发布时间：2023-03-16 15:54:59
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0 前言
温总理2007年的政府工作报告在谈到加强政府自身改革和建设的进展时指出：当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。温总理的这段话可以这样解读：政府改革的核心是职能转变，改革的重要手段是电子政务。
电子政务应用网络技术提供集成的管理和服务，借助Internet实现组织结构和流程的优化、重组，超越时间、空间和部门分离的限制，面向社会成员提供全方位、优质、规范、透明和符合国际水准的管理和服务。我国电子政务的全面开展始于2002年。从2002年至现在，我国省、地市级政府百分之九十五以上都建立了自己的门户网站，有了一个对外服务的窗口。现在欠缺的是网站的功能和提供的服务。2006年底，在由国务院办公厅、国务院信息化工作办公室主办的用户调查中，社会公众对政府网站的认知度、满意度与政府的预期相差很远。究其原因在于，我们的政府在实施电子政务之初，在作电子政务系统分析时只注重了电子政务的显性需求，没有想透显性需求后台的隐性需求。导致在后来实际实施电子政务过程中，形式大于内容，要解决这个问题，需要重新认识电子政务的显性需求与隐性需求。
1 显性需求
1.1 硬件
根据我国电子政务建设的总的设想，国家标准化委员会提出的模型。
电子政务系统呈现稳定的框架结构，管理和信息安全是它的两个支柱，硬件平台是它的底座，硬件平台也就是网络平台。国家标准化委员会把电子政务网络分为内网和外网，内网由副省级及其以上的政府机关办公网络构成，外网由副省级以下政府网络构成，内网与外网物理隔离。社会公众和企业通过互联网门户网站与政府联系，外网与互联网逻辑隔离。
1.2 软件
电子政务首先是政府内部的信息化，然后才是通过互联网向社会公众提供服务。与此对应，电子政务的应用软件也分为两大块，一块是政府内部办公自动化(OA)所需软件，这个软件应集成图1应用支撑层和应用层的功能，如支撑层的信息交换、事务处理、流程控制，应用层的公文处理、业务处理等;另一块是终端用户(社会公众)所使用的软件，即政府门户网站，这是社会公众与政府打交道的信息平台，政府搞电子政务有没有实际内容，有多少实际内容，政务信息是否公开了、是否更新了，政府的管理程序是否简化了、便捷了，从这个平台上完全可以看得出来。这个平台并不复杂，但却反映了电子政务的本质。
2 隐性需求
2.1 观念转变、职能转变
政府工作从本质上来讲: 一是推行政令; 二是为社会公众服务。其中, 推行政令的根本目的也在于为人民服务。长期以来, 我国政府过多地强调了政府的管理职能, 而忽视了政府的服务职能, 使服务变成了口号。发展电子政务,需要转变政府这种重管理的官本位观念，增强政府的公仆意识、服务意识，更好地为纳税人服务。在这种观念的引导下，政府的职能也需要进行相应的转变，即变管理职能为服务职能或管理服务职能。有了这个前提，政府就会借助电子政务平台及时了解社情民意，及时改进政府工作作风, 优化政务流程, 避免政令传递速度慢、决策与执行脱节等情况发生;政府还可以通过发展电子政务实行最大限度的政务公开，提高执政透明度, 杜绝暗箱操作, 防止以权谋私，促进廉政建设。政府的观念转变、职能转变是实施电子政务的要求，也是社会主义市场经济的要求。
2.2 流程重组
政务流程重组是在一定的政治环境下，对政务流程进行审视和再思考，通过对原有流程进行清理、简化和整合，以实现政务作业水平的显著提高。流程重组需要摈弃传统的根据职能部门设计子系统及系统功能的原则，采用根据业务流程来设计子系统和系统功能的新原则，即要建设一个面向业务流程的信息系统。根据我国的实际情况，要完全按照上述理论来操作，有相当的难度。所以在具体实施上，可以分两步进行，第一步实现部门内部的流程重组，对于某些权力很重的部门，这一改革也可以节约社会成本，为纳税人带来实惠。如，某城市交管部门汽车年审，车主在第一道检查口，要递交身份证、行车证、保险单，在第二道口子、第三道口子和最后领取年审合格证时，需再次递交上述证件，每道检查口重复检查相同的证件，显然没有这个必要，正确的做法是：在第一道检查口检查所有的证件，将检查信息输入网络系统，车主就只需直接开车上检测线了，这中间的过程均可以省掉。第二步实现部门之间的信息互通，使纳税人在网上可以办事。如某市一事业单位提出一项事业收费许可申请，需先向市一级财政局提出申请，市级财政局审批通过后，还要省级财政厅批准，这其中还需要市级物价局和省级物价厅审核，如果这四个政府部门不能实现审批信息的互通，这个审批案例就需要提出申请者在四个单位跑上一阵子，至少20天，反之，如果这四个政府部门能在网上实现信息互通，申请者只需在网上向市财政局提出申请，然后等待结果即可，时间大约是5天，这期间还可以查询进展情况。这就是流程重组的巨大作用。
2.3 精简机构、管理创新
在中国发展电子政务的最大障碍是什么，是政府管理体制。而对于现行政府管理体制，指望通过搞电子政务出现很大的突破是不现实的，因为中国的基本政治制度决定了政府管理体制。不能突破，不等于说不能变化。电子政务需要政府政务流程重组，政务流程重组必然导致政府机构和管理方面的变化，在政务方面进行整合和调整，在管理和机制层面进行一定改革是完全行得通的。
传统上，我国政府部门权力交叉现象比较突出，虽然改革开放以来，政府自身进行了多次小改，但权力交叉现象依然存在，这在电子政务门户网站上往往体现为：有利益的事情，多个部门抢着管，而且还要收费，直接导致社会公众办事周期长，耗费大;无利可图的事情都不管，导致某些领域失序。前者是乱作为，后者是不作为。两种情况都与电子政务的时效需求相距甚远。所以，精简机构，减少直至消除权力交叉应成为机制改革的重点，这是电子政务的后台保证条件之一。
整合调整政务职能，精简政府机构，提高行政效率，是电子政务发展的需求，也是社会发展的必然趋势。这需要管理创新，需要政治家的魄力。创新需要成本，也伴随风险，政府管理创新需要在政府自身利益、社会公众利益、国家的长远发展三者之间找到平衡点。毫无疑义，电子政务需要政府在管理创新上加快步伐，电子政务也会促进其步伐的加快。
3 结束语
公开是现代行政管理的一项基本原则。它的基本含义是政府行为除了依法应当保密的（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私）以外，应当一律公开。其要求是，行政机关要把行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和公众公开，使众所周知。行政许可是一种重要的行政行为，较普遍地为行政机关所采用，尤其应当遵守和贯彻公开原则。行政公开的意义在于：第一，它有利于公民对行政事务的参与，增强对行政机关的信赖。我们的宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。公民只有在充分了解政府活动的基础上，才能有效地参与国家事务和社会事务的管理。现代行政管理的一个重要特征是，行政行为从命令主导型向规则主导型转变，行政机关的职责和任务需要公民的合作才能完成。行政公开加深了政府和公民的沟通和了解，促进了公民对行政事务的参与。第二，杜绝“暗箱操作”，增强了行政的透明度，有利于公众对行政机关的监督。有人把公开制度下的行政许可称为“阳光下的许可”，是有道理的。阳光是最好的消毒剂。将政府的规章、政策以及行政活动的过程和结果予以公开，让公众了解和评说，可以有效地防止行政专断和腐败。
行政许可法对公开的具体要求主要是：
公开行政许可的法定依据。办理审批、许可的依据包括法律、法规、规章，都应当在人大和政府的公报以及有关的传媒上公布，不经公布的，不得作为行政许可的依据。这样的规则，就可以在公众的监督下，抵制和排除某些机构滥设许可。
公示行政许可的具体要求。它要求行政许可的受理机关在办公场所，将受理有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要申请人提供的全部材料目录和申请书示范文本，予以公示。其中，对行政许可事项的公示，可以使申请人了解该行政机关的职权范围，不至于“找错门”；对行政许可数量的公示，可以使申请人了解自己申请的许可是否有数量限制，及时提出申请；对行政许可条件的公示，可以使申请人对自己是否符合行政许可的条件心中有数，并据此监督行政机关依据条件做出许可决定；对行政程序和期限的规定，可以使申请人了解行政机关受理、审查和做出决定的整个流程，了解自己程序上的权利和义务，与行政机关配合工作；对提交材料的目录和申请书示范文本的公示，有助于申请人了解申请材料的形式要求，方便申请人准备材料，准确填写申请表格。公示制度，既有利于提高行政机关的工作效率，又为申请人提供了便利。
媒体与司法公开存在着既统一又相互制约的关系，要推进司法公开，就对司法工作人员的媒介素养提出了较高要求，要加强司法人员的媒介素养教育有助于推动司法公开。媒介素养教育一般要经历三个阶段：防疫（inoculate）、释放（liberate）、赋予（em-power）。第一个阶段提倡以批判的角度使受众对粗俗文化产生免疫力。第二个阶段开始提倡独立思考与批判能力相融合。第三个阶段则开始注重媒介素养教育要能够赋予受众解读和运用媒介的能力。司法工作人员是司法公开的主体，是信息的传播者，从媒介素养教育的角度分析，属于第三个阶段，即赋予，不仅要求司法工作人员能够准确解读媒体传递的信息，还要学会运用媒体主动传递信息。
二、司法人员媒介素养的现实状况
司法人员作为专业的法律工作者，具有较高的法律专业素养，但是与中国受众目前媒介素养普遍不高的现状相似，司法工作人员在对待媒体的态度与方式还处于防疫的初级阶段，大致可以分为消费型、对抗型、互动型三种。
（一）消费型
这类司法工作者以消极的态度对待媒体，对他们而言，媒体仅仅是获取信息、参与娱乐的媒介，他们是传播的对象，也是传播的终点，大众媒体传播的信息无法通过他们进行再次传播。持有消费性媒介观的受众，只接受他们认可的信息，也许会进行思考和批判，但这种思考和批判不会向其他受众进行反馈。持有这种媒介观的司法工作者，不会主动参与司法公开，在他们看来，信息传播是单向的点对点传播，而不是由点及面的多向传播，但从传播效果看，他们往往能保证信息的正确传播，因为消费性受众一般不会对信息内容进行转换。
（二）对抗型
持有对抗型媒介观的司法工作人员，对待媒体的态度比较积极，他们会第一时间对媒体传递的信息进行分析与评判，但这种评判往往带有一定的偏见。这类司法工作人员通常认为司法公开，特别是通过大众传媒进行公开必然会导致媒体审批，从而会影响案件的公正处理，因此，他们排斥媒体，并对自己固有的认知结构（观点和立场），有一种维护、加强的倾向。持有这种媒介观的司法工作人员，不会主动参与司法公开，对于被要求公开的内容也会持比较抵触的心态，在他们看来，对于媒体的信息，可以进行适度的过滤，或者说对信息进行修正后再次进行反馈，使之与他们的固有认识一致。
（三）互动型
这类司法工作人员对媒体有比较全面的认识，在他们看来，受众不应仅仅是媒介信息的接收器，而应成为传播的中转站，不仅将从被动地接受信息变为主动地获取信息，还将进而发展成为主动地报道甚至信息。一方面，他们从媒体获得信息，在对信息进行梳理后向下一级受众进行传播，另一方面，他们会主动借助媒体传播信息。持有这种媒介观的司法工作人员，在司法公开中发挥着重要作用，他们能够很好地找到媒体与司法公开的结合点，扬长避短地传递信息，既准确传递司法公开的信息，又避免媒介审判情况的发生。
三、加强司法人员媒介素养的主要途径
媒介素养是指人们正确地判断和估价媒介信息的意义和作用，有效地创造和传播信息的素养，是一个涉及社会学、心理学等多方面内容的综合能力，要提升司法人员媒介素养，更好地推动司法公开可以从以下几个方面进行努力：
（一）转变媒介观念，提高媒介认知为
提高媒介素养的关键在于转变媒介观念，不管是消费型的媒介观还是对抗型的媒介观，问题的关键还是对于媒体没有正确的认识。一是要转变逃避的观念，做到积极主动。媒体与司法有着共同的目标，媒体是司法公开的重要载体，对于媒体反馈的问题，要勇敢面对。二是要转变隐瞒的观念，做到坦诚相对。接受媒体监督是司法公开的内容之一，通过媒体公开信息一定要做到真实，不真实的公开不如不公开。三是要转变封堵观念，做到沟通疏导。在新媒体蓬勃发展的今天，他媒体逐渐向自媒体转变，传播的速度更加迅速，要树立主动与媒体沟通的意识，抓好传播的第一时间。
（二）加强学习，提高对媒介信息的分析能力
媒介信息的多样性要求加强对综合知识的学习。一是要加强法律专业知识的学习。司法公开是一项专业性很强的工作，必须熟悉哪个能公开，哪个不能公开，不然即使能熟练使用媒体也不能确保司法公开准确到位。二是要加强政治理论学习。政治认知的成熟度是媒介素养的重要组成部分，政治认知影响着一个人对于信息的认识与判断。加强学习能够提升个人政治认识的成熟度，从而提升对于媒介信息的判断力。三是要注重个人道德修养的锤炼。在自媒体高度发达的今天，把关人职能削弱，如何信息，何种信息，如何解读信息更多依靠信息者和接受者本人，这就对信息者的个人道德素质提出了更高要求。
（三）积极参与司法公开，在实践中提升媒介素养
关键词：法治意义;法律依据;存在问题;成因分析;解决对策;立法构想。
一、人口和计划生育村务公开民主管理的法治意义
《人民日报》曾刊载消息称，山东枣庄市市中区建立“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”相结合的村民说事制度，丰富完善了村务公开民主管理内容。这种问事于民、集思广益的做法值得称道。①那么什么是村务公开民主管理呢？
笔者认为，村务公开民主管理应该是指村民自治组织将法律规定或者经法定程序议定的关乎村民切身利益的重大村务事项按照规定的程序和形式，及时予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。而人口和计划生育事关千家万户，无论是从法律规定来看，还是从现实工作来看，无疑都是村务公开民主管理的重要内容。
发扬社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，是我们始终不渝的梦想。通过推进人口和计划生育村务公开，进行民主管理，实现村民的知情权、选择权、决策权、参与权、监督权，打破暗箱，将人口和计划生育的奖励、惩罚等问题暴露于阳光之下，百利而无一害。这项民主工程，使得干部清白，群众明白，关系和谐。通过民主决策、民主监督、民主管理，实现村民的自我教育、自我管理、自我服务，必将激发其积极性、主动性和创造性，使人口和计划生育工作更上一个台阶，也能够从整体上推动社会主义新农村建设，促进基层民主，防止“一言堂”，加强党风廉政建设，维护社会稳定，加快建设社会主义法治国家的步伐。
二、人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据及内容
目前人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据主要有四部分，一是《中华人民共和国宪法》，其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。上述规定可以视为村务公开民主管理的宪法渊源。二是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中第二十二条第一款规定“村民委员会实行村务公开制度”，第二款规定“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”，第二款中的第二项就是“国家计划生育政策的落实方案”。这是目前有关人口和计划生育村务公开民主管理直接规定方面最高层次的法律依据。三是中央办公厅和国务院办公厅的文件，有些人认为这些文件属于“法规性文件”，其实并不是严格意义上的法规，只能归入“政策”一类。四是散见于地方性法规及规章、政策中的相关规定。
对于人口和计划生育村务公开民主管理，目前大部分省（自治区、直辖市）是以地方性法规（自治条例或单行条例）及地方政府规章和规范性文件的方式作出明确规定的。以山东省为例，有两部地方性法规对于人口和计划生育村务公开民主管理作出了明确规定，一个是《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2001年1月1日起生效），另一个是《山东省村务公开条例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四条第一款第三项中规定应当公布下列事项：生育计划生育落实情况和学龄儿童的入学情况。后者在第八条第一款第三项中规定下列社会发展事项应当公开：符合法定生育条件的育龄妇女名单、批准胎次、计划生育家庭奖励扶助、违法生育社会抚养费的征收等计划生育工作应当公开的内容。
对于人口和计划生育村务公开民主管理涉及的具体内容，山东省是以规范性文件形式作出明确规定的，主要包括以下几个方面：
（一）本村新婚及领取《计划生育服务手册》夫妇名单；
（二）申请《生育证》的夫妇名单及其法定再生育条件；
（三）落实避孕节育措施人员名单；
（四）申领《流动人口婚育证明》人员名单；
（五）申领《独生子女父母光荣证》夫妇名单及独生子女父母奖励费兑现情况；
（六）享受农村部分计划生育家庭奖励扶助人员名单及情况；
（七）终生只要一个女孩奖励、独生子女意外伤残死亡救助、独生子女父母伤残死亡救助、节育手术并发症补助等享受计划生育奖励、优惠、优先、扶持、救助人员名单和情况；
（八）违法生育夫妇及社会抚养费征收情况，党员干部违法生育及处理情况；
（九）计划生育合同履行和违约金收支情况；
（十）本村计生工作人员的报酬情况；
（十一）其他需要公开的事项。经1/10以上村民或者1/5以上村民代表联名要求公开的事项，以及村计生工作人员任免、公开内容的补充等事项。
除以上公开内容外，村民委员会还应当及时、全面宣传人口和计划生育法律、法规和政策，教育和推动村民履行法定义务，维护村民的合法权益。②
三、人口和计划生育村务公开民主管理遇到的新问题
目前，人口和计划生育村务公开民主管理工作开展得成效卓然，但就实际情况来看，仍存在诸多不尽人意与薄弱之处，有些地方甚至走样变形导致出现了一些“以次充好、短斤少两”的新情况与新问题，具体表现如下：
（一）实质要件上的问题：
1、内容不全。公开内容片面不全，有的甚至把人口和计划生育村务公开等同于社会抚养费征收公开，即仅公开社会抚养费征收的有关情况。即便是在社会抚养费征收公开中，也存在只公开以往年度征收情况而不公开近一两年度的现象，避重就轻，使群众看得一头雾水。
2、偏注结果。对于人口和计划生育重大项目不公开或者少公开具体决策过程，仅公开事后结果。使得村民对于人口和计划生育重大事项的立项、资金支出等事项的合理性和真实性难以作出准确判断，也影响决策的合法性、科学性、合理性。
3、弄虚作假。计划生育合同违约金收取之后，挪作他用，巧立名目，挥霍浪费，建立帐外帐、帐中帐，比如公款旅游变成学习考察，请客吃喝改为人口和计划生育困难户救助，公款私用化为其他支出，凡此种种，不胜枚举，打马虎眼，放烟幕弹，变戏法般地将非法行为合法化。
4、追求政绩。将人口和计划生育村务公开民主管理当作捞取政治资本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村务公开栏“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，而缺少村民的真正理解和参与。还有的甚至只在上级检查的时候临时才用红纸将一些敏感内容公之于众，检查过后，就将红纸撕掉。
（二）形式要件上的问题：
1、载体单一。目前公开形式大部分仅限于以设立公开栏的方式出现，简陋粗糙，缺乏村民会议和明白纸的形式，公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，甚至变成了广告栏。
2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密”公开。3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和计划生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。
4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。
（三）程序要件上的问题：
1、霸道公开。公开程序不透明规范，带有浓重的家长制色彩，公不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。
2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情则因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收”。
3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼”。而检查过后，又风平浪静恢复常态。
4、缺乏反馈。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言”、“多嘴”，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。
四、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的成因分析
纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的基本原因可以概括如下：
（一）认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担心家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和计划生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和计划生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的表面文章，无济于事。五是一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。
（二）指导不足。一是上级对人口和计划生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和计划生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和计划生育村务公开民主管理工作有要求无督促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有督促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。
（三）监督缺位。一是多数村的村民代表会议、民主理事理财小组等监督机构都没有独立负责人，其活动往往由村两委指挥，民主监督也就蜕化为干部的同体监督。二是有监督机构及人员缺执行制度，造成监督无据，在保证制度的落实方面也没有刚性措施，造成监督疲软。三是村民对人口和计划生育村务公开民主管理一知半解甚至全然不懂，提不出什么有针对性的意见，因而不会监督；或者有的村民提过意见但没有接到及时答复，挫伤了积极性；更有的胆小怕事不敢监督。时间一久，监督工作犹如一盘散沙，大水一过不见踪影。
（四）运作失范。人口和计划生育村务公开民主管理的随意性，主要源于制度的不完善、管理的不规范，在实践中，不少的村存在配套措施不完善、制定条款太简单、执行程序太含糊等不规范的情况，导致某些村干部可以钻制度的“空档”、村民无法依规进行监督的状况，造成了人口和计划生育村务公开民主管理的漏洞，势必会削弱合力，影响凝聚力和战斗力，导致矛盾重重，困难不断，速度变慢，成效减半。
五、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的解决对策
针对以上存在的问题及成因分析，笔者认为对人口和计划生育村务公开民主管理制度，还需要进一步加以完善。就如何完善此制度，因为思虑已久，且不敢忘却，故斗胆提出，以祈斧正。
（一）深化宣教。一是对乡村干部进行大力宣教。充分利用广播、电视、报纸、会议等形式对村两委成员进行培训，重点学习村务公开民主管理的有关法律、法规、规章、政策，切实解决不敢公开、不愿公开、不会公开的问题。二是对村民进行民主思想启蒙。深入持久地宣传广大村民的知情权、参政议政权和监督权，集中民智、凝聚民心、发挥民力，着力改变村民不敢监督、不会监督、无意监督的现状。
（二）精心指导。一是要健全机构。乡镇一级要做到有人管事，照章理事，出钱办事，对人口和计划生育村务公开民主管理工作进行经常性的指导帮促。二是要加强检查。对人口和计划生育村务公开民主管理工作有布置有检查，及时剖析问题总结经验，并加以推广。三是要加强指导的针对性。面对面指导，手把手传授，解决实际问题，使人口和计划生育村务公开民主管理工作步入快车道，实现“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的政治许诺。四是加强衔接配套。各乡镇（街办）要将人口和计划生育政务主动公开，抓好与村务公开的衔接配套，并做到公开目标一致，公开内容统一。
（三）加强监督。西方有一句法谚：任何人不能当自己的法官。同样，村委会不能既当运动员，又当裁判员。要在自我监督的基础上，建立起严密的异体监督机制。一是要加强草根监督。畅通渠道，大开言路，让每一位村民的意见、建议和呼声得到重视，择其正确者而采纳。二是要加强监督。可试行有奖举报，对群众举报的问题要认真查处和回访，做到件件有结果，事事有回音，并将最终结果以适当方式公开。三是要严格责任追究。将人口和计划生育村务公开民主管理纳入人口目标管理责任制，完善考核办法，加大考核力度，定期兑现奖惩。四是建立专门监督机构。比如由村民代表选举村务公开民主管理工作监督小组，具体负责对人口和计划生育村务公开民主管理的日常监督，发挥经常性工作。五是监督关口前移。重预防，轻惩治，有则改之，无则加勉，加强事前监督，保证事中监督，严格事后监督，既促进了事业，也保护挽救了干部。
（四）完善制度。古语有云：没有规矩，不成方圆。以制度管人，最能克服种种弊端。一是落实责任制度。村党支部书记（村主任）应是人口和计划生育村务公开民主管理的主要责任人，承担领导责任，村计生专职主任是人口和计划生育村务公开民主管理的直接责任人，应认真做好村务公开民主管理的具体工作。二是推行财务检查制度。对村级财务（特别是计划生育违约金收取、困难户救助资金）的预决算编制、立项经营、收支管理等情况进行定期检查，以避免中饱私囊、私收乱用的现象。三是完善信息反馈制度。对村民的质询、疑问、咨询、举报、意见、建议等，要及时、准确地予以答复、处理，直至村民满意。四是立卷归档制度。对于人口和计划生育村务公开民主管理中形成的所有资料分类保存，有条件的地方可以尝试采用现代存储设备，形成“风吹不走、雨淋不掉、随用随查、永不消逝的公开榜”。
六、完善人口和计划生育村务公开民主管理制度的立法构想
鉴于目前人口和计划生育村务公开民主管理的相关规定过于抽象，不便于操作，有许多人大代表提出制定一部全面的《中华人民共和国村务公开法》（法律）或者《村务公开条例》（行政法规），在其中对于人口和计划生育村务公开民主管理作出明确详细规定。笔者认为其实没有必要，只需通过修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，增加关于人口和计划生育村务公开民主管理的详细具体条款即可。可以考虑从以下几个方面着手：一是将各地方性法规和政策（规范性文件）中行之有效的人口和计划生育村务公开民主管理的内容吸收进入《中华人民共和国村民委员会组织法》，提升法律层次，树立权威；二是细化人口和计划生育村务公开民主管理的程序。对于实践中易理解执行而又卓有成效的方法经验上升为法律，以便在全国范围内加以推广。三是明确法律责任。目前对于违反人口和计划生育村务公开民主管理的法律责任规定不多，且极其概括（《中华人民共和国村民委员会组织法》仅在第二十二条第三款中有规定），应该对于违法形式、承担责任、追究机关等作出详细的规定，既能防患于未然，起到教育震慑作用，又能在事后严格责任追究，防止因法律真空、缺档而导致投机钻营行为的发生。
参考文献：
①《人民日报》2006年3月1日；
当前，制造业、金融业、医药业等行业市场快速变化，企业不仅仅需要对历史数据进行查看分析，更加希望了解各种数据的实时变化情况，并且能够在第一时间获得提示或者收到报警信息。然而信息的管理分析模式仍然停留在用户以主动方式触发数据管理和分析功能的阶段，获取的信息往往滞后于现实，使企业错失机会，蒙受不必要的损失。另一方面，企业业务规则是随着实际情况随时发生变化的，而在流程中对业务规则的设计往往固定地嵌入代码当中，普通用户没有能力自行修改业务规则。如何将业务规则从编程代码中分离出来，为用户提供一个友好的界面，使业务规则变成可配置项，更加灵活地适应实际工作变化，也是一个亟待解决的问题。
因此，企业面对与日递增的业务规模和管理复杂度，如何适应瞬息变幻的市场环境，建立一个快速反应环境成为企业在残酷的市场竞争中生存发展的关键一步。基于商业智能的企业业务活动监控平台BAM，可为企业解决这一难题。
商业智能(Business Intelligence，BI)与企业业务活动监控(Business Activity Monitoirng,BAM)的有效集成，将为企业建立更为完善的IT平台，使其成为以数据为基础，以客户为中心，以分级管理视窗为手段的具备实时作业监控功能的平台，使企业后援管理中心成为计划、风险、成本、绩效管理职能的控制、分析和指挥中心。企业决策人员、统计分析人员、商务办事人员能够根据自己的意愿，及时地以业务的方式灵活而多角度地查询和分析数据。并可以十分有效地分析和研究企业所在的宏观市场环境、竞争对手、潜在客户，加强对成本、利润等指标的监控，同时还可以进行业务即席查询和公司报表制作。
综上，基于商业智能的企业业务活动监控平台BAM，将各业务系统积累繁多的数据与企业发展相关的数据和信息集成起来，实现信息随需应变，为企业提供一个完整信息化视图，并为它的整体决策提供支持，实现智能化的信息管理方式，使企业的利润和规模实现同步增长，从而提升其核心竞争力。
近年来，高中语文教学的主流发展趋势是变单纯的教师课堂讲授、学生被动学习为教师引导下的学生主动学习，倡导自主、合作、探究的学习方式，以充分激发学生的思考能力及参与热情，帮助学生针对教学内容形成个性化的理解，从而提高语文教学的效能，提升教学层次。
在实践操作中，这一发展趋势主要体现为对于分组学习、分组讨论的倡导。尤其是各种主题的语文公开课上，分组讨论已经成为必不可少的环节，而且在一定程度上成为了公开课的“主角”，既是授课教师准备的重点，也是听课者关注的重点，几乎到了少了分组讨论就没有公开课的地步。
笔者在长期的语文教学实践中讲过不少公开课，也听过不少公开课。笔者认为，对于一堂高质量的公开课而言，通过适当的分组讨论，激发学生的主动性，形成教学相长的良性互动，还是很有意义的；但是，目前在分组讨论的应用中，也出现了一些问题，值得引起我们的注意，主要有以下几个方面：
第一，分组讨论在公开课中占据的时间比重过大，导致必要的课堂讲授时间过度压缩。课堂讲授时间不足，教师对于有关内容的阐述和展开不够充分，往往会导致两个结果：
其一是在分组讨论开始前，没有必要的课堂讲授做铺垫，导致学生分组讨论展开的层次比较低，在缺乏必要准备的情况下天马行空，往往会在一些比较低层次、比较基础的问题上过分纠缠，无法发挥分组讨论激发学生个性、促进深度自主学习的价值。
其二是讨论之后，教师已经没有时间对分组讨论的内容进行分析和梳理，引导学生在发散型思维的基础上进行归纳总结和升华，导致分组讨论看起来热热闹闹，但并没有发挥多少实际作用。
第二，分组讨论过多，容易导致学生对于学习内容缺乏全面理解和整体把握。在语文公开课的教学实践中，比较常见的一种组织方式，是将不同问题分给不同组别的学生，分别展开讨论。在这种情况下，学生的注意力和聚焦点势必集中于本组所分配的问题；但是，对于教学目标或者课文所涉及的其他问题则关注不够。
如果教师在分组讨论结束后，在各组学生交流讨论成果方面组织的不好，或者回到课堂讲授环节，对课文的整体把握强调和阐述不够，甚至会使学生陷入一种只顾一点、不顾其他的境地，对整篇课文也只会留下支离破碎的印象。
第三，分组讨论中，不同学生因为其学习能力、参与积极性、个性特征方面的差异，表现千差万别，而部分学生容易成为“被遗忘的角落”。在实践中我有一种感觉，无论是讲公开课，还是听公开课，对于某个班级而言，如果多讲或是多听几次，常常就能发现，无论是在分组讨论的过程中，还是在分组讨论结束之后的分享环节，参与积极、表现活跃的，往往总是某几个学生。同样的，也总有部分学生，对分组讨论的参与不积极、不主动、不活跃，或是一言不发、低头不语，或是若有所思、心不在焉，偶尔插几句话，也是和讨论主题没有多少关系的闲话。
这种情况的出现，主要是由于学生在能力、性格方面客观上存在差异，这是不容易在短期内通过教师的人为干预加以引导的。而这种差异虽然在传统的教师课堂讲授模式下也存在，也会发生影响，但在分组讨论模式下，学生能力、性格方面的不同，对于学生积极性、主动性的影响，会导致学生在分组讨论中实际收获的巨大差别。一部分学生得到了锻炼和成长，收获良多，还有一部分学生则成了“被遗忘的角落”。长此以往，还会形成恶性循环，越是参与的少，就越是不愿意参与、不容易参与。两个学生群体之间的差距也会越拉越大。这种分组讨论导致的“马太效应”，显然不是我们希望看到的。
坦率的说，相比平时的正常课程，教师在组织公开课时，为保证课堂效果、追求出彩，确实也存在希望某些能力较强的尖子学生多表现的倾向，甚至在课程准备中有意识的加以引导和安排，这将进一步导致“马太效应”的加剧。
面对上述问题，应该怎么办？我们当然不能持一种因噎废食的态度，不能因为分组讨论这种模式存在这样或那样的问题，就否定了它对打破传统单纯课堂讲授模式的积极性，否定了语文教学强调主动式学习、参与式学习、分享式学习的大方向，而是应该积极改进。具体的说，笔者有以下两个方面的建议：
第一，正确认识教师讲授和分组讨论之间的关系，两者应当是相辅相成、互为补充的。教师讲授不能代替分组讨论，分组讨论也不能代替教师讲授。在实践中，分组讨论前，教师要做充分的引导和铺垫，分组讨论后，教师则要进行有力的归纳和升华；一方面保证分组讨论的质量，另一方面则帮助学生实现从部分到整体的全面把握。分组讨论的时间比重要安排得当，加起来以一堂课时间的～为宜，精当的时间安排，也有利于提高分组讨论的质量和效率。
1．1合理勘察
在大型建筑深基坑土方开挖前，应该做好现场勘察工作，了解现场的地质水文条件以及周边环境特征，与市政主管部门相互沟通，明确是否存在地下管线以及管线的具置，制定切实可行的施工方案，以确保施工的顺利开展。
1．2先支后挖
在深基坑土方开挖施工中，应该坚持先支后挖的原则，按照设计方案，确定深基坑土方开挖的整体施工流程，按照开槽支撑、先撑后挖、分层开挖等原则，开展土方开挖施工。
1．3配套施工
土方开挖前，应该对施工现场进行全面清理，清除地面存在的植被、石块等，同时完成作业现场的通水、通电及便捷通道，对场地进行平整。另外，还应该完成特殊地基的处理及现场测量放线工作，组织施工机械进入施工现场。
2深基坑土方开挖施工工艺
2．1放坡开挖工艺
放坡开挖工艺主要是针对基坑深度较浅的情况，通常使用挖土机可以一次性开挖至设计标高，因此，在地下水位相对较高的区域，软土基坑的开挖可以利用反铲挖土机与运土车辆的协同作业;而如果地下水位较低且土质坚硬，可以填出一定的坡度，使得运土车辆能够下到基坑底部，配合铲挖土机进行土方开挖作业，需要保证基坑边坡的稳定性。一般情况下对于基坑边坡坡度的确定，应该考虑土质、开挖方法、基坑深度、场地空间等多方面的因素。同时，在土方开挖施工中，应该采取相应的护面措施，避免基坑边坡出现风化、松散等问题，切实保证基坑边坡的稳定性。
2．2直立壁拉锚开挖工艺
一般来讲，应用直立壁拉锚开挖工艺的基坑，深度相对较大，坑底作业空间大，因此，在土方开挖施工中，应该采用同分层级、分区段开挖技术，在施工过程中穿插完成相应的拉锚施工。需要注意的是，必须充分保证锚杆位置与分层分区开挖范围的一致性，满足土体稳定性以及施工设备的作业需求，最大限度地保证开挖作业的质量和进度。
2．3直立壁无支撑开挖工艺
在这种施工工艺中，一般都会使用重力式水泥挡土墙，凭借其良好的挡土和防水功能，保证施工的正常进行。若基坑深度在5m左右，可以使用反铲挖土机和运土车辆协同作业;而如果地下水位较高，为了保证施工安全，应该尽可能避免正铲挖机下坑的情况。
2．4直立壁内支撑开挖工艺
直立壁内支撑开挖工艺的主要制约因素是内支撑，在使用内支撑结构时，基坑的作业面会大大减少，设备的作业效率也会有所下降，施工难度增大。对此，施工技术人员应该充分重视起来，对支撑进行合理设置，尽可能将内支撑造成的负面影响压缩到最小。通常情况下，在使用机械设备进行土方开挖时，支撑竖向间隔应该大于4m。在基坑工程中，应用直立壁内支撑后，其深度往往会超过挖土机的挖掘深度，在这种情况下就需要进行分层开挖，交叉进行土方的挖掘与支撑。通过对土方的分层分区开挖，能够逐渐形成一个支撑施工作业面，然后进行内支撑施工，当其达到设计要求的强度后，就可以进行下一层土方的开挖作业，形成新的支撑施工面，通过重复上述流程的方式，能够形成一个完善的支护结构体系，即内支撑施工。对于施工人员而言，在土方开挖施工过程中，应该确保其与支撑施工的紧密结合，同时考虑支护结构的设计情况，从实际出发，确保土方开挖范围及分层的合理性，然后才能进行土方的分层分区开挖。需要注意的是，在土方分层分区开挖的范围内，必须全面考虑支撑施工时间、土体时空效应以及设备作业面要求等因素，保证施工的顺利进行。
2．5中心岛式开挖工艺
这种施工工艺适用于基坑规模大、支护结构为角撑、环梁式或者或者边桁架式的基坑形式。在施工过程中，首先应该在基坑周边设置相应的围护结构，对边坡土体的变形情况进行控制，避免土方开挖过程中周边土体出现滑动或者变形。与其他施工方式相比，中心岛式开挖施工具有非常显著的优势，主次性强，利用基坑围护结构，可以对土体的变形和位移进行有效控制，同时利用中间的土墩，可以搭设栈桥，将挖土机引到基坑底部进行挖掘，运土车辆通过栈桥也能够进入基坑运土，从而加快施工速度。不过这种施工工艺也存在一定的缺陷，即围护结构形成时间较早，会在一定程度上导致围护结构体系变形的增大，同时由于开挖出土路线相对复杂，对于基坑土方的施工管理有着较高的要求。
3深基坑土方开挖中需要注意的问题
3．1合理选择边坡支护
在大型建筑深基坑土方开挖中，应该对基坑边坡支护方案进行合理选择，当前常用的支护方案包括水泥挡土墙、排桩及板墙、逆作拱墙等结构形式。在施工过程中，应该从施工现场的地质水文条件、施工工期、成本造价等因素进行综合考虑，确保边坡支护方案的合理性和可靠性。
3．2做好降水施工
在深基坑土方开挖施工中，应该做好相应的降水排水工作，利用降水井和排水盲沟等形式，对地下水进行相应的处理，避免其对于基坑施工的影响。而考虑到降水和排水会对地下水位造成一定影响，可能会由于渗流而造成基坑的变形，因此还需要通过回灌等方式，消除降水对于周边环境的影响。
3．3强化安全管理
应该做好现场安全管理工作，采取有效措施，强化基坑变形监测，及时发现施工过程中存在的安全隐患，并采取针对性的措施进行处理;对于施工过程中出现的裂缝、变形或者失稳等突发性事故，应该采取相应的应急预案，通过降低土体剪应力和提高土体抗剪强度等措施，对其进行处理，保证施工安全。
4结语
1、研究的背景及意义
独山子石化公司认真贯彻落实集团公司工作会议精神，围绕股份公司总部“建设国际综合性能源公司”的战略目标，开始了一系列的大型建设工程。其中具有代表性的大型建设工程是独山子石化1000万吨炼油及120万吨乙烯改扩建工程。
炼油部分：建设1000万吨常减压、120万吨延迟焦化、200万吨蜡油加氢裂化、300万吨直馏柴油加氢精制、80万吨催焦化柴油加氢等10套装置。
化工部分：建设100万吨乙烯、60万吨全密度聚乙烯、30万吨高密度聚乙烯、55万吨聚丙烯、60万吨芳烃、32万吨苯乙烯、13万吨聚苯乙烯、13万吨丁二烯、12万吨MTBE/丁烯-1、10万吨丁苯橡胶、8万吨SBS、2万吨己烯-1等12套装置。
公用工程部分：主要建设3台10万千瓦汽轮发电机组、5台410吨/小时循环流化床锅炉的动力站，以及系统配套项目。
该工程是目前国内最大的炼化一体化工程，是西部大开发标志性工程之一，是中国石油“十一五”重点工程。工程对于拉动地方经济、繁荣西部具有重要的意义。工程总投资300亿元，税后财务内部收益率12.5%，税后投资回收期8.77年。于2005年8月22日破土动工。
独山子石化公司在千万吨炼油百万吨乙烯工程建设过程中，积累了大量的科学的项目管理经验，建立了高效的管理体系和运行机制，同时也有一定的执行过程的问题。因此，根据独山子石化千万吨炼油百万吨乙烯工程建设实际情况，分析现有工程管理体系的利弊、存在的问题，总结出完善过程管理的思路和做法，为今后的工程建设提供有益借鉴，将是十分有意义的。
2、国内外研究成果简述
现代项目管理将整个项目管理工作，看成是一个完整的管理过程，并且将各项目阶段的计划、实施、控制等具体管理活动，看成是一个个完整的工作过程。现代项目管理要求在项目管理中，要根据具体项目所属专业领域的特性和实现过程的特定情况，及实现过程中所面临的各种限制条件，将一个项目划分成各个便于管理的项目阶段，并将这些不同项目阶段的管理活动进一步划分成一系列的具体管理过程，分阶段、按过程做好一个项目的管理。现代项目管理的目标，是要在生成项目产出物(成果)的实现过程中，通过项目的管理过程去保障项目目标的实现。
近年来，结合多年的管理实践，建设部会同有关部门共同编制了《建设工程项目管理规范》，全面总结巧年来建筑业企业借鉴国际先进管理方法，推行施工项目管理体制改革的主要经验，进一步规范全国建设工程施工项目管理的基本作法，促进建设工程施工项目管理水平，与国际惯例接轨拉，以适应社会主义市场经济发展的需要[7]。经国家有关部门会审，批准为国家标准，并于2002年5月1日起施行。但系统的引进项目管理的知识还是近几年的事。
1999年11月，我国与PMI签订合作协议，正式将PMP认证引入中国时，国内知道项目管理知识体系和PMP的人很少。2000年6月中国首次PMP考试也仅有60多人参加。如今，随着我国经济的迅速发展，国内大量的建设项目，如：三峡工程，西气东输，2008北京奥运会，2010上海世博会等等，需要大量的项目管理专业人才。同时，随着经济全球化进程的加快，人们从各种渠道越来越多的接触到项目管理的知识，并逐渐认识到项目管理知识的重要性。
近年来，我国掀起了学习项目管理知识的热潮。项目管理在TI行业中的应用与推广正方兴未艾，己呈星火燎原之势。因为TI行业强烈的示范作用而成为项目管理知识推广的强力推进器。如今，PMP认证与MBA，MPA文凭一样成为中高级管理人员热捧的对象。这一轮热潮的兴起大大加快了我国在项目管理方面与国际接轨的速度。
上个世纪60年代，项目管理还处于起步阶段，学术论文很少。到了70年代，对项目管理软件的开发和使用已成为趋势：有些研究成果已涉及到了图形评审技术(PERT)的应用。这个时段的研究焦点是：成本与进度控制，绩效考评，工作分解结构(简称：WBS)的使用，全生命周期管理。本阶段的学术研究大多由政府部门主持与发起，由商业与教育机构发起的研究已有所增加。70年代末期，成本设计(design-to-cost)，全生命周期成本的概念己在学术论文中出现，并在80年展为一个通用的概念，特别是在政府机构与防卫部门中。
80年代，关于项目管理的学术论文显著增长。研究专注于成本设计和生命周期成本。关于项目风险管理，成本/进度控制指标体系和挣值(EarnedValue)的概念已出现。其它涉及较多的研究范围还包括：团队建设，质量管理，人工智能、专家系统，知识库系统。
到了90年代，大量的研究集中于人力资源方面，包括：团队建设，领导能力开发和激励：并有大量的文章集中于风险管理，质量管理和沟通管理。
项目管理的未来发展方向有：
a.标准化的过程和工具，以及标准化的术语，有助于项目成功；
b.Web技术将在帮助项目沟通与协同中发挥巨大的作用；
c.使用被普遍接受的项目管理实践与观念将会在承包合同的要求中写明；
d.项目管理的外购服务将会被绝大多数公司所采用。
3、研究内容与方法
将按照《工程项目管理学》理论，分析千万吨炼油百万吨乙烯工程目前管理存在的主要问题及原因，提出加强工程管理的改进建议。论文的基本内容和框架结构设计如下。
1前言
2项目管理理论方法及应用综述
2.1现代项目管理理论与方法综述
2.2石化建设工程项目特点
2.3现代项目管理理论与方法在石化建设工程项目管理中的应用
3独山子石化千万吨炼油百万吨乙烯工程及项目管理体系
3.1独山子石化千万吨炼油百万吨乙烯工程概况
3.2工程建设项目管理体系与管理机制
4独山子石化炼油乙烯工项目管理实践的分析
4.1项目管理体系结构分析
4.2HSE管理分析
4.3工程质量管理分析
4.4招投标管理分析
4.5物资采购管理分析
4.6工程进度管理分析
5总结与建议
在研究方法与思路方面，广泛收集有关工程建设有关资料，分析现有工程管理体系中存在的差距以及完善工程管理体系面临的问题，着眼于工程建设主要环节，从整体性和系统性的角度，构建工程建设管理整体框架，提出符合企业实际的对策。目的在于建立符合独山子石化公司管理需要的内部控制体系，总结出加强和完善工程建设的思路和做法。
4、开题条件
本人在中国石油大学(北京)攻读工程硕士学位期间，按照工商管理学院项目管理工程硕士培养方案的要求，已修业完成了相关课程和必修环节，学分达到了规定的要求，经学院考核合格，导师同意进入论文阶段。
5、时间安排
2009.02—2009.05选题、文献查阅，完成文献综述
2009.06—2009.10完成开题报告
2009.10开题答辩
2009.11—2010.02撰写论文初稿
