发布时间：2023-03-14 15:10:50
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共管理样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？
在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫·休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。
1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。
2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。
3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。
4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。
5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。
二、以公共管理问题类型学为基础的研究方法
1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟·霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。
2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。
3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋**的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋**的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！n颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立**行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导**行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
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〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
（一）政府职能的错位，法制观念缺失。在政府行政过程中，存在着政府职能错位、法制观念缺失等现象，主要表现在不该政府管的事情，政府却管了；该政府管的事情，政府没有管好。本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理。以及一些政府职能上的缺失，这些都导致政府部门事权不统一，国家利益部门化，部门利益法律化，没有事情的时候，各个部门都为自己争利益，而真有事情发生时，却都是相互推卸责任，缺乏法制观念等问题，这种政府职责上的错位极大地影响了政府公共管理的效能。我国政府公共管理存在的问题还在表现在我国政府官员在制定政策的过程中，只重经济指标，对官员的考核，偏重经济利益。在政策上的偏失造成政府在管理上的不到位。使得经济和社会发展长期积累的问题和深层次矛盾越来越多，严重影响着我国社会主义市场经济健康、可持续的发展。
（二）政府提供公共服务水平低，为民服务意识薄。长期以来，政府作为公共管理的主要推行者，由于在公共管理的机制上，存在着像政府对公共管理存在政策上的偏差等一系列的问题，导致政府提供公共服务水平不高、为人民服务意识淡薄等状况，在我国一些地区还存在着政府行政一直是以政府为中心，重管理、轻服务的控制型行政状况。并且，政府公务员的服务意识还并不高，缺乏相关理论与思想的知道，很大程度上存在着“门难进、脸难看、事难办”的问题。这使政府的行政效率低下，使为人民服务成为一句口号，并没有付诸实际的能力，使政府的形象受到极大的损害，在很大程度上，也影响了政府公共管理能力的提高。影响政府部门公共管理水平的因素很多，还存在着政府失灵、绩效亟待改善，以及政府回应能力有待增强等一系列的问题，需要我们在实践中不断地摸索与发现，并付诸于行动，探求出解决问题的办法。
二、提高政府公共管理能力的有效途径
（一）深化政治体制改革，打造服务型政府。随着我国社会主义事业的快速发展，对政府的公共管理的能力也提出了更多的要求，作为服务型政府，必须根据社会主义发展的规律和法律法规引导政府按照一定秩序行政，减少政府对社会事务的干预，更多的是通过引导和服务，深化政治体制改革使政府与市场的职责分开，提高政府公共管理能力水平。公共管理职能是政府的一项重要职责，它主要就是协调经济社会中的各项事务，使社会各阶层、各团体、各层面都能有序运作，和谐相处。深化政治体制改革，在政府部门深入贯彻与落实科学发展观，各级政府部门要坚持以人为本、全心全意为人民服务的原则，改革政府现行组织体制，提高政府各部门的协调能力，加强突发事件的应急能力，完善责任追究制度，提高政府的公共管理能力。
（二）坚持以人为本，打造学习型政府。随着全球化进程明显加快，在世界各国政府对市场经济产生广泛认同的情况下，传统的行政观念已无法适应“市场化”的变化，政府在行政观念上要做出适当的调整，即由传统的行政向学习性管理观念进行转变，不断调整政府的行为，提高政府的运行效率。作为政府工作人员必须提高理论水平，把新的管理知识投入到工作中去，坚持以人为本的工作原则，通过不断地学习，不断提高政府的公共管理能力与水平，建立社会主义的新型责任政府。
（三）完善政务公开制度，增强政府公共管理的透明度。政务公开是指政府等公共服务部门通过各种方式和途径公开其政务运作过程，完善政务公开制度有利于我国政府部门增强权力运行的透明度，充分认识到政务公开的重要性与必要性，建立公正透明的行政管理体制，增强公共服务意识，提高公共行政效能，为推行和深化政务公开营造一个良好的工作环境，建立政务公开的监督和评价制度，提升政务公开的法制化水平，真正地做到执法为民，提倡人们监督，提高政府工作透明度和公信力。
（四）明确政府职责，加强法制建设。在公共管理中，政府树立责任意识，理清工作思路，明确公共服务职能范围，划分好与市场、社会、企业之间的关系，实现公共服务市场化、社会化、全方位化，建立起以政府供给为主，其他主体共同参与的一主多元的公共服务管理机制，借鉴西方发达国家的有益经验，明确政府职责，优化公共管理水平，提高公共管理能力，打造良好的政府形象。加强法律制度建设也是提高政府公共管理能力手段之一。只有在严格的法律制度框架下，人们才会主动自觉地约束自身的行为，政府工作人员才能更好地约束自己的权力，所以政府在提高公共管理的效能的同时，一定要重视城镇基本社会保障与最低生活保障、财产转移支付、城乡户籍等制度建设，所谓是没有规矩不成方圆，通过这些制度更好地约束人们的行为，政府部门通过这些法律制度，来约束自己的行为，严格坚持依法行政，廉洁奉公为操守，树立良好的政府形象，提高公共管理能力。
关键词：新常态；公共管理；困难；出路
一、新常态下公共管理工作面临的困难
（一）管理体系、能力同现展目标间的差距
伴随现代国民经济持续快速的发展，社会公民逐渐感知到良好的社会发展气氛，以及文化建设的繁荣气氛。我国在进行社会治理的体系、能力等方面也获得较为突出的发展，可是其依然无法满足当今社会的行政生态发展有关要求。比如：我国现代的法治建设中还有很多的不足，需要及时予以有效的完善。社会居民民主化落实程度较低，要实现全民民主依然还有很长的路要走。政府机关单位的制度运行体系过于固化，对日常管理工作的处理效率尚未获得有效提升，繁冗的政府部门无法满足民众真实的办事诉求。社会网络中有种类繁多的制度条例，而网络化的制度条例需要健全的制度基础实施约束，因此政府、社会组织等诸多方面需要联合起来，对社会发展当中出现的利益配置不均、缺失公平等尖锐问题进行协力解决。政府、社会中的组织与民众都是社会治理中的主体，社会治理能力缺失着重展现在政府、社会组织与相关政策的不健全上，社会民众和政府部门工作之间欠缺协调等。政府工作人员的思想意识、办事能力影响社会治理落实的成败，思想意识、办事能力层面上的缺失，严重影响社会治理工作的成效。不同的机构部门中的人员，其具体工作内容较为模糊，不具备良好的配合能力，更是无法收到良好的治理成效。因此我国在治理能力以及各个治理体系等方面实现的发展，同现代化社会治理的要求依然有很大差距。所以促进国家治理体系的创新改革，推动政府、社会组织与民众之间的发展，是实现社会治理工作有效落实的关键前提。
（二）公共管理手段与措施过于单一
公共管理工作者在实施公共管理工作的时候，需要使用各种有效的工具、技术、手段等来完成管理工作。公共管理技术中包含：数字治理、智慧政务、风险评估、科学决策、绩效治理以及应急处理等技术，其在现代社会公共管理工作中具有极为关键的作用，具有较为完善的制度约束与规范，较为先进的体系结构，因此政府部门也会使用公共管理技术实施管理工作。公共管理技术被政府机关部门所大力推崇，可是其对于公共管理工作落实过程中的帮助却非常少。这是因为政府未能使用有效适合公众利益的管理技术实施管理，其主要是应用便利、稳定、突出政绩的管理技术实施管理。传统而单一的管理工作模式让政府公共管理工作耗时较长，长时间持续下去就会导致社会群众产生信任危机。
（三）公共管理工作者思想意识亟待提升
社会伦理的价值体系、组织文化等都会影响公共管理工作者，公共管理工作者会在其影响之下产生偏差的文化意识。会导致整个社会管理体系产生变质，变成违法乱纪行为的温床。基于健康、良性的组织文化体系，社会的染缸效应会对公共管理工作者形成良性影响，培养其遵纪守法、依章办事的良好习惯。可是基于不良组织文化对管理工作者的影响，会导致公共管理工作者产生意识偏差，公共管理工作者会因为自身道德品质与社会价值体系之间存在的矛盾，出现自相矛盾的心理状态，并且因此会感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的伦理价值、道德价值体系构建，需要正面积极的价值观念以及良性组织文化内容的导向。如果没有正面积极的引导处理，就会导致伦理道德缺失、权值僭越等状况的产生。
二、新常态下公共管理实现发展的出路
（一）强化公共管理实施主体的管理能力
公共管理的落实不但需要政府、社会组织与民众等多个层面的共同努力，更要求社会民众对政府、社会组织等工作内容的有效配合。对于管理层面的不同，政府部门以及社会组织、民众等所承担的责任义务也是不同的，各个社会体系需要及时强化自身的本职工作。政府部门在公共管理工作的落实过程中属于领导者，政府部门制定出合理有效的管理制度与条例，来引导社会组织以及民众进行工作落实。因此政府部门以及制度条例等需要进行深化创新与改革。及时改变传统管理架构中刻板僵化的方式，使用更加灵活、和谐的方式实施公共管理。政府实施管理的时候要注意这几点：政府部门内部一定要建立严谨的人员选拔机制与激励机制，基于对工作者的严谨选拔，来提升其工作质量，要构建健全的绩效管理体系，对工作者的能力、工作的实际情况进行准确而公平的考核，不定期对工作者进行培训，基于思想政治、技术能力等层面的培训，提高工作者的职业道德水平和服务能力，切实提升工作者的公共管理工作效率。
（二）强化对公共管理方式的创新
现代公共管理工作的开展需要使用现代先进的公共管理方式，现代公共管理方式能够促进社会治理机制、能力实现现代化发展。因此在公共管理中使用现代先进的公共管理方式，改变死板、僵化的管理理念与模式，协调各个部门之间的工作任务，切实提升公共管理工作的成效。现代对公共管理方式的有效创新，能够切实促进我国国民经济的有效增长。当前我国国民经济已经实现了稳定、持续、健康的发展态势，经济全球一体化的作用之下，国际资源和生产要素上的贸易往来更加密切，这会让国际生产资料的成本逐渐下降。并且国际企业之间的竞争模式也逐渐出现，各个国家会在市场经济竞争中淘汰落后的经济体和生产方式，并且也会使产业技术、管理方式等方面的创新更加快速，经济发展促进现代公共管理技术的创新与发展。当前公共管理是把互联网、物联网等高新科技关联起来进行管理，高新科技的应用，能够让公共管理部门的工作成效被提升，更能够实现政府部门内部管理模式的创新与改革。
（三）对现代公共管理的核心伦理、价值体系进行重新构建
传统的价值理念已经无法适用于当前公共管理的价值理念，盲目追崇金钱与权力，会导致社会总体价值观念出现缺失。政府工作者对公众的诉求视而不见，恣意践踏和侵犯公共利益，导致民众与政府部门之间产生信任危机。因此构建正确的伦理、价值体系是当前政府机关部门极为关注的重点问题，基于依法治国、以德治国相关理念的基础之上，要对法治、民主、公平、公正的社会价值体系、风气等进行大力宣导，针对违法乱纪、以权谋私等个人行为要实施严肃的处理。并且要全力构建政府部门工作者自身的公仆意识与服务意识，培养社会民众的公德意识和公德心，切实提升整个社会的道德、法治层面的文化意识。社会主义的核心价值所依附的宪法、法治内容，需要变成公共管理工作中的核心伦理、价值体系。
三、结束语
综上所述，现代社会管理中的关键组成部分就是公共管理，公共管理会影响到国民生活的诸多方面。公共管理是社会、民众与政府紧密关联的管理活动，其顺利开展需要政府部门的合理扶持，更需要民众的有效配合与协调。公共管理工作的核心思想就是要实现法治以及创新，构建健全的法律体系来规范公共管理，确保国民利益的完整性，确保社会实现公平与公正，在公共管理中应用现代管理技术，实现公共管理的高效运转，确保公共管理能够带动政治、经济、文化以及自然生态环境等健康、持续的发展。
【参考文献】
[1]王静怡.基于新常态下的公共管理困境与出路[J].人力资源管理,2017(08):35-36.
一、公共管理与伦理的关系
“在某种意义上，有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”［4］（P2）这意味着，伦理学的产生具有悠久的历史。因此，无论就理论还是就实践而言，公共管理与伦理都存在密切的联系。第一，伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的，许多时候需要其主体随机作出选择和决定，然而，刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此，具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为，公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制，也是传统中国人的价值认同。［5］为此，公共管理主体在强化刚性规范的同时，还应该重视伦理道德的自律意识，以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足，形成对公共管理行为的伦理判断。第二，伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督，内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制，都应由相应的公共管理机构来完成的，这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题，也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明，公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。第三，公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的，它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性，即合道德性，道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于，“政治统治的公正、正义，而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性，形式合法性也就不具有任何实质性的意义，也就丧失了政治权威存在的理由。”［6］这意味着，公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而，纵观人类历史坐标，并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下，由于行政与伦理的严重背离，其运行的实质合法性受到挑战；而在行政与伦理高度统合的服务型模式中，伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑，其实质合法性才得以逐步确认。
二、统治型公共管理模式：伦理被沦为行政的工具
统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分，并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突，然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来，政府管理只不过是统治者私人管理的延伸，带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可，也竭力进行意识形态的宣教，差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样，“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此，人们一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在这一时期，国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以统治者的任意专断为管理方式。［8］（P17）正如马克思所说，这是一种“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下，一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行，它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征，所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具，但由于其限制了权力的任意运行，历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。如果有谁把“法治”抬高到首要地位，只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量，德治进入了人们的视野。一般认为，统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋，被统治者希望统治者是一个“有道明君”，而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众，用德治对权治进行修饰、补充、完善，以为其统治谋求长久的合法性。这意味着，要矫正权力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带，一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量，在不与权力意志发生根本性冲突的条件下，是权治的一种有益的补充。因此，在统治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇，被统治者迫切期望，甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。［9］但是，由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制，即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用，也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射，一旦与权力意志发生冲突与矛盾，权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥，从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说，与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的，道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性，如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的，古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。［10］但是，在统治型公共管理模式下，以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善，其实质是承认人与人之间的先在不平等；而中国古代的德治思想“只能是一种理想，甚至是一种空想……如果统治型社会存在着一些可以判定为德治的形式与内容的话，那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度，而是作为手段而存在的，甚至，常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。［11］（P177-178）也就是说，统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具，维护的是统治阶级的利益，宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”，这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治，是工具性德治，因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治（制）”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的，往往与少数开明的最高统治者（君主）联系在一起，如果君主昏庸，也就没有什么‘德治’可言……总之，统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣，实质上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可见，由于缺乏“德制”的保障，统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性，而不是制度化的要求。因此，从根本上说，对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式，习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向，伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力，并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政与伦理的背离
人类进入工业社会后，由于分工和交换的发展、工具的革新，生产力突飞猛进，社会的组织化、体系化程度迅速提高，机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下，政府的统治色彩日益淡化，管理职能得到强化并居于主导地位，管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑，其主要特点是：以经济、效率为主要价值取向，忽视公共行政中的责任与公平；强调管理技术、程序与规则，忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神；秉行价值中立的观念，注重行政人员的专业化和技术化。显然，与统治型公共管理模式相比，这一模式有巨大的进步。但是，由于它推崇的是庞大的官僚制机器，建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序，偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考，所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性，剥夺了个人的任何内心情感，使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。正如库珀所言，“进入官僚制以后，人们的良知就消失了”。［13］（P195）可见，这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中，丧失了价值考量，加剧了行政伦理的困境，因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时，都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础，那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。［14］（P76）受此影响，人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。［15］卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出，在这种社会中，每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此；没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责，他们生来就是敌人，而由于利益，他们又相互欺骗。”［16］（P81）这说明，这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张，从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险，其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观，破坏了办事规则与制度规范，加剧了行政与伦理的进一步背离。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”，突出的是权力的制约和权利的保障。它力求在权力分散的基础上，对权力腐败进行制度上的防范。然而，法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德，在法律治理的明确性与可操作性的追求中，道德被看做了无关紧要的东西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离，在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域，法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值，强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱，但是在传统公共行政的深远影响下，在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下，公共领域与私人领域的道德秩序，道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域，但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑，使人放弃了日常生活领域的道德。为此，张康之教授指出，“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话，那么管理行政连这一层面纱也撕破了，对于管理行政来说，完全封闭了伦理化的道路；它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。
四、服务型公共管理模式：行政与伦理的统合
从管理型公共管理模式的整体来看，它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论，法制要满足市场经济自由平等的要求，而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且，在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大，导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心，由此也带来了越来越多的批判与质疑，管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此，从20世纪70、80年代起，西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动，力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向：一是市场化倾向。主张企业化政府，顾客化公民，并运用现代管理技术，实现全面质量管理和无缝隙流程再造，以提高政府的灵活性、回应性、责任感；二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义；主张政府与公民社会的合作治理，构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式，也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发，对公民意识与公民精神提出了更高的要求，也对行政伦理提出了更高的挑战。［19］这一挑战意味着，该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上，从事“统合”的工作。通过“统合”，把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见，作为规制人类行为的基本道德准则，伦理是首要统合的对象。
1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显，并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下，新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍，致使政府腐败与不道德行为越来越多。［20］（P82、158）在这种情境下，整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如，市场化中人们的价值迷失与人格裂变，全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性，科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突，理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损，人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明，市场经济对行政伦理提出了新的诉求，这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显，善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说，此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会的和谐有序，体现人类社会发展追求公平正义的价值取向，这一取向呼唤着行政与伦理的统合。
2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下，行政与伦理在价值取向上是一致的，即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中，公共组织是公共利益的代表，它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”［21］（P153）因此，作为具体履行公共管理职能的公共管理者，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。［22］（P215-219）这让我们清醒地意识到，无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看，公共管理的价值都离不开公共利益，“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向，是因为用其对一定行为进行评判时，往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注，使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现，从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见，对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。
3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看，统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充，因而当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’，归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。”［24］（P312）而在服务型公共管理中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才发挥作用。同时，由于服务型公共管理强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为，“权力拜教物的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且不论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃法律的惩治。”［25］（P312）此外，在服务型公共管理中，行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力，因而行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，进而受到严厉的制裁与阻止。因此，服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种模式中，法律与伦理才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为，服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。［26］（P185）可见，行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合，服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵：一方面，它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的，公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会，而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化，通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履，催化人们内心的道德意识。可见，对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着，在服务型模式中，“行政人”应该成为“公共人”，公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来，这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到，服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设，重视对全社会的价值关切，维护公民的权力，维护公共秩序与公共精神，追求公益至上的善。
一、宏观政府职能的转变
公共管理职能发挥的关键是能够打破政府垄断性执政。即充分调动社会各方组织机构、以及社会民间力量等，以此才能大幅度减轻政府执政压力，并在社会力量下实现监督政府执政，真正意义上的发挥出以政府为核心的公共管理效能。也就是说，政府机关单位在当前形势下，必须能够以社会职责为导向，并以实现社会责任与社会效益的高低作为衡量自身执政业绩好坏的关键所在。为此，这就要求传统意义上的政府管理职能能够得以转变，杜绝垄断执政的现象，并积极依据社会变量、社会形势来及时来调整自身的职能结构、执政权限的运作方式等，以此才能实现宏观意义上的政府公共职能转变与作用深化。另外，我们也知道政府机关单位也同样是社会服务参与者，监督者、以及一定程度上的干预者。为此，政府机关单位还要必须以社会为主导，令社会群体组织机构所满意，坚持贯彻政府公共管理民主化政策，真正反映广大人民群众与各组织团体机构的根本利益与要求，做好社会市场经济环境下的社会服务与解决好社会监管“越位”问题，只有这样才能逐步实现小政府大社会的有利格局。
二、由管理型政府向服务型政府的转变
加强服务是当代社会公共管理实行过程中的主要手段与方式。现代社会公共管理的主要社会责任与义务就是为社会组织成员或相关组织机构提供公共服务，凭借服务职能发挥的最大化促进公共管理过程能够实现健康循环。而当前形势下的国家政策贯彻与实施需要政府机关单位能够从“监督管理型”向“组织服务型”顺利过渡，即基本政府职能的转变能够融合服务管理职能。也就是说，城市化工作建设进程步伐逐步加快，以及现代社会计划经济体制作用的逐步深化，不少组织群体及相关组织机构的社会公共需求也发生了重大转变，如果政府仍然以传统参与者、监督者去发挥单一管理监督职能是不可能完全满足国家政策需求以及人们服务需求的。为此，这就需要政府机关组织机构能够适应当前国家形势需求，加大公共管理效能发挥的执行力度。因此，政府组织机构应当坚持做好以下几点。其一，国家财政重点建设投向已经明确了“三农”相关的新农建设问题。所以，对于政府而言，应当坚持以公共事业为主、大力支持地方经济落后地区的经济建设，协调好地方经济的贫富差距。其二，能够为企业、社会等有关组织机构提供经济支持。其三，解决好社会矛盾问题，把建设执政目标对准社会公共产品、设施、公共服务等方面的建设投入问题，力求社会供需矛盾问题能够大幅度降低。其四，是要强化政府在社会公平、公共服务和生态环境方面的指标，并以此作为配置财政税收等公共资源的重要依据。其五，是积极稳妥地发挥社会组织在公共服务中的作用，形成多元社会主体参与提供公共服务的格局。
三、强化政府机关单位公共服务监督
公共服务监管是指政府运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束（政府内或政府外）独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的提供效率和公平。主要包括准入资格、服务价格、服务质量、成本效益、普遍服务、竞争秩序、公共补贴、不分配利润政策的执行等。因此要做到：一是完善社会公共服务的法律框架。建立和完善现代公共财政制度，建立规范的财政供养制度，并通过相关法律明确中央政府和地方政府的财权和事权。建立依法行政的理念、程序和实施机制，并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。二是合理界定政府职能。界定政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能。改变“政事不分、管办不分”的局面，建立合理、透明的检查和考核机制，从而才能发挥出审计与纪检等的政审基本职能作用。三是建立出多元化、多层次、以及有多种组织机构参与的现代化监督体系。为此，这就需要地方政府机关单位能够依据国家法制环境下的政策、文件精神等作为标准去强化基本监督职能作用的发挥。与此同时，在由政府部门提供公共服务的领域应能加强“政府内监管”，改变政府部门自行制定的政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。即在全面建设小康和建立和谐社会的过程中，政府要切实履行向全社会公平、有效地提供基本公共服务的责任，尤其是在完善的预算和审计制度基础上，履行提供基本公共服务的财政责。
四、强化诚信意识，促进公共管理效能下的诚信影响力提升
政府履行社会责任下的基本义务与监管好地方经济建设中的各项事务，往往离不开社会主体或社会形态下的各方组织机构的认可与拥戴。也就是说，如果政府行政机构没有诚信就难以树立自身的威信，而难以树立树立威信的结局必然是失去民心，即处处受到社会参与主体的限制与约束，难以发挥正规基础职能，故而产生监管与被监管混乱的不利局面。为此，这就需要地方各级行政机关单位能够树立自身诚信、权威、威信，以此才能使得政令畅通无阻，并客观避免随意执政的局面形成。同时，政府还应当坚持以诚信为主去推动整个社会对自身的信任，不断通过各种有利举措、制度的正规执行去积累自身的公信力与凝聚力，以此才能不断提供公共管理能力。除此之外，政府还要强调公共管理和公共行政在决策、程序和监督等方面必须坚持公正、公平、公开的原则，最大限度地尊重社会成员个体对公共事务的知情权、选择权和管理权，做到法制化与透明化。即政府公共管理效能下的政策执行，务必要在民主化、法制化、以及科学化下的管理体系制度上做出客观安排、调整或部署，从而才能让社会认知到政府的诚信影响力。
新公共管理倡导进行行政改革,“这些改革的一个中心特征就是将商业部门的管理原则和实践经验应用到政府部门。”[5]这使得公共管理内涵发生了重大变化,政府管理工具更加复杂,也使得行政问责变得更为重要。首先,从行政组织重构的改革内容来看,受到私营部门“去中心化”的影响,公共行政在扁平化组织结构改造中需要借助问责加强对行政自由裁量权合理使用的控制。上世纪80年代以来,私营部门在市场竞争、顾客导向和信息技术发展影响下对组织结构进行了重组,在传统的集权化层级结构之外出现了扁平化组织结构,在扁平化组织中,“生产单位被赋予了企业家精神,它保持一定程度的自主性,以便能够快速和充满灵活性地进行生产,同时又对市场不断变化的要求保持高度敏感。”[6]在借鉴私营部门组织重构经验基础上,公共行政组织对集权化的层级结构也进行了改革,改革的重点是强调放松管制和权力下放。放松管制和权力下放意味着“公共行政责任出现分散和行政人员的自由裁量权得到增加”[7](P74),对这些自由裁量权的使用如何进行监督是从公共行政内部到外部各界普遍关心的问题。在扁平化组织中,管理者为了维持组织的有效运转,必须寻找新的控制方式,“管理者必须认识到反馈系统的重要性,因为它帮助人们掌握信息但又无须进行直接的业务控制。必须侦测到那些警告信号,知道需要什么样的帮助,或者是克服迟钝或者是应对不受人欢迎的趋势。”[6](P77)
私营企业依靠财务数据的反馈实施管理控制,而公共行政有效的反馈系统则是问责,如在行政组织重构的改革中强调对工作责任的明确分配并确定清晰的报告路径,这进一步加强了等级问责在行政内部或行政运行过程中的重要性及作用。其次,从行政人员的选择配备来看,越来越多的专家和技术型人才进入了行政部门,在行政管理职业化趋于上升的同时,更加需要相应的问责机制对复杂的职业化工作内容进行控制和了解。以美国为例,一方面,政府功能的扩展导致实际中政府工作人员急剧增加,“1960年,美国政府中有880万名政府雇员。到1990年为止,联邦政府的雇员已经上升到310.3万人。在同一时间,州和地方政府的雇员翻了一倍多,达到1545.2万人。”另一方面,大量专业技术人员纷纷加入政府部门,“我们已经看到政府服务的全面职业化———老式的政府职员已经被科学家、律师、工程师和持有MBA或MPA学位的一般管理者所取代。在州和地方政府一级,变化同样是巨大的。”[2](P26)
公共行政管理在向职业化方向发展的同时,也提高了管理的复杂性,这就增加了行政外部甚至行政内部不同部门之间对行政部门工作了解的难度,也同时凸显了行政部门及其人员对责任进行回应的重要性,在职业化群体的背后,只有通过有效的问责机制,才能对行政人员的工作进行更好的控制和了解。再次,从行政管理方法的改革内容来看,是强调借鉴私营部门的管理工具和管理方法,使行政管理更加复杂,从而也增加了相应的问责机制建设的重要性。新公共管理带来了行政管理方法的重大变化,从战略规划的制定(如采用SWOT分析工具)、绩效测评到具体的政府项目外包(如采用招投标方法)等,政府的改革是通过具体管理方法的改进得以实质性的推进。如全面质量管理(TQM)是私营部门不断改进产品和服务质量、扩大和占领市场的重要管理方法。从80年代后期,作为改进和提高政府部门工作和服务质量的措施,美国各级政府部门开始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介绍政府全面质量管理中虽然为了打消行政人员对复杂管理分析工具的畏惧,尽可能简化程序,但也说明作为基本操作手段,行政人员必须掌握五种基本工具:渔骨图、帕累托图、流程图、推移图和控制图表的使用方法[8]。
在行政管理方法日趋复杂的背景下,没有健全的问责机制和专业化评估方法(如审计、政府部门绩效评估),外人对行政运作过程和结果的了解及评价将无从下手。最后,从公共行政社会形象的改革内容来看,是强调以有效清廉的政府形象来赢得社会公众的支持,因此,在政府部门和社会公众之间建立起有效的责任回应机制就显得更为重要。在美国的新公共管理改革运动中,克林顿政府20世纪90年代提出了“建立成本更少、服务更好的政府”的行政改革目标,对联邦和地方政府的服务提出了更高的责任要求。围绕政府所追求的目标,政府和社会各界在两个方面达成了共识:一方面是加强政府的责任(responsi-bility)意识;另一方面是完善行政问责(accountabili-ty)机制,以确保公共部门对其工作结果接受质询、承担责任[9]。
二、政府服务理念的变化与行政问责动态性的转变
在传统的行政问责机制中,公众问责主要依赖于选举机制,受到选举周期的影响,公众对行政直接问责的实现程度比较低,而在90年代,“以市场为导向的行政改革改变了行政部门及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是满足‘顾客和消费者’需要的市场服务,在这种新的环境下,公众问责的实现程度得到加强。”[10]公众开始寻求多种方式参与问责,“公众和社会团体在传统上是通过投票这样的垂直问责(vertical-accountability)方式来参与问责,现在则开始趋向于通过平行问责(horizontal-account-ability)方式来参与问责。”[11]“顾客导向”最显著的应用是上世纪80年代后期美国和英国的一些地方政府在公共教育领域采用的选择制度,这一制度随后在新西兰等国家得到广泛应用。学校选择制度的核心是改革以前的将教育资金划拨到学校、学生定点入校的做法,而将大部分教育经费改为按人口进行计算,按学生人数计算的资金不是拨给学区,而是拨给家长所选择的学校,也就是说,通过教育经费按人口计算或教育代币券的办法,教育资金是跟着学生对学校的选择走。在这种制度下,学校面临着竞争压力,必须进行教学和管理制度改革,以提高质量和满足学生及家长需要来争取学生,获得发展资金。顾客选择制度类似于私营企业在竞争中通过提高服务质量来赢得顾客的做法,在公共教育领域获得成功后随之应用到其他领域,“教育部门并非政府使用顾客选择制度的惟一部门。例如,在保健、住房、职业培训、日托以及娱乐项目等,选择制度也非常普遍。”[12]
新公共管理所倡导的“顾客导向”的政府服务理念使得传统的“责任政府”更加细化,要求行政部门和行政人员对问责作出及时的回应,其面临的问责内容也相应增加,并由此带来了不同的问责形式在行政部门的动态性的转变。罗美泽克(BarbaraS.Romzek)将其变化特点归纳为4个方面:一是多种问责形式(等级问责、法律问责、职业问责和政治问责)同时出现在一个部门的可能性大大增加。二是对同样的问责对象来说,当其行政行为面临着不同的方面的行为期待时,他们会发现面对着不同的问责要求和问责主体,“这些期待可能一时强调等级服从,另一时强调职业准则、法律规章或社会回应,行政人员必须随着这些期望值的变化运用不同的内容和标准去回答相应的质询。”[3](P29)三是来自于不同问责主体的问责要求相互之间可能会有冲突。这方面最为突出的是特殊要求与一般制度规定之间所产生的冲突,“当行政人员按规章制度行事时,他们会难于对来自公众的一些特殊要求作出回应。”[3](P30)四是一种问责形式内容的变化会对其他问责形式的内容产生相应的进行调整的影响。如克林顿总统在1993年的12862号行政执行令中要求给行政部门的一线管理者更多的自由裁量权对外部质询给予及时的回应,这就导致行政部门的主要官员必须对其等级问责等机制做出相应的调整。新公共管理的变革措施影响到了行政问责的动态变化程度和变化趋向,当行政管理从传统的严重依赖制度和程序的管理方法向增加弹性管理、放松管制和借鉴企业方法转变的时候,“也就意味着行政问责将从传统的强调等级问责、法律问责向提高职业问责和政治问责进行转变。”[3](P31)
三、绩效评价的变化与行政问责标准新的发展趋势
政府的治理目标和绩效评价标准构成了行政问责的主要问责标准和问责内容。“在传统公共管理观念中,行政问责主要是关注对行政投入的监督,即监督公共部门如何正确地使用行政资金,这种问责意识曾广泛地被理论界所接受并在实际中运用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目标和绩效评价标准发生了改变,并由此引起了行政问责标准和内容的转变,这是新公共管理对行政问责内涵产生的最重要的影响。
对新公共管理绩效评价标准变化的原因,戴维•奥斯本在其提出的政府再造的五项战略中给予了解释。戴维•奥斯本认为,在传统公共行政中,在政治行政两分和官僚体制影响下形成了选任官和职业公务员队伍两个群体,就选任官来看,“由于民选官员一直处于回应利益集团需求的压力之中,因而他们关心只是公共资源消费到什么地方,而不是利用这些公共资源能购买到什么样的结果。”就公务员来看,“公共管理者和雇员逐渐只需对遵循公务员规章制度负责。因此,管理者只要求负责遵循这些规章制度,并负责对民选官员所划拨的资金进行开支。几乎没有任何人被要求对结果负责。”新公共管理所实行的顾客导向战略则提出了新的评价标准,“顾客战略通过将一些责任转向顾客,从而打破了这种模式。它赋予顾客选择公共服务提供者的权力,并为这些组织设置必须达到的顾客服务标准。”[12](P43)公共组织对顾客负责,这就改变了其行为模式,具体来说,顾客导向战略就是以结果评价公共管理的绩效。新公共管理绩效评价标准发生变化的同时,也给行政问责内涵带来了新的影响,并自20世纪90年代以来引起了许多学者的关注。一方面,学者们认为行政问责已经形成了新的标准,“新的问责标准可以归纳为3点:建立结果导向型标准;关注于人的发展;简化问责的循环过程。”[11](P135)
另一方面,学者们认为行政问责的内容也发生了改变,“在新公共管理中,行政问责的内涵已经不仅限于政府就公共资源的一般管理及使用做出说明,它还包括政府必须围绕如何有效率和有效果地管理及使用公共资源做出说明并承担政策及决策的责任。”[13]新公共管理对行政问责标准和内容的影响主要表现在“使得问责重点从行政过程问责(processaccountability)转向更为重要的行政结果问责(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些学者为了区别新公共管理阶段的行政问责与传统公共管理阶段的行政问责在绩效评价上的不同,提出了“结果导向型行政问责(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“这种结果导向型行政问责的转变趋势不仅出现在发达国家,而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在进行中。”[15]对于“结果导向型行政问责”的内涵,美国学者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大学的一项研究报告中进行了较为详细的解释,豪斯契认为,“在新公共管理观念中,‘结果导向型行政问责’虽然以行政过程为起点,但其关注点最终落在行政结果上,它有两层涵义:一是公共部门必须清楚地向公众说明,纳税人的钱是否被花在了与公众生活有关的公共服务和公共产品上;二是行政问责主体如何能够更有效率和更有效果地去监督公共部门履行这样一种职责并能够及时地纠正公共部门的错误以提高其工作成效。”
豪斯契认为“结果导向型”行政问责体系的特征表现在5个方面:(1)有明确的行政所要取得的结果;(2)有清晰的行政结果是否完成的判断指标;(3)有推进行政结果实现的绩效评价体系;(4)建立了常规的相关资料收集方法;(5)建立了对行政内部决策和公众质询周期性的信息收集和分析体系。[9](P1-2)“结果导向型行政问责”在实际执行中又具体表现为两个过程。第一个过程是要求公共部门接受3个方面问题的质询:公共部门工作计划的预期工作结果是什么?工作计划是如何执行的?工作计划的预期工作结果是否被实现?第二个过程是依据在第一个过程中得到的回应,要求公共部门继续接受三个方面问题的质询:公共部门是否实现了预期工作结果的原因何在?哪些意外因素干扰了预期工作结果的实现?如何进一步改进工作以实现预期工作结果?由此可见,“结果导向型行政问责”的本质不是为公共部门的决策提供政策咨询,而是评估公共部门的工作是否实现了预期的结果,在行政问责内涵变化的同时,行政问责的范式由传统的“对责任的回答范式”被重新定义为“期望管理范式”,即“问责是在公共行政人员和其相关联的授权群体之间通过相应的问责机制、程序和战略设计去传达后者的期望。”[16]西方国家从90年代开始兴起的政府绩效评估就是这种理念在实践中的具体反映。
四、思考与启示
行政问责并非一种单一的制度,而是由等级、职业、法律和政治问责构成的一个体系[17]。我国行政问责体系建设才刚刚起步,在其建设过程中,新公共管理阶段行政问责所出现的变化特点应该值得我们关注,在把握其发展趋势中结合我国实际,以构建更加完善的行政问责体系。
一是随着我国公共管理逐步走上法制化建设轨道和面临的责任政府建设的艰巨任务,行政问责的重要作用会愈加突出。2005年4月27日颁布的《中华人民共和国公务员法》为公务员队伍的职业化建设奠定了法制基础,随着公务员职业化管理水平的提高,公共管理也会更加复杂,需要相应的行政问责机制对复杂的职业化工作内容及过程进行控制和了解,同时,中国政府已经提出了责任政府的建设目标。从新公共管理改革过程看,在行政改革和责任政府建设过程中,必须重视行政问责的重要作用,缺乏有效的行政问责机制,责任政府只能停留在理想化的口号状态。同时,要充分认识到行政问责从体系构成到具体方法日趋职业化和复杂化的趋势,加强相关部门(如审计)业务水平的提升,研究职业化的政府部门绩效评估方法,以行政问责建设推动责任政府建设,塑造良好的政府形象。
二是随着社会进步和公众参与社会事务要求的提高,我国行政部门正面临着逐渐增加的来自于公众的监督和问责压力。公众参与行政问责的意愿越强烈,对问责路径和方法的要求也更加趋向明晰和具体化,随着我国改革和发展的深入推进,上述现象已经逐渐显现,从2003年4月由SARS事件所引发的社会对“官员问责制”的广泛关注,到此后的价格听证和医疗卫生、教育改革,公众关注的程度越来越深入即是此种趋向的反映。因此,政府部门需要转变观念,认识到行政问责的增强是社会发展和公共行政改革的必然结果,进而从行政内部和外部的不同途径加强问责机制建设,以主动的姿态做好责任回应工作。
三是要顺应行政问责发展的新趋势,在我国行政问责体系建设中既要重视基础制度建设,也要把握公共管理改革的方向,突出对行政结果的问责机制建设。当前,中国行政问责体系的构建面临着艰巨的任务:一方面,中国行政问责建设实际上仍然处于连行政过程问责还是刚刚起步的初始阶段;另一方面,从新公共管理阶段行政问责变化特点来看,我们又不能仅仅关注行政过程的问责机制建设,必须顺应发展趋势,同时考虑行政结果的问责机制建设。因此,我国正在建设的行政问责的内涵应该更多地体现为对公众权力的积极保护,其主要功能在于帮助实现公众所关注的行政工作结果,以更好地改善和提高公众生活的质量和水平,推动和谐社会建设。
四是在我国“结果导向型”行政问责体系建设中,要特别注重有关环节的把握,主要表现在4个方面:
(1)行政问责不能仅停留在质询过程上,而必须对行政部门工作改进产生实质性的影响,因此,如何建立一套行之有效的问责体系就至关重要。在当前,我国要特别重视审计和政府部门绩效评估制度建设,从新公共管理发展过程看,行政问责在从传统的注重过程问责向结果问责转变中,“特别重视能够进行量化和指标测评的评估方法的建设”[18];
(2)在行政问责体系建立过程中,要重视对技术人员的吸收和对现有人员的培训,建立一支符合要求、胜任工作的专业化人员队伍是推进行政问责开展的至关重要的环节;
