发布时间：2023-03-13 11:15:36
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关键词：人民银行；内部审计
内部审计作为央行治理结构中的组成部分，是促进各级行加强内控建设，防范管理风险，提高履职绩效的重要手段。地市人民银行处于“下管一级，上对三级”的中间环节，做好地市人民银行的内审转型工作，对实现全系统的内审转型目标具有非常重要的意义。本文从金昌市中心支行的内审实践，探讨地市中心支行的内审转型工作，以期有借鉴作用。
一、地市人民银行内审转型实践
（一）加强县支行的审计监督，促进规范安全高效运行。内部审计的特殊地位，客观上决定了其具有监督、鉴证、评价和参谋的作用。县支行是地市人民银行内审监督的唯一下级单位，对县支行实施内部审计是地市中心支行管理层全面掌握其执行制度、风险管理和履职绩效的重要手段。2003年以来，金昌市中心支行对其管理的县支行先后开展了12次内部审计，平均每年1次以上，其中，全面审计2次，行长离任审计2次，领导班子履职审计2次，内控审计1次，业务专项审计5次，发现并纠正县支行管理中的各类问题和隐患64个，提出审计建议40条。内部审计全面反映了县支行各个时期在贯彻落实上级行的工作部署、执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务方面的履职绩效和内控管理状况；对县支行工作进行了阶段性的总结和评价。在监督县支行安全合规运行的同时，对其经营业绩起到了鉴证作用，对中心支行决策层加强对县支行的管理提供最直接的参考依据。
（二）开展部门负责人履职和离任审计，提高部门的履职绩效。职能部门是机关履行职责的执行机构，部门履职的质量和效率直接关系到机关运行的质量和效率，通过对部门负责人履职和离任审计，可以使决策层和主要领导全面掌握部门工作开展的成效，督促职能部门增强工作的主动性，提高工作绩效。从2007年开始，中支结合下查单位少的特点，尝试在内审同级监督中开展部门负责人履职审计，先后对中心支行机关货币金银科、科技科、会计财务科、营业室、保卫科、外汇管理科等部门的负责人开展履职审计8次，平均每年1次以上。通过履职审计，对职能部门传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定情况、内部控制建设情况和履行业务管理职责情况进行了客观全面的评价；发现纠改内控制度执行不到位、执法现场检查程序不规范、制度不够健全等问题56个，督促被审计部门提高内部管理水平，加强制度建立健全，健全各项登记簿，加强对领导干部的审计监督，促进部门负责人依法、公正、高效地履行职责。
（三）开展重点业务的专项审计，防范业务经营风险。管理人、财、物、资金和枪枝弹药的部门是地市人民银行和县支行出现管理风险的高发区域，这些区域出现风险和事故诱因往往是制度执行不到位和违规操作。通过业务管理合规性审计，督促各业务岗位严格执行制度，规范操作，防业务风险于未然是内审监督的基础业务。2003年以来，中支根据一定时期业务风险发生的区域特点，及时开展了会计决算、养老保险统筹基金管理、再贷款管理、安全保卫枪弹管理、进出口收付汇核销、电子化设备、征信管理、集中采购管理、后勤服务管理、国库业务风险管理等重要业务管理专项审计20项，平均每年审计2项业务。通过专项审计发现并纠改业务管理中存在的低值易耗品管理不规范、再贷款短贷长占、统筹基金检查监督不到位、制度执行不到位等问题94个，督促相关部门建立健全制度、完善操作程序、改进工作方法、严格制度执行，保证了各项重点业务操作的合规性，有效防范了业务风险。
（四）注重重要业务系统审计，防范计算机操作风险。随着计算机和信息网络的发展，人民银行的各项重要业务都发展为电子系统，通过计算机和通讯网络运行和操作，业务系统的现代化为内控管理提出了新的挑战，内部审计的监督领域、监督重点和监督方法也要适应科技发展的要求做出相应调整。从2003年开始，中支紧跟各重要业务系统的上线步伐，及时开展了各项重要业务系统运行和操作的专项审计。先后开展了业务应用系统及个人办公计算机联网运行管理、外汇业务信息系统运行管理、信息系统应急预案管理等重要业务系统专项审计，及时解决了各业务系统在运行载体发生变化后，各操作环节制度执行中的问题，督促业务部门规范业务系统口令设置管理，加强业务系统从看得见的纸上操作到看不到的电子操作过程中监督制约制度的落实，确保了各业务系统的合规、安全、有效运行。
（五）开展内控制度建设审计，增强内控制度的有效性。科学的制度体系是地市人民银行规范高效运行的重要保证。实现用制度管人、管事、严格按制度操作各项业务是体现单位科学化管理的重要标志。近年来，人民银行从上到下，从建立科学的内部管理体系、严密的业务操作系统为出发点，切实加强了各项制度建设。为了保证制度建立和执行的有效性，中支先后开展对县支行内部制度建设、国库业务内控制度执行、货币信贷内部控制执行和中支全系统内控体系建设和执行的专项审计，对中支内控环境、风险识别、评估、应对等进行了客观评价，对存在的制度不够健全、执行不够严格等20个问题提出了加强和改进的意见，在全行开展了以落实制度为主题的标准化、规范化管理活动，使全辖基础业务更加规范，业务运行更加安全，防止了各类业务风险和案件的发生。
（六）探索开展绩效审计，适应内审转型的要求。地市人民银行的工作安全尤为重要，但从事任何业务工作的最终目标不是为了安全，而是为了促进经济社会和金融业的健康发展，内部审计不能仅仅强调安全，而是要强调在保证安全前提下的履职绩效最大化。因此内部审计不仅要审业务的合规性，还要审履职的绩效。中支按照“内审工作要由传统的财务、业务合规性审计向内部控制审计、风险管理审计和绩效审计转变”的要求，积极探索开展绩效审计。2011年开展了征信管理绩效审计，对中支和县支行推进征信体系建设进行了全面评价，鉴证了征信管理工作取得的实效，同时客观反映了影响高效履职的9个方面的不足和问题，为提高征信管理及履职绩效发挥了积极作用，也为内审转型积累了经验。
二、地市人民银行内审转型的制约因素
（一）风险管理工作和绩效审计的评价标准建立滞后影响审计结论的科学性和严肃性。对被审计对象的监督在执行审计内容上评价或鉴证的标准应该是“以事实为依据，以制度为准绳”，在传统的合规性审计中，审计人员依据已执行的制度作为度量标准，用制度来衡量工作，做到了就是做到了，没做到就是没做到，拿事实对标准一目了然，说服力很强。而在风险管理审计和绩效审计中，审计评价的内容从做没做延升到了做的程度的判定。目前，人民银行对分支机构还没有风险管理和绩效的判定标准，对风险大小、履职好坏要凭审计人员的主观判断来评价，为了让被审计单位认可审计结论，容易使审计人员做出“风险判断就低不就高，履职绩效就好不就坏”的审计结论，使审计报告变成掩盖风险、歌颂成绩的“喜报”，向主要领导和决策层传达错误信息，可能造成决策的科学性和准确性的缺失。
（二）对内部审计促进管理作用的认识不足影响转型工作的开展。内审转型中，审计领域不断拓宽和延伸，凡是存在风险隐患的领域，凡是可能影响组织目标实现的领域都要纳入审计关注的视野，使审计的项目和被审计部门增加，对其它职能部门的“打扰”相应增多。许多部门负责人对审计的目的认识不足，没有建立起审计是为了查找工作中的不足，帮助自己提高管理和履职水平的认识，错误地认为审计就是挑毛病、找问题、添麻烦，是既分散管理精力，又向领导暴露管理中问题和不足的事，对内部审计虽不敢抵触，但也表现出了不欢迎的态度，提供资料不及时、配合工作找理由推拖的现象时有发生。使同在一个单位工作的审计人员对开展同级监督有畏难情绪，认为是出力不讨好的事，工作的主动性和积极性不高，影响了内审转型工作的推进和审计绩效的提高。
（三）内部审计还没有造就素质权威的队伍影响内审转型的步伐。当前内审部门的人员大部分是在以“财务、业务合规性”为主的传统内审职能下配备的，以长期从事财务会计工作的老同志为主，虽然他们有丰富的会计实践经验，但在信息化的时代，央行业务日新月异，业务操作电子化程度不断提高的背景下，审计人员对新业务、新知识的学习速度远远赶不上业务发展步伐，缺乏必要的审计专业知识及业务风险和履职绩效的判断能力。地市人民银行具有CIA资格证书的审计人员的比例更低，使内部审计队伍综合素质很难适应内审转型的需求。
（四）事后审计的内部审计方式影响了内审防风险的实效。长期以来，单一的事后监督使得审计成果价值下降进而影响了审计的权威。尤其是在风险审计上，由于内审人员不直接参与管理层的决策，对一些与被审计对象相关的、甚至起决定性作用的重要信息的知晓范围非常有限，内审人员不能全方位掌握被审计对象的全面情况，在事后审计中发现问题时，风险已成实事，限制了内部审计在防风险中作用的充分发挥。
三、加快地市人民银行内审转型的思考
（一）在管理体制上体现内部审计的相对独立性。内部审计机构设置方式，直接影响到内部审计工作的独立性，关系到审计监督的权威性。尤其是以同级监督为主的地市人民银行的内审部门，应考虑内部审计与组织的整体利益相分离，使其无论是地位上还是利益上都处于独立的第三方，保持内部审计独立性、权威性和高层次地位。可以考虑在当前内审为行长负责的体制下，提高内审部门的行政级别，由副行级领导担任内审部门负责人或者改由上级行下派制，将内审人员的考核奖励等独立于其他人员，为内审人员建立相对独立的履职地位，在工作中减少干扰，排除后顾之忧，敢于坚持原则、敢于碰硬，营造良好的内审监督体制机制。
（二）建立科学完善的审计评价标准。科学完善的评价标准是内审对风险控制和绩效进行监督评价的基础，将地市中心支行和县支行的业务流程进行细分，确定各环节上的风险点，对每个风险点进行量化考核，从而确定风险等级；对重要工作的落实质量进行绩效量化细分，根据执行到位的程度评价工作绩效。内审进点前要根据审计业务的特点制定详细的审计方案，进一步明确审计评价标准，增强审计评价的刚性，使审计结果更加科学严谨，客观反映被审计对象的实际风险等级和履职绩效。
（三）培育适应内审转型的内部审计队伍。加大内审人员培训力度，有计划、有重点地采用资格证书培训、现场培训、远程培训等多种培训方式做好集中培训；收集汇编各领域的审计实务、优秀内审项目及央行内审案例，供内审人员日常学习和参考；从信贷、外管等部门选调人员进入内审部门，优化审计队伍的知识结构，培养复合型人才，使之适应内部审计的发展需要。把好审计人员“入口”关，建立审计人员资格准入制度，明确审计人员的学历要求，努力提升内审队伍学历层次。通过培训和补充，形成多元化的内部审计人员结构，培养具有综合素质的新型内审人才，使内审队伍素质逐步适应转型的要求。
参考文献
[1]穆西安.推进人民银行内部审计全面转型与发展的思考[J].南方金融，2009，（1）：5-8。
[2]施林.推进中央银行内审工作科学转型的思考[J].海南金融，2012，（4）：83-85。
[3]陶华.提高巡视与内审监督效率探析[J].青海金融，2012，（1）：57-59。
一、县区支行的职能定位
在现行体制下，上级行对县区支行的职能定位是：县支行要加强内部管理，强化对外履职，全面推进支行自身建设，贯彻执行货币政策，监测分析辖区经济金融形势，维护县域金融稳定，提供金融服务，促进县域经济发展等方面发挥积极作用。在思想认识上有新提高，在工作作风上有新转变，在履职能力上有新提升，在精神面貌上有新变化，各项工作要处于领先和标杆位置。实现建设一流班子队伍、一流履职水平、一流工作业绩，争当排头兵的工作目标。
县区支行职能定位后，上级行要求主要做的工作是：
一是加强班子队伍建设，增强支行履职能力。以“五通过”实现班子建设“五进步”、深化干部队伍建设、积极创建文明单位、切实转变工作作风；二是加强内控制度建设，有效提升风险防范。加强思想教育、加强制度建设、加强督促检查、加强廉政风险防控建设；三是强化央行职责履行，支持县域经济发展。加强货币政策贯彻执行、扎实推进“一创两建”、认真做好“两管理、两综合、一保护”工作、强化各项基础业务工作，提升基础金融服务水平。
在县区支行建设中，县区支行认真按照职能定位和以上要求认真履职，但在资源投入的经济性、管理的效率性、工作的效果性方面，还需要提高和进一步完善。当前影响县区支行建设更好发挥作用的主要因素是：多年未进人或进人太少，人力资源有效补充和有效利用不够；费用指标按人头下达，未充分考虑地区经济发展情况，支行业务量大小等因素；在管理和工作上偏重于不出案件，不出安全事故，满足于完成上级行布置的工作任务。业务创新，提升管理效率、工作效果不够；薪金收入更多体现在职务上、分支机构层级上，绩效上体现不够等。
二、县区支行履职与绩效审计的关系
绩效审计是指审计人员采用现代技术方法，对一个组织的活动或项目的经济性、效率性、效果性进行客观、系统地检查、评价，并提出切实可行的建议，为有关方面决策提供信息的活动。
县区支行履职的绩效性提升，能有力促进县区支行建设。对外，能树立央行权威性，对县域经济发展、辖区金融机构指导及引导起到较好影响作用；对内，在内部管理、内控工作方面，能提高支行整体战斗力、凝聚力，确立团队精神。目前，县区支行履职情况考核和评价，尚未建立科学、系统的县区支行履职绩效考核评价体系，主要是通过上级行一年一度的综合考核及内审部门的履职审计、离任审计来完成。一年一度的综合考核评价出来的结果，在学习先进的示范性、激励中等的指导性、鞭策后进的促进性上指向性、督促落实不够。
在上级行对县区支行履职活动一年一度的综合考核中，定性的考核及评价多，量化的考核及评价少，主要重点放在是否传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和规章制度及上级行工作安排布置完成情况；是否按照议事规则及程序组织和参与决策；是否履行内部控制管理职责；是否履行业务管理职责等方面。而对县区支行履职活动的经济性、效率性、效果性进行客观、系统的考核及评价不够。
人民银行县区支行作为人民银行最基层的派出机构，在履职活动中，自然是按照《中华人民共和国中国人民银行法》、传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和规章制度及上级行工作安排布置，强化内部控制管理，不违法违纪违规，防范重大事故和案件发生，重点防控要害岗位和人员等来履行职责。经济性、效率性、效果性尚未常态化、系统化纳入县区支行履职活动考核评价。
应该说，近年来人民银行分支机构在贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务方面发挥了积极作用，取得卓有成效的成绩。随着经济金融发展，在促进县区支行建设中，不论是上级行的考核评价，内部审计、县区支行履职的思维定式，都还未有步入绩效性考核及评价常态化轨道，如在考核及评价中，分析县区支行人力、资金、物资和信息使用的经济性；县区支行管理层及员工履职情况、工作运行效率、奖惩机制杠杆运行效率评价；县区支行贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务履职的效率和效果评价；县区支行完成目标任务的程度及在所属辖区形成的影响评价。对县区支行履职情况绩效审计可以解决以上问题，对常规的履职审计、离任审计应做一些改进、完善，在审计内容中增加绩效审计内容。
常规的履职审计、离任审计特点是：
（一）审计目的突出责任认定和处理，内审绩效审计不够
《中国人民银行领导干部离任审计制度》明确的审计目的“是指领导干部离任时，由人民银行内审部门对其任职期间履行职责情况进行的审计，并确认其应承担的责任”；《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》明确的审计目的：“中国人民银行领导干部履行职责审计是根据有关法律法规和规章制度，对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督、检查和评价的活动”。审计目的突出的是确认其应承担的责任；责任认定和处理。实际工作实践中，内审工作的重点就是查找问题，按照相关法律法规、制度办法进行责任认定和处理。对县区支行审计的重点是合法、合规、“查错纠弊”，内审绩效审计不够。
（二）审计内容突出传达、执行、制度制定、问题纠正及处理，绩效性落实不够
《中国人民银行领导干部离任审计制度》、《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》明确的审计内容：一是传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定的情况。二是组织和参与决策的情况。三是内部控制管理情况。四是履行业务管理职责情况。绩效性落实不够，如传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定的情况。简单执行和深入执行，执行的程度所体现的效果是不一样的，量化的评价“好中差”指标没有；如组织和参与决策的情况，重大事项实行集体研究决策，不能简单审计议事规则和决策程序，从绩效审计角度，要看重大事项集体研究决策，是否体现了全局、客观、科学，法律法规及政策把握是否准确适度，同一个重大事项换一个决策方案，是否能起到更好效果？再如内部控制管理情况。为什么有的岗位职责、工作制度、业务流程等未建立或未健全完善？为什么有的问题纠正了又犯，甚至是屡查屡犯？是操作层面、管理层面的问题，还是制度有缺陷？从绩效审计角度如何进行分析、评价、提出解决建议？
（三）审计报告绩效审计内容不多
《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》明确的审计报告内容主要是：基本情况、主要工作业绩、发现问题及评价、责任认定、意见和建议。从绩效审计角度看，总体评价的绩效审计内容不多。如履职评价、效果评价、发现问题及原因分析，只是简单要求整改完善，而没有从制度层面、管理层面、操作层面提出解决措施、办法、建议。如问题存在于制度方面，制度设计是否有缺陷？如何建议完善制度。如问题存在于管理层，管理层监督检查为何不到位？如何从管理层解决问题。
（四）审计成果利用不够
履职审计、离任审计项目的实施，产生了一系列审计成果。这些审计成果在落实整改意见和建议方面，使常规审计目标得到较好实现。但不容回避的是，发现的同类问题，这次整改了，下一次又再次发生，这个支行发生，另一个支行同样发生。审计工作年年开展，同样问题时常出现。这就产生一个问题，一系列审计项目结束后，对内审基础信息的归纳、整理不够。如履职审计、离任审计发现问题主要产生在综合组织管理，还是基础业务运行管理，还是对外履行职责及内部管理方面？没有从县区支行建设绩效性和内审绩效性上进行深入分析，产生问题的原因是制度方面？管理方面？操作方面？是共性还是个别性？如何提出建议、措施，达到对发现问题的标本兼治？绩效审计的专题分析、专题意见建议、综合研究在什么平台和渠道？以此达到整改问题、解决问题、警示风险的作用。如果内审工作仍然习惯于传统的“找豆子”，不在对县支行履职绩效审计上积极推进、突破，不能从全局高度上对绩效性审计进行分析，站在全局、政策、管理、操作层面提出改进提高县支行履职的措施、办法，很难促进县支行建设在思想认识上有新提高，在工作作风上有新转变，在履职能力上有新提升，在精神面貌上有新变化，各项工作处于领先和标杆位置的目标。
三、绩效审计与加强县支行建设有机结合
目前，上级行对县支行建设提出的总体思路是：加强县支行班子队伍、思想政治和内控制度建设，强化指导，明确方向，突出特色，找准履职切入点和突破口，充分发挥好金融支持作用，实现“以为争位，以位促为”，进一步提升履职效能，全力支持和推动县域经济发展。
应该说，上级行对县支行建设提出的指导意见，思路明确，指导性强，但没有相应的绩效性量化考核评价办法配套，绩效性量化考核评价不够，缺乏客观、说服力强、统一、激励力度大的衡量评价指标，给实际操作执行、监督、评价带来一定难度。如突出特色，找准履职切入点和突破口，“以为争位，以位促为”，进一步提升履职效能。找特色不困难，如农业县区以支持“三农”为特色；资源枯竭县区以调整产业结构，增加就业为特色；中小企业较发达县区以金融产品创新、金融业务创新解决其生产经营资金为特色，这些都是定性的指导意见。问题是特色找出来，以何种形式让特色产生效率性？指导意见，银企座谈会推介会？宏观调控手段及措施？调查研究能在多大范围产生效果？这些都缺乏客观系统的评价体系，主观评价仍然是主导。由此就会产生，转发个文件开2个会是支持“三农”发展；为“三农”落实惠农政策、调整信贷结构、促进商业银行推进创新信贷产品、金融服务也是支持“三农”发展。显而易见，两者在县区支行履职的深度和程度上，在对县域经济发展的履职效率和效果及形成的影响是不一样的。目前，对县区支行履职的效率和效果及形成的影响，缺乏量化的绩效性考核评价。履职情况一般和履职情况深入、较好，在考核评价和激励奖惩方面区别不太明显。
目前，对县区支行履职情况考核和评价，内审部门的审计最具有全面性、系统性。如果能将绩效性审计融入到对县区支行履职情况考核和评价中，在审计县区支行履职合法、合规基础上，促进县区支行履职更注重履职的效率和效果，这样，县区支行履职突出特色，找准履职切入点和突破口，建设一流班子队伍、一流履职水平、一流工作业绩会得到更好落实。
四、意见和建议
第一，健全完善相关审计制度，增加绩效性审计、制定绩效审计程序、完善评价标准、审计成果利用等内容。从制度上保障审计质量，提升审计分析解决问题的分量。
第二，在县区支行建设中增加绩效性考核评价内容，提升县区支行履职考核评价的科学性、客观性、认可性。尽快出台相应的配套管理办法、考核办法。
第三，进一步推进绩效内审工作，将绩效内审意见、建议等审计成果，作为考核评价县区支行履职效率、评先评优、支行班子成员任职等参考依据。
关键词：商业银行；行为管理；对策
近年来，随着银行业监管的日趋深入和自身内部控制需要，各商业银行越来越重视员工行为规范教育、监督等管理工作，从制度、措施、手段上进行了一系列实践和创新。与此同时，一些基层商业银行重大风险事件及案件频发，反映了该类行重经营轻管理、放松员工行为监督的现状。因此，对基层商业银行来说，把握员工行为特征管理现状，探索当前复杂形势下的员工行为管理新思路、新方法，既是内控案防的现实要求，也是推动自身可持续发展的重要保证。
一、基层商业银行员工行为管理现状
随着商业银行公司治理结构的完善，特别是近年来内部控制的持续强化，各行已初步形成“员工行为管控”组织管理体系。
（一）建立了管控制度体系，但监督管理方式有待整合
近年来，各商业银行先后制定了《员工职业行为守则》、《员工行为禁止规定》和《员工违规行为处理规定》等，构建了“正面有规范、反面有禁止、违反有处罚”的员工行为规范制度体系，明确员工行为规范和行为“”以及惩处结果，各级行通过组织学习教育、贯彻落实，促使员工谨记在心、行止有序、规范从业。
因员工行为涉及思想道德、职业规范、业务管理等多个层面，其管理制度由商业银行不同部门制定，具体涉及人力资源、监察、合规及相关业务管理等部门，员工行为管理无牵头管理部门，使得各项制度在实施过程中，不同专业部门有不同要求，不能形成合力，员工行为监督资源及方式亟待整合。
（二）实行了案件防范责任制，但履职考核有待强化
各基层商业银行根据《案件防范工作责任制》，明确全行案件防范工作实行“行长负总责，分管副职和部门负责人各负其责，纪检监察部门组织协调”的工作机制；一些基层行还结合本行实际，制定了《员工行为动态管理办法》，在指导思想上融入“以人为本”理念，尊重员工，发挥员工的创造性和主观能动性，突出提高员工自我教育、自我约束、自我管理、自我完善的能力。
从负面效应看，基层机构负责人在内控案防、员工行为管理工作实施过程中，由于受到认识、精力、手段等方面的制约，存在一手硬、一手软现象。同时，上级行制定考核办法时，往往重经营指标、放低风险管理权重，在考核计分时，以“不出大事”来简单衡量基层负责人履职效果，使一些基层行内控履职应履未履、过程控制应控未控、员工违规行为应纠未纠。
（三）开展了员工不良行为排查活动，但排查手段有待创新
近年来，随着外部风险持续渗透，各基层行开展了员工异常行为的排查活动，重点排查员工是否参与非法集资、违规担保及经商办企业等。各基层行通过谈话了解、问卷调查、社会走访、日常考察、业务检查、风险管理信息、举报等渠道和方式，收集了解员工行为动态，发现可疑线索，及时处置，切实消除案件风险隐患，扎实推进案件事故风险预警防控工作，起到了一定威慑作用。
从员工异常行为排查方式看，存在工具手段不足问题，监测范围较窄，不能覆盖员工全部异常行为。一是系统监测方式未能同步升级。从暴露的重大风险事件分析看，违规手段不断翻新，相应的系统数据资源、监测模型研发却难以同步跟进。二是现场检查的局限性制约了检查的深度广度。受检查时间、业务种类、样本抽取、检查人员技能等诸多影响，检查方案所包含的要点难以有效覆盖和全面查清。三是反侦察手段大大增加了操作风险管控难度。一些蓄意违规人员更专注研究检查方法，采取弄虚作假、掩盖真实交易等手段规避监测检查，使隐藏的问题长期不被暴露。
二、员工行为控制的难点问题及成因分析
目前，从基层商业银行内控管理实际效果及员工行为管控现状来看，存在方法较单一、缺少有力抓手和硬性控制等管理难点，员工行为管控方法与新形势下的新要求还存在一定差距，主要反映在以下几方面。
（一）重形式轻内容，影响了活动开展收效
尽管基层银行依据监管形势及本行管理要求，开展了一系列内控案防活动，但在实际活动开展过程中，一方面内控文化传导逐级衰减情况较为突出，系列内控文化活动往往被基层行简化成为读文件、走形式，收效甚微；另一方面内控文化引导与外部诱惑的博弈日趋激烈，价值取向的多元化使部分员工极易受社会诱惑和不良倾向的渗透，少数意志薄弱者心理失衡、私欲膨胀，置管理规定于不顾，谋取不正当利益，如某基层银行员工贪图高回扣私自代售理财产品案、虚构房贷及小企业贷款手续，使该行声誉和资金损失巨大。
（二）重经营轻管理，削弱了制度执行力
目前，部分基层管理人员“唯指标论”意识较强，对内控管理工作重视不够，在实际工作中表现为重营销轻管理、重结果轻过程，当市场、服务与管理发生冲突时，往往是制度为营销让路，甚至以创新名义突破制度约束，打球，片面追求经营业绩。这种以业绩论英雄、重数字轻控制的结果是过程管理失效、风险隐患聚集，如少数管理人员本应承担机构内控案防重要职责，却暗示甚至直接参与、指使下属违规操作业务，负面影响较大。
（三）重理解轻处理，违规行为未能有效抑制
一方面，违规处理标准比较宽泛，在处罚标准及情节严重程度掌握上有较大弹性；另一方面，基层行严格管理和严格问责工作有所弱化，特别是处罚机构在对违规责任人处理时，往往从保护、理解的角度出发，处理层次能低则低，力度能小则小，警示效应不足，未能引起全行重视；监测或检查发现问题、异常苗头时，往往大事化小、小事化了，其责任追究方面，酌情或不予处理，未能做到以处促纠，一定程度上滋长了此类违规行为，极易引发重大事故、案件。
（四）客观上不可测因素众多，控制手段滞后
一方面，不可测因素多，预防难。俗话说“知人知面不知心”。员工行为取决于多个条件，任何一起事件、社会气候都会对员工思想行为造成影响。银行不可能对员工的生活圈、社交圈、消费圈情况了如指掌，特别是八小时以外。另一方面，控制手段滞后，覆盖面不广。目前。控制手段主要是“人盯人”的方式，监督的手段也比较单一。机构部门负责人主要通过个别了解谈话、社会走访、人事考察、业务检查、员工报告等方法，完全依赖于信息量的多少和机构负责人的判断，科学性、有效性有待提高。
（五）主观上存在认识模糊、在岗人员素质不高现象
一方面，少数管理人员存在模糊认识，认为对人的行为控制有“侵犯个人隐私”的嫌疑，会影响干群关系，甚至认为“员工行为动态排查”都是多余的、无效果的。另一方面，从基层银行人员配备情况来看，柜员、营销、管理人员配备都较紧张，新员工上岗，老员工的换、轮岗，一般是跟原先岗位人员跟班学习，甚至只是简单的交接后就上岗。同时，一些重要岗位对工作人员的素质有一定的要求，由于无合适人选，使得一些重要岗位的工作人员长期未能轮岗，为维护优质客户的稳定，一些营销只进行了形式上的轮岗。
三、加强员工行为控制管理的几点建议
将制度约束、技术控制、员工职业道德教育有机结合起来，建立科学、有效的员工行为控制机制，是完善基层行内控管理、化解重大隐患、抵制重要风险发生的重要举措。针对基层商业银行存在的管理缺失，建议采取以下措施，强化员工行为的管控。
（一）培育员工的企业行为文化，使之成为影响和支配员工行为精神力量
企业行为文化是商业银行企业文化的重要组成部分，是企业经营作风、管理智慧、人际关系的动态体现，包括共同行为规范理念和具体岗位行为规范理念。对基层银行来说，行为文化主要包括行长行为、模范人物行为、员工行为等。行长是一个行文化的旗手，应具备领导的才智和科学决策能力，以自我领导力，放射人格魅力，影响全行员工。模范人物是优秀商业银行文化价值观的“人格化”代表，应成为本行员工学习的榜样、员工仿效的标杆，为本行员工行为规范和积极进取指明方向。
（二）引入标准化管理手段，防控员工异常业务行为的发生
员工行为标准化就是为企业中每一个部门和岗位订立行为标准，包括每一个部门和岗位的工作目标、工作内容、工作程序及实现工作的人的素质和能力要求。对基层银行来说，实行业务行为的标准化、精细化管理，是抑制和杜绝员工的违规行为发生的重要举措。标准化工作包括制定标准，组织实施标准和对标准实施进行监督。在异常行为防控工作中，首先要制定异常标准和控制措施，如明确岗位作业标准、安全标准、具体风险特征及控制标准，组织培训，使员工熟悉岗位标准要求；通过控制约束、岗位分离、事中控制等方式，推行标准贯彻。
（三）实行综合治理，加强员工行为的激励约束
一是整章建制，加强制度执行力建设，做到有章必循，违章必究。二是营造尊重、理解、关心员工的氛围。领导理解员工的心态和正当要求，关注员工的物质、精神需求和价值取向的变化，为员工搭建有用武之地的平台。三是进一步加大对违规行为的处罚力度。排查工作要横到边、竖到底，对排查出来的不良行为，根据具体情况对相关人员采取教育转化、诫勉谈话、回访监督、离岗待岗等方式，及时消除不良行为和安全隐患。四是建立台账，对员工的异常行为、帮促活动等进行详细记录，确保帮促工作实事求是、客观公正，并且要公布违规情况，发挥监督和威慑作用。
（四）健全管理工作制，强化员工行为动态管理
一是信息反馈制度。由商业银行各级机构、各专业部门要公布举报信箱和举报电话，收集行内外有价值的信息，构建信息网络。二是定期分析制度。通过员工思想行为动态分析会，对员工思想行为做出评价，确定重点关注人员，落实帮教、转化、监督、管理工作。三是沟通谈话制度。机构、部门负责人要加强与员工，特别是重点关注对象的沟通谈话，及时了解员工思路动态、化解不良情绪。四是排查处置制度。组织对员工行为排查，发现苗头及异常情形，及时跟踪监控，发现问题及时处理。
（五）突出手段创新，探索人防和技防监测新途径
论文摘要:人是最大的资源，也是最大的风险。当前，切实加强和改进对银行机构高管人员的监管，对于防范操作风险和案件发生，提高国内银行业的竞争力意义重大。以人为本，构建对银行机构高管人员监管的长效机制，一是完善法规体系，实现人本监管;二是抓住关键环节，加强行为监管;三是完善法人治理结构，强化机制约束;四是提高档案管理科技水平，实现资源共享。
人是最大的资源，也是最大的风险当前，切实加强和改进对银行机构高管人员的监管.对于防范操作风险和案件发生，提高国内银行业的竞争力，具有十分重要的意义，也是提高银行业监管有效性的现实要求。
一、抓住关键，正视银行机构高管人员对银行业发展的作用
以人为本，多管人少管事，鼓励金融创新，确保各种行为的诚实守信是当前国际金融监管总的趋势一作为银行机构的经营管理者和决策者，其高管人员的道德、素质和能力的优劣，直接影响着银行机构风险防范和经营发展的效果，关系到银行机构的生存
(一)加强对高管人员的监管是贯彻现代银行监管理念的要求。
银行监管当局对每一家银行机构的监管，无论是合规性监管，还是风险性监管，实际上是对人的监管。对人的监管分为两种途径，一是对全部人员的监管，即对操作规程、规章制度及执行状况的监管，一种是直接对高管人员监管，并通过高素质的高管人员对其内部人员实现管理，以达到规避风险、获得良好效益之目的。显然，加强对高管人员的监管是监管当局降低监管成本，提高监管效能的合理选择。银监会成立以后，确立了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念，把管法人作为银行监管的重要内容，其目的就是在健全科学的法人治理构架后，通过一级法人加强对下属机构的内部控制和风险管理;通过对高管人员任职资格和任职行为的管理，防范人为风险，以管好法人来促进银行业的健康发展。
(二)加强对高管人员的监管是现代法人治理规则的要求。
公司治理结构风险是目前国有商业银行的制度性风险所在目前国有商业银行在总行层面上建立起了公司治理框架，但这种框架更多的是形式上的架构，在内容上和实质精神上还没有达到要求，而且现代公司治理的理念和精神在其经营性分支机构仍未得到有效渗透与贯彻，影响了公司治理的有效性。按照现代公司治理规则，股份公司的董事长应当是产权方的代表，是最大股东派出的董事，银行行长应当是由董事会选举、决定或聘任的。在现行银行体制下，总行级高管人员的产生，是由组织部门考查任免的，分支行级高管人员是由其上级考核任免、地方组织部门备案的，均有行政级别。行政任免高管人员往往又要受到各种关系的制约和左右，用人往往成为平衡关系、巩固权力的杠杆和珐码。这种高管人员的产生环境和方法与现代化股份制公司的治理规则及国际惯例有着一定的差距。需要进一步引起关注的是城乡信用社高管人员的监管问题，由于城乡信用社等非银行金融机构系独立法人，在经营与管理上较国有银行或股份制银行有着更大的自主性，因而高级管理人员对机构经营所起的作用和产生的影响更是远远大于银行分支机构。城乡信用社虽说都建立了“三会一层”，但其职责划分并不完全清晰，而且高管人员也是组织考核与任免。这种体制上的缺陷使得公司治理结构很不健全，也为银行业高管人员出现道德风险埋下了伏笔。在这种情况下，加强高管人员的市场准人和日常行为监管，使之能够正确履行职责显得尤为迫切。
(三)加强对高管人员的监管是弥补当前银行管理体制缺陷的要求。
目前，国有商业银行的分支机构设置方式使得分支行的行长享有在辖区支配人、财、物等资源的权力。虽然总行一级有公司治理结构，管理上不断加强集中控制，但是国有商业银行机构设置战线长、机构多、队伍庞大、各地情况不一，在分支行行长的权力控制过于集中和缺乏有效治理的现实情况下，一些分支行在执行上级规定、按章办事等方面，仍有空子可钻，内部控制在执行时就容易变成内部人控制，影响了总行风险控制的效力。这种缺乏有效约束的权力为其违规操作、滋生案件留下了可怕的漏洞。如中行哈尔滨市河松街支行案，就是与分支机构权力过大有关。与此同时，如果主要负责人带头违反法律制度，基层员工就会上行下效，从而导致内控机制全线崩溃，“破窗效应”无限放大。特别是目前银行机构内部人员监督与举报机制不畅等问题的存在，使得有些高管人员的问题长期得不到暴露和解决。因此必须加强对高管人员经营决策等履职行为的监管，从关键环节上堵塞制度性缺陷带来的管理漏洞。
(四)加强对高管人员的监管是防范操作风险和案件专项治理的要求。
近些年，国内外由于金融机构高管人员因素而引发的金融风险屡见不鲜。2004年银监会系统共依法取消244名各类金融机构高级管理人员的任职资格，并建议各类银行机构处分违规人员4294人。而2005年以来，又接连暴露出“中行河松街支行案”、“北京‘森豪公寓’按揭涉嫌骗贷案”等一系列银行大案。分析案件频发的原因，一个重要因素就是高管人员不能依法按章履职、内部控制不力而导致内部人作案。因为在市场经济中，无论什么样的业务，什么样的经营策略和规章制度，最终是靠人来做的，受到考验的首先是人。具体到每一个银行员工，都是社会中的一员，他所处的社会环境无时无刻不在影响着他的思想变化。一旦银行从业人员甚至高管人员的人生观、价值观被金钱所控制，个人利益的驱动就会使他们敢于违规操作、火中取栗，最终把手伸向国家的口袋。因此，从内部管理层面上讲，银行业务的稳健操作需要高素质的管理人才，只有经营管理水平高、执行政策能力强的高管人员才能不断严密内控制度，把制度落实到位，并以制度规范全员行为，这也是防范风险的关键。由于政策法规素质、经营管理理念、管理能力和管理方法的差异，不同的高管人员在同一个机构的经营管理成效也会不同。一个没有管理能力和管理合力的高管人员群体，必然导致有制度难落实、内控不力等问题，为内部违规操作、内部人作案提供风险隐患。因此，加强对高管人员品德素质的考核和履职能力的监管是防范操作风险、减少案件发生的重要途径。
(五)加强对高管人员的监管是提高监管权威和监管有效性的需要。
当前，国有银行和城乡信用社虽然进行了多年的改革，但中国几千年的官本位体制造成的官本位思想，仍然在银行机构传习，高管人员往往只对任免他的组织部门或上级机构负责，以行政级别博弈监管部门，以在地方政府的影响博弈监管权威。一个典型的现象则是，基层行社高管人员被取消一定期限的任职资格后，其上级单位将其调人不受资格管理限制的部门任负责人，行政级别不变，待遇不变，变的只是任职的位置，这样做的结果就可能把风险带到一个新的部门。又如在包头亿元骗贷案中，农行包头分行的高管人员不是将精力放在整改上，而是去监管部门“斡旋”，要求挽回“形象”。其行为从表面上看，是相关领导责任意识不强，其实质是同银监部门博弈，向监管权威挑战，是官本位意识在作怪。监管部门作为行政事业单位，手段不多，监管措施能不能落到实处、收到实效，能不能形成威慑力，其中最重要的一点就是要抓住对高管人员监管这支利剑。
二、把握现状，重视银行机构高级管理人员监管工作存在的问题
近年来，银行监管部门加强了对银行机构高级管理人员任职资格管理和经营业绩考核工作，在一定程度上提高了监管的权威和效率。但仍存在一些不容忽视的问题:
(一)对高管人员实施监管的有关政策法规没有随改革进展及时跟进。
银监部门分设后，出台了《银行业监督管理法》，修改了《商业银行法》部分条款，但在高管人员监管上还没有一个系统的管理办法。目前对银行机构高管人员监管的法律法规，主要还是沿用《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》以及《金融违法处罚办法》等相关法规，银监会仅以文件形式对《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》的部分内容作出适用性修改，但由于执法主体与文件规定不一致，权威性上受到质疑。特别是在涉及行政处罚方面，沿用人民银行原来颁布的文件规定，不能“名正言顺”，具体操作中仍有难度。
(二)现行法规体系对高管人员任职期间行为监管的规定不够完善。
对银行机构高管人员的监管应该是一个连续的、完整的动态过程，包括其对市场准人、任职行为以及市场退出等的监管。目前的法规体系主要体现了对高管人员任职资格审核、取消等方面的监管，而对高管人员日常经营行为的监管规定少，且弹性大，难操作，形成了监管部门对高管人员任职资格审查的多，对任职期间经营行为监管的少;对银行机构经营行为监管的多，对高管人员监管的少;对银行机构违规行为处罚机构的多，处理高管人员的少。同时，由于目前监管者与被监管高管人员的日常交流不多，缺乏日常动态的行为监管，难以控制高管人员道德风险和经营风险，导致部分高管人员为了追求业绩在任期内存在短期行为，或不尽职、疏于管理而导致金融风险不断积聚等。监管部门一般在发现违规问题时，才约见其高管人员进行谈话，后续监管缺少连续性。一旦发生道德风险，监管部门只能“救火”，损失也难以挽回。由于直接触及高管人员任职行为的监管力度不大，对履职情况没能进行有效的跟踪监控，使得银行监管有效陛大打折扣。
(三)现行法规对高管人员道德风险防范的可操作性差:
有效预防高管人员职务犯罪、道德风险也是当前监管工作中的薄弱环节。高管人员的任职资格审查，监管部门往往依据银行机构的组织考察材料进行判定，即使进行现场考察，也难以在短期内作出全面准确地评价，其结果难以保证经资格审查合格的高管人员在品行、能力等素质上的合格。同时，对银行机构提供的组织材料的真实性，目前缺乏有效的问责，也为高管人员市场准人的审核留下了缺口。
(四)档案管理的落后使得资源共享困难。
高管人员的档案是一种相当重要的资源，它载明了高管人员的所有信息，尤其是监管部门关注的不良行为记录。在当前高管人员变动频繁、异地交流力度不断加大的情况下，由于档案不随人走，也未实行计算机信息化管理，因此难以全面连续地记录高管人员的各项信息，这不仅加大了高管人员异地任职的监管成本，而且也使监管的有效性、连续性受到影响。
三、以人为本，构建对银行机构高管人员监管的长效机制
加强对高管人员的资格管理和日常监督，是规避决策风险和道德风险的有效途径，是防范操作风险、案件发生的关键所在，必须构建对银行机构高管人员监管的长效机制，才能确保对高管人员监管的常抓不懈。
(一)完善法规体系，实现人本监管。
依照现代银行监管理念要求，大力实施人本监管策略，把对高管人员的监管纳人法制化和科学化的轨道，有效地约束法人的行为。针对目前管理现状，建议尽快出台有关银行机构高管人员任职资格管理办法和任职期间行为监管管理办法，从法律上加大对高管违法案件的惩处力度，对出现风险和案件的银行机构，既要有人及时问责，又要深人追查事件责任人，迫使高管人员不仅仅是对任命他的组织负责，而且要对其任职的单位负责，对社会公众负责。
(二)抓住关键环节，加强行为监管
为加强对高管人员连续、系统、规范、完整的全方位动态监管，建议试行高管人员从业资格证制度，在监管环节上抓住市场准人关，在其履职时“查好岗”，对其行为“问好责”一是实行市场准人资格证书制度。要求出具拟任人申报材料的银行机构，准确评价拟任人的品德、学识、能力以及任职硬条件，对材料失真的申报机构负责人和直接责任人，实行严格的问责制;实施任职资格审查的监管机构，要在严格审查任职申报材料的基础上，实行任职资格现场考试制度、实地考核制度和准人前公示制度，将品德差、能力弱的拟任人拒之门外，对符合资格的高管人员颁发《银行业金融机构高管人员从业资格证书》，从源头上选准“当家人”。二是实行对履职行为的四项监管制度。
(1)年度经营业绩考核制度，从建立科学的经营指标考核体系人手，对高管人员的经营行为进行系统的量化，通过实施现场检查并结合非现场监管情况，考核其实际工作能力，对不符合监管要求的高管人员给予一定程度的处罚，克服治标不治本的短期经营行为。
(2)定期或不定期约见谈话制度，就现场检查和非现场监管中发现的问题及时向高管人员咨询、诫勉、警告和提出限期整改意见等，掌握高管人员的经营管理思路和思想动态，把金融风险消除在萌芽环节。
(3)建立群众举报制度，把高管人员置于社会监督之下，密切关注高管人员是否存在违规操作、经商办企业、从事第二职业、赌博、不正常交友等问题和现象，促进其自我约束，力求消除各种案发隐患。
(4)离任审查监管制度，在高管人员离任前，对其上级部门出具的离任审计报告进行审查，对问题仍未查清的机构，向其上级部门提出原高管人员不允许离任的监管意见，并督促进一步查纠落实。对发现高管人员履职或个人行为有严重问题的，按照规定及时提出处理意见。这样，通过多环节的日常监督，把高管人员履职行为序时记入《银行业金融机构高管人员从业资格证书》和任职资格管理档案，约束和激励其自觉主动地守法合规经营，规避风险，以促进银行机构稳健运行。三是严格问责制度，增强监管效果。对银行机构的违法违规行为，按规定对机构进行处理的同时，要加大对责任人特别是高管人员问责力度，充分体现以人为本的监管原则，切实防范道德风险。对不能有效履行职责、对银行业发展造成破坏的高管人员要坚决取消任职资格，并收回高管人员从业资格证书，逐步实现对高管人员行为监管的系统化、制度化、规范化。
(三)完善法人治理结构，强化机制约束。
防范高管人员道德风险的“治本”之策就是建立有效的监管长效机制。一是要加快体制转换，彻底打破官本位，取消行政级别，按照完善的公司法人治理结构运行机制的要求，明晰股东与高管人员之间的委托关系、分支机构高管人员上下级之间的授权范围，让各级高管人员明白自己任职的责、权、利范围。二是监督各级高管人员正确行使权力，使其各项行为均能在透明有效地监控之下，从而解决权力过度、弄虚作假和内控不力等弊端。三是建立科学的决策机制、监督机制、制约机制、激励分配机制，消除制度缺陷，使得违法违规付出的成本大于收益，从内部机制上有效防范道德风险。四是坚持日常监管中的提醒，促进高管人员增强守法合规意识，进而促进其主动加强机构内部控制与管理，认真执行内控制度，查处纠正违规问题，约束下属，规避风险，全力实现工作目标。
关键词：外资商业银行 花旗银行 合规管理 合规风险
一、花旗银行简介
花旗银行（Citibank， N.A.）是美国花旗集团属下的一家零售银行，其主要前身是1812年6月成立的纽约城市银行（City Bank of New York），经过两个世纪的发展、并购，花旗银行成为一家在全球超过160个国家及地区开展业务的国际大银行。花旗银行1902年入驻中国，2007年成为首批注册本地法人银行的国际银行之一，花旗银行（中国）有限公司为美国花旗银行公司全资所有。
二、商业银行合规管理及目标
中国银监会颁布的《商业银行合规风险管理指引》将合规定义为“商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致”。同时将这一定义中的“法律、规则和准则”具体界定为“适用于银行业经营活动的法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、经营规则、自律性组织的行业准则、行为守则和职业操守”。
《指引》指出，合规风险是指商业银行因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。
商业银行根据《指引》设立的专门负责合规管理职能的部门、团队或岗位。其目标是通过建立健全合规风险管理框架，实现对合规风险的有效识别和管理，促进全面风险管理体系建设，确保依法合规经营。
三、花旗银行合规管理概述
花旗银行秉承“合规经营”的宗旨，将合规管理视为核心风险管理活动，根据管理架构、公司治理要求以及业务发展水平情况，设置了由董事会、高级管理层、风险和合规管理委员会、合规部门、风险管理部门、内部审计部门等组成的合规风险管理框架，控制合规风险，确保合规经营。董事会对合规管理负最终责任，下设风险管理委员会和合规部负责统一管理和协调合规管理工作。高级管理层履行合规风险管理责任。花旗银行在总行和各分行设立合规部，专职负责管理和协调日常合规工作，总行合规部对董事长和风险管理委员会负责。分行层面，各分行行长对分行的合规工作总体负责，职能部门负责人对本部门合规事务具体负责，各业务条线设立的合规联络员对该部门合规政策的落实负责。分行合规部和业务条线的合规人员定期举行会议，讨论、通报有关合规政策及其实施情况、日常业务中的合规问题等。内审部门对包括合规部门在内的各部门合规管理履职情况进行独立检查。
四、花旗银行合规管理体系
（一）合规管理制度和依据
在《巴塞尔协议》的总体框架下，花旗银行的合规制度由以下三部分组成：首先，本地法规。以花旗中国为例，本地法规包括中国人民银行、银监会、外汇局、证监会和保监会的相关规定。其次，员工行为准则。主要有海外腐败行为法，员工个人投资账户规定，外部职位和披露，信息保密性和信息隔离墙，强制性休假，重要岗位轮换管理办法等。再次，美国相关法规。作为一家美国花旗银行全资拥有的子行，花旗中国也要相应遵循美国的相关法令，包括《美国海外腐败行为法》，美国资产管制及贸易禁运，反抵制/禁运，美国报税原则等。
（二）合规管理部门结构和职责
花旗的合规风险管理组织体系。如图1所示：
1、董事会的合规管理职责
审议批准银行重大合规政策并监督实施，审议批准高级管理层提交的合规风险管理报告，授权下设的风险管理委员会履行合规风险管理职能。
2、高级管理层的合规管理职责
合规政策的制定、修订和贯彻执行，为合规部的设置及独立性提供资源和保障，每年向董事会提交合规风险管理报告。
3、合规部
向董事会、风险管理委员会、管理层及相关部门提示合规风险，制定和执行年度合规计划，积极与监管机构沟通，落实监管意见和监管要求，督促各相关部门落实当地法律法规及花旗内部政策，关注重大道德问题及业务实务问题，协调解决不同地区分行与集团内部不同法律实体进行交易时可能产生的利益冲突，知悉当地法律及其他相关外国法律，协调并追踪针对合规的内部审计、监管机构的检查，在新产品开发和新流程设计方面提供合规建议，提供合规培训，监督合规制度执行，识别、量化和评估合规风险，统筹反洗钱方面工作。
花旗银行在总行及各分行均设有合规部，专职负责统一管理和协调日常合规管理工作。在组织架构上，花旗银行合规部由首席合规官领导。首席合规官作为风险管理委员会的非投票成员，在定期召开的风险管理委员会会议上向董事会和风险管理委员会汇报合规情况。下设五个子部门：企业银行合规部、个人银行合规部、合规事务部、反洗钱合规部和合规监测部。其中，企业银行合规部负责与企业银行产品相关的合规事务；个人银行合规部负责管理与个人银行有关的合规事务；合规事务部负责监管机构监管要求的接收及传达，全行日常监管报告和调研，新分（支）行设立的申请，高管任职申请，风险监管矩阵的开发和维护等；反洗钱合规部负责公司银行业务及个人银行业务的反洗钱工作；合规监测部负责对重要法规和内部控制制度执行情况的检测和评估。
4、业务条线层面
各职能部门负责人对本职能部门合规事务总体负责。各业务条线设立合规联络员，根据业务发展需要与合规人员进行横向沟通，协调配合相关合规政策和要求的实施。合规部和业务条线的合规人员定期举行会议，讨论有关合规政策实施情况，解决业务中遇到的合规问题。
一、邮储银行市分行的现状
邮政储蓄银行成立之前，各市邮政局设立储汇局，专门管理邮政储汇业务，未设立专门的审计部门，设有稽查室，由储汇局管理。邮政储蓄银行成立后，按照总行制订的市分行机构编制计划要求，各市分行设置审计部。审计部是主管对市分支机构内部控制和各项经营活动实施监督评价，及对邮政邮政储蓄银行业务实施检查的职能部门。主要负责对市辖机构开展业务审计、财务审计、离任审计，对机构开展业务检查工作，实施内控评价及风险评级。审计部设总经理1人，审计员1人，另外按照网点多少，配备一定数量的稽查人员。按照辽宁的情况，审计部审计人员、稽查人员实行市行集中管理体制，县支行不设审计部门和人员。审计部配备了专用车辆和笔记本电脑，增强了审计、稽查工作的时效性、机动性和有效性。审计部由市分行行长或副行长分管，在管理关系上，市分行审计部对应省分行审计部。
二、存在问题
1、内部审计难以保持相对独立性，一定程度上影响了审计效果
相对独立性是内部审计所遵循的一条基本原则。从国外银行的经验来看，内部审计部门往往是直接对董事会负责，而不是行政管理者，内部审计部门可以在没有管理层的干涉下执行各项审计任务，可以自由地报告审计发现的问题和对被审计单位的评价，不会受管理层的干涉。而从我行的实际情况看，审计部门均在各市行领导之下，使得审计部门难以保持相对的独立性，一定程度上影响了审计效果。
2、审计队伍人员相对较新，多数没有审计从业经验，业务能力较低
内部审计是一项政策性强、涉及面广的工作，内部审计人员不仅要通晓相关业务知识，还要懂得财会知识、审计知识和法律知识，还必须掌握电脑知识，并具有较强的综合分析能力及文字表达能力。而邮储银行刚刚成立，内审部门刚刚组建起来，而且是和稽查部门合并设立，原来又没有专门的邮政储蓄内审部门，审计人员多为稽查人员、储汇会计或其他人员担任，难以一下子掌握内审人员所必须的各项专业技能，难以适应新形势下邮储银行内部审计工作的需要。从邮储银行的实际情况看，由于组建部门的需要，原有稽查人员流失较为严重，部分相对优秀的稽查员被提拔到更重要的岗位，一定程度上降低了稽查工作的质量。
3、银行从业人员内控思想较为淡泊，使得审计工作难度加大，效果锐减
邮储银行刚刚成立，垒行法律合规意识还很欠缺，合规文化建设还处于初级阶段。表现在全体员工合规经营意识不强，对相关法律法规缺乏了解，在日常管理和开展新业务时没有充分重视业务的合规性。部分人员认为储汇资金安垒是审计人员和稽查人员的事，各营业岗位、业务管理岗位、会计岗位内控意识淡泊，对审计部门提出的问题不能切实整改，一定程度上影响了审计效果。
4、邮政储蓄网点分散，地理分布较广，加大了审计工作难度和审计成本
邮政储蓄网点点多面广，广泛分布在城乡各地，这是邮政储蓄的优势所在。这一特点从审计角度看，也正是审计工作的难度所在。虽然配备了稽查专用车辆，但有时鞭长莫及，审计和稽查的成本较大，给邮储银行带来较为沉重的经济负担。
5、审计部门管理体制与网点管理体制的矛盾日渐突出，增加了业务审计的难度
邮储银行成立后，审计部门由银行管理。从网点管理体制上看，一类网点归银行管理，占网点总数的10％左右，比例较低；二类网点和网点归邮政局管理。而垒部网点的业务审计(稽查检查)工作由邮储银行审计部门负责。审计和被审计部门不同的管理体制使得两者矛盾日渐突出，增加了业务审计的难度。
6、银行从业人员专业素质相对较低，与银行业务发展需要难以适应，使得审计工作难度加大
邮储银行刚刚成立，人员以原邮政局储汇部门人员和部分邮政人员为主。从整体情况看，人员专业素质相对较低，与银行业的发展需要难以适应，使得审计工作难度加大。
7、高风险业务的人员配置需要与现实人员配备矛盾尤为突出，分级授权制度难以执行，潜藏着巨大的风险隐患
银行业是经营风险的行业，大部分业务需要执行分级授权制度，各级人员之间认真履职，相互制约，才能保证各项业务健康稳定发展。而我行目前的实际情况是，考虑到人员成本较大等原因，多数岗位难以按照业务要求配足人员，只能采取兼职的办法解决业务操作的问题，授权制度难以真正落实，无疑会给储汇资金带来较大的风险隐患。
三、加强邮储银行市分行审计工作的对策
1、进行人力资源整合，加强审计力量
根据邮储银行审计部门审计人员和稽查人员构成的实际情况，结合实际需要，通过优胜劣汰的方式，将稽查人员适当压缩编制，将原有稽查人员过渡成审计人员，实现人力资源的整合，充实审计力量，将稽查检查与业务审计、财务审计、经营责任审计等审计项目充分结合起来，纳入到日常审计工作中来。
2、优化审计管理体制，实行垒省审计人员统一管理，实现审计人员的相对独立
省分行审计部门对各市分行的审计人员实行统一管理，采取派驻制，各市审计人员人事关系、工资关系等划归省分行管理。从而增加省分行审计人员配备，实行下审一级，增强审计力度。对于市行审计来讲，审计部门相对独立，直接向省分行报告情况，不受来自市分行的干涉，可以全面地反映审计结果和判断。
3、加强培训，不断提高审计队伍整体素质和水平
我行审计队伍刚刚组建，多数人员以前没有从事过审计工作，因此加强培训，提高审计人员的素质，是提高我行内部审计工作的水平、发挥内部审计职能的关键所在。为了提高审计队伍的整体素质，调动审计人员学习钻研业务的积极性，应逐步加强审计人员培训工作，加强对审计人员审计、会计、业务、计算机知识的培训，全面提高审计人员的综合业务素质，适应不断发展的银行内部审计工作的需要。只有银行审计队伍和人员的专业素质和水平提高了，内部审计水平才能提高。
4、建立审计人员准人、准出制度，保持审计队伍的稳定
一是要严把审计人员进入关，建立准人制度。在配备审计人员时，要设置必要的准入条件，优先安排业务素质高、精通会计知识、政策水平高、具有一定计算机水平的人员从事内部审计工作。随着内部审计在银行公司治理结构中的地位日益重要，审计人员必须是复合型人才，必须具备相应的专业素质和能力，才能胜任内部审计工作。二是要严把调离关，建立准出制度。要培养一名合格的审计人员，需要较长时间，因此维持审计队伍的稳定是保证审计工作质量的重中之重，因此有必要建立准出制度。如果由于工作需要，审计人员调离，要经过省分行相关部门批准，方可调离，最大限度地维持审计队伍的稳定性。
5、建立奖惩责任制和激励约束机制，提高审计人员的工作自觉性和积极性
强化内部审计管理与控制，建立健全审计责任制，以便促进其增强纪律观念，遵守职业道德，不断加强自身修养，进一步增强责任意识。同时，要建立科学、有效的激励约束机制，培育良好的企业精神和健康的内部审计和控制文化，提高全体员工的职业操守和诚信意识，从而创造全体员工都充分了解且能履行其职责的环境。
6、要加强审计的电子化，改进和创新审计方法
一是审计人员要充分利用电子信息技术，实现审计方法的改进和创新，不断提高审计效率。审计人员对电子稽查系统、客户管理系统、信管系统、经营管理系统以及会计系统反映的各种信息，运用计算机手段进行相应的数据处理，科学地进行分析和判断，得出客观的结论，用于指导现场审计，从而提高审计工作的实效性。二是要根据网点分布较广的实际情况，保证审计部门的专用车辆，增强审计工作的突击性和时效性，切实开展审计工作。
7、加强合规性监督，建设合规性文化
根据邮储银行刚刚成立，全行合规意识比较欠缺的实际情况，各业务部门和支行应定期对员工进行合规性文化教育，通过培训、宣传等各种形式提高员工的合规意识，通过各种途径培养全体员工正确的合规管理理念，把合规理念贯彻到垒体员工和所有业务中去，逐步树立全员内控思想，营造全员内控的文化氛围，促进各岗位员工认真履职，自觉遵守规章制度和操作规程，充分发挥员工在防范操作风险中的主导作用。同时，要按照业务健康发展的需要，合理配备人员，切实实现分级授权管理，减低风险隐患。合规文化建设好了，审计难度自然就降低了，从而提高审计效果。新晨
8、加快邮储银行改革的进程，进一步理顺网点管理体制
关键词:农业发展银行;贷款风险;政策性银行;准政策性贷款
中图分类号:F832.4文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)04-0065-04
现代金融随着市场经济的发展、现代化手段的运用和金融创新进程的加快,在支持服务经济成为“现代金融百货公司”并赚取巨额利润的同时,已逐步演变成为具有高度经营风险的企业。于是,拓展业务与防控风险已成为现代金融业经营管理不可分割的两个主要方面。农业发展银行与诸多金融业一样,在建立现代银行的过程中,金融产品在迅速增加,业务效益迅猛发展,金融服务手段越来越现代,与之相伴的是经营风险,主要是贷款风险也随之增多,有的甚至呈加重的趋势,贷款风险事故和案件屡有发生,一些地方不良贷款前清后生。分析原因是多方面的,有企业信用缺失、市场变化所致,也有内部管理不善、制度执行不到位和决策偏差等。因此,必须遵循现代金融业经营管理的内在规律,切实注意发展业务与风险控制的均衡性,创新金融产品与创新贷款风险管理并重。本文拟以农业发展银行市县分支行为参照体,阐述现阶段农业发展银行贷款风险控制问题。
一、应用现代企业控制原理――农业发展银行实现贷款风险控制目标的理想选择
(一)现代企业控制原理的概念及特点
现代企业控制原理是企业管理理论创新发展的产物,它强调企业控制功能的主导地位,系统各要素的联结构成具有控制特征的系统框架,它颠倒了原有企业管理理论中以管理为系统,将控制与组织、计划、协调为手段的体系。在此理论下,管理只是为实现控制要求而进行的调控活动,起辅助作用。此原理已为现代企业实践所证明,有效地促进了企业经营目标的实现,保障了企业生产经营的安全性。它主要有三个基本特征:
1.控制的主导地位。控制是系统构建和运行的主体目标,是系统存在的基本特征。企业系统的控制功能,是通过系统要素有机联结的程度、系统框架和系统“软件”的科学性体现出来的,系统结构有机程度越高,系统框架越合理,控制功能就越强。
2.管理的从属位置。管理是在控制基础下进行的,是在已经形成的系统框架下,对原有的系统控制进行调整的活动。没有控制作为基础,管理的目的、作用和活动的价值就无法得以体现。
3.控制与管理的不可分离性。控制是构建系统各要素之间存在的原始关系的基本特征,是客观存在的生克现象的具体反映。管理是通过发挥职能作用,调整系统各要素之间的功能和影响,调整控制能力、控制力度以及控制范围是为系统达到运行目的服务的调控活动。控制功能增强,管理难度相对减小,管理调整工作也相对减轻,驾驭企业的难度也会减小。反之,如果控制功能弱、管理难度则大。[1]
(二)现代企业控制原理的作用
现代企业控制原理在现代企业管理,甚至在社会重大问题、军事管理和重大科技工作中都发挥了重要作用。有学者对计划生育管理、疾病防治管理研究后得出显见的证明,为了控制人口的过度增长,达到人口健康有序增长的目标,必须对婚育进行有计划的控制;为了控制瘟疫传染,达到预防和控制疫情的目标,必须实行疾病系统控制的有效措施。这些都充分说明了控制和管理之间的关系――控制是目标,管理是围绕目标的实现开展的活动;控制是主体,管理是围绕主体进行调整的手段。
当前,农业发展银行在贷款风险管理问题上采取了诸多办法和措施,但随着业务的发展,特别是新业务领域的拓展,贷款风险管理日显重要。对照现代企业控制原理,农业发展银行贷款风险管理并没有上升到系统控制的高度。因此,现代企业控制原理的特征和效用无法体现,是贷款风险问题在业务发展过程中难以逾越的主要原因和矛盾之一。必须尽快全面引入现代企业控制原理,设计农业发展银行贷款风险控制的完整系统,主要有利于两个方面:
1.有利于将贷款风险控制目标过程化。通过实施贷款风险控制,将要实现的目标细化。将控制的责任和要求落实到每个部门、岗位和每个环节,颠倒贷款防范管理与控制的关系。同时,由于贷款审查、审核、审批流程中的各岗位人员职责明确,即便因不可抗因素产生贷款风险也能有效保护员工人生安全,达到尽职免责的效果,从而有利于极大限度地调动员工参与贷款风险控制的积极性。
2.有利于更新贷款风险管理理念。现代银行不仅是现代化手段的提高和运用,更多应该是现代管理理论的应用和创新。按照现代企业控制原理,农业发展银行仅通过管理手段是无法实现贷款风险管理目标的。因为从根本上讲如果企业系统结构上存在漏洞,通过管理的方法是无法弥补的。因此,农业发展银行贷款风险控制不应是单纯的贷款管理,而应是控制为基础的体系构建,必须要积极开展贷款控制实践,按照贷款风险控制设计农业发展银行贷款风险管理的全部构架。[2]
二、强化贷款风险控制流程管理――农业发展银行实现贷款风险控制目标的关键所在
做好农业发展银行贷款风险控制工作是一个复杂的问题,从当前农业发展银行市县分支行的实际来看,首先必须强化贷款审查流程控制,这是问题的关键。按照现代企业控制原理,现阶段农业发展银行市县分支行贷款风险控制要达到的目标一般可大致描述为:适应新时期农业发展银行贷款业务发展要求,遵循贷款政策制度,明确岗位职责,规范贷款审查,提高贷款审查质量和效率,实现有效控制贷款风险,保障信贷资金安全运行,提高贷款使用效益,其实质是达到信贷资金“安全性、流动性和效益性”的要求。与此同时,贷款控制各环节在审查过程中要做到明确权限、严格程序、分清责任、规范操作、提高效率、确保质量,力求达到尽职免责。为此,结合现阶段农业发展银行贷款管理的实际,要全面推行现代企业控制原理的思想,必须把握以下三大方面。
(一)必须明确贷款风险控制执行原则
按照现阶段农业发展银行贷款风险控制内在规定性要求,在结合农业发展银行市县分支行实际的基础上提出以下原则。
1.真实性原则。贷款产生的背景真实,是真实的经济贸易往来所需,各种贷款信息、依据真实可靠。
2.完整性原则。与贷款相关的各种资料、依据和信息必须完整。
3.合规性原则。发生贷款业务必须严格依据国家法律、法规规定,严格执行农业发展银行贷款规章制度。
4.风险性原则。对贷款业务必须进行全面风险分析与评估,全方位揭示贷款风险隐患,落实有效风险保障措施。
5.效率性原则。办理贷款必须强调工作质量和提高工作效率,增强服务功能。
6.流程性原则。贷款办理严格按规定流程操作,各部门、岗位必须认真履行工作职责,依次审查、不得缺级或越级。
(二)必须明确贷款风险控制流程
从目前农业发展银行市县分支行的实际来看,其流程大致分为原控制和再控制两个层面。
1.原控制层面主要在县级支行。部门:县级支行的信贷部支行行长室;岗位:信贷部客户经理副行长兼信贷部主管支行行长。
2.再控制层面主要在市分行。部门:客户部利率审查部信贷与风险管理部(含法律审查部门)贷款审查委员会;岗位:客户部门审查岗位客户部高级主管利率审查岗位信贷与风险管理部门审查岗位法律审查岗位信贷与风险管理部高级主管贷款审查委员会副主任、主任有权审批贷款人。
(三)必须明确各部门、岗位贷款风险控制的要素和职责
根据现阶段对农业发展银行市县分支行原控制层面和再控制层面各部门、岗位职责研究,在贷款风险控制中必须遵循前述“六项”原则的基础上,各自掌握的要素和应履行的职责如下。
1.原控制层面必须对贷款的真实性、完整性和风险性负主要责任。首先,信贷部客户经理控制。它是所有贷款的起点,必须把真实性、合规性和完整性作为控制的主体。对贷款企业申报贷款必须严格审查各种原始依据,判断贷款的真实程度;必须按制度、法规对贷款进行全面论证,判断贷款的合规程度;必须索要、整理与贷款相关的全部信息资料,判断贷款信息资料的完整性。在此基础上,对贷款进行全面论证,做好贷前调查的各项工作,按要求撰写调查报告,阐明调查意见和结论,完成相关基础资料并转下个流程。
其次,副行长兼信贷主管控制。在收到客户经理提交的贷款相关信息资料后,必须重点在真实性、合规性和风险性上进行全面复核,发现缺漏、疑点,及时进行核实。对贷款企业提供的营业执照、财务报表和公司章程等重要信息依据,应组织到有关专业评估或国家权威部门进行查询核实;对客户经理提出的调查意见和结论进行重复论证;对贷前调查有关事项进行核实或操作。要结合岗位应知信息,论证贷款风险度。审查无异后,按规定转交下个流程。
再次,县级支行行长控制。县级支行行长是县级支行贷款风险控制的第一责任人,也是贷款业务风险控制首要执行者。必须重点审核贷款的真实性、完整性、合规性和风险性。要站在全局的角度,全面审视贷款业务是否真实可行、是否存在风险隐患等;要综合考虑申请人的信用、信誉状况,生产经营能力和贷款偿还能力,就该笔贷款申请的可行性进行审查,确定能否贷款,贷款额度是否合理,贷款方式是否可靠等;要坚持稳健经营的思维,切忌盲目追求贷款量的增长的观念,真正体现“贷款放到哪里风险就控制到哪里,风险控制到哪里贷款就放到哪里”的效果。
2.再控制层面必须对贷款的合规性、效率性和流程性负主要责任。首先,客户部门及其相关岗位控制。审查岗在收到贷款申报材料后,要重点做好格式规范性审查、材料完整性审查、信息充分性审查、内容一致性审查、信息资料合规性审查、与CM2006系统 核对审查、利率执行准确性审查、风险提示。客户部高级主管要结合掌握的市场信息、行业信息和企业信息,对能否贷款、贷款额度等做出准确判断;对贷款申请是否符合法律、法规和贷款有关规章制度进行判断;要结合岗位性质特征,从贷款结构优化调整、经济市场现实、贷款安全效益等对贷款投放做出综合判断。客户部对贷款全面审查后要联系计划部门利率审查确认,并将完整的手续资料、调查报告、申报材料转下个流程。
其次,信贷与风险管理部门及相关岗位控制。审查岗在收到贷款申报的材料后,要重点做好格式规范性复查、材料完整性复查、信息充分性复查、内容一致性复查、信息资料合规性复查、与CM2006系统再核查、利率执行准确性复查、风险再揭示。法律审查岗位收到资料后,要结合CM2006系统对信贷项目的风险预警情况进行风险提示,重点审查贷款风险防范措施是否合理、可行,保证人主体资格及偿债能力,抵押物、质押物是否合法、足额、有效。信贷与风险管理部高级主管要对贷款合规性、风险性和效率性进行控制。必须对前述各流程环节的审查进行核实;必须坚持风险防范的政策制度规定审核把好贷款风险保障关口;必须全面审视贷款潜在的可能风险点,向流程前后环节做好反馈工作;必须对贷款工作效率、质量进行有效的监督。
第三,贷款审查委员会及其副主任、主任控制。贷款审查委员会作为贷款审议的集体决策组织,必须严格执行农业发展银行规定的程序和要求,合理地组织和运作,要严格执行贷款风险控制“六项”原则。贷款审查委员的每个成员必须是相关专业的专家,必须对贷款决策进行独立思考、判断,履行职责,承担责任,只有这样才能发挥集体决策的真正效应,才能把好贷款风险控制关口。贷款审查委员会副主任和主任收到申报及审查材料后,对前述流程各环节审查内容和意见进行复查,总体把握调查、审查意见是否完整、是否合理。要重点结合所了解的市场信息、行业信息和企业信息,对贷款的真实性和合理性进行全面判断;要审查贷款是否符合法律、法规和我行的有关规章制度;要根据借款人前期贷款情况和生产经营情况,结合本笔贷款的金额、期限和方式等,判断贷款风险程度,提出防范贷款风险的措施和要求。
第四,有权审批人控制。必须严格执行“六性”原则,对贷款进行全面分析评价,特别是揭示的贷款风险。要严格执行有权审批人有权否决贷款审查委员会通过的信贷项目或提出复议意见,无权变更贷款审查委员会否决或复议的贷款项目的规定。要统揽全局,对贷与不贷、贷多贷少做出符合逻辑的科学合理的判断和终决。要全面履行岗位职责,发挥其在贷款风险控制中的关键作用。[3]
三、强化贷款风险控制细节管理――农业发展银行实现贷款风险控制目标的有效保障
贷款风险细节管理是现代企业控制原理在农业发展银行贷款风险控制应用中的组成部分,它体现了控制原理中控制与管理刚柔相济的关系,只有在全面控制的基础上实行细节管理,才能确保农业发展银行贷款风险控制的效应,达到贷款风险控制的目标。为此,在贷款风险控制流程外必须高度关注相关的细节管理。就目前贷款风险控制而言,主要包括以下几方面。
(一)激励约束问题:建立健全信贷资产保全责任考核机制
一是围绕信贷资产保全完善各项信贷管理制度,特别要严格执行贷款“三查”制度,将应该检查的内容要求到边、到底、到时、到实;二是建立责任评议追究和尽职免责制度,与流程中各环节责任部门、责任人薪酬、奖金等收入考评挂钩,严格赏罚分明,充分调动员工拓展业务和防范风险的积极性和主动性,各流程环节在审查过程中发现的问题应作为对上一流程环节日常考核的依据;三是对流程外实施的资产安全检查、条线检查和信贷主管考核等各项检查,也要重点围绕前述“六性”原则,对检查过程中发现的问题作为对相关部门、人员的考核依据。由于履职不到位导致贷款发生损失的按农业发展银行违反业务规章制度行为有关规定进行处罚。
(二)抵押担保问题:建立抵押担保贷款的实效合规考查机制
对抵押物的评估必须坚持实效合规原则,在实际落实抵押物值时,要坚持稳健经营思维,不能以高估换取贷款的增量,贷款额度应严格控制在规定比例范围之内。对所有《抵押担保借款合同》必须到规定部门进行登记并公示。在审查抵押物的存续和保值时,必须执行《担保法》规定,要审查抵押物的存续状态,是否有损毁或转让的事实,更要审查抵押权人对抵押物在发生毁损转移灭失情况下,债权人监督权力的行使问题,切实防止抵押权人明知抵押物处于损失状态,而采取不作为的态度。对担保企业的选择,在执行有关信贷政策制度的前提下,要坚持实事求是的态度,务实做好对担保企业的综合评估,绝不高估,坚决抵制违规虚假情形的产生。
(三)风险预警问题:建立贷款风险预防分析监督机制
一是建立客户评价制度。重点客户评价半年一次,一般客户一年一次,新准入客户,在贷款申报前根据经营状况和财务状况,评定信用等级,确定授信额度,做出客户评价报告。同时,要定期对贷款企业经营管理及其相关产品、市场等进行调研,对相关产业政策制度进行研究。二是建立贷款企业经营分析制度。县级支行、市分行应定期召开分析例会,对贷款企业经营情况、财务状况、产品市场情况、信贷资金使用情况、贷款风险及防范措施等进行评价判断。对重点客户要进行全过程监测,对企业法人代表及股东品行、贷款与企业自有资金比例、企业货款归行率、企业日均存款余额、企业销售与纳税额等要素进行及时监测分析。三是要大力提倡引进科学风险预测技术。在CM2006系统基础上,全面收集、筛选业务和管理数据,对贷款风险进行客观度量,逐步建成客户关系管理系统、客户评价系统、贷款定价系统以及信贷风险监测预警系统等信贷决策辅助工具。
(四)风险处置问题:建立健全贷款风险应急处置制度
建立有效的贷款风险应急处置机制是必需的,一旦发现贷款风险,必须及时准确地反馈贷款风险生长情况的信息。对出现风险预警信号的贷款,要在注意安全保密的前提下,果断采取调整贷款条件、贷款方案、还款方案,要重新核实抵押担保,及时完善保全措施。对贷款损失不可避免的,要及时分析原因,依赖政府、社会和法律部门,寻求综合清收方案。要建立清收转化责任制,结合行长目标责任制的考核,把处置期追回贷款的任务层层分解,落实到责任部门、责任人,强化考核,也要创造性地积极寻求经济组合方案解决问题,比如发挥信贷杠杆调节作用促进收回风险贷款等,尽可能减少贷款损失。[4]
当然,贷款风险控制问题还包括信贷队伍综合素质提高、现代化技术手段运用、流程环节责任部门、责任人责任制动态变化完善和与之相关的管理机制完善等诸多问题,这些都需要多方努力共同解决,全面更新信贷风险防范的理念,全面有效防范贷款风险。
央行身处金融领域,经营管理的是货币资金,与生俱来的是高风险,因此,引入风险导向审计这一理念和方法是非常必要的。通过风险导向审计有重点、有针对地制定审计计划,编制审计方案,安排审计资源,深入细致地查防央行各业务领域、管理领域的固有风险和控制风险,从而有效地降低审计风险。
(一)评估固有风险
固有风险是假使在没有内部控制情况下,被审计单位的业务和相应的会计处理发生差错的可能性。评估央行业务和管理存在的固有风险主要从以下三个方面进行:一是了解掌握被审计单位的业务流程和特点,收集外部审计机构审计结论和以往年度内部审计结果,确定易发生风险与错弊的业务环节。如人财物管理的关键环节,资金流转各个节点,为下一步开展审计提供风险导向。二是了解央行有关业务核算和管理法律法规的变迁,为内部控制测试提供方向。三是了解被审计单位管理水平和管理氛围,包括管理人员的诚信和能力等因素,以充分考虑对被审计单位风险评估产生影响的相关因素。
(二)测试控制风险
控制风险是指被审计单位的内部控制制度的缺陷和执行不力导致业务和相应的会计处理发生差错而不能被预防或纠正的可能性。评估控制风险就要对内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审,可采用流程图法、调查表法、询问法、现场测试、调阅内控制度及其他资料进行核对等不同方法。一是评价内控制度建设的完整性。主要验证各级行是否根据不同的管理和业务活动特点建立健全内部控制制度,内部控制是否能有效防范各类风险。二是评价内部控制的合理性。主要测试内部控制制度对相关部门操作人员、业务运行环境等方面的要求是否具有可操作性和适用性,重要业务控制点以及控制环节的人员职责和相互牵制是否恰当合理、权责分明。三是评价内部控制的有效性。主要考察内部控制执行过程中的遵循程度、内部控制制度是否充分发挥作用以及工作人员履职情况等。
(三)确定检查风险
检查风险是指审计方法不当、审计程序不到位、抽样比例不足、审计人员素质不适应等因素的影响未能发现被审计单位重大差错而做出不恰当结论的可能性。在确定检查风险时,内审人员将固有风险和控制风险进行综合评估后,对审计风险水平做出预期估计,从而确定审计的重要性水平和现场检查的范围或重点。内审人员应当根据央行各项业务运行风险的评估结果来确定不同业务审计风险的可接受水平,据此采取不同的程序和方法开展内审检查,以达到规避审计风险,提升内部审计工作质量,提高内部审计工作效率之目的。
二、基层央行实行风险导向审计应遵循的原则
在基层央行的审计实物中,针对金融行业的高风险性,结合央行的工作实际,以风险防范为基础,树立风险导向和控制理念,将风险导向审计与制度基础审计、账项基础审计结合起来运用。央行应用风险导向审计应遵循以下四条原则:
(一)服务主体明确的原则
《中国人民银行内审工作制度》明确规定:“中国人民银行内审工作实行行长负责制,内审部门对行长负责并报告工作。”同时规定:“中国人民银行内审工作实行统一领导、分级管理。各级分支机构的内审部门应在本行行长领导下,负责本辖区的内审工作,接受上级行内审部门的指导和监督。”央行内审服务主体是本行行长,服务主体工作目标在不同的时期虽有所侧重,但最根本的目标都是要防范风险,确保安全。这就决定了内审工作最终目的是防范风险,对风险的评估与改善是风险导向内部审计的首要目标。不论是账项基础审计还是内部控制审计,或者是风险导向审计、绩效审计均要以防范风险为基础。
(二)审计重点突出的原则
《中国人民银行分支机构内部控制指引》明确指出:“内部控制是指中国人民银行上海总部、各分支行通过制定和执行一系列具体的制度、程序和方法,对相关风险进行识别、分析和应对的机制和动态过程。”这是内审部门实施风险导向审计的依据,与风险导向审计的目的和内容相符,央行实施风险导向审计是认真贯彻《指引》有关要求所采取的举措。审计重点主要是制度执行是否到位、决策程序是否合规、业务开展是否规范、工作的质量和效率等方面,财务报表审计已非央行内部审计的重点。因此,在防风险的前提下要重点突出,针对不同的审计项目有所侧重。
(三)审慎吸收运用的原则
外部风险导向审计对象主要是财务报表的公允性、财务资金使用的合法性,以规避审计风险为出发点,通过对高风险领域和产生风险的各个环节进行分析,客观评价被审计对象的内部环境、内部控制制度,从而确定审计计划,调整审计策略和审计资源分布。央行作为我国的中央银行,在法律法规授权范围内履行各项职责,在确保安全的前提下开展工作创新。央行内部审计是为本单位领导管理和决策服务的,是内部风险管理的重要组成部分。因此,内部审计引入风险导向审计,要审慎分析,理性对待,吸收该审计理念和方法的精华,摒弃其为节约审计成本,只针对风险而忽视制度的遵守性、报表的合规性等等的问题。
(四)多种方法并用的原则
风险导向审计与账项基础审计和制度基础审计有着密切的联系,是在账项基础审计和制度基础审计总结发展起来的,它虽克服了审计重点不突出、审计资源分散的弊端,与风险管理的理念相吻合。但是内部控制制度也是以风险管理为宗旨建立的,内部控制是风险导向审计的基础。如果孤立应用风险导向审计而忽视其他审计方法的运用,将会偏离服务主体的工作意图,与央行内部审计的初衷相违背,使央行内审走入无人喝彩的境地。应根据央行不同时期的中心工作,针对不同业务特点,以服务主体的要求为目标,以内部控制为起点,以风险评估为手段,综合应用各种审计方法和技巧,以达到既保基础,又获得涵盖不同领域、不同专业,富有特色的审计成果。
三、央行应用风险导向审计应注意的问题
(一)树立风险管理意识
经济的发展、金融体制改革的不断深入和银行业务的迅速扩展,使得央行所面临的风险不断增加。要顺应环境的变化,正视风险的存在,对基层央行而言,界定风险范围、理顺风险责任、建立风险模型和风险防范机制,这就要靠实施风险导向审计走出一条迎接风险、化解风险之路。当然,风险导向的理念首先应该在内部审计人员中得到树立和贯彻,但是要更大程度上降低基层央行风险,还要求央行各级领导和员工都应懂得风险语言,加强风险意识和风险管理技能,提高全体人员对风险的敏感度。只有这样,才能使风险导向审计的效益得到最大发挥,推动央行职能更好的履行。
(二)提高内审人员综合素质
开展风险导向审计需要内审人员熟知被审计单位各项业务,掌握现代内部审计理论与方法和计算机知识。可从如下几个方面着手:①提升内部审计人员职业道德修养。培养内部审计人员忠于职守、廉洁自律、依法审计、客观公正的道德情操,使内部审计人员能自我约束与提高,增强内部审计工作的事业心和责任感。②加大内审人员内审理论与实务知识的培训力度。掌握科学的理论知识,拥有丰富的专业知识,具有较高的审计技能,是做好本职工作的前提。③充分利用社会资源。采取“请进来、走出去”的方式,邀请专家为基层央行内审人员进行审计前沿理论培训,介绍先进的审计方法和经验;同时,让各级行的内审人员走出去,参加政府审计部门、内部审计协会、财经院校等组织的审计培训、研讨和考察等学习活动。
(三)发展计算机辅助审计
英美等西方发达国家财务数据的电子化已经非常普遍,他们开发了大量审计程序软件,审计师在审计中可以直接对数据库进行加工分析,使用程序软件构建模型并由计算机自行检验和核对。目前,计算机已广泛运用于央行的会计、国库、发行等业务中,内部审计应顺应时代潮流,广泛利用计算机技术,积极应对信息技术环境下的审计工作。可从以下方面着手:①开发计算机审计软件,借助计算机辅助审计技术来确定恰当的抽样方法及规模,达到迅速、客观和公正效果。②积极争取在业务软件上开设审计接口,便于审计人员对业务数据进行采集和分析。③编制电子审计手册。将审计制度、审计方案、审计案例和有关的业务制度和文件汇编成电子审计手册,设计检索、查找和维护功能,方便审计人员使用。
(四)筹建内审信息资料库
充足的信息资料是实施风险导向审计的基础,内审人员对被审计对象的风险评估结果与实地审计测试结果出入大小取决于其所掌握的信息资料的多少。若不以组织制度形式要求辖内所有单位和部门定期将有参考价值的信息提供给内审人员,审前风险评估针对性就不强,分析也不全面,不仅达不到提高审计效率,规避审计风险的目的,还有可能因审计主导方向选择错误加大审计风险。
(五)建立适当的风险导向审计模式
要制定以风险导向审计为核心的审计规范体系,注重对审计模式的改进,完善风险导向审计实施的具体程序和方法。诸如内部控制制度的评价,以及在控制测试和证实测试阶段都要使用的审计抽样方法、期望审计风险水平、固有风险、控制风险和检查风险的估计和评价法等,为审计人员在实务操作中建立一个规范性的、原则性的技术指导,以便使审计人员执业能够有章可循。
