发布时间：2023-03-10 14:56:14
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的乡村治理样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A
经过30多年的快速发展，国家的治理体系和能力已经难以适应不断变化了的现实和实践，面临着市场化、民主化、法治化、科技发展、人民生活质量提高、社会结构分化和整合等给治理带来的挑战。作为国家治理的重要组成部分，乡村治理的难题和挑战就更明显，乡村治理的现代化显得更为紧迫。
变迁中的乡村治理困境
相比城市治理，乡村治理的难题不仅在于区域大、差异明显，而且在于体系更不健全、能力更为薄弱，长期以来得不到重视，更重要的是乡村社会基础发生了前所未有的变化。过去三十多年，是中国乡村社会变化最激烈的时期。为什么这么说呢？我们先来看改革前的中国乡村，从比较中才能看出这种激烈的变化。
从20世纪50年代到70年代末，国家发动合作社运动乃至后面的运动，对乡村社会进行了彻底的结构性改造和重构：土地实现集体所有制，传统的士绅阶层和地主阶层基本上被消灭了；广大农民被编入了以生产队为单位的政经合一体制，传统的家庭、家族等以血缘为组织原则的结构大为弱化；政治动员、行政管理取代乡规民约，成为社会秩序的维护和运行机制；户籍制度将城乡分割为两个不能自由交流、交换和流动的封闭性社会。在这种结构性环境中，个人的自主性、自由度、选择性非常之少，相比传统时代，这个时期的乡村社会处于强整合状态，社会结构更为单一，政治身份替代经济地位、传统声望和文化资本成为社会等级的唯一因素，自主、自治的社会空间几乎不存在。这对于乡村社会秩序而言不仅不构成任何挑战，反而是坚强的基石。如果说当时乡村治理有什么问题的话，那就是没有活力以及政治运动的破坏性影响。
改革开放以后的乡村情况就大为不同，既没有回到革命之前的传统时代，又缺少时代的强制性超稳定，乡村社会结构和基础处于急剧变迁之中。中国的经济改革起步于农村，即农村实现。这一改革诱发农村社会的全面变迁。首先，实现后，生产单位从生产队回归到家庭，家庭不仅是消费、生育养育、教化的生活单位，而且也是生产单位，生产功能得到重新肯定和发展，家庭有权安排自己的劳动力，由此引发家庭的多种经营模式。与此相关的是，村落内部的经济联系在削弱。虽然中央一直提倡统分结合的双层经营体制，但是实际上，农村“统”的体制机制非常微弱，在很多村庄几乎不存在了，农村水利设施和其他基础设施建设由于政府没有钱、集体经济瓦解、村庄联系纽带削弱等而得不到维护和建设。相应地，农村体制演变为乡政村治体制，特别是从80年代后期开始，乡村实现了村民自治，政府与村庄的联系远不如以前密切，税费和计划生育成为政府干预乡村社会的最主要手段，但是也是最容易造成与村民冲突和紧张的节点。到了20世纪90年代中期，农民负担过重和严厉的计划生育工作，引发农村干群关系极度紧张，一度曾在不少地方出现干群冲突事件。这个时期（80年代初到90年代后期）乡村的治理困境至少有三：一是村庄公共事务缺乏供给主体；二是干群关系紧张；三是新的治理制度建构缓慢。
当然，改革开放以后特别是从20世纪90年代市场化改革确立以后，对乡村治理构成最大挑战的还是乡村社会结构的变迁。乡村社会结构变迁主要体现在三个维度上：一是人口结构维度。自从实现改革后，农民不仅获得了自主的农业生产经营权，而且获得了劳动就业选择权，由此，原来被束缚在农村土地上的剩余劳动力得以大量释放，在随后快速的工业化、城市化、市场化和对外开放进程中，农村劳动力纷纷外出务工经商，形成了“民工潮”。如果说80年代只是剩余劳动力外出，那么进入90年代，外出的不仅仅是剩余劳动力，连农村和农业所需要的劳动力都在外出，因为农业劳动无法增加农民的收益，甚至成为负担，这一趋势一直延续到现在。由此，中国农村青壮年人口纷纷离开，出现农村人口迅速老龄化以及大量留守儿童问题，农村人口结构呈现“386199”（妇女、儿童、老人）三留守现象，大批村庄“空心化”、“老龄化”、“空壳化”，我们曾用“农村很散、农民很老、农业很弱”来描述新三农，这就是新的乡村治理困境。在人口老龄化的背景下，农村治理首先遇到的一个困境就是缺乏治理人才；不仅如此，一些农村地区，连基本的治安都难以维护；更大的挑战就是农村养老问题，农村养老不但缺钱，更缺人力。人口结构变迁背景下乡村还存在许多其他治理问题，比如村庄公共事务难以正常开展，民主自治无法正常运行，乡村现代化更是困难重重，新技术、新观念难以推行，更谈不上社会创新。
第二个维度就是乡村社会分化。在过去三十多年中，工业化、城市化、市场化为社会分化提供了契机，乡村社会分化与城市社会分化都非常快、非常明显。一方面社会分化是社会经济发展的重要表现，相比于计划经济时代的“平均主义”，社会分化体现了社会经济发展为不同能力的人提供了各显神通的机会，从而使不同的人在社会经济发展中获得不同的地位，另一方面由于转型过程中存在着制度不合理、权力寻租和市场行为不当不法（如假冒伪劣）等因素的影响，使得社会分化存在着严重的不公问题。与此同时，社会分化又反过来进一步影响和左右下一步的分化。具体到乡村，不论是收入分化还是阶层分化等，都是相当明显的。农村收入差距扩大成为事实。与收入差距相关的就是乡村社会阶层的分化。在计划经济时代，乡村社会虽然也有所谓的“地富反坏右”，但是这更多的是政治符号，当时主要只有两个阶层：干部与社员。而改革开放后，乡村社会分化成至少有8个阶层：农业劳动者阶层、乡镇干部阶层、乡镇企业家阶层、农村个体工商户阶层、农村雇工阶层、农村知识分子阶层、乡镇企业工人阶层、农村私营企业家阶层。不同的社会阶层有着不同的社会经济地位，有不同的社会影响力，更有不同的利益取向、需求和行为。在这样的阶层格局下，乡村治理显然比以前更复杂、更具挑战性。最大的挑战就是在乡村治理中如何合理地体现不同阶层的利益和需求，既要防止上层阶层对中下层阶层的剥夺，又要避免中下层对上层的对抗，阶层之间的社会团结成为乡村治理的头等课题。乡村社会阶层分化，改变了乡村治理的社会基础和目标，如果能实现阶层的社会团结，那么乡村的治理和发展将不再是难事。
第三个维度就是村庄类型多样化。由于历史传统、地理位置、人口结构、社会经济因素以及其他因素的不同，不同村庄在改革开放和经济发展中表现很不同，呈现出多样性态势，不再像之前那样绝大多数农村都是一种产业形态、相同的管理模式和社会构成等。中国有60多万个行政村、几百万个自然村，每个村庄都有其个性。有的人将当前的村庄划分为“城中村”、“空心村”、“新型社区”、“超级村庄”等。由于划分标准不同，可以有不同类型的村庄分类，比如根据人口进入和外出情况，也可以分为三类村庄：外来人口多的村庄、外出人口多的村庄、没有外出和进来的村庄；还可以按地形划分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。虽然有些类型是自然形成的，如按地形形成的不同类型村庄，但是这种自然因素也会影响村庄的社会经济，从而影响村庄治理。比如中国目前最穷的连片特困农村大多位于高寒偏远、沙漠戈壁等地理条件和环境非常恶劣的地区。这些地区的村庄由于贫困或者不发达，它们面临的治理问题显然不同于其他地区的村庄。村庄的多样化和个性化，表明村庄治理应该是多样性的、个性化的。在这种情况下，固守于一种治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已经不足以解决问题、满足村民的需求和实现村庄的团结、发展。
迈向多元自主的乡村治理
在过去三十多年，乡村社会在变化，而乡村治理也没有停滞，问题在于乡村治理的调整变化跟不上乡村社会的整体变化，因此乡村治理的困境和挑战由此而生。乡村治理的调整和变化基本上按照这样的轨迹进行：从国家与乡村的关系上，乡村治理更多的向着自治方向演变，但是出现自治与行政化摇摆不停的问题。一方面由于乡村经济基础发生了明显的变化，传统的集体化治理机制已经不再有效，由此国家将村民自治机制和制度引进乡村。但是另一方面乡村依然承担着农业生产、支持城市、工业发展的重任，于是国家对乡村既有巨大的政治需求，但是又无力承担乡村公共服务。在这样的情况下，国家既希望于让渡权力让村庄自治，由村庄自身解决一些公共服务和公共事业发展问题，与此同时，又不能不向乡村汲取更多的资源为国家工业化和城市化服务，因此又得强化对乡村的行政控制、管理和动员。村民自治制度就是为了满足这样两种有着明显张力的需求而设计的。在自治层面，由于不同村庄的人口结构、经济条件、历史传统不同，有不同的表现，尽管有少数村庄在自治过程中不仅能完成政府的任务、有效解决问题，而且还能增进村民的福祉和村民团结，但是大多数乡村自治并不尽人意。
虽然不同村庄特别是不同类型的村庄面临的治理问题有所不同，但是，它们也有一些相似之处。具体而言，当前乡村治理存在着这样一些具有普遍性的问题：第一，公共服务供给严重不足，城乡存在着明显的公共服务差异。虽然这几年国家不断加大公共服务投入，但是，公共服务质量远不能满足农村居民的需求。第二，既有的公共服务存在传递不足问题，不能很好地抵达村民那里，这里的约束因素是公共服务人才缺乏以及公共服务机制不健全。许多农村公共服务存在有事没人干，或者有人干不了，比如农村由于缺乏高质量的村医，因此农村医疗健康服务包括公共卫生健康服务无法得到很好的传递。在村庄，由于没有公共服务的专门机构，因此村委会就担当着政府公共服务的一些职责，但是村委会不但人手不够，而且由于不具备政府功能，因此难以胜任公共服务的传递，反而损害了其担当村庄民主自治功能。第三，村庄公共事务有事没人做、有事没人愿意做、有事没钱做的情况越来越普遍，这里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村庄合并，行政村下面有很多自然村，村民对自然村的公共事务可能感兴趣，但是对行政村公共事务冷漠；三是村庄原子化、个体化日趋严重，认为公共事务是政府的事或是村干部的事，与自己无关。第四，村庄的社会团结出现问题。一方面也是由于原子化和个体化问题，人们更加追逐自己的利益，另一方面在公共事务中存在一些不公平、不合理、不透明问题，影响到村庄的社会公正，从而导致许多不满、纠纷乃至冲突等，直接影响到村庄团结。第五，传统的村规民约和团结文化在城市化、工业化、市场化和科层化中遭受损害和破坏，村民变得更加自我和个体化。同时不同村庄也有自己一些特殊的治理问题，比如超级村庄存在外来人与本村人的分割以及村干部的贪污问题；城中村存在着治安、外来人口管理、环境卫生问题等；欠发达村庄存在贫困、空心化等问题。
总括起来说，当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大公共服务资源的支持力度，目前的力度还不足以解决公共服务短缺问题。公共服务应该由政府全面承担和提供，特别是在欠发达农村，中央政府和省级政府应该承担更大的公共服务投入责任。在公共服务方面，不仅要注重生活性公共服务投入，还要增加对生产性公共服务投入，包括道路交通、饮水、污水和垃圾处理、教育、医疗卫生、信息设施、技术服务等。其次，政府在资源投入和运作机制上进行创新改革，资源投入和运作应以培养治理能力、激发村民参与和合作、满足需求为目标，不能仅仅为了投入而投入。在机制上，国家应该还村委会以自治本来面目，让其真正从事村庄公共事务的治理，而在村庄层面建立公共服务运行机制时，一方面要强化公共服务的专业化，另一方面将公共服务更好地与村民需求对接。这里的前提在于公共服务人才的培养和引进，现有的公共资源配置或者不能有效地解决公共服务人才待遇问题，或者不注重这个问题解决，更不注重加大农村公共服务人才的培养。目前农村公共服务吸引不了人才，即使引进的人才也想办法逃离，严重地影响到农村公共服务的质量。国家在一些贫困地方实施特岗教师政策，吸引了不少刚毕业的大学生到贫困地区特别是农村学校任教，不仅解决了农村学校师资短缺问题，而且大大地提高教师质量，明显地改善了当地的教育条件。这个实践经验可以应用于乡村其他公共服务人才引进和培养上。与此同时，国家还需要拿出一些公共资源，改变配置方式，诱发村民参与村庄公共事务治理上，比如实施以奖代补的财政配置机制，加大向村庄社会组织购买服务的力度。不管怎样，国家资源配置机制改革应该以激发村民参与、合作为先决条件。只要每个村庄有更好的自治机制、自主参与机制和合作机制，那么就可以有效地解决村庄治理中出现的难题。
乡村治理能力的提升还有赖于外部力量的援助和帮助。这里的关键还是国家要鼓励外部的社会组织进入乡村，帮助培育村民的合作和组织能力，更要激发他们参与村庄治理的动力。在这方面国家有两套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用税收优惠政策或者便利的注册政策支持参与农村治理的社会组织发展，另一个是财政工具，政府可以购买一部分社会组织的服务，让社会组织参与到乡村公共服务建设之中，由此借助于社会组织，增强村民的治理能力。早在20世纪30年代，有一批知识分子就凭借着他们的知识技能，发动乡村建设运动，试图解决当时阻碍中国发展和民族救亡的“愚、弱、穷、散”痼疾。虽然这个运动由于历史原因并没有成功，但是它依然激励着当今一少部分知识分子尝试着在乡村开展建设，其中乡村治理是他们所重点关注的。如果国家对这些行动给予政策和财政的支持，将会激发更多的社会组织参与到乡村的发展之中，会大大地提升乡村的治理能力和水平。
[关键词] 公共选择 乡村关系 治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民主权利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
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(华中科技大学，武汉430074)
内容提要：分税制改革深刻影响了政府间关系及其行为逻辑，同时也深刻影响了乡村治理逻辑和面貌。当前国家越来越倾向于采取“项目制”的方式向下输入资源，以解决农村公共品的需要。现行关于项目制的研究，对于项目体制与乡村治理之间的关系缺少足够的关注，没有能够注意到项目制本身的竞争性特征及其运作，具有将国家下乡资源转化为私人资源的环节和机制。在这种情况下，项目制不仅很难实现预期的目标，而且往往会造成很多的意外和异化结果，滋养了不断膨胀的新乡村利益共同体，造成乡村治理内卷化。因此，有必要对现行的项目体制和基层组织进行一定的改良和建设，以更好地满足国家与农民的实际需要。
关键词 ：分税制项目体制乡村治理内卷化
中图分类号：F327/F812.2文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0068-08
一、导言
改革开放后，财税包干和行政分权改革导致地方政府职能及其行为方式变迁。地方政府成为经济社会发展的主体，促成丁中国经济的快速增长。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽视，其中最突出的问题是“两个比重”极不协调，从而最终促成分税制改革出台。分税制改革进一步改变了中央与地方关系，使地方经济的发展面临财政收入来源的基础性约束。预算内收入空间的收紧，促使地方政府开始向非预算收入和预算外收入转移，地方政府在受约束的同时却获得更大的自主性空间。由于“逆向软预算约束”机制和发展主义冲动，分别造成了汲取农业税费规模的加大和城市经营中的“大兴土木”。
这种实质上赋予了地方政府较强自主性的财政体制，促成了分税制后中国经济社会的继续高速发展。但这种不受约束的地方收入模式也造成了很多的问题。在以农业税费为主要收入来源的乡镇，由于“乡村利益共同体”的普遍出现，越发加重了农民的负担，造成了非常严重的“三农问题”。农民的不断抗争和官、学、媒的积极参与，引起广泛关注。三农问题成为社会焦点，严重影响了国家政权的合法性，从而“反倒逼”中央政府做出回应，促使了农业税费体制改革及其后的基层行政管理体制改革，乡村治理步人后税费时代。
取消农业税及其配套改革，极大地增强了农民群体对中央政府的合法性认同，实现了预期的政治目标。但由于这是一种典型的“政治消解行政”逻辑，不仅使基层政权背负了恶名，面临正当性危机——比如，“中央都是好人，基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等，也导致国家政策实质性地削弱了基层政权的治权，空前地减少了基层政权的治理资源，并连带性地极大压缩了村民自治制度的运作空间。在后税费时代，那些在此之前以农业税费为主要收入来源的基层组织，顷刻间陷入空壳化的尴尬境地。这些与千家万户农民直接打交道的基层组织，在资源和行动能力上捉襟见肘，甚至连自身的运转都成问题，因而更缺乏为当地社会提供公共服务的能力和基础条件。
为了弥补这一空缺，中央政府启动新农村建设战略，加大对基层社会的财政转移支付力度。但由于国家采取项目制的方式，通过部门（条条）的渠道向下输入资源，并成为启动地方土地资本化的非常重要的原始积累。“吃饭靠财政，建设靠土地”，成为了绝大多数地方政府的生存状态和运作模式。由于其独特的比较优势和相应的支持体系，项目制成为一种十分普遍的进行组织和动员的体制机制，构成了一种重要的社会学现象，深刻影响了政治、经济、文化、社会等多个方面。
当前，学界对项目制的研究十分丰富，积累了大量的成果。由于涉农项目的最终对象是村庄和农民，因此，项目制必然也会对农村社会及乡村治理产生重要的影响。通过整理既有的文献发现，尽管有所涉及、但目前的相关研究成果主要集中在项目制对宏观的国家治理体制和对乡镇基层政权组织的影响，而对于项目制与乡村治理之间关系的研究还存在很大空间，这构成了本文的问题意识来源，也是本文的主要思考方向。
二、项目制：一个研究综述
折晓叶等认为，在国家财政制度从包税制改为分税制后，在财政收入愈加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，“项目”是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。周飞舟指出，在政府间的转移资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志，因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。渠敬东认为“项目制”不仅是一种体制，也是一种能够使体制运转起来的机制，而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态，形成一种全新的时代精神和社会习俗。
周飞舟对农业税费改革前后农村义务教育资金投入体制进行研究后发现，在国家财税体制改革之后，地方政府在财权和事权不相匹配的情况下，为了提高资金的使用效率，地方政府将有限的资金“专项化”，再通过“项目化”的方式向下供给。渠敬东(2012)认为，还应该从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看形成项目制的结构要件。他与周飞舟等人曾经提出，改革开放30多年来，中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。但项目制却是要打破这种常规的行政程序和科层逻辑，实现对社会关系的生成和社会资源的动员。因此在实际的运作过程中，项目制既具有科层的特点，同时也具有反科层制层面。对此，渠敬东从制度变迁的历史视野分析指出，项目制体现出一种“新双轨制”。
但渠敬东也意识到，由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的，因此这种双轨制改革的增量逻辑从理论上看是要在行政体制内再造一种增量。项目制能否在有效克服市场机制弊病的同时，还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢？渠敬东发现：当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时，不仅使部门系统本身形成了“新块块”，同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段论述极具“社会学想象力”，深刻描画了项目制下政府行为变迁。陈家建研究成都市“三社互动”项目发现，作为项目主导方的温江区民政局，在推进这一项目进展时，另行组建项目工作组，并绕开政府体系内的层级管理，直接管理项目试点单位工作人员，试点社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”，证实了“条条的块块化”判断。
折晓叶等(2011)提出项目制的“分级运作机制”，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现，但项目在实际中也不同程度地出现“偏差”或“异化”。首先项目“发包”设计，科层管理和“一项目一政策”可能导致部门“特权”和对基层行政资源的“挤占”。其次由于绝大多数县（市）级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段，“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性，因此地方政府通过积极运作项目，实现自己的意图和目标。最后“项目进村”既存在自上而下的筛选机制，也存在自下而上的争取机制，这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目，而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目，从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
项目制的这些不良后果，究竟是技术失误还是价值失误？前述学者将此作为“意外后果”，属技术失误；而黄宗智等则从实践层面出发，将这种国家美好意图的异化称为“变态的后果”，即是价值失误。后者认为，导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟，他们一起“共谋”吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。实际上，项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到依据和素材。本文接续上述讨论，研究这些“意外后果”或“变态后果”在村庄层面究竟是如何可能的，以及项目体制对我国的乡村治理模式产生了什么样作用和效果。
三、财税体制变革下的乡村变迁
新世纪初，国家取消农业税，深刻改变了中央与地方之间财权与事权的关系配置模式。与此同时，国家还进行了配套税费改革的乡村基层体制改革，主要包括拆并乡镇、合村并组、精简机构、减员分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小组长，并采取“市场购买服务”方式，将“七站八所”等推向市场，乡村社会从此进入“后税费时代”。
（一）农村的区域差异及其分化
不同农村之间存在分化。按照农村所处的地区，可以将农村分为“发达地区农村”和“不发达地区农村”。发达地区农村主要受到发达地区经济发展的辐射作用，农业生产的专业化和组织化程度比较高，农产品的附加值比较高，市场效益好，农民的收益也比较高。但这种类型的农村所占比重较小，对整体性的农村情况不具有影响力和代表性。不发达地区农村则是指发达地区农村以外的广大农村，这些农村构成了中国农村的绝大多数。
按照农村的贫富状况，可以将农村分为富裕村、中等村和贫困村。由于发达地区的农村基础条件比较好，一般都是富裕村。尽管在其内部也存在具体的贫富上的差异，但相对于不发达地区农村来说，由于具有先天的和结构性的优势，发达地区的农村基本上都属于富裕村的行列。而在不发达地区，由于地理位置、种植结构、土地资源禀赋、社会结构及社会资源储量、农民的行动能力、村情村貌等多方面的差异，导致不同农村也出现了经济水平上的差别。那些具有行动能力而表现出超出一般农村的自主性的村庄一般属于富裕村；而那些社会结构松散，农民一盘散沙的村，则往往因为无法通过合作达成一致行动而陷入贫困。
（二）基层政府的角色
改革开放不久，发达地区乡村普遍出现了快速的经济发展。乡镇企业的异军突起，主要也就是指这些发达地区集体经济的崛起。自此，农业基本上不再是当地农民普遍关注的领域，非农产业构成了发达地区农村之所以发达的重要支柱。对于这样的地区，基层政权的角色和行为同样也出现了比较明显的转变，受到广泛的关注。戴慕珍提出“地方法团主义”理论，认为财税包干制和农业非集体化是促使地方政府扮演了企业家的角色，积极推动经济发展。洪银勇等也认为地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。林南则将以家族亲属关系为主的地方网络（社会结构与社会资本）纳入到地方法团主义理论之中，形成了“地方性市场社会主义理论”。魏德昂则认为是行政层级影响了组织效率，财政包干体制刺激了地方政府积极参与市场谋求经济发展。彭玉生也提出并使用定量数据检验了“村镇政府即公司”理论。杨善华等提出在市场转型中基层政府从“型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变，突出基层政府的自利性特点。裴小林认为，上述研究成果都没有能够超出“市场一国家”二分法的范畴，对于乡镇企业所取得的辉煌成就，要么强调市场作用（如戴慕珍），要么强调国家作用（如魏德昂）；其实，是农村集体土地所有制影响了乡镇企业资源配置模式和效率，对中国经济转轨和农村工业化做出了巨大贡献。
既有研究均是以发达地区乡村变迁作为研究对象，对于不发达地区的农村变迁缺少关注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的农村类型。温铁军认为，“财政包干制”实际上体现的是中央政府在通过人民公社体制汲取农村剩余获得原始积累并完成基本的国家工业化之后，将地方工业化和乡村公共品的供给等任务以“甩包袱”的形式交给乡村自行承担。在“中央政府退出”以后，地方教育、医疗等公共服务的支出，基本上都是由农民自己解决，从而造成了农村公共服务水平的差异化。财政分权使区位优越地区实现了快速的经济增长，进而弱化了中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力，造成了“诸侯经济”现象，危及中央基本权威和基础能力。于是，1994年的“分税制”改革应运而生。分税制改革深刻而又全面地改变了国家的财政体制和治理体制，理顺和规范了中央与地方关系，快速提高了中央政府的汲取能力，确保了国家的基础能力和基本权威。
（三）分税制后的基层组织
“分税制”改革对中西部地区即不发达地区的县乡财政产生了极大的负面影响，由于事权与财权极不匹配，造成基层政权收入来源困难和紧张，使这些地区陷入了严重的公共财政危机，也进一步拉大了发达地区和不发达地区农村公共服务水平差距。与发达地区依靠“城市经营”获取财政收入来源不同，广大不发达地区只能通过增加农业税费的方式向农民转嫁支出压力。一方面由于基层政府和农民确实缺少资源和收益，愈加沉重的税费任务增加了汲取难度；另一方面也由于压力型体制作用，乡村两级组织很快结成了一个紧密的利益共同体，通过税费征缴和村庄各项建设过程中谋求私人利益，从而进一步加重了农民负担。
农民的反抗和中央三令五申要求减负，通过乡村利益共同体这个转化机制，变成了更加沉重的税费任务和愈益严重的“三农问题”，甚至威胁到了国家政权的合法性，因而受到中央的高度关切。最终迫使中央不得不下定决心最终彻底取消了农业税。农业税的取消一方面大大减轻了农民负担，另一方面也取消了压力型体制的作用机会。基层政权不再具有向农村汲取资源的合法性，因此也不再与农民经常性地打交道。基层政权维持基本运转和发挥基本职能的经费都时常陷入困境，基层治理与管理面临严峻困境。在此时，国家启动了新农村建设战略，工业“反哺”农业、城市“反哺”农村。大量的国家资源以项目的方式向下输入，于是基层政权的主要精力都集中在积极竞争项目上，使乡村关系进入到了一个全新阶段。
（四）后税费时代的乡村治理
农业税费改革深刻地影响了村干部的角色和行为及乡村关系。周飞舟(2006)发现，农业税费改革之后，基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级转移支付，从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债，致使基层政权与农民之间的关系松散而“悬浮”。在农业税费改革以前，在压力性体制下，基层政权需要村干部帮忙收取税费，且村干部的工资也主要是从农业税费中获取，此时村干部对于农民来说还具有一定的“保护型经纪”特点。但在取消农业税以后，基层政权不再需要村干部完成硬性任务，而村干部的工资来源是财政资金。村干部逐渐朝向正式或半正式化的方向转变，此时村干部对于基层政权具有了比较强的依附性，行政化更加明显，与农民关系也悬浮化和形式化。
农业税的取消深刻影响了基层政权的经济行为。对于不发达地区来说，取消农业税相当于取消了基层政权的内生经济基础。尽管国家通过转移支付的方式满足了基层政权运转的基本需要，但以经济发展为主要内容的考核和晋升体制，依旧给地方政府以强劲的发展经济的刺激。这时候，利用土地作为地方政府信用的载体，全国普遍出现了一轮又一轮的招商引资。但由于不发达地区土地资本化程度本来就不高，经济活力有限，再加上地方政府之间的激烈竞争，导致在招商引资过程中，政府往往需要向资本提供极其优惠的税收政策、极其宽松的监管措施（如环保、用工等）和极其廉价的土地资源。“土地”成为推动地方实现工业化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被纳入城市版图。
与此同时，基于保护耕地目的，为了贯彻基本国策，中央政府采取了偏紧的土地供给，这便大大增强了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地资源在招商引资竞争中的重要性和价值。而“城乡建设用地增减挂钩政策”的出台，诱导地方政府向偏远农村获得建设用地指标，从而又掀起了基层政府在偏远地区开展“迁村腾地”、让“农民上楼”的运动，这项运动同样引发了重大的社会稳定问题和文化危机感，受到了社会的广泛关注。而这一切都是以项目制的方式推进的，从而也引起了人们对于项目制的关注和重视。
四、项目体制与乡村治理的内卷化
村庄分化、基层政府或地方政府行为逻辑变迁、以及乡村关系的变迁等等，构成了村庄治理变迁的背景。那么，项目进村究竟对村庄治理产生了什么样的影响？
一般农村不仅比不上发达地区的农村，也比不上城郊地区的富裕农村，亟需项目资金的帮助解决资源匮乏的问题。但是，项目制本身的特点，采取“抓两头”的工作方法，使得比重占绝大多数的“中间村”想要项目而不得。而那些本来没有实力承接项目资源的贫困村，则因为政治或政绩等因素而被强制性地输入了项目，“想躲也躲不掉”。而富裕村则通过私人运作不断地争取项目，而且是越争取就越有，越有就越能够争取更多。
项目制对乡村治理结构进行了重构。对于“中间村”，由于争取不到项目，使得村组干部进一步缺乏权威和正当性。农民在与其他村庄的比较中，越来越怀疑自己村庄干部的能力和威望。而对于“贫困村”，项目资源的输入改善了处境，但由于并非出于公共政策因素而是“办点”政治因素的考虑，从而导致这种项目资金的投入消解了自治，瓦解了农民自己商量解决自己问题的能力，即造成所谓的“资源消解自治”。村干部的权威主要来源于外部上级政府，而不是来自于农民自下而上的认可，从而导致村组集体成为了上级政府办点的工具；一旦官僚主义发作，试点村的农民不仅可能得不到好处，反而造成极大的灾难——一这是因为贫困村本来就很脆弱，经不起折腾。
（一）项目体制与村庄公共关系的“私人化”
项目制的实践逻辑改造了村庄权威的生成和再生产。由于项目需要乡村干部精英个体积极向外争取才能够得到，其中个人努力与公共责任的边界十分模糊，很容易使项目资源的争取者获得较大的运作空间，并赋予这些资源以十分私人化的特征。
l预目公共资源的私人化。由于项目具有竞争性，在竞争过程中需要具备一定的能力和个人禀赋。因此，一旦项目争取到手，这种本来是国家公共资源的项目，便打上了私人的烙印。普通村民往往会认为，村干部能够凭借自己的私人关系争取到国家项目，这是个人有本事的表现。农民说：“干部能够从外面弄到项目，那是干部个人有本事的表现。现在竞争项目那么激烈，干部也不容易。假若要到100万，要是能够有20万用于村庄修路和建设，那么他就是村里的大恩人了，大家会绝对地拥护他。至于其他的钱，他争取项目总要打点关系吧？而且，关键是他自己总要有点油水才会有积极性去争取这些项目吧？”公共资源被转化为私人资源，这是项目制进村的一个十分关键的转化过程。项目进村以后，农民不认为这个资金是具有公共性质的资金，从而对于这笔资金如何配置和使用缺乏积极性和参与热情。而这些项目资金只要有一点点落实到村庄公共建设和服务上来，便都构成了村干部对全体村民的恩惠和情谊。“有比没有好”、“残羹剩菜也是赚的”、“能带来项目的干部才是好干部”，便成为了项目制下很多普通村民的共识。
2．村庄公共权力结构的固化及私人化。对于那些能够争取到项目的村庄精英，由于其独特的社会关系网络和运作能力，使得作为其潜在的竞争对手的其他村庄精英可能难以具备相应的社会资本和能力。正所谓“戏好唱、茬难接”——“梅兰芳在台上唱完了戏，谁还敢接着他来唱？”，一旦某个村庄精英具有超强的运作上级政府或部门给项目的能力，其潜在的村庄内部的竞争者便往往会自觉地退出村庄政治舞台。“现任干部弄到这么多的项目，他的潜在的竟争对手要想参加竞选，首先就要自己掂量掂量能不能向对手一样也争取到那样多的项目”，“没有这样的本事的人出来竞选就会闹笑话”。更巧妙的是，村庄中的绝大多数民众作为“搭便车”的既得利益者，十分支持和希望出现这样一种比较确定的村庄权力结构局面，从而能够让村庄更好地承接和落实项目。这就造成了村庄权力结构的实际上和预期上的双重固化倾向。潜在的挑战者消失的同时，也是村庄政治的被消解过程。这时，村庄里面“无政治的人”越来越多，绝大多数人的政治效能感越来越低，村庄权力高度集中在某些个别人手上——这实际上对村民自治构成了一种极大的挑战和威胁。
3乡村两级组织间关系的私人化。由于乡镇一级并不一定在争取资源上对村庄有多少帮助，而且其自身也面临着积极争取项目以发展经济和获得政绩的压力和冲动。这时，对于那些能够跨级争取项目的村庄精英来说，为村庄争得项目的同时也意味着为乡镇干部争得了政绩。从而在具体的乡村关系中，乡镇一级反而有可能对这些村庄精英形成一种逆向的依附关系，通过感情、面子等非正式的手段拉拢村庄精英，从而不可能自上而下地对他们的行为进行有效的制约和管理。因此，在项目中的村庄运作中，项目资金的私人化转化，不仅使自下而上的村民参与性大大弱化，而且造成了横向的体制外精英制约均衡被打破，同时还可能造成逆向的乡村依附关系，从而使作为项目聚焦点的精英个体的权力得到极大强化。
（二）项目体制与乡村治理的“内卷化”
项目制同样也会对城郊农村产生巨大的影响。由于基层政府当前的主要经济行为集中在土地经营上，因此，城郊农村作为新增土地的主要来源，成为了“利益密集型地区”。利益密集型地区的首要特征是土地的增值，以及围绕着土地而进行的利益博弈。可以说，正是项目制的作用机制增大了这个利益博弈过程的复杂性。
按照折晓叶等(2011)的研究，公共项目资金首先是被县乡政府“打包”后转化为用于经济发展的建设资金，构成了地方经济社会发展的原始积累，并以项目提供的合法性，启动了城市土地经营这台超强机器。城郊农村是这台超强机器的对象。通过土地征收、金融、财政的循环，不断推进城市化和T业化的发展。城郊农村作为利益密集型村庄，各种不同的边缘群体都要在这个过程中进行利益争夺，从而造成了征地拆迁矛盾的不断涌现。随着基层治权的弱化，基层政权“不出事”逻辑盛行，乡村基层政权缺乏治理这些钉子户（边缘群体）的正式资源和手段，因此转而借助于地方势力进行治理。黑社会组织等地方势力的引入，有效地解决了征地拆迁中的钉子户问题，但是却也造成了极大的政权合法性危机，引起社会广泛关注。而且地方势力也有可能与基层官员、甚至钉子户复杂联盟，共同瓜分土地非农转用后的巨大增值收益，从而蚕食地方政府经营土地的投资和回报，造成了“新乡村利益共同体”不断发育和壮大。这种“新乡村利益共同体”的出现，与一般农村中的村庄权力结构的固化一起，将在越来越多的国家项月资源的滋润下成长成为“分利集团”，最终将造成“乡村治理内卷化”。在这个新的结构里，乡村精英、村庄边缘人纷纷借此谋取私人利益，瓦解了项目政策的公共性和目标，将造成乡村治理的再次危机。
需要注意的是，与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同，这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源，而是向上截留国家投向农村的资源，从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。而这个肿瘤得以不断成长的原料正是自上而下的项目资源。项目及其资金滞留在城市下不了乡，或者只是象征性地到乡村打了个转，然后很快就通过其他各种渠道回流到城市、政府和资本。农民得到的实惠少之又少。
由于中国是一个正不断走向现代化的国家，必然要为基层和村庄承担与其财力相匹配的责任。因此，国家不可能停止或减少向农村输入资源的进程，反而随着国民经济的快速增长必然还要向农村输入更多的资源。这时候，项目资源越多，将使这个肿瘤成长得越快、越大，侵蚀国家公共资源的能力也就越强。这不仅会让公共政策的执行出现执行偏差，而且还可能因为基层各种强势力量的结盟，使农民需求得不到满足而引起国家政权合法性的丧失。国家投入的资源越多，合法性丧失得越快越剧烈，这将使国家面临进退两难的结构性困境。
五、结论与建议：重建下乡资源的公共性
新世纪初以来，国家采取自上而下地向乡村输入资源，主要的目标是要解决“乡村公共品供给的内在条件不足”问题。但是，这种乡村公共品供给的内在条件不足，本质上是在税费改革之后基层治理体制变迁的不可避免的结果之一。因此，国家供给资源的方式，同样面临着解决基层治理的需要问题。项目制是国家财政体制变迁背景下的一种路径探索和制度创新，也是一种结构性的道路选择，体现出了新形势下国家治理模式和治理体制变迁的追求和内涵。但是在实际中，项目制没有能够有效地回应这种基层治理困境及其需要。
就村庄层面来说，以项目制的方式提供农村公共品，缺乏有效的应对“委托一”问题和“监督一激励”问题这一双重困境的基础条件和制度基础。当项目在村庄门外徘徊时，具有很强的竞争性和部门性特点。而一旦项目进村之后，便会因为其竞争性特点而很快地转化为具有高度私人性的外来资源，排斥了普通村民、其他精村庄英和乡村基层组织的参与和监督，实质性的赋予了项目争取者个人或其利益团体极大的自主权和能动性，使得国家下乡资源或项目的公共性极大地丧失，公共目标的实现大打折扣、偏差严重。这是造成项目制在村庄范围内运作产生问题的关键环节。项目到了基层政府部门以后，应尽量避免竞争性和私人化倾向，是改善现行项目制运行机制的重要内容。因此，重建下乡项目资源的村庄公共性，是具有十分重要的意义和针对性。笔者以为，采取“民主化的公共品供给”体制，将能够有效地避免项目资源的私人化倾向，保障项目资源在村庄的公共性和普惠性特点。
首先，国家应该继续加大对新农村建设的支持力度，更大规模地向农村输入资源，使农村在现代化进程中不可避免的人、财、物大量流失的客观背景下，通过第三只手的作用和机制优势，形成一种具有“社会主义”特色的工业化和城市资源的回流渠道和机制，积极发挥政府作用，真正实现城乡关系的统筹和协调。
其次，理顺央地关系、条块关系。在县这一级政权以上，项目体制本身是一种很好的监督机制，可以纳入考虑范围。项目从中央部委或省政府出发，需要经过一些链条。要充分采用最新、最好的技术手段监控项目在县级及其以上各个链条中的运作和传递，争取在项目到达县政府这个平台的过程中降低成本损耗。与此同时，当项目资源到达县一级政府以后，可以采取综合考虑人口、土地、区位、发展状况、目标等多种因素，对辖区范围内的项目资源进行民主化或普惠式的分配，从而避免在项目争取中出现的竞争性和私人关系对项目资源配置的影响等问题。充分发挥县一级政权的“打包”作用，增加项目资金的瞄准度。同时，还需要采取措施对县政府的“打包”过程进行严格监督和制衡，降低私人运作的空间。
[关键词]农村低保 乡村治理 社会和谐 社会发展
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）02-0006-01
1.农村低保与乡村治理的互动关系
1.1什么是乡村治理
乡村治理是治理理论运用于乡村研究中产生的一个新的分析概念。徐勇教授认为乡村治理就是公共权力对基层社会的公共事务的管理，亦即使，乡村政府和其他性质不同的村级组织向乡村社会提供各种公共物品，实现乡村社会的有序发展和自主发展。在乡村治理活动中，治理主体、治理手段、治理内容和治理效果等方面构成了乡村治理机制。具体我国乡村治理的情况主要表现为：首先是以乡镇政府和村委会为主体的治理结构，以民主选举、民主决策、民主监督、民主管理为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治委员会，与村党支部共同管理乡村社会。乡村社会是一个熟人群体，这种“面对面”的人情制约和“人言可畏”的压力对农村社会具有很大的控制力，使得长久积累的村规民约也成为乡村治理不可或缺的手段之一。另外，还有保障乡村社会的安全与秩序，组织建设乡村社会的教育、医疗等事业，以及引导农民建立生产和互助组织等综合性的治理活动。
1.2农村低保在乡村治理中的作用
农村最低生活保障制度简称“农村低保”，是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障制度标准的农村困难群众，按最低生活保障标准提供差额补助的制度。该制度作为一种扶贫路径的新创新，在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展起来。通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力的困难农村居民。农村低保的建立主要以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对困难地区给予适当的财政补助。在实际践行中，农村低保制度作为―种配置型资源，使村组干部可变通式地将这种自上而下的资源转化为一种新治理手段纳入乡政府的治理范围。农村低保在保障贫困农民最基本的生活需求上发挥了至关重要的作用。使困难群众能够维持基本生活，不致因为无法谋生而出现行为越轨，缓解了社会压力。温饱问题的解决也为迈向小康奠定了基础，也为现代化的乡村治理制度体系的确立建立了平台。从法律意义上看，通过保障陷入困难的农民群众的生活，就保障了农民的生存权等合法权益，有利于促进社会公平，维护乡村社会稳定，为乡村治理提供了良好的环境。
2.农村低保实施的问题分析
作为社会保障制度中的主体，农村低保在具体实践中遇到了很多问题。当前，我国农民仍占大多数，农村低保的保障水平和补差额f，示准远远落后于城市，与相对成熟的城市低保相比仍处于扩大覆盖范围的阶段。这些有待完善的问题阻碍了农村低保功能的正常发挥和农村社会的可持续健康发展。主要表现在以下几方面：
农村低保工作管理失范。在实施中行政性强、效率低下、缺乏监督、管理粗放、工作透明度有待提高。乡村治理仍然是由上而下、政府主导的行政体制，乡镇政府并不能了解基层社会的具体情况，低保名额的确定主要由熟悉乡村情况的村委干部来完成，而村级干部在具体执行中受乡镇政府约束少，农民整体科学文化素质偏低，信息不对称，因而容易发生主体越位的现象。当前，我国县级以下的民政部门只设立了少量的低保科，办公手段滞后，缺乏专门部门和人员的管理和监督。由于农民的一些实际实物收入不易货币化，且农作物等受外界影响较大，且一些困难群众外出务工的临时收入也难以评定，村干部在衡量时具有很大的随意陛。另外，那些流入城市的农民也没能被覆盖在保障范围之内。其次，低保制度方面缺乏统一立法和专门性的规范农村低保工作的文件，只有民政部印发的《关于加快农村社会保障制度建设的建议》以及《农村社会保障体系建设指导方案》，各地具体执行和出台的政策又缺乏权威性和法律依据。这是执行程序混乱的最重要的原因。
3.政策建议与农村低保发展前景
关键词：精准扶贫 乡村治理 治理主体 治理环境 治理财政
1研究背景
“精准扶贫”理念是2013年11月在湖南湘西考察时提出的，这也是第一次把精准扶贫上升为国家政策。根据我国贫困标准统计，目前还有7000多万贫困人口，而这些贫困人口几乎都生活在农村，因此农村是扶贫开发的主战场，农村强则中国强，农民富则国家富。
乡镇政府作为中国最基层的国家政权直接面对并服务于广大农民，是国家与原子化农民之间的“缓冲带”、“安全阀”。这里所说的乡村治理也就是转型后乡村治理，即后农业税时代的乡村治理。在乡村治理背景下对精准扶贫进行研究，则更利于提高扶贫资源在农村的利用，从而促进小康社会的实现。
2乡村治理转型后对精准扶贫的影响
2.1乡村治理主体的改变
农业税改革前，乡镇政府被称为全能型政府：收税收费、计划生育、招商引资、社会治安无所不包。但是农业税费的改革后对乡镇政府形成了新的权力和格局，乡镇政府在免除农业税的治理中几乎不再有收入利益可言，对村庄治理进行全面干预不但没有足够能力，也没有了积极性和动力。在黑龙江省同样出现类似状况，自税费制改革后，许多地方的乡镇政府转变以往做法，转而支持村民自治。在村民自治的过程中，治理主体很大程度落到了村庄精英肩上。在扶贫过程中，救助资金以及扶贫项目一般都要通过村庄精英来完成。随着扶贫政策的贯彻，村庄精英的功劳是首屈一指的。但是事物有两面性，由于人性的自私性，村庄精英在识别贫困户时可能存在不公平性，列为贫困户的不一定是真正的贫困者。在农村，村民文化水平低，思想意识落后，即使明白不公平性，也是跨级“闹”乡镇府、县政府。上一级无暇村级矛盾，很多不满也是不了了之，致使真正贫困户久久不能脱贫。
2.2乡村治理环境的变化
随着工业化和信息化的到来，农村的社会结构开始分化，社会人口开始出现大规模的流动性，进城务工成为当代农村青年的致富之路。这种“离土离乡”的变化使村庄成为空心村，尤其是在贫困村，空心化更为严重，留在村庄大多是老弱病残和鳏寡孤独，没有年轻力壮的青年做支撑，对产业扶贫的执行产生了阻碍。F村是国家级贫困村，土壤肥沃，阳光充足，适合万寿菊的种植，邻乡H村因万寿菊项目的开展，整村实现了脱贫。看到H村的成效，在乡镇府以及村干部的努力下，也引进了万寿菊项目，但是村民参与度并不高，尤其是贫困户更是不敢尝试，此产业项目在F村难以执行的一个主要原因就是有能力的、年轻力壮的村民流失严重。此村没有产业扶贫的支撑，只依靠低保和社会救助的方式只能解决一时之急，并不能实现真正脱贫，而且返贫严重。
2.3乡村治理财政制度的转变
农业税费改革后，乡镇政府从向下“收钱”变成了向上“要钱”，此后出现了“穷财政”与“有所为”、“权利小”与“责任大”、“政策好”与“遗憾多”等矛盾。这种“乡财县管”的财政管理体制和严重的村级债务，使乡村治理变得心有余而力不足，特别是在贫困村，村级负债甚至高达百万。从当前致贫的原因来看，呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看，许多贫困村、贫困户在交通、用电、水利等基本生产生活条件方面仍很困难。打赢脱贫攻坚战必须继续推进开发式扶贫，加大贫困村基础设施建设、产业开发和生态治理的支持力度。但是仅依靠扶贫资金加强基础设施建设是远远不够的，还需要乡镇财力的支持，因乡镇财力“空壳化”，无力实现“有所为”。X村是国家级贫困村，走访X村时，发现道路泥泞、房屋破陋，农田中水利设施落后，遇大雨天，则会出现“水漫金山”状况，有的贫困户家中，一年下来，颗粒无收也不是罕事。
从个性因素来看，针对致贫原因的多样化、个性化的特点。要结合实际，逐村逐户分析致贫原因，找准“病因”，对症下药。比如对于具有劳动能力的贫困户，可以利用专项扶贫资金鼓励其创业。但是除专项扶贫资金前期的支持外，乡镇政府财力却无力支持贫困者创业的后续工作，如发展进入困境期，乡镇政府是否有能力帮其度过困难？创业失败后又何去何从？没有强大的财力支持，就不能做到善始善终。
3基于乡村治理思维的对策建议
3.1加强治理主体的监督
村民自治是我国乡村治理的大势所在，村庄精英也将成为村庄治理的领导者。因此，加强对扶贫资源的立法监督必不可少，同时还要增强村庄精英为人民服务的大局意识，以带动贫困户脱贫为使命。另外，要对农民加强权力意识宣传，自下而上形成监督体系，做到“真扶贫、扶真贫、真脱贫”。
3.2改善治理环境
“空心化”的农村现状严重影响到了扶贫项目的进行，因此要结合农业政策，鼓励优秀的进城务工人员返乡创业，为他们提供小额贷款的便利条件、技术支持等相关扶持。此外，要加强手工业的发展，例如借鉴山东农村脱贫模式，联系一些半成品加工工厂，在村庄开设手工作坊，使贫困者在闲暇时期可以有事可做，既不用远出，又可以增加家庭收入，还可以改正农村的不良风气。
3.3设置治理资金鼓励
除扶贫资金外，还应按照贫困村人口数量、贫困程度。国家应适度加大乡镇政府的财政掌控能力，完善农村基础设施建设，同时要加强资金利用的监督。鼓励贫困户参与产业项目发展，从“输血式”救助变成“造血式”自救。对于治理发展较好的村庄，应给予一定的资金奖励，提高更多村民的积极性和创新性。
参考文献：
[1]何晓杰.“后农业税时代”的中国乡村治理：以东北乡村为研究视域[M].北京：人民日报出版社.2013.10
[2]邓大才.小农政治：社会化小农与乡村治理[M].中国社会科学出版社.2013-06-01.
一、指导思想
以县委、县政府关于乡村公共空间治理的决策部署为指导，践行群众工作法，切实发动群众，践行五大发展理念，贯彻落实乡村振兴战略，构建新时代乡村治理新模式，把公共空间治理作为落实新发展理念与建设“强富美高”新的切入点。加快推进乡村公共空间治理“五改善”工作，确保在促进全镇农村公共资源保值增值、建设美丽宜居乡村上实现新突破。
二、总体目标
按照“经济增收、环境美化、群众共享”为目标，以村（居）级为责任主体，对所有涉农行政村（居）所在村庄，2020年8月31日前，各村居本着就地取材、量力而行的原则，因地制宜的做好空间环境改善工作，确保村部所在村庄“五改善”率达100%。
三、治理重点
乡村公共空间治理“五改善”重点主要包括以下五个方面：
（一）改善村庄出入口空间
1、改善要求
突出乡村风情、乡村风貌，按自然宜人的原则，提升村庄出入口形象，形成鲜明独特的村庄标识。有条件的村居，可利用原有历史构筑物，通过植物绿化、小品配景等方式对出入口进行改善。
2、改善情况
目前、村、应、孙庄村已建有鲜明独特的村庄标识，、虽建有村庄标识，未形成本村居特色。、、、、未建有村庄标识。
3、改善措施
（1）对应、村地标附近进行绿化、美化，展现更具独特的村庄标识，按计划7月底完成对所有村居村部村庄出入口空间改善工作。
（2）、、是典型的，利用渔业工具等设计具有村居特色的文化，、、、根据村居特色设计标志，做到一村一貌，一村一品，计划7月中旬完成对全镇村庄出入口空间的改善工作。
（二）改善农民户外活动空间
1、改善要求
利用清理整治出的村庄内部空间，结合集中居住点，建设农民户外活动场所。可通过建设广场、配套椅凳、适度栽植绿化等，改善农民户外活动场所环境。
2、改善情况
目前14个村居，都提供户外休息活动场所，质态较好的村居有村、、、、、。活动参加人员较多，涉及面较广。
3、改善措施
（1）对质态好的活动场所，增加群众所需的椅凳配套、休闲娱乐设施等。
（2）对质态较差的场所进行提档升级改造。
（三）改善公共服务空间
1、改善要求
围绕村民需求，利用整治出的空间资源，在村庄内合理配置公共停车点、健身器材和其他设施，让群众共享公共空间治理成果。
2、改善情况
目前镇已有11个村居对整治出的空间资源进行整理，增加基础设施、配套健身器材等，让群众共享公共空间。、未能充分利用已收回的公共空间资源，完成对公共服务空间的改善工作。
3、改善措施
、采购健身器材，建设健身场所，真正让群众共享公共空间治理成果。计划7月底完成活动场所建设工作。
（四）改善村内道路水体空间
1、改善要求
清理整治道路水体周边有碍观瞻的破败建筑，以乡土树种为主，完善行道绿化、水岸绿化，提升庄台风貌。
2、改善情况
对各村居涉及到的、、枯死树木进行补植。、、、省道连接线、31条一事一议道路、43条村道路边种植花草，清理路肩，道路环境整治等。
流域性河道徐洪河，乡级河道60条，进行两侧改善，清理河道杂物、树木补植7000余株。
3、改善措施
（1）清理乱耕乱种、违法搭建、非法搭接路口、非交通标志和广告、摆摊设点、堆放物品；
（2）路肩土覆土到位，根据自然条件种植适宜的花草和苗木；
（3）清理路域范围内的占道经营、非法地镑等占道现象；
（4）清理河道垃圾、杂草、边坡种植；
（五）改善庭院内外空间
1、改善要求
制定村规民约，充分发动群众，利用家前屋后空间资源，栽植经济林果、乡土树种，美化绿化庭院空间，实现庭院经济和景观效果相得益彰。
2、改善情况
全镇14个村居均已结合人情减负完成对村规民约的制定，庭院内外按“五美”、“四化”进行打造，庭院经济不明显。
3、改善措施
（1）以点带面，分步完善。每个村居以1个自然村庄或小区为重点根据标准分类开展创建工作，镇村两级组织评选星级“五美家庭”进行表彰，通过典型引领、示范先行、先点后面，并逐步推广至全镇；
（2）稳步推进，观摩评比。村居要常态化开展观摩评选活动，镇五大行动办公室以周为单位组织观摩评比推进庭院环境治理行动，每周每村抽取10户评比，周一通报；
（3）多方联动，公示挂牌。各村居通过支部微信群、党员活动日、党群议事会、党群面对面、三务公开栏公开庭院建设情况，让“五美庭院”有荣誉、差乱庭院有鞭策。
四、工作保障
（一）建立督查推进机制。
镇五大行动办公室会同督查室形成长效督查机制，通过对各牵头部门、各村居进行督查检查，对“五改善”常态保持、推动情况，每周一进行通报，综合评比后三名的村居、单位上台表态发言，颁蜗牛奖。
一、究竟为什么要免除农业税
究竟为什么要免除农业税？这个问题看起来简单，其实不然。政府免税的目的与免税本身的社会经济价值是两回事情。认识这一点对于我们讨论后面的问题很有意义。
很多人把农业税看作一种土地财产税。如果这个说法能成立，那么，免除农业税是完全有道理的。我国目前还没有普遍对财产征税，对农业领域的耕地占用征税也不应该。在法律上，土地是集体的，农户不应该是直接的纳税主体。更重要的是，财产的价值大小与财产的用途有关。就种植业来说，即使在农产品价格令人满意的情况下，农产品销售额中扣除包括劳动成本在内的各项成本以后，不会再有剩余，连地租也不能存在。这个账不用细算。如果说厂房设备可以用扣除折旧以后的净价值来确定财产价值，那么，对农业用地的财产价值不能用这种方法来估计。可以认为，中国大量的农用土地是“边际土地”，其财产价值是零或负数。此外，把农业税当作对地租的替代，更是讲不通。
免除农业税的另一个理由，是把农业部门看作一个效果高度外溢的经济部门，政府理应免除对农业生产开征的税收。从技术性质上说，农业部门容易做到对环境的正向贡献，这不用细说。此外，农业部门还可以是与国家安全高度相关的部门；农业产业是具有高度战略关联度的产业，这一点也马马虎虎可以讲得通，尽管在学理上并不容易说清楚。
免除农业税的理由从政府方面来讲，是因为农民收入低，征收农业税有失公正性，并在政治上产生很多问题。以后农民收入水平提高了，应该适用个人所得税。所以，从逻辑上说，农业税显然并不是一个针对所得征收的税种。
从历史的眼光看，农业税实际上是国家在经济上对农民实行强制（管理）的一个表现。在经济还很不发达的时候，依靠市场交换方式，国家的非农部门的生存和发展不能得到足够的粮食，不得不对农民实行强制（管理），向农民征收粮食。市场关系改善以后，“公粮”转变为“农业税”。所以，农业税是国家对农民实行强制（管理）的历史遗迹。国家为维持对农民的强制（管理），付出了巨大代价；这个代价的标志是产生了一个庞大的县乡官僚机构。仅仅为了给农民和农业提供公共品，不需要这样庞大的官僚机构。但为了向农民征税和征收其他收入，就设立了大量机构。大量调查表明，许多机构并不向农民提供有效的公共品，只单纯是为了收费而生存。这已经是公认的事实，不用我在这里作大量举证。当然，任何税收都有强制的性质，但强制必须建立在公正的基础上，对低收入者征税强制是不公正的。所以说，农业税反映的强制关系具有特殊的性质。
当经济发展到一定水平以后，对农民的“强制”在经济上是低效的，在政治上是失分的。据对河北某地的调查，在一些合理假设之下，经计算，每向农民征收1元税费，付出的代价是1.7元。①从宏观面上看，据国家统计局农村调查队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70％计算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵每年相差1840亿元。②这样，粗略地说，在农业领域，政府在公共品的交易中处于“亏损”状态。从政治关系看，在引起农村社会关系紧张的因素中，税费征收因素曾经排在首位，近几年才发生变化。地方政府搭车收费，使得农民缴纳的税费总额超过中央政府规定的标准，中央政府找不到一个有效的办法来遏制搭车收费的蔓延，在政治上显得非常被动。
从以上分析进一步推理，可以认为农业税的征收事实上在实行分税制的时候已经丧失了征收的理由。国家的财政基础越来越不依靠农业税，农业税的征收成本过于高昂，以及这个税种的其他弊端，早已使取消这个税种成为必然。
停止征收农业税至少有两重意义：第一，政府要向农业和农民（真正的农民）提供无偿的公共服务。付，财政会是净赤字。税收是国家公器，特别是现代国家的公器。对低收入人群应实行低税或免税，甚至实行负税，以体现税收对国民收入的再分配职能。个人所得税适用农民还是遥远的事情。第二，停止征收农业税还意味着停止国家与农民之间的掠夺式交易。围绕农业税而发生的各种搭车收费，具有掠夺的性质，因为相关收费机构并没有向农业和农民提供公共服务。
二、免除农业税后究竟发生了什么问题
实行分税制以后，县乡财政开始出现问题，乡级财政逐渐大面积地发生赤字。在农业税废除的形势下，老账归还希望渺茫，新的赤字还要发生，财政难以为继。许多研究者已经指出，中央政府按账面免税额对中西部地区进行转移支付，根本不能解决问题。更为严重的问题是，乡级干部的工资常常难以保障，影响到乡村政治的稳定。乡村干部是乡镇机关的主要债主，而且也往往是“转手债主”，因为政府还不了债，或者还债时有舞弊行为，便使得一部分乡村干部也进入了上访队伍。我们不得不承认，乡村财政危机是严重的。应该说这种危机程度恐怕在中外历史上也是罕见的。对此不用在这里多费笔墨来讨论。
问题究竟是一个什么性质？原因又在哪里？
是因为减免农业税影响的结果么？显然不能作这样的简单结论。如同一个瘾君子断了而发生问题，我们不能把他的问题归结于中断的后果。按我们前面的简要分析，农业税这个税种是没有存在下去的理由的；如果允许这个税种存在下去，引起的问题会更大。只要有农民交纳的税金，就有了养干部、养机构的资金来源，就不能下决心精简机构，减少公务人员。
关于乡村财政危机发生的原因，一个更常见的说法是全国性的政治经济体制导致资源被向上抽取。这个说法大体上是对的，但抓到这个原因仍然没有贴到问题的要害。按我的调查和统计资料的反映，近一些年里，很多农业县的财政如果没有上级政府的转移支付，财政会是净赤字。获得财政补贴的1000个左右的县财政，主要是农业县和中西部贫困县，上级财政自然对这些县不存在直接财政抽取的问题。但这些县内部却存在县级财政抽取乡村两级资金的问题。在我调查的华北某县，县财政甚至控制了村党支部书记的工资，并在实际操作中几乎没有给他们发放工资，逼使有的书记用其他手段解决自己的报酬问题。至于金融渠道的资金在农业县的净流出也要具体分析。农业县缺乏投资机会，农业贷款的成本又比较高，金融渠道的资金流出是难以避免的。
问题的根子显然在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。
我们先来分析传统农业和农民对公共品的需求。
如果按经济学的规范要求，我们很难在数量上确定传统农村社会对公共品的需求。我们在这里展开更深层次的分析；更简单明了的定性分析和历史分析足以使我们把握问题的性质。在社会专业化分工程度比较低的情况下，农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求，这会给分析带来困难。
第一，对于国家安全、宪法秩序、环境保护这样一些“效果或成本溢出”的公共品，农民愿意也只能用“搭便车”的办法来获得。这样一些公共品在任何社会都应该是富人免费“提供”给穷人，穷人对它们的需求本来就弱于富人，或者像环境这样的公共品对他们来说是“免费的午餐”。
第二，农民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社区的地方公共品，例如，社区安全、村规民约、纠纷仲裁、乡村道路、区域内防洪灌溉排水以及土地整治等。对于这类公共品，传统农民在历史上就很少依靠政府。中国传统社会的基础是所谓“五口百亩之家”，这样的农户其实际生活水平很可能要超过当今中国的许多农户，但这些农户没有表现出对“政府”的强烈需求。事实是，在大部分历史时期，中国实行的是所谓“皇权不下县”制度，农民通过社区人与皇权发生联系。社区人相当于现今西方国家在基层政治活动中的“志愿者”。那个时代的县政府也是一个很小的机构。从沈从文的小说里我们就看到，一个湘西的县太爷没有县衙门，马背就是自己的办公室。
第三，对于一些收益或使用可排他的所谓“俱乐部”物品，例如教育、医疗，传统农民也有自己的解决办法，而通常农民会找到经济的付费方式。只有在现代社会，这些公共品的交易才被显著货币化，并往往被政府所垄断，农民不得不向政府或其机构支付货币。
第四，有一些公共品在传统社会并不是公共品，而主要是私人物品，例如对某些风险的回避，包括自然灾害风险和养老风险等。到了现代社会，社会保障和灾害防范越来越具有了某种公共品的性质，农民不得不以社会化的方式来获得它们。但在农民收入水平还很低的情况下，农民又不能从口袋里掏出很多钱来获得它们。
还有一个事实必须指出，中国农民对货币化的公共品的需求只能用他们的货币收入来支付，而不能用国家统计局所统计的收入来支付。在农民总收入中，发生在农村的现金收入只占到其中的一半左右，大约每人每年2000元上下，相当于城镇居民水平的五分之一。在大部分农业县和中西部贫困县，农民的现金收入更少。这样一个收入水平的群体，对公共品需求（不是需要）的货币支付能力实在不会很高。对农民来说，满足公共品需求的更好的选择是公共品交易的内部化，而不是高度货币化的社会易。
综上所述，在我国农村经济还很不发达的情况下，农民并不需要由政府来供应大量公共品；农民有限的收入中的一小部分主要会用来购买上述第三类公共品。
现在再来分析乡村社会对公共品的供给。
因为统计数据的缺陷，我们也很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模。但是，大体上我们可以用县以下政府（包括县政府，但不包括城市中的区政府）的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模。支出总额应包括预算内支出、预算外支出，还应包括违规的自收自支支出，其中后一部分相当难估计。根据一些相关数据的保守估算，这个数字在5000亿元左右。5000亿元的农村公共品供给规模，相当于农民要拿在农村获得的大约15000亿元现金收入（不包括打工收入）的1/3。换句话说，如果这个公共品的总量全部要农民埋单，那么，意味着一个农民在农村每获得100元的现金收入就要拿出33元来支付公共品。这样一个比例大大超过城市居民的平均纳税水平，更不用说具有相当于农民收入水平的城市居民根本不纳税。当然，农民拿不出这个钱，于是，就有了高层政府的转移支付，也就有了数千亿元的乡村两级负债。③
现在我们清楚一些了，县乡财政危机的要害是我们强加给农民一个大规模的公共品的供应，远远超过了农民的支付能力。更重要的是，我们这个公共品供应效率十分低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出（也被大量挪用）。大量乡村公共部门只是为收费而存在，并没有给农民带来公共品的享受。④
三、我们需要建立什么样的乡村治理结构
有了上面的分析，解决问题的办法也就比较清楚了。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。当然我们无法说清楚这个平衡点的具体数值，但指出这样一个根本原则是有把握的：在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在上述四类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有俱乐部性质的公共品支付货币。
按照这个基本思路来建立乡村社会的治理结构，以下几点非常重要：
第一，不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治，就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下，乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台，如果自治停留在村一级，其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府是完全错误的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的弊端。⑤如果一个社区需要综合的权威机构，那么，这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举，产生了积极结果。在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。
第二，大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越是减少。
第三，要压缩乃至取消现有的传统集体经济这个层次，代之以农民自愿组成的各种专业合作社。为此，首先要下决心改革土地制度，让土地管理纳入法制化的轨道。这个办法将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量，还将减少乡村干部岗位的“含金量”，有利于志愿者参与公务活动。其次还要逐步将现有集体经济通过改制转变为股份制经济或其他形式的私营经济，从根本上解决乡村干部集经济控制权和公共管理权于一身的弊端。
第四，广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理。例如，县计划生育委员会直接委托乡镇自治政府或某民间机构（例如某医院）办理计划生育事务，同时将经费划拨给承办机构。⑥现在的所谓“七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。
第五，现在的一些乡镇机构如果不承担公共服务职能，就将其完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者（政府机构）兑换货币。
一、犬只专项治理目标
坚持狂犬病防制“管、免、灭”综合防治的原则，对本镇区域内无证养犬；未经免疫犬；流浪犬、无主犬；未拴养犬实行严格犬只管理制度，纠正劝导不文明养犬行为，及时捕杀；有效预防控制狂犬病的传播和流行，保障人身安全和身体健康，维护社会公共秩序和环境卫生。
二、犬只专项治理范围
全镇15个行政村、社区养犬户的犬和公共场所的无主犬均在此次清理整顿范围中。
三、犬只专项治理时间
2013年7月10至9月30日。其中7月10日到7月31日为第一阶段，集中开展犬只管理与免疫宣传活动；8月1日到31日为第二阶段，主要为养犬户办理相关登记审批发证工作；9月1日到9月31日为第三阶段，对逾期未办理相关手续的养犬户进行处罚，对无主犬、未拴养的犬进行捕杀。
四、犬只专项治理措施
镇政府成立合面镇犬只专项治理行动领导组（以下简称镇领导组），由镇政府镇长任组长，分管农业副镇长任副组长，相关部门主要负责人为成员（见附件）的领导组。领导组下设宣传报道组、免疫接种组、犬伤处置组、强制捕杀组，各村（社区）要认真落实本辖区内犬只整治工作。
五、职责分工
（一）各村（社区）按照属地管理的原则负责做好本村养犬户的犬只登记、审批、组织免疫、捕杀治理等工作；工作开展期间，各村犬只审批、免疫、捕杀治理等花名册交畜牧兽医站备案；沙合社区登记造册后报合面派出所审批、登记、发证，由合面派出所将审批、登记、发证册交畜牧兽医站备案以便实施免疫工作。镇政府负责协调、督促各村（社区）、开展狂犬病防制专项治理工作，做好犬只统计和管理，组织捕杀狂犬、恶犬、流浪犬，以及辖区狂犬病宣传教育工作。
（二）派出所：严格执行犬只审批登记管理制度以及对违法规定者的处罚和配合各村（社区）捕进行犬只捕杀。
（三）畜牧兽医站：负责统计各村﹙社区﹚养犬审批、捕杀数后，认真制定疫苗购置计划，组建村级动物防疫员，在秋季动物疫病统防的同时，一并开展拉网式犬只强制免疫、检疫、测毒工作，同时做好《犬只免疫牌》发放和登记，各村（社区）、各企事业单位要密切配合开展犬类狂犬病强制免疫工作。
（四）卫生院：加大狂犬病防制知识的宣传力度，做好医疗卫生机构人员培训，规范犬伤伤口处理，人用狂犬疫苗接种和狂犬病人的诊疗救治工作。
（五）文化站：充分利用村通广播、通告、标语、横幅等形式，加强对狂犬病防制有关法律、法规等防制知识的宣传，正面宣传报道专项治理行动，让群众认识狂犬病的危害，接受和理解治理行动。
（六）镇财政所：对专项治理行动提供经费保障。
（七）总结治理阶段:10月1日至10月10日为总结集中整治阶段，针对集中治理行动中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱环节和突出问题，落实整改措施，完善各项规定和管理办法，加强督导，督促整改，巩固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明确责任，督促落实。各村（社区）、各部门要明确各自责任，督促落实、确保此次专项治理行动各项工作的全面落实，登记、审批率、发证率100%，免疫率、《免疫牌》发放100%,对无主犬、无证犬、未免疫的犬、未拴养的犬捕杀率100%，医疗机构从业人员对犬伤的正确处理率100%。
