发布时间：2023-03-13 11:16:52
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的农村公共产品样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
中图分类号：F3020.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016
Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of China’s rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.
Key words： rural public goods； supply； multi subject
1 农村公共产品的基本概念
农村公共产品是农村发展必不可少的资源，为农村提供足够数量和质量的公共产品，有利于“三农”问题的解决，促进农村经济的发展和农民生活水平的提高。理论上讲，农村公共产品主要包括公共工程、公共教育、社会保障产品、行政机构管理费等。具体来说，公共工程主要包括灌溉等大型水利设施、大规模的植树造林、农村环境保护工程等，用于促进农业的发展和环境的改善。公共教育主要是农村的九年义务教育制度，农村各类学校的教育支出还包括农村的扫盲工作。社会保障产品主要包括农村最低生活保障制度，对农村“五保户”、贫困农民的生活救济等，还要促进农村医疗基础设施的发展。行政机构管理费和事业单位事业费是指基层政府发挥其职能所需要的管理费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费等。
大多数农村公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间，仅有不完全的非排他性与非竞争性的产品，如农村基础设施、农村义务教育、农村社会保障等[1]。农村公共产品的供给数量和供给质量直接关系着整个农村经济的发展。
2 农村公共产品供给状况及原因分析
2.1 农村公共产品供给的现状
2.1.1 农村公共产品供给数量不足 当前，我国农村公共产品供给不足主要表现在基础设施建设不完善，社会保障制度不健全。一是农业设施建设有待完善。要想提高土地的利用效率，就必须促进农业的机械化和集约化种植，而这需要政府的政策指导和财政补贴的支持，需要政府加大对农业基础设施的投入，包括机器设备、灌溉设施。而且国家对农村文化教育的投入不足。农村教育所需费用依靠财力有限的地方政府，导致农村学校供给不足，大多数情况下都是几个大村庄一个小学校，导致很多学校学生数量太多，而教室和教师太少，学校的数量和教师的质量难以满足农村发展的需要。而且很多农村没有图书馆和供群众学习的基础设施，无法满足农村村民对知识文化的需求。二是社会保障性质的农村公共产品供给严重不足。农村的医疗基础设施不足，很多农村没有正规的医院，农民如果要做各种检查必须去县城的大医院，这使很多农民害怕生病。而且农村的养老保险和失业保险还没有完全建立，公共财政还没有用于农村的每一个角落。我国农村公共产品供给的总量不足严重制约着我国农村经济的发展。它是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影到社会主义新农村建设及全面建成小康社会的实现[2]。
一、农村公共产品概述
农村公共产品一般是指与农民生产、生活相关的、能满足不同农村居民消费或享用的农村社区集体共享的产品，农村公共产品的范围广泛，包括农村义务教育、农村社会保障、农村基层政权建设、大江大河治理及环境保护等方面。
二、我国农村公共产品供给的现状
近几年来，从农业税的全面取消，到“社会主义新农村建设”战略的提出，都表明“三农”问题已越来越受到关注。1998年――2003年中央直接用于“三农”的支出累计达9350多亿元，2004年、2005年、2006年，中央财政各项支农资金分别为2626亿元、2975亿元、3397亿元，增长速度迅速。然而，在如此大的资金投入下，农村公共产品的供给仍然存在严重的问题。
(一)农村公共产品的供给总量不足
1．与农业生产和农民生活息息相关的农村公共产品供给不足。主要表现为，农田水利设施年久失修；大型农用固定资产缺失，农业机械化水平低；农村道路交通、邮电通讯不便；广播电视使用程度低等。据统计，目前全国13％的村未通公路，交通条件极差；53％以上的村未通电话；农村用电压不稳定，电价平均为城镇电费的2倍以上。
2．关系到农村可持续发展的公共产品供给不足。例如，农村义务教育问题突出；现代社会保障制度几乎为空白，农民无法享受最基本的生活保障；农村医疗卫生缺失，占全国人口70％的农民只享受到全国20％的医疗资源。
(二)农民享受公共产品付出的代价不尽合理
农民与城市居民同样承担着税法规定的应纳税款，理应同城市居民一样享受公共产品。然而，在城市提供公共产品，如修建道路、桥梁、公园、绿化时，居民不必缴纳任何费用，而在农村，农民却承担着义务教育、计划生育及一些基础设施的建设费用，这些本应由公共部门提供的产品却需由农民出钱兴办，这种不合理的现象对农民来说是不公平的。
(三)农村公共产品的供给效率低下
我国目前的农村公共产品的供给机制被总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”，即公共产品的供给很大程度上决定于上级的偏好，由上级决定公共产品供给的品种和数量。这就导致农村公共产品的供给脱离了地方的实际需要，缺乏科学的决策机制。同时，形成于计划经济时代的财政支农体系，涉及部门众多，支农资金在不同部门间支配缺乏统一的协调机制，常常发生相互制约的现象，使得有限的资金在配置、管理过程中效率低下，公共产品的供给福利水平降低。
三、解决农村公共产品供给不足的政策建议
(一)完善分税制财政体制，将各级政府的财权与事权相配比。
根据各级政府，尤其是中央政府与地方政府的财政支出范围，合理调整收入的划分范围，据有关资料显示，地方政府承担着70％以上的公共产品的供给，而其通过“地方税”为其支出融资的比重还不到20％。一方面，乡镇财政承担了一些在全社会范围内受益、本应由中央政府提供的公共产品，如义务教育、执行计划生育的经费等，应得到合理的补偿。另一方面，应尽快规范各级政府的事权划分，如义务教育、民兵训练、农村基础科学研究等公共产品，应由中央财政和省级财政承担。根据国务院发展研究中心的调查：义务教育经费78％由乡镇承担，9％左右由县级财政承担，省级财政承担11％，而中央财政只承担2％，对于财源稀缺的农村来说，要承担近80％的义务教育投资的确是勉为其难。
(二)建立规范的转移支付制度，平衡地区间财政提供公共产品的能力上的差异。
全面取消农业税以后，以农业为主的县乡基层财政面临着前所未有的困境，有限的财政资源用于维护庞大基层政府运转尚且不足，无疑会减少农村公共产品的提供。我国现行的转移支付多是以基数分配为基础的，对乡镇财政的转移支付以专项转移支付为主，这样的模式不利于科学、有效地确定转移支付数额，且透明度不高，操作上存在很大的随意性。
(三)正确界定政府职能范围，提高支农专项资金的使用效率。
按照市场经济条件下对政府职能的要求，各级政府应尽快退出经营性、竞争性的经济事务，将有限的财力投入到公共产品的提供上，避免政府行为的“越位”和“缺位”。另外，我国乡镇财政素有“吃饭财政’之称，公务人员的工资、福利等支出占财政支出比重过大，挤占了一部分财政资金。在合理确定政府职能范围的同时，适当缩小政府规模，削减财政供养人员，将更多的资金用于公共产品的供给。
(四)改变农村公共产品需求的表达机制。
加强农民的组织性和凝聚力，建立强有力的组织代表他们表达自己的需求，如“农业协会”等，代表这一特殊群体同政府进行谈判，有效地表达农村公共产品的实际需求。
(五)利用民间资本为公共产品的提供筹集资金，
降低民间资金的准入门槛，为市场投资农村公共产品的供给创造条件。地方财政困难的政府应通过取消行业限制、简化审批手续等方法拓宽民间投资渠道；优先鼓励民间资本投向那些具有经济效益和社会效益的农村公共产品；采取适当的优惠政策，如通过税收优惠、补贴、贴息无息贷款等方式，吸引民间资金的投入；进行产权制度改革，将现有的公共产品按照一定的程序、计划合理地出售或出租，收回资金投入新的公共产品的供给。
(六)健全农村公共产品供给的审计监督机制
1．以提高领导对农村公共产品供给决策的科学性为重点，推进经济责任审计。把贯彻落实党在农村的各项经济政策和涉农资金项目的决策依据、程序及其效益情况作为评价各级党政领导和涉农部门领导干部决策的重要内容，对照农村公共产品供给的资金使用目标和有关农业、农村经济决策，检查支农政策的科学性和资金使用的经济性、效益性和效果性，及时发现和解释被审计领导干部在贯彻“三农”政策、提供涉农资金决策的意识和本领，从根本上保证涉农资金科学、有序、高效的管理和使用。
2．以完善各级财政对农村公共产品的供给机制为出发点，强化财政审计。在预算执行审计中，突出对农村公共产品供给资金和项目的延伸审计，加强对财政支农资金收支管理、使用效益和农村经济发展运行状况的审计监督，通过对财政、水利、国土、科技、建设、交通等各有关部门管理使用农村公共产品供给及涉农资金、项目的情况进行监督，摸清涉农资金和项目管理情况，理顺各部门行政管理和服务职能。
3．以提高政府农村公共产品供给的建设资金绩效为关键点，实施农业工程投资审计。坚持重大农村工程项目必审制，对项目效益情况进行调查和评估，监督有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费或事故隐患等问题。
公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大，公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高，生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，甚至在不少地区，“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决，许多地区基本达到初步“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变，因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主要任务。
增加农村公共产品供给，是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前，农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系，足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见，只有增加其供给，才能为新阶段农民增收提供有力支持。
增加农村公共产品供给，是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后，农业面临越来越大的国际竞争压力，基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展的主要制约“短板”。因此，加快公共产品的供给，是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择
增加农村公共产品供给，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”，多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见，增加其供给，体现“三个代表”的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象，体现新阶段党的农村工作的新重点。
增加农村公共产品供给的制度创新
公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此，增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。
公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。
公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。
公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。
此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。
增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑
增加农村公共产品供给，除了推进制度性改革，进行体制和制度系统创新，构建新的供给体制和制度外，还必须进一步转变政府职能，提供更多的政策支持和理论支撑。
关键词：新农村建设；城乡一体化；农村公共产品供给
农村公共产品主要目的是改善农民居住环境、提高农民生活水平、改善农业生产模式。随着新农村建设步伐的不断加快，我国农村公共产品的供给和需求也发生了很大的变化，供给和需求逐渐向着实用性和多样性的方向转变。随着农村经济条件的不断变化，农民对公共产品的供给提出了更高水平的要求。目前，我国公共产品供给在供给总量、供给结构、供给模式等方面还存在一定的问题，难以适应新农村建设发展的需要。因此，必须要采取有效的措施以改善农村公共产品的供给，促进新农村建设的发展。
1.新农村建设背景下农村公共产品供给存在的问题
1.1公共产品供给总量不足
在新农村建设背景下我国农村公共产品供给存在的首要问题之一就是公共产品供给总量不足。长期以来，我国农村经济发展都处于较低水平，随着农村经济的不断发展以及我国城乡一体化建设进程的不断加快，广大农民对公共产品的需求不断提升，目前我国农村公共产品供给总量存在严重的不足现象，这在很大程度上限制了农村公共产品的供给，使其难以发挥服务农村经济发展和改善农民生活的作用。
1.2城乡及区域间公共产品供给不均衡
由于我国地域广大，各地域城乡之间的经济发展水平存在较大的差异，因此城乡区域间之间的公共产品供给存在严重的不均衡现象，一般而言都是城市的公共产品供给总量多于农村，东部地区多于西部，这种现象的长期存在使得我国农村公共产品的供给总量呈现严重的不均衡现象，公共产品对于促进农村发展的贡献度也存在较大的差异。
1.3公共产品供给结构失衡
我国农村公共产品供给的结构存在严重失衡现象，使其供给过剩和供给不足问题长期存在。农民生产和生活的所必需的公共产品供给长期不足，而一些需求较少的公共产品的供给却存在一定程度的过剩，比如有大量的资金被一些形象工程等占用。很多地方政府对农村硬件基础设施的投资力度不足，这种决策机制在很大程度上影响着新农村建设背景下农村公共产品供给的质量。
1.4公共产品供给效率偏低
目前我国农村公共产品体制使其对资源的实用效率十分低下，难以达到公共产品供给的帕累托最优状态。目前我国政府在公共产品供给方面实施的是自上而下的决策机制，上级政府直接以行政命令的形式决定农村公共产品的供给。这种模式难以反映农民对公共产品真实的需求情况，也难以真正满足农民的需要。资源配置效率较低是目前我国农村公共产品在供给方面呈现的重要问题之一。
2.新农村建设背景下完善农村公共产品供给的对策建议
2.1增加公共产品的供给
随着新农村建设进程的不断加快，我国农村公共产品供给总量还难以满足农村发展和农民的需要。因此必须首先要增加农村公共产品的供给总量。要根据各地区农村经济发展水平和广大农民对公共产品的需求，增加在医疗卫生、教育等方面的投资力度。在一些形象工程等方面适度减小投资，以确保农村公共产品的供给能够达到应有的效果。
2.2调整公共财政支出结构和投入力度
要重点对地方政府农业管理职能进行调整，按照市场经济发展机制和公共财政体制的要求，重新确定农村公共产品供给资金的支出，减少不必要的中间环节。另外，要充分重视目前农村地区迫切需要的财政资源，加强对必需品和基础设施的投资力度。针对农业生产采取税收优惠政策，鼓励更多的企业和社会力量逐渐进入到农村生产和发展等领域，搞活农村公共产品的供给体系。
2.3完善农村公共产品供给运行机制
目前，我国农村公共产品供给运行机制还存在很大的问题，因此在新农村建设背景下必须要通过完善相关运行机制来完善公共产品的供给。首先，地方政府要深入调研，充分了解到农村生产和农民生活对公共产品的实际需求，破除行政力量的过分干预，使得广大农民能够自主决定其所需要的公共产品和服务，对关键性的公共产品进行大量的供给。并对现有的运行机制进行不断修正和完善，使其能够长期服务于新农村建设的发展。
2.4逐步将农村居民纳入社会保障体系
我国目前所实施的社会保障体系取得了一定的成效，但是在农村地区还显得相对薄弱。因此要想使得农村公共产品的供给取得应有的效果就必须要将农村居民纳入社会保障体系，医疗、教育、养老等保障体系目前还处于不断完善过程中，重点实施“扶贫”项目，解决农村居民基本的生活需求，为农村发展、农业生产、农民生活等提供完善的保障体系。
总结
从目前我国农村公共产品的供给现状和存在的问题来看，只有不断增加公共产品的供给、调整财政支出结构和投入力度、完善供给机制和健全社会保障体系等才能够有效解决新农村建设背景下我国农村公共产品供给出现的诸多问题，并有助于实现我国城乡一体化建设和促进农村经济社会的发展。
参考文献：
[1]刘彤.农村公共产品供给问题及解决思路——基于供给主体的分析[J].理论探索,2015(03)
论文提要:我国农村公共产品的供给制度是以体制外供给为特征，形成了供给不足和结构扭曲，为此本文提出了社会主义新农村建设中构建新的公共产品供给制度的基本框架，并探讨了实现这一制度创新的路径选择。
公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有消费的共同性、非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的产品，是农村经济社会发展中的重要基础。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求推进新农村的建设，一项重要的内容就是认真分析当前农村公共产品供给制度的现状，采取科学方法促进公共产品供给制度的变迁，构建科学的农村公共产品供给制度。
1.当前农村公共产品供给制度的弊端分析
现行农村公共产品的供给制度是在人民公社时期制度框架基础上建立和发展起来的。无论是人民公社时期，还是农业改革时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，其深层原因从根本上说是农村公共产品供给制度方面存在的问题，归根结底是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜性发展战略和政策，因而形成了城乡有别的重城轻乡的公共产品供给体制的基本制度。这一制度基本特征有以下三点:
(1)农村公共产品的体制外供给是其根本特征
从我国农村公共产品的特殊性来看，由于其所处的地域广阔性(广大农村地区)和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。但是不管是人民公社时期还是改革开放时期，我们在长期的工业化为中心的发展战略中，政府没有雄厚的财力和健全的机制保证农村公共产品的提供。而农村的公共产品供给体制无不体现了一种体制外的特征。
第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需的费用并不能由地方政府(主要是乡镇政府)的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下乡镇政府处于一种矛盾的地位:既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。人民公社时期，我国正处在工业化刚刚步、资本原始积累的匮乏时期，农村的公共产品主要由公社内部解决。由于政社高度合一，公社具有很强的统摄农村政治、财政的权力，再加上当时国家很困难，为了支援工业建设，农村就由农民出工出劳，自己想办法满足自己低层次的需要，农村所需的公共产品经费就不进入国这家公共收支系统。人民公社解体后，乡镇政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是，新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本的变更，仍然沿用人民公社时期的供给体制，随着公共产品种类的增多、范围的扩大，公共支出的不断增加，乡级政府提供公共产品的费用远远不能解决供给问题。为了确保农村公共产品供给体制的运转，乡镇政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。
第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。在我国现行的农村公共产品的供给体制下，提供什么样的公共产品，提供多少农村公共产品，通过什么渠道来提供农村公共产品，都是由上级政府及其部门“为民做主”。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的供求往往不对称，供求矛盾突出。与城市公共产品相比，农村公共产品的分散性、局限性和投资的周期长、见效慢，从而造成地方政府官员决策的短期行为。
农村公共产品供给体制的外部性使公共产品的提供者和消费者不能统一，缺乏激励机制，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响，出现数量上严重不足和结构上严重失衡的特征。
(2)体制外供给使农村公共产品供给严重不足
由于县乡政府制度内财政收入有限，制度外资金投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致农村公共产品供给的严重不足。现阶段我国农村公共产品供给严重不足主要体现在两个方面:一是纯公共产品严重不足。农村科技、农业相关信息等“软”公共产品无不能满足农民的需要;农村法律政策供给不足;农村生态环境恶化。二是农村准公共产品严重短缺。农业基础设施严重不足;农村教育供给严重短缺;现行的社会保障制度建设很不完善。比如，由于农村环境问题和医疗状况，使得农民的人均预期寿命大大落后于城市.。据2000年进行的第五次人口普查资料，中国人均期望寿命为71.4岁;其中城镇居民人均寿命75.21岁，农村居民人均寿命69.55岁，前者比后者高出5岁多，相当于发达国家与中等收入国家之间的差距。
(3)体制外供给使农村公共产品供给结构严重失衡
由于农村公共产品供给决策的外部性，供给者和消费者目标并不一致，因此当前农村公共产品供给结构严重失调。供给结构的失调主要表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。一些地方政府在农村公共产品的供给中热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级要求考核的农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计地组织资金加以实施，而对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统建设等“软”公共产品的生产，却没有太高的积极性。与此同时，由于准公共产品的范围比纯公共产品的范围大，因而一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，如对需要达标的乡村公路、自来水设施等，即使没有钱也要从对农村的摊派中收取资金进行建设。而对于涉及战略性的纯公共产品的生产，却并不热心。农民真正需要的公共产品提供不足，而不需要的公共产品却存在供给过剩。这样本来有限的公共产品投入得不到合理利用。当前，由于体制外农村公共产品的长期作用，使得农村纯公共产品严重不足——农村科技、农业相关信息等“软”公共产品不能满足农民的需要，法律政策供给不足，农村生态环境恶化，农村教育供给严重短缺，农村基础设施薄弱，农村社会保障很不完善。相反，农村却“政绩”工程过多，政府机构臃肿，人员供给过多，基层政府制订的干预农民生产的政策供给过多。
2.构建社会主义新农村公共产品供给制度新框架
社会主义新农村建设是我国经济社会总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段这一背景下的全新发展战略，工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展在全国全党已经形成共识，因此，从根本上解决中国农村公共产品供给问题，必须打破城乡二元结构，对农村公共品供给制度进行重构，进行全面的制度创新。在制度创新中必须构建如下的基本框架:
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
主要参考文献:
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[4]李准晔,金洪起.中韩贸易结构分析[J].中国工业经济,2002.2.
关键词 农村公共产品 公共财政 新农村建设 资金供给渠道
1 农村公共产品资金供给现状
长期以来，在“二元经济结构”下，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重则由农民自筹资金或通过“投劳”解决，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足。虽然国家财政每年都要通过“支持农业支出”项目向农业投入较多资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的如小型农田水利建设补助费、抗旱费等等是少之又少。建国以来，农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直偏低，1994年达到历史最低点2.5%。尽管近年来投资的比重有所上升，2002年达到7.3%，高于“九五”和“八五”期间的5.6%和3%，但是远低于“二五”时期的11.30%。财政支农方面，改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，从1978年的150.7亿元增加到2001年的1 456.7亿元，但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，1978年这一比重为13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7个百分点。能源、交通、通讯方面，目前全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高，平均是城镇电费的2倍以上。科、教、文、卫方面，由于科技投入不足，农业科技队伍不稳定和流失问题尤为严重，在全国乡级推广站“断奶”的有1.9万个，占全国已建立乡推广站的40%，这一状况使近年来毕业到农村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9%，1998年为24.9%，5年下降了10个百分点；农民文化素质低，在农村仍有10%的文盲半文盲和35%的小学文化程度的人口，初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；农村大部分人口未享受社会保障，1991年享受社会保障的农村人数占农村劳动者的比重仅为2.2%，而同期城镇享受社会保障的人数占城镇劳动者的比重高达90.9%。此外，农村的生态环境恶化迅速，主要表现为水土流失、土地沙化、水资源匮乏、旱涝灾害频繁等。
20世纪80年代以来，尤其是党的十六大以来，我国政府在不断增强农业和农村发展投资力度的同时，也逐步拓宽了投资领域。财政支农支出由改革初期的150亿元增加到2005年的约3 000亿元；相应地，农民人均财政支农支出也由近20元增加到400元，增长约20倍。财政支农范围也由常规性项目逐步扩大，从农业综合开发，到农村“六小工程”建设，中央和地方的项目资金越来越多。但是，农村基础设施仍然相对脆弱，农村公共服务缺失现象仍然相当严重，据国家统计局统计，2005年，国家财政收入达3万亿元，而中央财政用于农村基础设施建设方面的资金约为293亿元，不足全年财政收入的1%。国家发改委产业研究所的有关专家在江西、四川的25个村调研发现，建设社会主义新农村，按照一定的标准满足农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设，扣除已经建成的投资项目，全国农民平均需要投资1 700～4 900元，其中贫困地区和一般地区投资需求较大，城市近郊农村投资需求相对较低。根据国家统计局数字，目前中央税收和地方税收总和，再加上预算外收入，可用财力规模占GDP比重近30%。应当说，政府的财力具备了以工补农、以城带乡的能力。但这距新农村建设的实际需要仍有较大差距。2005年，我国全社会固定资产投资突破8万亿元，其中城市基础设施建设规模2万多亿元，如果每年从城市基础设施建设资金中拿出10%，也就是2 000多亿元投入到农村基础设施建设上，15年就能投入3万亿元。
另据报道，从今年开始到“十一五”期间由政府牵头，利用公共财政资金向农村投资，开展三大工程建设：①农村公共基础设施投资。对65万个行政村、320多万个自然村的道路、供排水、新能源、通讯、广播电视、校舍、卫生院（所）、厨房、厕所、圈舍等基础设施，以村为单元进行连片、整体、全面改造建设；对农村垃圾处理、环境绿化、公共场所建设进行投资；为农民免费设计适合各地民俗民风的各种的住房，并对农民按新村规划建设住房给予一定比例的资金补助。②农村公共服务体系建设。构建农村九年制义务教育，争取用3～5年时间让农村中小学生享受九年制义务教育；建立新型农村合作医疗制度，构建真正的农村公共卫生服务体系；加快农村社会保障体系建设，为农民建立医疗保险、最低生活保障和贫困救助制度。③农民增收工程。帮助农民调整农业农村经济结构，增加农民收入。政府继续支持发展农产品加工业；建设和进一步完善农产品批发和交易市场；进一步增加和完善对农业、农民的补贴制度；加大对农民的培训力度，扩大培训范围等。
2 增加农村公共产品供给资金的渠道
现阶段，要有效缓解中国农村公共产品普遍短缺的突出问题，关键是创新农村公共产品供给制度，从多方面、多渠道构建农村公共产品资金供给新机制。本文从资金供给渠道阐述如何增加农村公共产品供给的资金，以满足农村公共产品供给的强大资金需求。
2.1 加大财政投入力度，提高农村公共产品供给水平，使公共财政“阳光普照”农村
由于农村公共产品供给严重不足，直接影响了农产品的产出效率，阻碍了农村经济增长和农民增收，甚至影响到农村的稳定。按照十六届五中全会的要求从根本上建设好新农村，推进城乡统筹发展，就必须加大农村财政投入力度，改革城乡二元的公共产品供给机制，将其纳入公共财政体系，使农民享有同城市市民一样的公共产品。首先，加大农村公共财政投入力度，增加农村公共产品的供给。从近几年的实际情况来看，一方面，中央财政占全国财政总量的份额不断上升，支农支出在绝对量上有较大幅度的增长；另一方面，从其占GDP的比重来看，农村财政却呈下降趋势。因此，各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入，争取用3~5年时间让农村中小学生享受九年制义务教育；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。第三，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。第四，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
2.2 开征农村建设税
在大力清减乱收费的同时，在全国范围内开征农村建设税，专门用于农村农田水利建设。可模仿城市维护建设税的方法，以“三税”税款作为税基，7‰作为比例税率，按照2004年增值税、消费税、营业税总额1.5万亿元，可征收税款105亿元。随着三税税基不断加大，税款不断增加，能够用于农村建设的资金就会越来越多。
2.3 通过发行国债筹集农村公共产品建设资金
发行国债，不仅可以为农村基础设施筹集大量建设资金，也在一定程度上满足了社会各类投资者投资国债的需要。按照2004年国债发行规模已达7 000亿元的基础上，每年增加发行1 000亿元国债，专门用于农村公路建设。
2.4 发行彩票筹集农村公共产品的资金
按照2004年福利彩票、体育彩票发行规模已达38亿元的规模，增加12亿元的彩票发行规模，筹集资金专门用于农村社会医疗保障，增加农村医院，开展合作医疗等。通过发行新农村建设彩票可以在全国范围内筹集到十几亿元资金，直接用于农村医疗保障建设，可以减轻各级财政的压力。通过发行彩票来筹集资金意义深远，如果组织成功，有可能通过这项活动开辟出一条向社会筹集农村公共产品建设资金的有效途径，使我国社会主义市场经济条件下的社会发展目标具备更坚实的基础，能够更有力地推进社会主义新农村建设。
2.5 推进农村金融体制改革
重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”及“新农村建设”服务的农村金融体系。一是改革农村信用社，解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制等问题，并利用改革后的农村信用社网络，支持农村城镇化提速升级，促进农村和谐发展。农村城镇化是改革城乡二元结构，实现以城带乡，加快社会主义新农村建设的重要保证。农信社应大力支持城乡一体化建设和农村基础设施建设，积极介入中小城市和重点镇、中心村的道路、供水、供电、通讯、住房、广播电视、普及沼气等基础设施建设，逐步实现农村生态环境良好、居住环境优美，促进农村建设美好家园。二是改革农业发展银行，将农业发展银行改建成为农业产业化服务的政策性银行，保障农业产业化发展的资金需求。三是发展民间金融，解决农村金融贫血。据统计，我国民间金融资本存量不少于10万亿元，但巨大的民间资本却并未进入投资领域，另一方面，农村公共产品的建设需要贷款，农民的生产需要贷款，而农村正规借贷渠道却十分单一，这就使得民间资本直接进入金融领域有了存在的空间。可通过必要的整合过程，成立区域性投资公司，或者区域性投资基金，如产业投资基金、行业投资基金和基础设施投资基金，让民间金融浮出水面，以合法的身份更好的支持农村公共产品的建设。
2.6 积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给
政府扶持并不意味着完全由政府提供，正如萨缪尔森指出的那样：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”一般来说，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上给予优惠和适当财政补贴等方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足。农村有大量土地资源，可通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，或者采取政府与私人共同供给，如“BOT”方式，以吸引产业资本投资，吸引产业资本到农村进行改造，以整合本村范围内的资源。例如山东企业家梁希森，挣了钱回去把自己的村子改造了，整体改造城市郊区农村，让农民能够随着他的企业化进程改善自己的生活。这也是解决我国目前农村公共产品供给的有效途径。
【关键词】统筹城乡发展 农村公共产品 开发性金融 融资渠道
农村公共产品有效供给是社会主义新农村建设的重要组成部分,更应是新农村建设的重要切入点。然而,融资难问题一直是制约和困扰我国农村公共产品有效供给的重要瓶颈之一。据初步测算,仅仅新农村建设就需要新增资金15万亿～20万亿元人民币,与此巨大的资金需求相对应的却是极度的资金短缺。虽然财政投资和金融信贷等传统融资渠道发挥了巨大作用,取得了一定的实效,但由于政府财政投资不足和金融支持低效等问题,现有的各种融资方式仍然难以切实满足统筹城乡发展中农村公共产品有效供给的实际融资需要。在这种现实情况下,探讨新的投融资渠道和模式显得很有必要。
我国在城市基础设施投融资模式创新和制度变迁过程中,较为成功地建立了渠道多元化、主体多元化和方式多元化的投融资渠道和模式,形成了政府与市场相互补充、共同发展的投融资结构,破解了城市基础设施供给不足和投融资效率低下的双重难题。在以农村基础设施建设为代表的农村公共产品有效供给中,是否也可以通过市场化改革以实现多元化的投融资渠道和模式?笔者认为,开发性金融融资渠道可以通过市场机制和政府机制的“双轮”驱动,很好地吸引社会资金投入到农村公共产品有效供给领域,从而极大地开启和拓展统筹城乡发展中的农村公共产品有效供给融资的发展渠道和空间,是农村公共产品有效供给融资中的一种重要途径和有效方式。
农村公共产品有效供给融资困难的原因分析
农村公共产品自身的原因。农村公共产品的基本特征是消费的非竞争性、收益的非排他性、较大的正外部性且很难内部化,因此在其消费过程中“搭便车”问题的出现便成为势所必然、无法避免。更进一步的恶果是造成很多大型农村公共产品在给农民生活和农村经济带来巨大好处的同时,却因“搭便车”问题而使参与的市场供给主体得不到应有的基本补偿,更不要说有所收益。因此无论是一般的投资者还是金融机构都对此望而却步,不愿意投资该领域。
政府财政支持严重缺乏。从理论上讲,政府应该提供像农村公共产品这样具有广泛和优异的外部收益的公共产品。但是我国作为一个由计划经济向社会主义市场经济转型的发展中国家,由于历史原因影响,城乡二元经济结构十分突出,片面的工业化和城市化进程使得更多的资金被中央财政投入到了第二和第三产业以及城市基础设施建设中,地方政府则因为普遍存在财权和事权不相匹配等体制问题,对农村公共产品有效供给的财政投资严重不足,致使农村公共产品有效供给融资难问题雪上加霜。
金融信贷支持乏力。首先,由于农村公共产品的投资回报率相对较低,与商业性金融追求赢利最大化的目标差距很大,甚至可以说相去甚远,这使得商业性金融为农村公共产品有效供给提供金融支持缺少利益驱动而动力不足。其次,作为农村政策性金融主要实施主体的中国农业发展银行,由于种种原因,从1998年开始,逐渐收缩其经营和业务范围,目前仅仅在粮、棉、油收购方面发挥着主要作用,其巨大的融资潜力还没有得到应有的发挥和释放,致使其对农村公共产品有效供给的融资支持还非常有限。这极大地弱化和削减了农村政策性金融为农村公共产品有效供给提供融资支持的力度和实效。
开发性金融对破解农村公共产品有效供给融资难题的可行性分析
开发性金融是政府与市场的有效契合体,是为同时解决“市场失灵”和“政府失灵”而产生的一种融资金融理论。本文试图学习、应用和借鉴这一理论,通过对政策性金融的深化和发展,主要是与商业性金融的融合发展(包括资本证券市场的深度参与和商业投融资手段的借鉴等),将政府这只“有形之手”与市场这只“无形之手”有机地结合起来,充分弥补现有各种融资方式存在的资金来源不足、投资风险较大等不足,从而破解农村公共产品有效供给的融资难题。
开发性金融能够发放长期大额贷款,可以筹集农村公共产品有效供给所需的大量资金。大规模金融债券的发放和募集为主的筹资来源,再加上开发银行良好的经营业绩使得开发性金融具备了发放长期大额贷款的优势。首先,与一般的商业性金融相比,开发性金融的资金来源具备长期性和稳定性的特点。这是因为一般的商业性金融资金来源主要靠吸收存款,而开发性金融可以凭借国家信用,通过在国际和国内资本证券市场上发放金融债券等市场化筹资机制来获得长期稳定的资金来源。这就使得开发性金融有能力向农村公共产品有效供给领域发放长期大额贷款,而不必像一般商业性金融那样担心因为资产负债期限不匹配而引发流动性风险。其次,开发性金融具备良好的市场业绩。与以“保本微利”为基本经营目标的现有农村政策性金融不同,开发性金融将国家信用与市场业绩相结合,取得了显著的成效。良好的经营业绩为开发性金融支持农村公共产品有效供给奠定了深厚的物质基础。
开发性金融控制长期风险的能力更强,可以为农村公共产品有效供给提供稳定安全的资金来源。开发性金融经过一定的探索与实践,形成了一套应对集中大额长期风险的制度安排。首先,开发性金融在信用建设和风险防范方面取得了丰硕的成果,形成了相对完善的信用体系和风险防范制度体系。因此开发性金融可以以组织增信为主要手段进一步推进信用体系建设,在强调政府承诺、政府信用和政府协调的基础上,充分依靠信用体系和制度体系的重新整合来控制和化解农村公共产品有效供给中的信用风险和损失。其次,开发性金融形成了完善、高效的金融债券发行和资产证券化的业务渠道和业务素养。因此开发性金融可以通过市场化发行金融债券和开展资产证券化业务,把农村公共产品有效供给过程中的信贷风险转化为市场风险和证券风险,从而形成优于一般商业银行零售储蓄覆盖风险的能力。
开发性金融在市场建设和制度建设两个方面的丰硕成果,可以为农村公共产品有效供给融资渠道提供体制和机制创新的制度框架和市场环境。我国金融体制的落后和金融配置效率的低下是造成我国农村公共产品有效供给融资难的深层原因。为此,要想从根本上破解我国农村公共产品有效供给的融资难题必须从体制建设和市场环境建设入手。开发性金融可以主动运用和依托国家信用,通过政府和市场共同融资,以市场化的运作方式管理资金,以融资创新推动制度建设和市场环境建设,并积极构建以法人建设为核心的健康高效的资金运用机制,从而弥补农村金融体制中的市场缺失和制度缺损。
开发性金融对破解农村公共产品有效供给融资难题的成效分析
开发性金融融资渠道和模式的推广和实施,可以为我国农村公共产品有效供给问题提供许多意想不到的突破性尝试并产生积极而有益的成效。
首先,可以逐步破解我国农村公共产品有效供给的融资难题,使农村投资环境得到极大改善和优化。通过对乡村公路、退耕还林和环境保护、健康卫生条件改善和教育文化通讯设施的完善等在内的农村公共产品有效供给领域的投资,一方面可以有效破解我国农村公共产品有效供给领域的融资难题,另一方面还可以使农村公共产品有效供给的投资增长率得到极大提高,从而加快乡村公路、乡镇卫生院、乡村电话等农村公共产品的迅速普及和应用推广,改善农民的生活环境。同时,在实现农村经济发展与国家公共财政收入同步增长的基础上,使农村的投资硬环境得到改善和优化。
