发布时间：2023-03-13 11:15:36
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的水权制度样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
论文关键词：水权；取水权；水权转让
一、国外水权转让制度的发展
水权是权利人依法对水资源使用、收益的权利。水权转让又称水权交易，是指平等的市场主体之间对水权进行的有偿让与。水权转让是实现水资源优化配置的有效方式之一。在国外，关于水权制度的研究起步较早，发端于二十世纪七十年代末八十年代初，九十年代达到。在研究过程中，各国的学者均注意到本国的社会制度、水资源状况、社会经济发展情况和历史文化传统等因素对水权制度构建的影响，同时，他们注重将水权制度的理论研究与本国的水资源使用和管理实践相结合，从而形成了各具特色的水权制度理论。这些理论主要包括河岸权制度理论、优先占用权制度理论、可交易水权制度理论和公共水权制度理论等。
可交易水权制度产生于美国西部的缺水地区，近些年来扩展到其他国家和地区。可交易水权制度是人们为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相适应的排他性水权制度。允许水权交易，可以促使水资源使用向效率高的地区、行业和用户转移，利用市场机制优化配置。近些年，可交易水权理论逐渐被广泛接受，美国、澳大利亚、日本、智利等国家正在培育和完善水权市场。墨西哥自20世纪90年代初实施综合的水资源管理体制和法规体系改革后，水权交易也随之发展起来。此外，中东的一些缺水国家也在讨论和准备实行这种制度。纵观国外的研究进展，各国的水权制度理论还不完整，远未达到成熟、经典的程度。相应的，水权转让法律制度有待于各国学者的进一步研究。
二、我国水权转让法律制度的立法现状及缺陷
我国《宪法》、《民法通则》和《水法》等法律中明确规定水资源所有权属于国家所有，并禁止买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”《水法》并未规定水资源使用权为用益物权，但是，由于我国水资源所有权主体的唯一性以及所有权的不可转让性，法律上明确水资源使用权或者水资源的用益物权无论在理论上还是实践中都将具有重要意义…。
《水法》第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政管理部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”这一规定主要明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，从而，取水权的确立对中国进一步确立水权和完全以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计路径。为配合《水法》的实施，清除水权转让的法律障碍，实现水资源市场配置的改革，我国2005年1月颁布并实施了《水利部关于水权转让的若干意见》，2006年2月制定并颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日国务院的《取水许可制度实施办法》同时废止。
自此，水权转让法律制度有了质的发展。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品的产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”虽然仅有一条规定，但该条为水权转让确立了法律依据，具有特别重要的意义。
以上寥寥数条的法律规定远未为水权转让提供完整的法律上的保障，现行水权转让制度还存在一定的缺陷，例如：水权制度不够明晰，法律上缺乏对水权种类、内容和取得方式的具体规定；《取水许可和水资源费征收管理条例》仅仅规定取水权可以转让，没有明确取水权以外的水权是否可以转让；水权的归属、权限范围和取得水权的条件没有明确的法律规定，特别是没有建立水权交易的规则和程序制度，不利于维护正当的水权交易的安全等
三、我国水权转让法律制度的完善
1．建立明晰的水权制度。自1993年8月1日国务院颁布实施《取水许可制度实施办法》以来，取水许可制度已初步形成一套比较完整的管理运行机制，在强化水资源的统一管理和保护，合理开发利用有限的水资源等方面都取得了明显效果。明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性认识的结果，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础。取水权的确立对中国进一步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了设计路径。
然而，取水仅仅是用水的一个方面，取水权包含的权利内容太少，并且取水权的行政色彩过于浓厚。取水权不足以反映水权的丰富内涵，但在目前的法律框架下，取水许可制度是用水人取得水权的法律根据之一。近年来，水利发展进人一个新的历史阶段，把水权制度当作最重要的制度之一加以积极推进是现实的需要，更是水利面临的形势和任务的需要。取水许可证制度实际上是一种对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确的主体地位，取水权不具有长期稳定性，且不可转让，取水权不能涵盖所有水资源的使用行为，尤其在干旱时期，通常倾向于以行政协调为主的临时性方案设计，政府在协商中承担大量工作，受人为因素干扰多，取水权主体和投资者不能预先把握缺水时的供水状况，造成了“产权模糊”。它是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务。
明晰水权，完善水权初始分配制度，确立明确的水权主体，必须转变水管理体制，即由取水许可证制度向水权制度的转变。而水权的种类、内容和取得方式是水权制度的核心组成部分。实行这一改革有助于提高水资源的利用效率，通过水权主体之间的平等协商，由国家进行水资源的宏观调控，充分发挥水权主体的积极性，利用市场机制来达到水资源的优化配置，实现生产力的提高。
2．允许多种类型的水权转让。由于法兼具稳定性和变动性的要求，且2002年8月29日修改通过的《水法》并未对水权的转让作禁止或同意的规定，基于对《水法》稳定性的要求，国务院适时制定了《取水许可和水资源费征收管理条例》，明确规定取水权可以转让。然而，取水权只是水权的一种，除取水权以外的水权是否也能依法转让呢?《水法》等现行法并未明文禁止水权转让，是否意味着水权可以转让呢?这主要取决于我们采用何种解释原则。
按照民法解释学的原则，解释法律，首先采用文义解释规则；文义解释难以确定法律规定的含义时，要考虑体系解释、历史解释与比较法解释的规则；依靠这些规则仍不能澄清法律规范的意义时，须再进一步探求立法目的，以资阐明。纵观《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》的全部条文，均未明确规定除取水权以外的其他水权可否转让。体系解释也于事无补，因为从这些法律、行政法规的全部规范的相互联系上仍然找不到答案。这就必须求助于法意解释。
法意解释，又称立法解释，指探求立法者于制定法律时所作的价值判断及其所欲实现的目的，以推知立法者的意思。今所谓法意解释，非为探求历史上的立法者于当时的主观意思，而是探求法律于今日所应有的合理意思，亦即客观意思。立法理由(书)的重要性，因法律实施期间及社会变迁的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的认识及价值判断相去不远，立法者的意思应受高度尊重，自不待言。反之，法律实施久已，社会变迁迅速，立法者的意思应依社会变迁情事而斟酌。“法官必须做的并不是确定当年立法机关心中对某个问题究竟是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图，以便深入地发掘实在法的含义”，那么，解释《水法》就不能迂腐地去探求立法者当时禁止水权转让的立法目的，而应宣称《水法》具有符合今日社会要求的立法目的，那就是允许包括取水权在内的水权转让。
因此，在相关法律中清晰界定水权的概念、明确水权可以转让以及水权转让的法律效力等为当务之急。水权转让是权利移转的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。在目前我国法律尚无水权转让的专门规定的情况下，可以参考我国法律有关土地使用权转让的规定，例如，我国《宪法》第l0条关于“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让的规定。这样可以保持我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。:
3．完善水权转让登记制度。对于水权的登记，我国台湾地区采的是登记生效主义。这从其《水利法》中的相关规定可以得知。我国台湾地区《水利法》第27条规定：“水权之取得、设定、变更或消灭，非依本法登记不生效力。”从价值层面看，登记对抗主义重在倡导交易自由，登记要件主义重在维护交易安全。水权登记能够防止水权交易对第三方造成的损失，使国家能够合理地引导水权交易，并适时进行监督。水权在我国仍是新兴事物，水权交易目前在我国还不是很活跃，采登记生效主义有利于推进水权转让实践的深入。
关于水权转让的登记机关，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定，取水许可证的审批与发放由各级水行政主管部门负责，相应地，水权转让的登记也可由各级水行政主管部门负责。申请水权转让登记的当事人双方应当向水行政主管部门提交下列文件：水权转让申请书；水权转让合同；水权转让与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或其他文件。水权转让合同应当包括合同当事人双方的个人或单位信息、水权类别、水权的年限、转让目的及利用方式以及转让价格等条款。拟转让水权的年限不得超出该水权存续的剩余年限。同时要强调的是，对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。
关键词：宁津县；水权水市场；配套制度
1.初始水权确认制度
初始水权包括区域水权和具体用水户水权。其中区域水权的确认与最严格水资源管理制度相衔接，县域水权由上级水行政主管部分分配的用水量指标为准，各乡镇用水总量控制指标由县水务局水行政主管部门依法统筹核算确定并发放水权证；非农业用水户水权通过向有管理权限的水行政主管部门申请办理取消许可时一并获得，由县水行政主管部门统一配发水权证。
1.1明晰区域水权
建立县域区域水权分配指标体系，在专家打分的基础上采用层次分析法确定了各乡镇的水权权重，经进一步分解得到各乡镇初始水权。
1.2明确行业水权
各行业水权要在允许的用途范围内行使，通过申请并得到批准后可以进入水市场交易。各乡镇可根据自身情况确定预留水权量。
1.3落实用水户水权
分类落实用水户水权。其中居民生活取用水户，根据人均用水定额标准及供水范围，将水权量统一确认至供水企业，由供水企业制定并逐步推行阶梯水价制度；对于企业单位，通过办理取水许可的方式确定其水权，定期核定合理取用水量；对于农业用水户，在区域用水总量控制和行业分配水权限制基础上，按灌溉面积、平均灌溉定额将水权确认至镇、村农业用水户协会及农户。宁津县在开展水权水市场建设过程，对长官镇和相衙镇两个示范区共涉及3562户农户水权进行了确认并发放了水权证。
1.4核定工程供水水权
对县域范围内的重点河流、水库等，依据现状提水灌溉规模、供水对象、现状供水量等对其供水水权进行确认。宁津县重点对朱家河、宁南河、宁津新河、宁北河及宁津水库、大柳水库的供水水权进行了确认。
2.水权交易流转制度
2.1水权交易类型和主体
水权交易包括三种类型，即取水单位之间的水权交易，政府指定机构之间以及政府指定机构与取水单位之间的水量指标交易。水权交易的主体分为出让方和受让方。出让方包括依法取得取水权的取水单位（包括用水户协会及其分会、企业、农业用水户等）和镇级以上人民政府指定管理用水总量指标储备的机构（以下简称政府指定机构）。受让方包括需要新增取的水的取水单位和政府指定机构。
2.2水权交易规则与期限
2.2.1基本原则水权交易应当遵循节水优先、总量控制、保障发展、兼顾需求、政府引导、市场调节的原则，坚持依法、自愿、公开、公平开展交易。同时，水权交易不得危害公共利益，不得挤占居民生活、基本农业灌溉和生态环境用水，不得损害第三方合法权益。2.2.2前提要求交易水权的，其交易的水量应当是在取水许可证或水权证规定的取水限额和有效期限内，通过节水措施节约的水量。不符合上述条件的，水权不得交易。交易用水总量指标的，应当是各镇人民政府储备的用水总量指标；交易后相应水源取水总量不得超过该行政调整后的用水总量指标。其中，储备的用水总量指标包括该行政区域预留的可用水量以及政府指定机构回购的节约水量等，包括地表水和地下水。不符合上述条件的，水量指标不得交易。2.2.3水权交易的期限用水总量指标的交易期限不得超过5年，交易期限届满后交易仍需继续的可办理延期手续。水权的交易期限不得超过出让方取水许可证或水权证规定的有效期限。交易期限届满后，受让方可以依法申请办理取水许可延续手续。2.2.4水权交易价格及交易程序水权交易在县人民政府批准的交易机构进行，在成立专门交易机构前由县水行政主管部门及其认定的用水户协会。主要程度包括申请、评估、批准、水权变更等。
3.水资源配置与监管制度
宁津县从水资源认证与取水许可审批、计划用水管理及用水计量监控等三方面进一步完善水资源配置与监管制度。在水资源认证和取水许可审批方面，进一步严格新增取水项目的谁审查、严格落实取水工程设施验收与许可发证制度并强化取水许可日常监管工作。在计划用水管理方面，宁津县政府印发《宁津县节约用水管理办法》（宁政发[2012]27号）规范计划用水管理，近三年全县计划用水管理日趋完善，未出现超计划取水现象。在用水计量监控方面，宁津县投资开发了水资源远程监测与管理系统对重点用水户实行在线实时监控，编制完成《宁津县地下水超采区综合整治实施（2015－2025）》启动实施国家地下水监测工程项目，对地下水开采及地下水环境保护进行重点监控。
4.基层用水组织管理制度
关键词：水权；取水权；水权转让
一、国外水权转让制度的发展
水权是权利人依法对水资源使用、收益的权利。水权转让又称水权交易，是指平等的市场主体之间对水权进行的有偿让与。水权转让是实现水资源优化配置的有效方式之一。在国外，关于水权制度的研究起步较早，发端于二十世纪七十年代末八十年代初，九十年代达到。在研究过程中，各国的学者均注意到本国的社会制度、水资源状况、社会经济发展情况和历史文化传统等因素对水权制度构建的影响，同时，他们注重将水权制度的理论研究与本国的水资源使用和管理实践相结合，从而形成了各具特色的水权制度理论。这些理论主要包括河岸权制度理论、优先占用权制度理论、可交易水权制度理论和公共水权制度理论等。
可交易水权制度产生于美国西部的缺水地区，近些年来扩展到其他国家和地区。可交易水权制度是人们为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相适应的排他性水权制度。允许水权交易，可以促使水资源使用向效率高的地区、行业和用户转移，利用市场机制优化配置。近些年，可交易水权理论逐渐被广泛接受，美国、澳大利亚、日本、智利等国家正在培育和完善水权市场。墨西哥自20世纪90年代初实施综合的水资源管理体制和法规体系改革后，水权交易也随之发展起来。此外，中东的一些缺水国家也在讨论和准备实行这种制度。纵观国外的研究进展，各国的水权制度理论还不完整，远未达到成熟、经典的程度。相应的，水权转让法律制度有待于各国学者的进一步研究。
二、我国水权转让法律制度的立法现状及缺陷
我国《宪法》、《民法通则》和《水法》等法律中明确规定水资源所有权属于国家所有，并禁止买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”《水法》并未规定水资源使用权为用益物权，但是，由于我国水资源所有权主体的唯一性以及所有权的不可转让性，法律上明确水资源使用权或者水资源的用益物权无论在理论上还是实践中都将具有重要意义…。
《水法》第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政管理部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”这一规定主要明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，从而，取水权的确立对中国进一步确立水权和完全以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计路径。为配合《水法》的实施，清除水权转让的法律障碍，实现水资源市场配置的改革，我国2005年1月颁布并实施了《水利部关于水权转让的若干意见》，2006年2月制定并颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日国务院的《取水许可制度实施办法》同时废止。
自此，水权转让法律制度有了质的发展。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品的产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”虽然仅有一条规定，但该条为水权转让确立了法律依据，具有特别重要的意义。
以上寥寥数条的法律规定远未为水权转让提供完整的法律上的保障，现行水权转让制度还存在一定的缺陷，例如：水权制度不够明晰，法律上缺乏对水权种类、内容和取得方式的具体规定；《取水许可和水资源费征收管理条例》仅仅规定取水权可以转让，没有明确取水权以外的水权是否可以转让；水权的归属、权限范围和取得水权的条件没有明确的法律规定，特别是没有建立水权交易的规则和程序制度，不利于维护正当的水权交易的安全等。
三、我国水权转让法律制度的完善
1．建立明晰的水权制度
自1993年8月1日国务院颁布实施《取水许可制度实施办法》以来，取水许可制度已初步形成一套比较完整的管理运行机制，在强化水资源的统一管理和保护，合理开发利用有限的水资源等方面都取得了明显效果。明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性认识的结果，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础。取水权的确立对中国进一步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了设计路径。
然而，取水仅仅是用水的一个方面，取水权包含的权利内容太少，并且取水权的行政色彩过于浓厚。取水权不足以反映水权的丰富内涵，但在目前的法律框架下，取水许可制度是用水人取得水权的法律根据之一。近年来，水利发展进人一个新的历史阶段，把水权制度当作最重要的制度之一加以积极推进是现实的需要，更是水利面临的形势和任务的需要。取水许可证制度实际上是一种对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确的主体地位，取水权不具有长期稳定性，且不可转让，取水权不能涵盖所有水资源的使用行为，尤其在干旱时期，通常倾向于以行政协调为主的临时性方案设计，政府在协商中承担大量工作，受人为因素干扰多，取水权主体和投资者不能预先把握缺水时的供水状况，造成了“产权模糊”。它是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务。
明晰水权，完善水权初始分配制度，确立明确的水权主体，必须转变水管理体制，即由取水许可证制度向水权制度的转变。而水权的种类、内容和取得方式是水权制度的核心组成部分。实行这一改革有助于提高水资源的利用效率，通过水权主体之间的平等协商，由国家进行水资源的宏观调控，充分发挥水权主体的积极性，利用市场机制来达到水资源的优化配置，实现生产力的提高。
2．允许多种类型的水权转让
由于法兼具稳定性和变动性的要求，且2002年8月29日修改通过的《水法》并未对水权的转让作禁止或同意的规定，基于对《水法》稳定性的要求，国务院适时制定了《取水许可和水资源费征收管理条例》，明确规定取水权可以转让。然而，取水权只是水权的一种，除取水权以外的水权是否也能依法转让呢?《水法》等现行法并未明文禁止水权转让，是否意味着水权可以转让呢?这主要取决于我们采用何种解释原则。
按照民法解释学的原则，解释法律，首先采用文义解释规则；文义解释难以确定法律规定的含义时，要考虑体系解释、历史解释与比较法解释的规则；依靠这些规则仍不能澄清法律规范的意义时，须再进一步探求立法目的，以资阐明。纵观《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》的全部条文，均未明确规定除取水权以外的其他水权可否转让。体系解释也于事无补，因为从这些法律、行政法规的全部规范的相互联系上仍然找不到答案。这就必须求助于法意解释。
法意解释，又称立法解释，指探求立法者于制定法律时所作的价值判断及其所欲实现的目的，以推知立法者的意思。今所谓法意解释，非为探求历史上的立法者于当时的主观意思，而是探求法律于今日所应有的合理意思，亦即客观意思。立法理由(书)的重要性，因法律实施期间及社会变迁的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的认识及价值判断相去不远，立法者的意思应受高度尊重，自不待言。反之，法律实施久已，社会变迁迅速，立法者的意思应依社会变迁情事而斟酌。“法官必须做的并不是确定当年立法机关心中对某个问题究竟是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图，以便深入地发掘实在法的含义”，那么，解释《水法》就不能迂腐地去探求立法者当时禁止水权转让的立法目的，而应宣称《水法》具有符合今日社会要求的立法目的，那就是允许包括取水权在内的水权转让。
因此，在相关法律中清晰界定水权的概念、明确水权可以转让以及水权转让的法律效力等为当务之急。水权转让是权利移转的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。在目前我国法律尚无水权转让的专门规定的情况下，可以参考我国法律有关土地使用权转让的规定，例如，我国《宪法》第l0条关于“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让的规定。这样可以保持我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。
3．完善水权转让登记制度
对于水权的登记，我国台湾地区采的是登记生效主义。这从其《水利法》中的相关规定可以得知。我国台湾地区《水利法》第27条规定：“水权之取得、设定、变更或消灭，非依本法登记不生效力。”从价值层面看，登记对抗主义重在倡导交易自由，登记要件主义重在维护交易安全。水权登记能够防止水权交易对第三方造成的损失，使国家能够合理地引导水权交易，并适时进行监督。水权在我国仍是新兴事物，水权交易目前在我国还不是很活跃，采登记生效主义有利于推进水权转让实践的深入。:
关于水权转让的登记机关，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定，取水许可证的审批与发放由各级水行政主管部门负责，相应地，水权转让的登记也可由各级水行政主管部门负责。申请水权转让登记的当事人双方应当向水行政主管部门提交下列文件：水权转让申请书；水权转让合同；水权转让与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或其他文件。水权转让合同应当包括合同当事人双方的个人或单位信息、水权类别、水权的年限、转让目的及利用方式以及转让价格等条款。拟转让水权的年限不得超出该水权存续的剩余年限。同时要强调的是，对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。
一、建立水权交易制度，充分发挥市场机制有效配置水资源的作用
我国在20世纪90年代已成为世界第一用水大国，水资源短缺成为我国社会经济可持续发展的重要制约因素。因此，节约用水、合理用水，克服用水危机成为当前我国经济发展所必须面对的问题。《水法》规定的节约用水制度对缓解我国水资源匮乏的局面无疑是有益的，但是它毕竟是一种导向性的软约束，对水资源的培植起不到决定性的作用。在市场经济中，作为市场主体的企业和个人都是理性的“经济人” ，是自身最大利益的追求者，“趋利性”是其本质，缺乏强有力的软约束制度很难要求他们为社会去牺牲个人利益。因此，笔者认为，利用“经济人”的趋利本性，建立水权交易制度，充分发挥市场机制的作用，是合理高效配置水资源的有效途径。然而，我国现行法律制度对此持否定态度；但现实中却在悄悄进行，所以建立水权交易制度势在必行。
（一）科学界定我国《水法》中水资源的概念
《水法》对水资源概念没有作科学的定义，只是对水资源的存在范围作了规定。《水法》规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。此规定不是对水资源概念的作科学定义，它没有反映水资源的本质特征—存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。仅以水资源存在的大致范围来界定水资源的概念显然是不科学的和不周延的，因为存于地表的除了自然资源水外，还有产品水（包括人造水）。尽管产品水来源于自然资源水，在物理性质上与之毫无区别，但由于它包含人类劳动，已不再属于自然资源的范畴，而是劳动产品。如果以现行《水法》关于水资源的概念去界定现存于地表的各种水体的权属必然出现错误和矛盾。如“水资源包括地表水和地下水”，“水资源属于国家所有”；你家游泳池的水属于地表水，所以你家游泳池的属于国家所有。显然，这个逻辑结论是错误的。因为，你家游泳池的水是你花钱买来的产品水，怎么变成了国家所有呢？结论错误的原因在于该命题的大前提是错误的，即“水资源包括地表水和地下水”。因此，笔者认为，《水法》对于水资源的定义应修改为：“本法所称水资源，即自然资源水，是指存在于自然载体处于自然状态可供利用的淡水。包括地表自然资源水和地下自然资源水”
关键词：大安市；自然状况；水资源特征；水权
水利部在2005年1月下发了《水利部关于水权转让的若干意见》，意见认为，进一步完善水权转让的政策法规，提高水资源的优化配置和高效利用是实现水资源可持续利用和落实科学发展观的关键。近来一连串的“地方水权交易”实际都是在水利部的引导和精心组织下完成的，显示了水利部推动水权工作的决心。
1 大安市自然状况
大安市位于吉林省西部，松嫩平原南部，地处东经123°10′-124°20′与北纬44°57′-45°46′之间。区内有图乌公路和长白、通让铁路，东邻嫩江有大安港水运，是本省唯一的港口，交通十分方便。
大安市共辖13个乡、镇，总土地面积为4879平方公里，总耕地面积132.0万亩，总人口42万人，其中农业人口26.6万人左右。
1.1 地表水
（1）嫩江嫩江发源于大兴安岭北麓伊勒呼里山，松花江支流，流经黑龙江省嫩江县、讷河县、齐齐哈尔市、杜尔伯特旗、泰来县和吉林省镇赉县，从大安市月亮湖大泊口入境，是与黑龙江省肇源县天然界河。嫩江全长1099km，入境流经月亮湖、太山、静山、大赉、四颗树5个乡镇，在四颗树乡南山湾屯出境入前郭尔罗斯蒙古族自治县。境内江道长62km，流域面积300.3km2，境内嫩江属于下游区，江道比降1/8000-10000左右，地势平缓，水流平缓，河床稳定。
境内嫩江最大水面宽10km，最大流速3.01m/s。平水年水面宽1.06-2.0km，水深8.5m，流速1.3m/s，枯水年水面宽0.2-0.5km，水深4-9m，流速0.1-0.4m/s。
（2）洮儿河洮儿河为嫩江支流，发源于内蒙古大兴安岭高岳山，流经科右前旗，吉林省白城市洮北区、洮南市、镇赉县，在大安市六合乡谢家围子屯西入境，全河长595km，入境后流经六合、舍力、新艾里、烧锅镇、东方红农场、丰收、新荒7个乡（镇）、场，流入月亮湖后入嫩江，流入境内属于下游平原区，水流平缓，河长147.0km，河道比降1/5500-1/8000，河床较窄，河道弯曲。
（3）霍林河霍林河发源于内蒙古扎鲁特旗后福特勒罕山北麓，为嫩江支流，经科尔沁右翼中旗，入通榆县后分南、北两股穿越平齐县铁路胡家店和双岗铁路桥。北股由大岗子镇欧力村入境，经大岗子、龙召、海坨乡镇，南股由龙沼镇红光村入境，经海坨在大榆树乡胡家窝堡南、北两股汇流，又经西大洼乡入前郭尔罗斯蒙古族自治县查干泡后流入嫩江。流经境内河长120.5km，流域面积3277.81km2河道比降1/5000，霍林河流经境内无明显河道和固定河床。
（4）湖泡境内有湖泡48处，面积489.86km2。1990年东大泡、1993年韩福元泡、1994年王家泡先后开发水田面积12.7km2。到2000年湖泡45处，面积477.16km2，其中：10km2以上9处，面积224.16km2，10km2以下5km2以上8处，面积194.2km2，5km2以下28处，面积58.36km2，全市利用湖泡养鱼养苇41处，占湖泡总数91.1%，有些湖泡成为水田灌区和承泄区，或春季抗旱水源地。
1.2 地下水
大安市地下水资源丰富。地下水天然资源量为3.81亿m3，地下水可开采量2.23亿m3，实际可开采量1.47亿m3。
2 水资源特征
2.1 自产水资源量少，过境水资源量多
按照最新人口统计计算，大安市人均水资源量在1100m3左右，低于松辽流域人均水资源量（1500m3）。1993年国际人口行动在《持续水一人口和可更新水的供给前景》中确定：人均水资源量不足500立方米区域的属于严重缺水区域，人均水资源量不足1000立方米的属于缺水区域，人均水资源量不足1700立方米的属于用水紧张区域。根据这个标准，大安市属于用水紧张地区。由此可见，大安市自产水资源并不丰富。但是，大安市嫩江河段多年平均径流量高达223亿m3，是大安市得天独厚的水资源优势。从水资源开发前景看，随着洮儿河和霍林河上游地区对水资源开发力度的加大，大安市必将会越来越多地依靠嫩江提供所需的水资源。
2.2 地下水资源丰富，但埋藏深度太大
大安市潜水虽然埋藏浅，但水量小，一般水量为4-5m3/h，而且水质较差，矿化度1.0-3.0g/L，不宜于作为农田灌溉长期水源，也不易于长期饮用。所以，第一承压水含水岩组为大安市地下水主要开采层，厚度大，透水性极强，水量大于30m3/h，可开采量高达3.79亿m3。但是，第一承压水埋藏深度大。在隆起带含水层顶板埋深一般为50m左右，两侧大赉、四棵树及两家、同建一带埋深一般为55-60m，西部叉干、六合、舍力一带埋深为70-80m。地下水的深埋藏无疑增加了地下水的开采成本，是大量开发利用地下水的不利条件。
2.3 降雨和无尾河径流年际变化较大，水旱灾害频发
据大安市1959-1980年统计资料受旱面积大于10万亩以上出现了23年，占72%，几率1.4年一遇；受旱面积大于50万亩以上的出现了11年，几率2.9年一遇。涝灾出现了14年，几率为2.3年一遇。例如，1977年降水量463.9mm，6-7月降雨集中，降水量230mm。由于排水不畅，造成内涝灾害，过水面1.92万hm2，成灾害面积1.13万hm2粮食减产1万吨。洮儿河河床窄而浅，流量在50m3时河流就开始出槽漫溢，汛期水面宽度3.5-10km。因河道自然比降较缓，上游来水带着的大量泥沙在这里沉淀下来，使河床抬高，水位升高，加大了防汛的难度。
3 水资源开发利用存在的问题
3.1 农田用水保证率不高，抗旱能力低
新洮灌区和幸福灌区水源均为洮儿河水。由于洮儿河上游地区对河水的开发利用力度不断加大，在加上近年的连续干旱，导致洮儿河自1999年出现断流，新洮灌区和幸福灌区无水可供。原来灌区的农田只能靠天降雨，在干旱年份将大幅度减产，严重影响了全市农业的可持续发展。从年内来说，影响粮食产量不稳定和导致粮食作物减产的主要因子是在作物生长初期（5月-6月）降水量偏少，土壤墒情偏低。大安市地下处半干旱区，春旱、秋旱频繁发生，由于缺乏供水工程措施，在出现旱情时一些地区只能靠人工拉水应急抗旱，使得农业生产不稳定，粮食产量难以提高，农民收入难以稳步增长。
3.2 城市供水基础设施不完善
城市持续快速发展，必须要有完善的水利基础设施做保证。尽管大安市毗邻嫩江，但是大安市城市用水主要依靠地下水，城市供水工程体系存在着多方面的问题：城市供水基础设施建设相对滞后、供水能力不足、输配水管网不配套、建筑设施上下水不健全、管网跑冒滴漏现象严重、水利用率低、供水保证率不高。
3.3 水务管理能力亟待提高
全市水资源开发利用、保护、节约没有统一的规划，水务系统自身建设速度也难以满足水资源统一管理的要求。在信息化浪潮遍及全国的形势下，水利信息化速度缓慢、信息技术含量低，技术人员业务培训不够，与全国先进的水利信息和水务管理还有很大的距离。
4 结束语
加大水权制度建设是我国节约水资源和实现水资源可持续发展的必要环节，也需要我们在生活中能时刻做到节约用水。
关键词：水电资源 开发权 有偿转让 制度
1 水电资源开发权有偿转让过程中出现的有关问题
1．1 投资者与当地居民之间的矛盾
进入2001年，浙江省有关小水电的水事纠纷明显增多，电站业主与当地居民间的矛盾冲突加剧．这些矛盾大致可以划分为以下四种类型：（1）老百姓预料电站建成后由于水库回水将造成上游村镇防洪标准降低，要求停建电站，如泰顺凤香潭水电站、天台大港电站等；（2）由于引水发电预计会造成对下游居民和环境用水的负面影响，引起老百姓的不满，如景宁的景润电站、永嘉张溪电站等就属这种情形；（3）业主一味追求经济效益，置有关法规于不顾，造成村民与投资业主处于矛盾的对立面，如青田县巨浦电站业主改变县政府有关部门批准的方案，变技改为异地重建，实施跨流域引水，导致当地居民强烈不满，要求政府部门主持公道，维护老百姓的权益；（4）村级班子内部矛盾引起电站建设工程被迫中止．
上述这四种情况只是表面现象，因为它们之间不是孤立地存在的，其内在的经济动因是一致的，所有矛盾都是电站的预期收益分配方案引起的，矛盾的几方都知道电站是经济效益明显的企业，都想利用各种与电站相关的因素，取得水电资源开发权，或电站效益的分配权和处置权．其结果是影响电站的建设进程，导致“投资”和“精力”的损失．
1．2 投资者之间的矛盾
资源开发权获得的机会不均、股份分配不公引起纠纷，如黄岩柔极溪和望春电站的矛盾是由于当地村政府所占股份比例偏低引起的，景宁县林圩电站是两个投资者争相投资，造成群体性事件，严重影响工程施工进程，造成的经济损失重大．为了减少矛盾，让人人都有机会参与水电开发，浙江省个别市（县）率先实施资源的市场配置，对开发权实行有偿转让．如，飞云江流域的珊溪坝后一级电站，总装机3000kW，开发权实行公开拍卖；云和县金坑口水电站开发权在县政府的主待下按660万元价格实行协议转让；丽水市政府分别以160万元、74万元、65万元价格协议转让三溪口水电站、外雄水电站、五里亭水电站等．
1．3 政府与投资者之间的矛盾
作为政府主管部门的浙江省水利厅已将小水电资源开发权的管理纳入其日常工作范围．
2001年8月，浙江省水利厅召开全省小水电工作会议，会议认为，小水电资源开发权的有偿转让是市场经济发展的需要，是小水电发展中的制度创新，充分体现了公开、公正、公平的原则，有利于提高资源配置效率．2001年8月29日，浙江省水利厅下发《关于加强小水电建设项目前期工作的通知》，通知着重强调小水电政策处理工作和对加强小水电资源及其开发权转让行为管理，项目建设引水首先要满足当地乡村人畜饮用水、农业生产用水和必要的生态环境用水，处理好居民与投资者的利益关系．积极探索开发权有偿转让机制，有偿转让所得归国家所有，以充分体现水电资源国家所有性质，建立一种公平、公正、公开的水电资源开发市场机制．前者体现了水电开发中当地居民的权益保障，后者则是国家利益的体现．
2001年12月，浙江省水利厅确定松阳、遂昌等县为全省水电资源及其开发权管理的试点县．松阳县政府出台了《加强自然资源开发权管理办法》，并以松政发［2001］98号文转发了县水利局《松阳县水电资源开发权管理办法（试行）》，明确从2001年9月1日起凡该县境内水力资源开发权均实行有偿转让，获得开发权的单位、个人应按有关规定办妥审批手续；并在规定期限内（两年）实施开发，超过期限未开发的项目由县政府收回其开发权．开发权允许有偿转让，但事先需经水行政主管部门审批同意．遂昌县人民政府也已颁发《遂昌县水电资源开发管理暂行办法》，于2002年2月11日起施行．
2 新制度经济理论及其对现实的阐述
上面三种现象实际上反映了三对矛盾，即投资者与当地居民、投资者与投资者、投资者与国家之间的矛盾．浙江省经济的市场化和民营化程度比较高，由于利益驱动，市场主体之间的矛盾冲突也在所难免，正是这种矛盾的运动更进一步推动了浙江经济发展和社会的进步．下面用制度经济理论来阐述利益主体之间的这些矛盾及政府在制度创新中哪些方面应有所作为，哪些方面应有所不为．
2．1 新制度经济理论
新制度经济学主张经济学应该研究人在现实生活中的本来面目，也即现实中的人性，它假定“经济人”行为具有三大特征：（1）“经济人”追求自身利益最大化；（2）“经济人”行为的有限理性；（3）机会主义行为倾向．由于“经济人”的这三个假定，所以社会需要设定各种制度安排（如人与人之间的契约、国家的规章制度、法律等），以便约束人的行为，从而抑制机会主义行为倾向，同时减少由于不完全理性带来的风险．市场经济下各种法律制度、企业组织、市场组织和社会文化制度的研究，实际上就是市场经济条件下人与人之间的交易活动的研究．而人与人之间的交易的前提和基础是产权界定．水电资源开发中完全有市场经济属性的经济人就是资源开发业主，下面从“经济人”的特性出发以产权理论为基础，研究水电开发过程中“经济人”与其他利益主体之间的交易行为．
2．2 产权与水电资源开发权——维护国家利益
水电资源开发权属于资源使用权范畴，“经济人”一旦获得开发权，其使用权就应当以契约形式签订下来，确定投资者所得利益的边界条件，否则会由于“不完全理性”和“机会主义行为倾向”等导致国家和居民等任何一方利益的损失，当然同样存在由于国家和居民的某些行为导致“经济人”的利益损失，因此国家要利用国家机器对“经济人”行为进行保护和规范．小水电开发权转让中出现的三种现象实际上就是三对矛盾，也即“经济人”与国家、当地居民之间的矛盾．既然水电开发权可以用契约的形式签订下来，那么在契约中必定能明确这三个利益主体（政府部门、当地居民和投资者）之间的权利和义务，作为国家的代表——政府部门的义务是出让水电资源的使用权，使国有资源的所有权和使用权分离，通过资源配置，使社会福利达到最大化，水电开发权有偿转让体现了资源使用权的出租，租金应归国家所有．但这仅仅是问题的一个方面，另一方面的问题是如何测度资源使用权的租金问题，由于市场经济条件下，即使占有和利用资源所进行的生产和经营是通过机会均等条件下的竞争而形成垄断的，但考虑到这种垄断所造成的垄断价格和利润率高于完全竞争条件下的市场价格和平均利润率，因此有必要使高于社会平均利润的那部分“垄断利润”归于财政，这符合资源配置的补偿原则．水电资源通过市场配置，确定投资开发业主的同时，产生一个资源开发权转让价格，开发者按这个价格支付资源费，这个资源费就是政府资源配置补偿收入的一部分．不管建什么电站，无论山区高水头还是河道中低水头电站，水电作为一种资源，其开发权始终是存在的，也就是说，国家的利益始终应该得到体现．
2．3 水资源的公共物品与水电开发的公共选择——维护当地居民的利益
水资源在开发前属于当地居民的公共物品，附近村民都可以消费水资源，每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费．但水资源在作水电资源开发时，通过引水工程将水引到下游或另一流域进行发电，改变了水的自然分布特性，即使不引水而通过本流域水库蓄水坝后发电，也从时间空间上改变了自然水流，肯定会由于水电开发带来对当地居民用水影响．由于水资源的概念侧重于水量，而水电资源的概念侧重于水能，决定水能大小的因素除了水量以外，还有水头．作为水电投资者总是千方百计增加水量和水头，即追求利益最大化，这势必会导致投资者与当地居民之间的矛盾，甚至爆发冲突，实际上由于水电开发影响了他人对水资源这个公共物品的消费，因此水资源在这一特定的环境下变成非公共产品，那么如何协调投资者与当地居民之间的矛盾，即分配这个非公共物品呢？我们可用科斯的产权理论一言概括之，“两权相利取其重，两权相害取其轻”．当地居民阻止水电开发对国家和开发商造成的利益损害与电站建成后对居民造成的损害孰重孰轻呢？由于这二者很难量化，我们就很难判断．因此我们不去考虑由于水电开发可以降低煤耗，从而降低环境影响成本，仅仅从微观经济角度分析投资者和当地居民的因素．这里显而易见的是，投资者如果在水电开发中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原来的基础上增加明显的经济效益，我们设定增加的收益为B，由于增加B，造成当地脱水段居民（本流域引水）或整个下游段居民（跨流域引水）用水不方便，也即B是在居民用水不方便的基础上产生的，因此这里有一种制度要求，即居民和开发商都需要一种制度来界定他们的权利和义务．随着经济发展，作为清洁的、可再生能源的水资源开发势在必行；而经济发展的根本目的是提高人们的生活水平，所以居民用水的质量保证作为人民生活水平的一个指标当然也不容侵害．在长期冲突的众多矛盾中，在强烈的制度要求下，渐渐地有了相应的制度供给，政府部门制定的流域水资源规划中的供水和水电开发专业规划就是这样一种制度供给，由它来决定水力资源开发对当地居民用水影响的合法性．这种规划显而易见不能完全代表公共物品的消费者的意志．否则，政府部门对水资源开发权转让后，还会有那么多老百姓反对吗？民主制度下的公共选择有多种方式，常用的有：（1）一致同意规则；（2）多数同意或多数票制．对小水电开发的听证会制就是这种集体选择的一种方式．
在小水电资源开发作出集体选择后，投资者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，应在投资开发成本中增加库区和下游居民的补偿金，对受损居民进行经济上的补偿．
2．4 交易成本与优化投资组合——维护投资者的利益
水电资源开发中，业主与库区移民、下游居民之间协商、调解直至最后签订协议，支付补助款等一系列过程中所付出的精力、时间和货币构成了电站业主与居民之间交易成本．水事纠纷增多，人民来信来访不断都说明了近年来水电开发交易成本逐年增大，如遂昌应村电站动用武警公安部队才平息事态解决纠纷，可见交易成本之高．
业主与居民之间的纠纷主要体现在双方对货币赔偿数额观点不一，双方都从自身利益最大化出发进行这个交易过程，因此也不排除任何一方非理性的行为出现．解决这个矛盾一般由政府做中介来处理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是强制性的，表面上看最终方案双方都已接受，但实际上，政府形象缺损严重，最终导致老百姓不相信当地政府，直至上访到国务院．投资者对居民补偿的办法可以采用多种办法，包括货币补偿、居民货币、土地入股，设定干股，安排劳动力就业等等．但最终选择哪一种主要决定于交易成本的高低．对政策处理简单，现金补偿数额小的项目可以直接进行现金补偿．而对交易过程中讨价还价、花精力多、或补偿资金占总投资比例较高的项目，应把外部矛盾内部化，即改变投资组成结构，允许当地村民和村政府作为股东之一，与业主共同开发水电资源，通过调整股份的比例或设立干股来解决矛盾，即有关居民的矛盾纠纷由作为股东之一的村政府或居民自己负责解决，降低了双方的交易成本．事实上，股份制电站中，不仅应让村民或村（镇）政府入股，还可以让电力企业占有一定股份，方便企业今后上网与结算，也是降低交易成本，使外部矛盾内部化的措施． 3 水电资源有偿转让的市场配置机制
前面论述了国家、投资者、居民之间的关系，这里再来阐释投资者之间的矛盾及其解决途径．
一般来说，在市场经济秩序建立后，为了减少由于资源稀缺而导致的经济损失，政府有必要根据资源的不同稀缺程度，制定稀缺资源的占有和利用的法律和法规，尽可能形成占有和利用稀缺资源的公平竞争机会，而本应当让某些企业和个人具有对稀缺资源的占有和利用的特殊机会，再由他们根据对稀缺资源的特殊占有和利用而形成经济中的垄断．在涉及资源稀缺的经济领域内，应当通过市场竞争，选择条件最合适的企业来占有和利用这些资源．
3．1 通过市场竞争有偿获得水电资源开发权的条件
资源有偿转让一般有两种形式，一是协议转让，这种情况一般出现在参与竞争的投资者只有少数几家．另一种是有多个投资者争夺资源开发权的情况，这种情况最有效率的办法是通过市场竞争机制来配置资源，即公开竞拍决定开发者．这几年浙江省经济发展和小水电资源的开发已经为竞争机制的引入创造了条件：（1）可开发水电资源越来越稀缺，至2000年底，水电资源开发率达到了45％左右，稀缺是市场配置的首要条件；（2）使资源利用率达到最大化的流域性规划和专业性水电规划已经完成；（3）水电投资为社会所公认，已越来越成为欠发达山区社会团体投资的首选目标；（4）2000年统一电价方案出台，改变了原来一个电站一个价的做法，使投资者可以预期其未来的收益；（5）浙江民营经济发达，投资者市场经济意识普遍较高．有了这几个条件，加上众多投资主体以追求利益最大化为其主要目标，社会参与水电投资的热情升高，自然引起资源的争夺行为．在这种形势下，政府把争夺行为引导成有序竞争行为也就顺理成章，文成水电资源公开拍卖就是顺应了这种潮流．
3．2 资源的市场价格
价格是市场经济最有效的调控手段，文成珊溪坝后一级电站30个投资者竞拍开发权，随着竞拍价格的抬高，参加竞拍的人越来越少，最后林绍干以362万元中标，这就是市场的功效，使其他29家心平气和地接受了这个结果．
362万元是资源在市场中的价值体现，作为投资者以362万元取得开发权，势必要增加其单位电能生产成本，即资源成本．资源成本应包含两部分，一部分为固定的，即每千瓦时电能都应交纳的水资源费（目前浙江为0．01元/kW·h）；另一部分为浮动的，即随着水电资源的优劣而变化的资源费，我们暂且称其为水力资源费，它随着电站总装机增大而增大（即建成后规模经营效益），随着单位电能投资成本降低而增大，即与开发建设成本和经营成本相关联．
现行电价的决定依据是单位电能的社会平均生产成本，而不是新电新价时按个别企业生产成本来决定电价．也即开发建设成本和经营成本之和低，资源价格就高，因为三者之和构成电能生产成本，反之，如果资源较差，即开发建设成本和经营成本之和过高，已经达到或接近社会平均成本，则资源市场价值应为零或接近零．再则，二者之和超过社会平均生产成本，则资源价值为负值，如防洪工程中的附属电站，政府必须贴钱，才有投资者投资建设整个防洪工程和水电站．因此，电价已在全省或全市（县）范围基本统一的前提下，电站获利程度完全取决于资源的优劣，通过资源有偿转让或公开拍卖，使电站建设者开发成本趋于一致，不失为一种平抑电价成本的有效办法．
3．3 水电资源有偿转让的相关问题
要建立一种公开、公平、公正的资源转让市场机制，必须注意以下几个方面的问题：（1）政府部门在进行资源有偿转让前，应先做好规划，掌握区域内资源情况，要根据投资额大小在相应广度的媒体上披露信息，破除由于投资额度大形成的进入壁垒；（2）对综合性利用的水资源开发项目，特别是承担防洪除涝等社会公益性功能的项目，其市场竞价结果有可能使开发权的价格为“负”，即国家财政需要贴钱给投资者；（3）在参与者数量太少以致不足以引起公开竞拍的条件下，双方应采用协议有偿转让机制，但必须体现一定量的资源价格，从根本上消除历史发展可能会带来的法律纠纷；（4）政府有意扶持投资者时，可以采取资源股的形式入股，但股权属国家所有，而不为当地居民所有．
4 实现水电资源公开有偿转让的积极意义
水电资源的有偿、公开转让进一步为建立一个资源市场创造了条件，具体表现在：（1）在按社会平均成本核定电价的政策前提下，通过有偿转让，提高投资者的生产成本，平抑投资者的利润；既是电价政策的补充，又是确定垄断行业合理利润的有效手段；（2）提供公正、公平、公开的市场竞争机制，使各社会成员都有参与的机会，减少因水电资源开发权转让过程导致投资者与村民，投资者与投资者之间的矛盾，至此，水电开发从资源管理和转让、工程建设，直到电站生产经营都走向了市场经济；（3）防止政府官员和国家工作人员利用稀缺资源的人为配置而产生的腐败行为，减少“寻租”，杜绝业主为谋取暴利私下转让国家水电资源开发权行为；（4）提高水电资源管理的意识，倡导社会公德意识，提高公民对社会公共事务的责任感．
关键词：小型农田水利；产权制度
基金项目：河南省农村财政科学研究所研究课题（hnc1111）
中图分类号：F32文献标识码：A
一、引言
小型农田水利（又称“小农水”）工程是指国家、集体投资修建的国有、集体农村小型水利工程，包括小二型水库、塘坝、小型饮水工程、小泵站、小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。“小农水”工程是重要的农业生产设施和农村基础设施，它的修建，为提高农业综合生产能力、改善农业生产和农民生活条件、促进农村经济和社会发展发挥着重要作用。随着市场经济体制的建立和农村改革的不断深入，原属于国家、集体所有的“小农水”工程的管理与农户分散经营的模式不相适应，这加大了农田水利设施的管理难度，制约了农田水利设施的效益发挥，使得农田水利设施遭受破坏的问题更加突出。为此，河南、江西、江苏、辽宁等省份对“小农水”工程采取了诸如承包、租赁、拍卖和股份合作制等形式的改革，这些改革盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量，提高了用水效率，农民用水纠纷也相应减少，工程完好率得到大大提高等等。但“小农水”工程在改革进程中存在着方方面面的诸多制约因素，因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。
二、“小农水”工程产权改革中的问题
1、产权改革不彻底，涉及面不大。根据调查资料表明，尽管很多“小农水”工程都进行了产权制度改革，但大多数工程产权改革是不彻底的、是浅层次，实质是经营权利置换管理责任，多数都是经营（盈利）权利置换日常简单的管理责任，产权承接人基本上都是兼业的（从事多种经营），只承担日常简单的管理看护，需要投入大量资金和劳动的建设、维修等责任仍然留给了政府。另外，改革仅限于机井、土元井等单个中小型水利设施，而一些水库、塘坝、小流域等涉及较少，“小农水”工程改革的范围较窄。
2、水利系统内部关系未理顺，工程的作用难以发挥。通过产权改革，农民成为水利设施的“法人”或经营者，被赋予了独立的法律地位，农民成为法定的水利主体。产权改革之后，小型水利设施的产权性质发生了变化，在制度层面分割了大中小水利设施之间的联系，导致水利系统性的瓦解。大中小型水利设施之间切断了联系，农田水利趋于分散性和小型化，村组集体无权调配全村的水资源进行抗旱，也无法组织全村组统一进行水利建设；水源没有保证了，抗灾能力下降，农业生产缺乏稳定性。
3、改革进度不平衡。有些地方的“小农水”工程产权制度改革已在较大范围内全面推开，采取了诸如承包、租赁、拍卖和股份合作制等多种形式的运作模式，这些改革盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具备进行产权制度改革条件，如水利设施破坏严重，水资源严重污染，各种改革配套机制不健全，经营者无利可图，致使“小农水”工程产权制度改革还处于举步不前阶段。
4、产权改革导致国家利益与农民利益错位。站在国家的角度，水利具有战略性，关涉到粮食生产安全，关涉国计民生，是政治问题，而非单纯的经济问题。而从个体农民来看，水利是家庭经济问题，是投入与收益的计算问题，投入水利的积极性来自于成本收益的理性计算。通过“产权改制”将农民变成水利建设和管理的主体，农民考虑是否进行水利投入时，当然不是站在国家粮食生产安全的角度，而是站在是否合算的角度。以农民作为水利主体来解决水利问题，会产生与国家战略利益相背离的情况，因为当水利投入不合算时，水利设施自然就会被废弃。将水利交给个体农民，就消解了其战略性。实质上是将国家战略问题变成一家一户的农民生产问题。这也违背了改革的初衷。
5、国有及集体资产流失现象严重。调查表明，许多地方为了完成上级部门下达的“小农水”工程产权制度改革任务，在条件不具备或无人经营的情况下，部分工程没有进行产权界定，低价、甚至无偿转让给经营者，或者承包费定的很低，或者就没有规定承包费，合同、协议等文书也不规范，致使国有及集体资产流失状况严重。
三、“小农水”工程产权改革问题因素分析
1、小农水”工程产权改革相应政策不到位。市场机制要求“小农水”工程的产权是明确、安全、可转移和可实行的，这种有保证的产权可以让产权所有者放心地持续投资。但是，“小农水”工程产权改革正处于探索阶段，涉及深度较浅，加上受计划经济体制的影响，大部分干部群众对产权改革认识不够，观念也未完全改变。在突破长期的水利管理机制的思想上，还存在很大的局限性，普遍存在怕风险、怕投资、怕政策变化等思想障碍。
2、工程本身特性的影响。“小农水”工程具有区域自然垄断和准公共物品的特性，所提供的服务共享程度较高，排他成本较高，许多“小农水”工程从水源到配水处，除了地下输水管，基本是敞开式的，而且输水线路很长，经营者不可能整天值守。即使能做到这样，由于农业的弱质性，付出的成本也可能远远大于收益，经营者的权益严重受损。同时，“小农水”的资产专用性较强，目前一般只是在遭遇干旱季节使用率较高，遇到风调雨顺时期基本处于闲置状态，农民没有或很少接受灌溉服务，仍然需要付出与其他年份相同的费用，承包经营者的积极性不高。
3、社会因素影响。“小农水”市场化经营在农村这个讲究人际关系的环境里可能会受到较大阻碍。由于村庄作为用水者出生、成长和生存的场所，村庄里的关系是一种亲情与乡情的混合感情，这种复杂的感情还会带到水费的收取上来。收取过程让经营者难堪而难以承受，感觉“为了一点小钱而丢了面子不值得”，最后放弃工程的经营。另外，由于工程产权涉及到国家粮食安全问题，政府和用水者很少愿意让工程的经营者永久性持有产权。工程产权虽然明确但是不能正常流转，即不可轻易转移或继承从而缺乏安全性。
4、工程技术管理缺乏。“小农水”工程产权改革后，政府缺乏对工程的管理，特别是水利技术人员不到位，造成工程安全运行管理规章制度不健全，工程必要的除险加固、维修改造、工程续建和安全防汛等工作没有合理规划，日常检查几乎没有进行，工程的利用率低下，经营者的经济效益无法保证，积极性大打折扣。
5、监督机制不到位。对工程产权制度过程、结果和后续管理的监督机制不到位，合同、协议等文书的执行得不到有效保证。“小农水”工程的承包、租赁所得绝大部分用于与水无关的其他开支，无法实现“以水养水”的良性循环。
四、推进“小农水”工程产权制度改革机制的对策
1、做好“小农水”工程产权制度改革前的宣传工作。把“小农水”工程产权制度改革的着力点放在统一和提高广大干部群众的思想认识上，调动其积极性和创造性。利用各种形式宣传“小农水”工程产权制度改革的重要意义和有关政策法规，营造气氛，使广大干部群众进一步解放思想、转变观念为，“小农水”工程产权制度改革顺利进行奠定良好的思想基础。
2、健全“小农水”工程产权制度改革的机制保障。根据调查资料显示，凡是改革相对成功的“小农水”工程，大都有一套相适应的配套机制来保障，如激励机制需求，即对于工程的管理者和经营者，明确“小农水”工程的所有权及其主体，为产权所有者提供一定程度上的合理收益预期，来激发人的积极性，充分发挥人的主观能动性，从而激励所有者经济行为的发生，使工程高效运行。为保证产权制度改革规范化，还需构建监督机制，“小农水”工程的经营和管理要建立相应的约束机制，依据国家的法律、法规和政策对“小农水”工程的经营和管理进行调控和监督，使其在法制化轨道上运行，保障工程经营的规范化，提高服务质量。还应建立良性运行机制，使产权所有者和经转让后的财产持有者权益都得到保护，有利于使经济行为长期化，产权流转机制运行顺畅，可以促进资源正常流动，也有利于促进资源的优化配置，提高资源的使用效率。
3、做好以点带面工作。抓好典型，发挥典型的示范和辐射带动作用。选择一些交通便利、基础设施较好、条件优越的工程，按照先小后大、先易后难、先点后面的办法制定试点方案，取得成功后，及时总结经验，进而推广普及。
4、加强组织领导和监督。政府应组织水利、财政、农业、计划等相关部门人员，进行深入调研，结合实际情况，制定相关改革方案和一系列配套措施，规范产权制度改革行为。同时，主管部门要按照分级管理的原则，定期对合同双方履行职责情况进行监督检查，防止粗放管理和掠夺性 经营等短期行为的发生，积极稳妥地推进改革进程，确保改革进程和效果。
5、确保群众自愿，民主决策。中小型农田水利设施产权制度改革是一场革命，政策性强、涉及面广、难度较大。所以，必须以稳定为前提，以发展为目的，坚持群众路线，尊重群众意愿对中小型农田水利设施产权制度改革应采取公开、公正、公平的原则。在明晰产权的基础上做好资产评估，根据中小型农田水利设施的规模、现状和效益等情况，在广泛听取干部群众意见的基础上，合理确定租赁费、承包费、拍卖底价，面向社会公开竞价出让。
6、处理好所有权、经营权与管理权的关系。对中小型农田水利设施可以采取一次性拍卖工程所有权的办法，使购买人拥有资产的所有权和收益权，实现所有权、经营权、收益权的有机统一。同时，协调好改革、发展与稳定的关系，既要大胆探索又要谨慎稳妥地处理好中小型农田水利设施产权制度改革与农村的关系，实现改革、发展、与稳定的统一。
五、结语
“小农水”工程产权制度改革是提高效率，促进设施良性运作的有效途径，但产权制度改革并不是一件孤立的事件，这不仅与农田水利设施相关，还应根据“小农水”工程的特点，因地制宜，科学制定操作程序，扬长避短，使“小农水”工程产权制度改革健康稳步运行。
（作者单位：河南农业大学经济与管理学院）
主要参考文献：
[1]蒋明建等.农村小型水利工程产权制度改革探讨[J].农村经济，2007.7.
[2]田圃德，范静波.小型水利工程产权制度创新的制度需求[J].中国农村水利水电，2007.3.
水资源的匮乏无疑是一个世界性的问题，许多国家和地区都面临着用水问题。据资料表明，全球绝大部分国家缺水严重，占世界人口总量40%的80多个国家为水资源匮乏的国家。究其原因，首先是因为水资源的有限性，可供我们人类使用的水少之又少；其次是人们节水意识普遍较低；第三是水资源的管理制度的不够完善，没有具体、严格的法律规范用水问题和保护水权；此外还有管理体系运行效率较低、职能划分不够明确等原因。水作为人类生存的必需品，人类发展的不可或缺的要素，环境保护的重要因素，对水权的保护以及对水资源的管理涉及到人类的生存权、发展权、环境权等基本人权问题，为此迫切需要在人权的维度下研究以水权保护为核心的水资源管理机制，以求解决上述问题。
二、人权与水权的关系
1.水权的界定学界对于水权概念的界定众说纷纭。笔者认为，从广义上来说，水权是指和水资源相关一切权利体系，包括水资源所有权、使用权、用益物权、行政管理权等一系列的权利；从狭义上来说，水权应该指水资源的使用权。本文所要讨论的是狭义上的水权。
2.水权的重要意义（1）人权与水权水是生命得以存在、发展、延续的基础。从最基本的意义上来说，水权是生存权得以实现的基础。水权关乎人类的生存，关乎世界的和平与稳定，是人权的基本内容。（2）发展权与水权所有的基本人权和自由必须与生存权、不断提高生活水平的权利联系在一起，即与发展相联系，生存离不开发展，发展也离不开生存。水是不可缺少的、不可替代的资源。没有水，就没有人类，就没有发展，所以水权是发展权存在的前提，也是发展权的内容之一。（3）公民环境权与水权公民环境权是基于环境危机威胁到人类生存为背景而被提出和逐步发展的一项权利，主要是人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。环境权应包括保证有足够的饮水、纯净的空气等，最终保证人类得以在这个星球上继续生存。水权也包含在环境权之中，又因其具有自身的特点，所以被单独提出加以研究。
三、水权的保护机制
1.水权的立法保护（1）公法上的保护公法作为调整和规范公权力的法律规范的总和，在一国的法律体系占据重要的地位。例如《宪法》具有最高的效力，《刑法》具有最强的约束力，《行政法》则是对公权力机关行政行为的约束。所以，从公法上对水权进行规制和保护，是水权保护静态方面的第一个要求。《中华人民共和国宪法》宣告包括水资源在内的自然资源归国家所有，对水资源的所有权进行了规定，但是没有考虑到水资源的使用权。水作为人生存不可或缺的要素，每个人都有使用水的权利，如果不从宪法角度对水权进行保护，赋予水权最高法上的效力，就违背了《宪法》保护人权的基本理念。将水权作为宪法的基本权利写入《宪法》之中势在必行。《刑法》作为具有最强约束力的公法，其最高目的是保护人民，维持社会稳定。而水资源作为关乎人类生存发展的因素，有必要从刑法上对水权进行保护，将重大的侵犯水权的行为规定为犯罪，以达到保护水资源、保护人民，稳定社会的作用。（2）私法上的保护私法上的水权保护作为水权保护静态方面的又一重要部分，在整个保护体制内作用不可替代。即便是将水权写入《宪法》之中，由于宪法的不可诉性，权利依旧得不到保障，此时就需要将权利落实到私法当中，形成基本权利到私法权利的一个转换，从而能更好地对水权进行保护和规制。例如在《民法》中对水权的基本制度做一个规定，包括水权的产权制度、交易制度以及民法上的救济制度等，确立水权在民法上的地位，有助于权利的实现。（3）水法上的保护《中华人民共和国水法》作为对水资源保护的单行法，其中对水权的规制和保护最为集中，但是还不够完善。以《水法》《水污染防治法》为核心的水资源保护体系，是我国水权保护最重要的法律依据，规定了水资源保护主体、客体、内容、原则、制度、机制、水资源所有权等内容。《水法》第六条规定“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益，开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务”，变相确认了水权的地位。但除了第六条以外，《水法》并没有对水权做详细的规定。所以，在《民法》确立了水权基本制度的情况下，需要由《水法》等一系列法律对水权保护进行更为集中、更为详细、更为具体的保护，以达到对水权基本制度进行补充的效果，建立起完整的水权保护的法律体系。
2.水权的行政保护水权的行政保护是水权动态保护中最为关键的一环，与水权的司法保护相辅相成、共同作用。规范行政机关的行政管理权是保护水权的第一步。首先，要建立起中央统领地方的整体保护机制。水法第十二条规定“：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，初步确立了水资源统一管理机制。行政管理机构和流域管理机构是监督的关系，并不是领导的关系，这样管理上也有诸多不便，不能高效率地进行管理。所以要建立中央统领地方的整体管理体系，这样才能更有效地对水资源进行管理，保护水资源。其次，要建立专门的保护机构，协调流域管理机构和行政区域管理机构。第三，要实行多部门联合保护、相互配合。在行政区域管理和流域管理相结合的管理体制下，“流域内的各行政区域及环保部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理。同时，还必须接受流域管理机构的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现”。第四，在环境公益诉讼的基础上，赋予环保组织代为诉讼的权利。确立水权保护的公益诉讼制度是社会发展的需要，也是水权保护本身的需要。公益诉讼以维护国家或社会的公共利益为诉讼目的，但是我国的公益诉讼面临着一个很重要的问题即公益诉讼主体的缺失。针对这个问题，笔者认为要赋予环保组织以公益诉讼的主体资格。因为当公共利益得到侵害时，公民、社会组织等是无权进行诉讼的，这时候就需要环保组织作为沟通行政机关与公民的桥梁充分发挥作用，为公民或国家的利益承担诉讼职能。
3.水权的司法保护由于现在并没形成水权保护的一系列诉讼体系，这就需要我们关注水权的司法保护，填补这一空白。第一，要设立专门的法庭。水权保护是一个很复杂的问题，涉及的法律也有一定的专业性，目前法院下设的民庭、刑庭、行政庭等都不适合处理水权保护的专门问题，因此需要专门的法庭就此问题进行处理。第二，要培养有相关专业知识的法官，陪审员可从具有专业水利知识的专家学者中抽取。第三，发挥社会组织的监督作用。社会组织对司法的监督有助于司法公正的实现，有助于平衡民意和司法审判之间的冲突，能提高民众的权利意识，起到宣传法律的作用。
四、结语
