的激励作用，有助于其提升公司的经营业绩。4.财务总监在外单位兼职以及自身的职称与代表公司经营市场业绩的每股收益呈现显著的正相关关系，也与前文假设一致。兼职有助于人才潜力的发挥和知识的传播，有助于实现社会资源的有效配置，并且兼职对于财务总监来说不仅可以补充自己的知识，也有助于提升自己的工作经验，这样使其能够在财务总监的岗位上发挥更大的作用。
三、研究结论分析
根据实证分析的结果，我国上市公司财务总监的各种特征因素并没有很好地作用于公司的经营业绩，甚至出现财务总监的某项特征反作用于公司经营业绩现象，说明我国大部分上市公司还没有建立起完善的财务总监制度。这可以从以下方面进行解释：
（一）界定财务总监职责在实践中较为困难由于财务总监制度属于财务监督，是站在投资者的角度对经营者实行的产权约束机制，保证股东权利在企业经营中能够得到贯彻和落实。但在实际工作中，财务总监要参与到企业的决策管理中去，这种监督及参与在实践工作中难以合理的把握。
（二）财务总监制度在我国发展还不完善在我国，财务总监是总会计师的一种转型。财务总监很多时候会与总会计师、会计主管相混淆，这使得财务总监并没有行使其真正意义上的职责。财务总监职责不到位不仅使财务总监难以在公司治理中发挥作用，并且对我国财务总监制度的建立健全产生不利影响。
（三）财务总监的执业素质有待提高从统计分析中可以看出，我国财务总监的任职资格普遍偏低，很大一部分财务总监没有取得会计师职称。而实际上一些地方政府已经对企业财务总监的任职资格在职称、经历和培训等方面都有明确的规定。但是企业在任命财务总监时并没有严格考核财务总监的执业素质，这使得我国企业中的财务总监职能作用的发挥大打折扣。
一、工商行政执法自由裁量权存在的必要性
1、随着现代社会经济和科技的发展，工商行政管理部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。
2、效率是行政的生命。赋予工商行政管理部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会主义市场经济秩序的健康运行。
3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定（法律的稳定性），做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理（现实的变动性）。
二、工商行政执法自由裁量权行使中的问题
在工商行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着很多问题。工商执法人员受地方保护主义干扰，执法难，难执法；说情风盛行，执法不能到位；受地方经济不发达影响，违者难以承受；极少数执法人员素质低，有随意减免等现象，造成自由裁量随意性大。从行政自由裁量权自身“自由”属性看，存在着职权滥用的条件（法条的相对模糊和相对抽象）。在实践中具体表现为：有些执法人员在执法过程中以合法为名行不合法之实问题；对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害问题；少数人在“合法”执法的外壳保护下，运用自由裁量权恣意妄行，为小集体、个人捞取好处的问题，等等。自由裁量权的滥用，负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合工商执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。
三、正确行使自由裁量权的基本原则
从权力的本身属性来看，任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在现实生活中相应的法律法规对行政自由裁量权的约束较少，给自由裁量权的被滥用留下了隐患。在实际执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此，正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：
第一，是否符合立法目的。任何法律法规在授予行政机关自由裁量权时，都有其内在目的。工商机关在行使自由裁量权时，必须正确理解授权机关的立法意图和精神实质。反之，即构成滥用自由裁量权。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，即属此种情形。
第二，是否考虑相关因素。在行使自由裁量权时，必须考虑到一切应当考虑的因素，进而做出综合判断。未正确考虑相关因素的表现为两个方面：其一是考虑了不相关因素。如政治因素吊销个体营业执照。其二是忽略了相关因素。如公司超范围经营，其产品是否是抵账造成的。
第三，是否基于正当的考虑。如果具体行政执法行为并不是经过慎重的理性思考与衡量的过程，而是凭着主观直觉或臆断做出自由裁量决定。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。
第四，是否滥用程序，包括不正当的迟延和不正当的步骤、方式等。如在法律没有明确规定具体执法行为期限的情况下，无故拖延或置之不理。如《商标法》、《产品质量法》等，都赋予工商部门有查封扣押权，但却无期限规定。实际操作中应不超出2个月，特处情况，不超出3个月为妥。
第五，是否符合社会客观规律。客观规律是指每件事项的自然活动过程。如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求3分钟内完成。
第六，是否符合情理，包括对当事人是否平等对待，运用自由裁量权行为之间是否保持一定的连续性。
四、规范自由裁量权行使之对策
正确行使自由裁量权，除弄清立法意图、端正执法观念、强化司法监督外，笔者认为重点还应放在“立法”上，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具有较强的可操作性。
1、编制案例。借鉴最高人民法院《最高人民法院案例选编》，由国家总局或各省局编制《工商行政管理案例选编》，以案释法，指导基层。虽说我国实行的是成文法（大陆法系），《选编》不具有法律效力，但对各级工商部门的执法办案所具有的指导作用，显而易见。最起码，不至于同样的案件，结果相反或畸轻畸重。
2、制定规范性文件，明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律词语。在这方面，国家总局可参照最高人民法院的做法。最高人民法院为确保我国成百上千部的法律法规统一、合法、公正的实施，经常有关司法解释。如《关于实施┄┄若干问题的意见》、《关于┄┄具体应用法律若干问题的解释》、《关于实施┄┄若干问题的解释》。以无照经营为例，可制发《关于查处无照经营若干问题的意见》，对无照经营在什么情况下，达到什么条件，予以何种（种类、幅度）处罚，分门别类，予以明晰，确立具体的标准。当然，这是一项艰巨的工作，同时也是一项伟大的工作。
“徒法不足以自行”。配套的法律文件，构成一个由不同层级组成的法律体系（法律、法规、规章、规范性文件）。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化的现实，从而也可以克服法律因稳定性较强所具有的局限性。如果不便于做出硬性规定，至少应有一个参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量”已演变为“任意裁量”，造成混乱，就不足为奇了。
3、实行定量分析，定性与定量相结合。《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，工商部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作的处罚标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现行政处罚的统一。可设想建立这样一个公式，犹如单位对每位职工进行的工资核算，工龄、级别、职务、任职年限等各种情况按不同的标准、档次逐一对应，其总和即是该同志的应得工资。这里有个前提，须首先对法定的考虑因素制定标准，予以量化（前面已述）。以“无照经营”为例，其应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。
行政处罚自由裁量对应表
事实性质情节后果
20%以下一般一般轻微轻微
20%--50%较大较重一般一般
50%--80%严重严重比较恶劣比较严重
80%以上重大恶劣恶劣严重
根据上述分析，以“无照经营”为例，举例如下：王某待业，在家无照经营小百货，20日后被查，其间获利200元。在处理时，应首先对其违法所得予以没收，同时可处以20%以下的罚款，即1000元（5000元×20%）以下的罚款。考虑其情节“轻微”（原因、规模等），罚款额应掌握在500元（20%中的50%）以下，总的罚没款最高额不超出700元为妥。若王某及时改正（如补办执照），可免于罚款，以仅没收违法所得即可。
