发布时间：2023-03-20 16:18:03
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的农地金融论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
1.小额信贷运营成本过高
目前我国一些西部地区农村区域较大，部分金融机构服务半径过大，覆盖面只能达到乡镇地区，还远远达不到偏远乡村。该地区辖区的农户总数为98271户，农村信用社对全地区78854户农户建立经济档案，占比80.24%，发放支农贷款卡62778张，在实地调研中发现欠发达地区由于农户集中度不高，出现农村金融机构小额信贷业务过于分散，贷后管理困难重重，部分农村金融机构在运营成本高企之后，发放农村小额贷款的积极性下降。
2.部分农户存在认识偏差
在调研中发现部分农户对农村中小金融机构的小额信贷定位不准，一些农户认为小额信贷在各地区推广只是走走形式；还有一些农户认为既然农村信用社可以不需要抵押贷款给他们，“跟风贷款”，借到的资金却没有投入到农业生产中；还有一些低收入农户把农村中小金融机构发放的贷款当作政府的扶贫款，认为都是国家的惠农政策，没有还款意愿，以至于部分贫困地区农户的小额信贷不良率骤然上升，影响了其他农户的贷款信用额度。
3.信贷人员激励不够
由于欠发达地区的农业现代化水平不高，一旦发生了难以抗力的自然灾害时，由于农户小额信贷没有足额的抵押担保，信贷员给农户的贷款到期全额收回的风险就在提高。在调研中发现农村中小金融机构主要采取的仍然是“谁放谁收”和绩效挂钩的信贷管理体制，现代五级风险五级分控和贷后管理还没有真正建立起来，中小金融机构的信贷员出于对个人工资、奖金等绩效的考虑，对农户无担保的小额信用贷款发放缺乏激励。
4.小额信贷设置不够合理
目前我国欠发达地区的农户小额信用贷款额度较低，多为1万元～10万元，这样的小额信贷额度设置难以满足部分农户发展现代农业的前期资金需求。同时农户的小额信用贷款设置的期限普遍只有半年左右。这与部分农产品生产周期严重不符，一旦出现流动性风险，就会转化为农村金融机构的不良贷款，出现催缴时，对于部分农户无异于雪上加霜，只能“拆东墙补西墙”，甚至要借民间高利贷才能按期归还农村中小金融机构的信用贷款。
二、实现农户小额信贷可持续发展的几点建议
1.贷款利率市场化
我国欠发达地区金融市场发展严重不平衡，农村地区资金需求缺口巨大。目前农村地区存在资金供给严重不足，一些国有金融机构只在县一级地区有分支机构，在农村地区留下巨大的资金供给缺口。因此应根据中国区域差异，借鉴拉美、印度等发展中国家经验，发展普惠制金融，放开农村金融机构的存贷款利率管制，通过充分的市场竞争改善农村信用社、村镇银行等金融机构增加农户小额信贷产品的创新与服务供给，促使混乱的民间高利贷等不规范的借贷行为失去市场。
2.国家扶助配套化
小额信用贷款在我国已有十几年的发展，按照我国农户户均贷款2万元左右计算，那么农户小额信贷的需要也将超过10万亿元人民币，如此大规模的资金需求单单依靠农村金融机构现行的资产规模和资金供给能力显然远远难以满足农户需求。考虑到我国农村金融机构的支农惠农现实需要，国家应该考虑在金融创新的基础上降低农村金融机构的运营成本，通过免征农户小额信贷利息收入营业税，提供低利率的支农再贷款等配套措施，提高农村金融机构开展小额信贷工作的积极性，降低其操作成本。
3.信贷风险规避化
由于农户小额信贷存在严重的信息不对称问题，在欠发达地区这一项目的不良贷款率偏高，为了实现小额信贷风险有效分散，构建针对农户的小额信贷风险分散和风险补偿机制，有助于实现普惠制金融破题。目前我国金融体制进一步深化改革，随着利率市场化的发展，如果农村金融机构无法实现风险的规避，把农户的小额信贷风险过于集中于自身资产负债表上，就会导致风险累加，那么农村等中小金融机构就会在市场竞争中处于劣势，应鼓励地方政府尽快建立农户小额信贷风险补偿基金，这样即使出现一些意外的自然风险，在农户短期无力偿还的前提下，农户的小额信贷风险补偿基金暂时可以补充农村等中小金融机构的资本金，可以谨防出现区域和系统性风险。
4.外部环境宽松化
论文关键词：农地使用权；流转；“瓶颈”；对策
一、我国农地使用权流转的必然性和迫切性
(一)进一步缓解农村人多地少矛盾的需要
由于城市规划、环境污染、水土流失(20世纪最后20年，光沙化面积就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及违规“圈地”等各种原因，我国的耕地以每年500万-700万亩的速度剧减，尤其是最近几年，全国耕地一下子少了1亿多亩，人均耕地也相应由1980年的2亩减少到2003年的1．43亩，仅为世界人均耕地的1／4………这愈来愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得农地负荷太大，农业生态环境和农业的可持续发展面临威胁；另一方面又使得农村富余劳动力(指从事第一产业的农村不充分就业的劳动力)大量产生。在耕地以每年500万-700万亩的速度减少的同时，农村劳动力却以每年600多万的速度增加，据测算，全国现有的4．8亿农村劳动力中，农业生产实际需要为1．7亿，已从事非农就业的有1．6亿，另外1．5亿属于富余劳动力——要解决包括缓解农地超载力、增加继续从事农业生产者的人均自然资源占有量在内的这些问题，除了转移农村富余劳动力和流转农地使用权外，目前还没有其它更好的办法。
(二)进一步优化农地资源配置的需要
近年来，一方面，随着经济体制改革的深入，农民的非农就业门路越来越广，特别是经济发达的沿海地区；另一方面，受农业生产力水平、农业税费负担等因素的影响，农地经营不仅无厚利可图，有的还亏本倒贴(占总农户77．5％的以农业为主要收入来源的农户人均纯收入实际上还处于负增长状态)。于是，越来越多不安于“脸朝黄土背朝天”现状的农民纷纷加入第二、三产业的队伍，非农收入在他们的家庭经济中的比重也随之而日益增加，2002年，全国农村居民的非农收入首次超过了务农收入。然而，由于农村社会保障体系尚未完善，不无后顾之忧的广大农民仍把农地视为最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他们甚至宁可继续支付农业税费也不肯轻易转包或完全放弃农地使用权，就连那些已有相对固定非农职业、非农收入并主要依靠非农收入而生存的也不例外。这种现象再加上有偿退出农地承包机制、农地流转制度尚未健全等其它原因，使本来可以“畅其流”的农地资源却大多依然呈“固态”，有的勉强维持“亦工亦农、亦商亦农”的低效兼业经营状态，有的则干脆弃耕撂荒，湖北全省仅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的达1．65％，涉及42．47万农户。结果，一些增人而未增地的农户、种田能手无法通过农地的合理流转有效地解决“有田者不种、种田者少地”的现实矛盾，有限的农地资源也未能得到充分的开发、利用。
(三)农业现代化进一步发展的需要
在充分调动农民生产积极性、解放农村生产力等方面的历史功绩是无可争议的，但随着农产品市场的进一步开放，其固有的美中不足也日渐凸显：第一，势单力薄的生产主体既不利于农田水利基础设施的建设，也不利于抵御自然灾害。第二，面积少、规模小的小农经营一般只能维持或基本维持自给自足，能进人流通领域的农产品数量极为有限。况且，狭小的社会活动范围也使得单干的农户难以及时获取最新的农业信息、无法准确把握不断变化的市场行情，盲目、无序的生产又容易导致结构趋同、产需脱节等。第三，以各自独立、零星分散为特点的农业格局既不利于农业机械、农业新技术的应用和推广，也不利于农地连片经营、综合开发以及农业经济结构的调整，严重制约了专业化、规模化、集约化农业的发展。也正因此，这些年来，我国农业的经营成本一直居高不下。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的成本分别是出售价格的82％、94％和99％。另据浙江省农村固定观察点的l0村资料记载，1995年亩均净收益为680．04元，1999年为505．71元，4年间减幅达25．6％，如果扣除人工和物质费用等因素，则1995年的亩均纯收益为34．51元，1999年为一174．72元……可想而知，不把农地、资本、技术等农业生产资源的合理重组、优化配置落到实处，我国的农业很难有新的发展出路。
二、我国农地使用权流转的“瓶颈”
(一)城乡二元结构及其不合理的政策
市场经济要求生产要素自由流动，但在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格局下，农民先办证后进城等规定和城市正规就业部门不“垂青”于农民等现象，直接或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工的机会也有所增多，但除了那些有能力在城市投资几十万、上百万和在城里有住房、有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的人之外，绝大多数进城农民工的户口只能继续留在农村。他们的“农民”身份并不因为自己不再务农而发生变化，进城后也无法与城里人平起平坐：他们不但要按规定办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护等各种各样的入城费(多的时候，各种费用加起来每年不下千亿元)而且还免不了要在职业选择、劳保福利、子女上学、城市生活等各方面备受歧视，合法权益也常常得不到应有的保障等等。如此巨额的非农就业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩篱。
(二)农地使用权流转法律法规体系不完整
2003年3月1日开始实行的《农村土地承包法》规定：“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”。这说明，对于农地流转和农民权益的合法性问题，法律已经作了肯定性的回答，政府的政策也已逐渐放松了对农地流转的限制。但是，城镇居民、外商投资者等能否成为农地流转的受让人?受让人可否再转让?可否以农地使用权作为股份制、合伙制企业中的出资等诸如此类的问题至今还没有明确的法律依据。况且，农地流转具体的操作程序、形式、流转对象、合同各方当事人的权利义务、违约责任认定、合同的管理和监督、仲裁主体、调处纠纷和矛盾的办法、政府在农地流转中的地位、职责、作用等方面的法律、法规也基本上是空白。我国没有一部完整的指导农地流转工作的法律法规，甚至全国性文件也少得可怜，因而在实际操作过程中几乎无法可依，解决问题的任意性太大、难度也大。此外，现行法律制度还未对农地所有权主体进行清晰的界定，虽然《宪法》和其它一些重要法律都明确规定了农地归集体所有，但不同法律对“集体”一词所涵盖的范围的解释也颇有出入，有的指乡(镇)、村两级，有的是指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织等。结果不难想象，缺乏有效制衡机制的农地所有权者与基层政府之间常常因此而相互“较劲”：后者往往打着公共利益的旗号，滥用行政权力，违法侵害集体农地所有权，前者则滥用甚至肆意扩充农地所有权的权能，违法改变农地用途或出售集体农地而从中谋取利益等等。
(三)农地使用权流转市场不发育
依托统一、开放、公平、公正、规范、有序而非杂乱无章、自由泛滥的农地市场，在市场经济规律下进行农地流转的整体运作，是完备的农地流转制度的一个重要因素。但由于生产力发展水平、宏观政策环境等方面的原因，我国农地市场尚未完全发育，农地流转过程中仍呈现出约束过多、管理薄弱、缺乏动力机制的现状。农地使用权的流转也仍然处于自发、分散和无序状态。除了社区集体经济组织推进的流转外，大多数属于农户之间的私下转包，效率低下自不待言，运作程序、管理形式也欠规范，流转的价格依据、利益补偿关系的协调以及农地股权的确定等随意性的空间都很大，双方的权益经常得不到应有的保障。因此，应尽快使农地使用权的稳定性与农地资源的流动性在市场机制的作用下有机地统一起来，有力地促成农地使用权往资金雄厚、效益高、技术先进、管理科学、开拓能力强等专业种植大户、种田能手、龙头企业以及其他现代农业经营者流转，多方盘活农地资源。
(四)中介服务机构不完善
健全完善的农地使用权流转中介机构不但可以为当事人提供委托、农地信托、农地评等定级、地租地价评估、政策和法律咨询、市场预测、项目推介、合同的公证、监督和仲裁等专业化、社会化服务系统，而且能为当事人处理涉及所有权、承包权、使用权等主体利益的各种经济关系，便于当事人准确了解、掌握农地流转的市场行情，节省人力、物力、财力。节约交易和履约等合同行为成本，使农户之间小范围、临时性、个别性的农地使用权流转变为大范围、长期性、经常性和整体性。然而，我国至今还没有一家正式的农地使用权流转中介机构挂牌运作，在信息不灵、数据不全和各种管理不到位的情况下，挨家挨户、零敲碎打的供需方直接流转不仅是盲目的，而且成本高、成交率低、成交规模和范围小(一般局限于本村、本小组内、有的只是在亲友或邻居间私下进行)，纠纷隐患多。而暂由集体经济组织充当中介推动的流转，虽易于操作，目前也比较常见，但既当裁判又当运动员的双重身份使得实际掌握了农地处置权的集体经济组织在农地流转的具体运作过程中很难摆正自己的位置。不但无法确保透明、公正、公平和效率，还会助长农地寻租等腐败之风的蔓延。也正因此，近年来。农户的正当权益屡遭侵蚀，坑农事件时有发生，有的还相当恶劣。如：以发展为由违背农民意愿下达硬性指标强制流转或以稳定为由限制农地流转，利用“贱买贵卖”、不给或少给流转农地的农民补偿安置费等从中揩油。2003年，国土资源部就受理了8000多件次群众上访，其中涉及非法占地和征地补偿安置的高达6成以上……显然，发展、规范、完善多层次、多类型的农地使用权流转中介服务机构和壮大经纪人队伍也是当务之急。
(五)农地流转的金融动力不足
首先，农村信用社、农业银行、农业发展银行等金融机构的业务基本上局限于各自的领域。相互之间缺乏业务上的交叉、竞争。农村金融服务的多样化和现代化发展也还没有完全到位。其次。金融机构普遍对风险大、回收期长、回报率低的农地贷款不太感兴趣，因而那些需要农地流转、连片规模经营等大额资金的农户、非农户和农村企业虽“嗷嗷待哺”。
金融机构仍“无动于衷”。近年来，正规金融市场内，农村信用社所开展的小额信贷和联保贷款也只是满足少数农户简单生产的需求而已。正是由于资金支持不足，农业结构调整和产业化经营中的许多投资前景看好的项目“胎死腹中”或功亏一篑。要改变这一现状，除了增加中央财政投资、不断完善“农村信用社+国有商业银行+其它金融机构”的金融服务功能外，还必须积极通过相关政策，全方位、多渠道地集合民间各种资金，逐步实现农业投资主体的多元化。
三、促进我国农地使用权顺利流转的主要对策
(一)积极为农地使用权的依法、自愿、有偿流转提供有力的政策保障
l、尽快完善农村社会保障制度。解决了农民的医疗、失业、养老等基本保障问题，无异于免除了农民的后顾之忧，可以使农民对农地的依赖程度迅速由大变小、由小到零，农地使用权的流转当然也就越来越快、越来越顺利。不过，政府的财政暂时还无力全部为农民的社会保障“买单”，这笔保障金只能是在政府的引导、组织、协调下通过多种渠道加以筹集：第一，集体补助。源自乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态资产、乡镇企业的部分收益、在农地使用权流转中所得的“溢价款”以及其它股权收益、租赁收益等中拿出一部分给予补助。第二，从农地使用权流转的所得之中拿出一个固定的份额。用来建立农民的养老保险基金。即“以土地换保障”。第三，政府的财政支持。第四，企业、个人的缴费等等。
2、在以市场调节为主的前提下，充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职能。农地流转固然不应由政府一手操纵，大包大揽、横加干预。但离开了政府政策的支持，农地流转市场难以成熟和完善，其效益和作用也难以充分发挥。而就眼下的情况看，政府的政策支持应着重从以下几方面人手：首先。深化城乡户籍制度和劳动就业制度的改革，彻底取消城市中普遍存在的各种限制农村人口流动、阻碍农民进城的不合理规定，尽快统一城乡劳动力市场，鼓励有条件的农民到城里安家落户。对进城务工农民，政府要一视同仁地进行管理、服务，并准许那些在城里已经有固定住所、稳定职业和收人的农村流动人口在就业地或居住地登记户籍。并与当地居民平起平坐，依法同权利、共义务。其次，在深人研究、不断总结的基础上，逐步制订适合农村经济发展、便于操作的有关农地流转的配套政策和条例，真正把尊重农户意愿、维护农户的农地流转合法权利落到实处。既要允许、倡导农户在承包期限内通过抵押、人股、出租、托管经营、“以地招商”、“资本置换”、“反租倒包等方式依法、自愿、有偿地流转农地使用权，又要创造条件确保具备农地经营能力和条件的外乡人、城镇居民、外商投资者等都享有均等的受让机会，最大限度地促进农地资源的跨行业、跨地区大范围流动。譬如，允许受让者在征得出让者的同意和不改变原合同约定的用途后进行再转让；为外来承包农地的农户提供子女上学、征地建房便利等等。再次，积极为农地流转市场的培育和规范化发展营造良好的社会环境。如建立综合配套的农业信息、农业技术、劳动力、资金等市场，不断完善公开公平的农地招标投标和竞价承包机制，对农地流转合同的基本条款、订立程序、跟踪监督等实行规范化管理，依法保护农户的农地流转收益权、及时解决征地补偿问题，加大对从事农业规模经营的专业大户、龙头企业的扶持力度等等。
(二)发展农村小城镇，加速“农村城镇化一农民市民化一农地使用权流转”的良性循环
一般情况下，农民市民化后就基本可以不再依赖农地过日子，原先对农地的那种“热土难舍”也将逐渐淡化，客观上也就有利于农地使用权的流转。通过发展农村小城镇来推进农村的城镇化和农民的市民化更为切实可行。那么，如何搞好农村小城镇建设呢?首先，应综合考虑地理区位、交通条件、经济基础、发展潜力、总体布局等具体情况，有规划、有目的地选建一批中心或次中心小城镇，充分利用大中城市技术、市场、信息、资金和现代化管理经验的对外辐射发展小城镇的二、三产业并逐步与大中城市之间形成有效的产业互动。例如，以农副产品的转化和精深加工为区域特色产业，延长小城镇企业的产业链，引导小城镇农产品加工朝食品工业集团化方向发展。把大中城市的工业链延伸到小城镇．零配件生产和一般加工环节尽量由大中城市往小城镇转移，在不断调整城乡经济结构中扩大小城镇的就业容量。其次，合理兼顾小城镇的规模发展。太小的城镇容易分散人气，难以发挥城镇应有的功能优势，也无法形成相应配套的服务，尤其是容易造成土地资源的无效浪费和开发成本、经济活动成本的无效增加。因而．经过周密规划新扩建的小城镇应不断化小为大、化散为聚，特别是要通过改善自身的软硬环境吸引更多的民营企业往中心或次中心小城镇聚集，从而不断繁荣小城镇经济、确保小城镇的稳步、平衡、协调和可持续性发展。
【关键词】发达国家 农村土地证券化 发展模式 中介机构
【中图分类号】F311 【文献标识码】A
土地证券化是资产证券化的一种形式，是一种新型的金融融资方式，指的是原始的权益人（土地所有者、承包者及其人）将土地资产上的权益出售给特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，SPV），由SPV对土地资产的权益进行改造，转变成可以在资本市场上出售与流通的金融工具。国外发达国家土地证券化的历史至今有100多年，在土地产权私有化及金融市场资本化的推动下，西方各国依据各自国情设计了较为完善的农村土地证券化制度，建立了完善的土地证券运营市场，土地证券化已经成为发达国家重要的农业融资工具，极大地推动了农业现代化发展。文章基于对美国、德国、日本三种农村土地证券化发展模式的分析，总结这些发达国家农村土地证券化的成功经验，设计出我国农村土地证券化的发展思路及具体路径。
发达国家农村土地证券化的制度模式
美国模式。美国的土地证券化发端于20世纪初期，1916年美国国会通过了“联邦农业贷款法案”，依据该法案在农业部下成立联邦农业贷款局，通过降低利率的方式，主导全国农业土地抵押贷款事务。在1918年，农业部将全国划分为12个农业信用区，每个信用区内建立一个联邦土地银行，联邦土地银行通过融资的方式向各农场提供长期的信贷资金。到1925年，为了更好地协调各联邦土地银行的工具，联邦政府在华盛顿设立了联邦土地中央银行，并要求在各联邦土地银行下设联邦土地银行合作社，作为土地证券化的中介机构，负责发行土地担保债权。1930年，国会又颁布了“农地信用法”，要求农场主自主成立信用社，每个信用社由10个农场主组成，以土地抵押的形式加入信用社，由信用社的名义向联邦土地银行合作社购买债券及申请贷款，信用社是证券化的底层体系。当农场主需要资金时，就以信用社社员的名义向联邦土地银行合作社提交申请，合作社经过审核后，对于符合贷款的农场主发放贷款，之后联邦土地银行就在农民抵押土地的基础上发行土地支持证券。在美国的这种制度模式下，单个农场主（农民）不能成为证券化的原始权益人，要想参与证券化，必须要加入信用社。①到了1960年代以后，随着金融深化及金融创新的大潮，美国在农地证券市场基础上，积极发展以土地为主的不动产证券市场，在原有的抵押贷款证券化的基础上，扩大了投资信托、有限合伙等形式，同时也扩大了证券交易主体，除了原始权益人之外，还包括特定的信托机构及一般个体投资者。
德国模式。德国是世界上最早进行土地证券化的国家，早在19世纪80年代，普鲁士就成立了农民合作组织为中心的土地抵押信用社组织，这是德国最早的农村信用不动产机构。后来，德国统一后，在各州政府的主导下，发行以农民土地为担保的土地债券，将土地债券投入资本市场获取相应资金，然后各州将这些资金发当给农民作为贷款进行农业再生产与投资。为了推动土地债券的发行及运营工作，德国在二战之后各州纷纷成立了土地抵押合作社，在运动的推动下，农民成为了土地抵押合作社的主体，在20世纪70、90年代德国联邦政府对土地抵押合作社进行了相应改革。现在，以农地为基础的土地抵押合作社在德国农村土地证券化制度体系中发挥了重要的作用，对推动农地流转、扩大农业生产融资发挥了积极的推动作用。
德国农村土地证券化模式的底层体系是土地抵押合作社，在此基础上再成立土地合作银行或银行，土地合作银行或银行是农地证券化的中介机构。具体的运行机制是，农民以土地抵押为基础参加抵押合作社成为各合作社的社员，合作社再以抵押的土地为担保发行土地债券，土地债券在资本市场进行流通获取资金，社员从合作社获得土地债券在资本市场流通所获得的资金作为农业再生产的资本。德国的发展模式与美国稍有不同，美国是一种单向模式，即“信用社―投资者”单渠道销售，德国不仅有“合作社―投资者”销售渠道，还有“社员―投资者”销售模式。
日本模式。日本的农业经济发展模式不同于欧洲及美国，美国是典型的大农场经营模式，欧洲是介于美国大农场模式及亚洲小农模式之间的中间模式，日本则是典型的亚洲小农经营模式。传统的小农家庭经营模式，规模小，生产成本高而效益较低。为了消除这些不利影响，日本自二战以后推行了一系列的支持农业经济发展及农村发展的政策与措施，其中农村土地证券化就是其中之一。日本的农地证券化制度始于20世纪60年代，最早是以农村合作金融银行为底层体系，农民通过土地抵押获得低息贷款。②1981年，日本对农地证券化进行了改革，确立了农地证券化制度组织体系的层次化，改革了农村金融合作银行，其资金由农民入股产生，并确定农村金融合作银行的归属权属于各级农协，各地农协集体加入农业信用联社，农业信用联社入股组成中央农林金库，但农村金融合作银行、农业信用联社及中央农林金库均是独立法人，实行独立核算、自主经营，行政上无隶属关系。日本农村土地证券化的形式相较于德国、美国，其运作形式比较单一，主要是采用不动产信托模式，通过农地出售或租赁将权益转让给农村合作金融银行及农业信用联社。
发达国家农村土地证券化的经验
完整清晰的农地产权归属是农地证券化的前提。美国、德国及日本的农地证券化制度建立在农地私有制的基础上，农民对农村土地享有所有权。清晰完整的产权归属，农民不仅可以对土地实施占有、使用、收益等各项权 利，还可以对土地进行抵押、出售等完整的处分。在农地证券化制度中，原始的权益人（土地所有者）能够对资产进行完整处分，出售给特殊目的机构（SPV），这可以实现所有权的完整转移，在证券化的过程中不会产生土地所有权的归属争议，能够保证以农地财产权转移为基础的证券发行、流通与收益。
政府的支持是农村土地证券化的基础。前述各国农村土地证券化制度的发展都是在政府的支持与干预下发展起来的，比如美国的联邦土地银行就是在农业部的直接扶持下成立并发展的，德国的土地合作银行也是在各州政府的支持下成立的，并且其资产是来自于各州财政支持，日本的农业信用联社及中央农林金库的大部分资金也是来自于政府的财政支持。另外，各国政府为了推动农地证券化的运行，均提供了担保优惠、信贷资金扶持等政策，尤其是在证券化发展的初期，政府的优惠政策及信用支持是非常重要的③，毕竟农地证券化制度运作涉及面非常广，关系到农民的切身利益，没有政府的主导与扶持是难以开展的。
成立专业性的农村土地证券化中介组织是不可缺少的。前述各国在农地证券化制度发展过程中均成立了专门的证券化中介机构，来确定信贷融资发展模式。虽然各国的模式不尽相同，美国是侧重不动产信托基金模式、德国是土地投资信托模式、日本则是土地权益信托模式，不管是哪种运作模式，中介机构不可缺少。德国的土地抵押合作社及土地合作银行是中介机构，用社员的土地抵押权来向资本市场发行债券，日本、美国的中介机构也是如此，用信用社或农民的土地抵押权来发行债券。可见，中介机构是特殊的专业机构，承担了连接农民土地抵押权与资本市场之间交易的桥梁作用，是农地证券化中的关键机构。
专业化及规范化的法律治理体系是制度保障。农地证券化是证券制度体系的一部分，证券制度对任何一国而言，均是专业化的融资制度，没有完善的法律是难以运转的。前述三国在推行农地证券化的过程中，均有规范完善的法律作为制度保障，像美国的“联邦农业贷款法案”、“农地新用法”，日本的“农地抵押法”等。专业化、规范化及体系化的法律制度既保证了农地证券市场运转规范，又能够确定证券化制度体系中各机构、各部门的职责分工，避免了不适当的干预。证券市场本身容易受到各种政治、经济等因素的影响，波动性比较大，没有完善的法律治理机制是难以想象的，因此，按照法治的要求，维护与培育良好的资本市场、信用体系，是农地证券化推行的必要条件。
我国农村土地证券化制度发展创新的思路与模式
我国农地使用权证券化的探索模式。近些年，我国部分地区在农地使用权证券化发展上进行了一些有益探索，取得了一定经验，形成了农地使用权证券化的几种初级模式。
一是农地使用权入股模式。这种模式就是将农地未来直接经营收益、土地租赁等收益资本化，农户以耕地入股组成土地合作社或农业发展公司，合作社或公司将土地用来租赁或直接耕种，农户外出务工，到年底参与合作社或公司分红。这种模式当前在经济发达的长三角地区比较流行，像苏州的一些农民以耕地承包经营权入股的形式成立了苏州市土地发展合作社，通过对外招标的形式从事现代农业或是利用耕地发展其他产业，入股农户每年年底每亩可获得1000～1200元不等的分红。这种以耕地承包经营权入股按面积分红的形式实际上就是土地使用权的证券化。但当前实践中，对于土地承包经营权入股组成合作社或公司等法人实体，涉及到清算或资产转移，由于没有相关的法律规定，一旦发生纠纷，就难以处理。
二是重庆地区的“地票”模式。在2008年，重庆土地交易所挂牌成立，地票交易在重庆等地正式推行，重庆地票模式已经成为我国农地使用权证券化的一种形式。地票政策的实施是与土地增加挂钩制度联系在一起的，本身不用于土地流转。农地从我国法律上看，是属于不能流动的资产，通过城乡建设用地增加挂钩，将不能流动的农地与城市土地指标实行了置换，换句话说，就是将农村宅基地及其附属用地等农村集体建设用地复垦成耕地，将多余的耕地指标置换给城镇建设用地，地票就是将农村建设用地减少与城镇建设用地增加进行挂钩的凭证，地票实际上就是对农村土地的证券化，交易所得收益用于补偿农民。④但这种模式在运行中存在一些问题：第一，上游交易的补偿难以到位，农民与农村集体组织之间的地票收益分配比例难以界定。第二，地票交易容易引发二级市场的投机交易行为，比如增减挂钩指标的重复使用。第三，农民获得了地票收益补偿后，难以就地城镇化。
三是农地使用权信托模式。从2010年以来，浙江、福建、湖南等地先后出现了农地流转的信托方式，即将农地使用权作为信托标的，将土地的收益权标准化与凭证化。2011年福建沙县就成立了沙县丰原农村土地承包权经营权信托公司，2012年湖南益阳也成立了相关的土地经营权交易信托公司，在土地确权、凭证化的基础上实现土地证券化流转。信托模式的基本做法是，在政府的主导下成立信托机构，农户在自愿前提下，将土地承包经营权委托给信托机构，并签订信托合同，信托机构将这些受托的土地租赁给相关企业、规模化经营的农户，这种大规模集中经营获得的收益按照租赁合同返给土地信托机构，土地信托机构再按照与农户签订的信托合同分配收益。从当前的时间来看，我国这种土地信托机制尚处在探索阶段，主要集中在乡镇一级，但潜在也有一些风险，即信托人（农户）的权利如何保护、受托人（土地信托机构）的能力及职责，还有承包者的风险责任等等尚待探讨。
我国农村土地权益证券化发展创新模式的思路。上述三种探索模式主要是集中在农地使用权上，包括耕地承包权和农村建设用地使用权。其实，农地证券化，归根到底是土地权益的证券化，借鉴发达国家的制度模式，可以对农村耕地、建设用地及其附属土地在确权的基础上实现完全的权益化，通过发起人向SPV出售权益化的资产，SPV将收购的权益化资产进行重组，通过专业的证券机构在资本市场上流通，流通的所获收益用来偿还投资的本金及利息。具体的运作模式如下。
成立农村土地合作组织为原始权益人并确定证券化土地的范围。农村土地合作组织是农地证券化制度中的底层体系，是农民或集体组织将土地承包经营权、建设用地的使用权及其他附属土地折价入股而成立的组织，其对内代表农民来行使土地权利，对外则是土地权益证券化的发起人，对土地权益的预期收益进行估算，以确定证券发行的数额。
确定农村信用社为SPV。在现行的农村金融体制下，农村信用社是SPV的最佳选择，当然，在制度实施的过程中，需要对农村信用社进行经营模式进行改革，使农村信用社逐步转型为SPV，专门负责资产支持证券的发行与收购，从农村土地合作组织处取得支持证券的财产权，将这些权益交给委托人进行资产管理，以保障资产权益及资产本身的安全，提供交易的信用等级，从而吸引更多的投资者。当前在土地资产权益证券化的前提下，土地资产本身并不转移，原始权益人仍然有占有、使用及收益的权利。
SPV进行信用评估与信用增级。SPV在取得权益资产后，要对土地资产权益做合法性与真实性的审核，并做出相应的评估报告，当然这只是内部评估，并不需要对外公布结果。在信用评估后，SPV还需要对土地资产权益进行信用增级，信用增级的目的是为了降低证券的发行成本，可以采用担保的方式来提供额外信用支持，担保机构按照各国的做法，通常是由政府或国家金融机构来完成，向投资者承诺SPV能够按照偿还本金及利息，一旦发生违约情况，则由政府或政府担保机构来承担法律责任。如此一来，将土地权益证券信用等级上升到国家等级，能够大大吸引投资者的信心。在信用增级后，SPV需要再一次进行信用评估，这是交易之前的一次重要的信用等级评估，应该以公告的形式，供投资者在购买时参考。
土地权益证券的发行与流通。在完成信用等级评估后，SPV就可以发行证券，委托相应的券商来代售土地权益证券，其销售的方式与其他的资本证券是一样的，在销售后获得的收入按照与原始权益人的约定进行支付，这样，原始权益人的融资目的就达到了，同时也实现了土地资产的流动性。
土地权益证券的清偿。土地权益证券是以债券形式存在的，这就需要清偿投资者的本息，由SPV来行使这个职能，SPV偿还本息之后，如果资产收益还有剩余应该返还给原始权益人。
（作者分别为长春理工大学光电信息学院讲师，长春理工大学光电信息学院副教授、吉林农业大学博士研究生）
【注释】
①Haftom Tesfay：Rural Land Dispute Settlement Mechanisms in Tigray： the Case of Humera，Addis Ababa University School of Law，2011.
②[日]野口悠纪雄王：《土地经济学》，汪斌译，北京：商务印书馆，1997年，第149页。
③张娟：“中国农村土地证券权益化研究”，西华大学硕士学位论文，2013年。
作者简介：裴厦，博士生，主要研究方向为资源生态。
*国家科技支撑计划重点项目课题“可持续发展功能分区技术开发”（编号：2006BAC18B01）。
（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国科学院研究生院，北京 100049）
摘要 土地流转进行与否和方案的制定首先要考虑的是农户意愿，政府在土地流转中的行为和角色也要建立在农户流转意愿的基础上。了解农户土地流转的意愿，并在此基础上分析政府在土地流转中的作用对于指导土地流转的顺利进行具有十分重要的作用。因此，本研究采取随机抽样和典型调查相结合的方式分析了农户的土地流转意愿及影响因素，并通过对比“双溪农户”和“一般农户”土地流转现状和农民对政府土地流转工作的了解情况，分析了政府在农地流转中的角色问题。结果表明：农民的土地流转意愿十分强烈。外出务工人员比例是农户转出土地的首要直接因素；收入总数和结构与土地流转意愿互为因果关系；农户愿意转出耕地，而不愿意转出园地；受教育水平高的农户愿意转入土地，可能发展为农业经营大户。无论是已经大规模发生土地流转的村庄还是尚未大规模发生流转的村庄，农民对于土地流转的目的、意义以及方式等基本信息都不是很了解。因此，政府在土地流转中要适度引导和监督，不能过度干预农民的意愿和行为。
关键词 农地流转；农民意愿；政府行为
中图分类号 K901.2文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）06-0055-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.010
农村土地流转是适应社会经济发展的时代选择，是防止农地抛荒、实现农业规模化经营、转移农村剩余劳动力、实现城乡统筹发展、增加农民收入的必然要求。农地流转是一个十分复杂的问题，涉及方面很多，比如农地流转的动因［1］、农地流转中的产权问题［2-3］、农民权益的保障［4］、农地流转与剩余劳动力转移的关系［5-6］、农地流转市场的建立［7-8］、农地流转模式的选择［9］、农地流转中金融制度支持［10-11］、农地流转中的农民意愿和行为［12-21］等。其中，农民的土地流转意愿和行为选择是农村土地流转顺利进行的基础。目前，这方面的研究涉及了东部平原地区［13］、大都市郊区［14］、丘陵山区［15］、半农半牧区［16］等。除了定性分析外，这些研究中还用到了基于Logit模型的农户行为选择的定量分析。但是，研究结果却不尽相同。此外，农地流转是在转出方（农民）、中介、转入方（种植大户、农业公司等）之间进行的，是一个涉及多方利益的复杂过程。农地不仅关系着农民的经济利益，而且是保障国家粮食安全的关键，并且还承担着一定的生态功能，因此，政府必须在农地流转中承担适当的角色。目前，关于农地流转过程中政府角色的度的问题研究相对较少，同时，在实际工作中存在着过度干预和引导不够的现象。从农民角度出发，明确政府在农地流转中应该承担的角色，对于保障农民利益和实现农地流转高效有序进行是非常重要的。因此，本文首先分析了农户在土地流转中的意愿，并在此基础上分析了政府在农村土地流转中的角色问题。
1 研究方法
1.1 研究区概况
重庆市江北统筹城乡改革和发展试验区包括鱼嘴镇、复盛镇和五宝镇的13个村庄，2007年人均纯收入4 110元（2008年逼近4 800元），不到江北区农民人均收入水平（5 693元）的72%，属于江北区农民收入低区。整体上，土地流转率较低，不足50%。但是双溪村作为重庆市新农村建设“千百工程”示范村，已经成功流转土地4 944亩，土地流转率高达99.8%。2005-2008年，双溪村农民人均纯收入增长率比江北区平均水平高86%，2008年达到6 382元，超过了江北区的平均水平。
1.2 研究方法
采取随机抽样和典型调查相结合的方式对试验区的312户农户土地流转情况、态度、认知程度、参与积极性等方面进行了实地调查。考虑到双溪村的特殊性，调查问卷分为“双溪农户”和“一般农户”两类。
1.3 被调查农户特征
被调查者的特征：男性被调查者和女性被调查者的比例基本持平，其中男性比例为48%，女性比例为52%；年龄分布于24岁到72岁之间，其中20-30岁年龄段的占比为5%，30-40岁的占比为22.5%，40-50岁的占比为37.5%，50-60岁的占比为25%，60岁以上的占比为10%；教育水平从小学到大专，其中小学文化水平比例为32.5%，初中文化水平比例为40%，高中文化水平比例为17.5%，大专文化水平为10%。
农户家庭基本状况：被调查家庭平均年收入为15 582元，其中双溪村农户家庭平均年收入为25 310元，普通农户家庭平均年收入为14 192元。家庭年收入在10 000元以下的家庭占比为40%，10 000-30 000元的占比为50%，30 000元以上的占比为10%。外出打工收入为家庭收入的主要来源，占家庭收入的60.6%，农业收入占家庭收入的17.2%，经商等收入占家庭收入的18.0%，土地流转获得的收入比例为4.2%。家庭消费以食物为主，恩格尔系数为52%。农户家庭结构以3、4口之家为主，占被调查总农户的比例为60%，3口之家占比为38%。
2 农民土地流转意愿
2.1 土地流转情况
双溪村基本实现了全部的土地流转，其他村庄土地流转情况比较差，流转规模较小，主要是亲戚之间“帮忙式”的转入或转出，没有形成大规模的农地经营模式。
一般农户中只有33%进行了土地流转，其中11%的农户流入了土地，23%的农户流出了土地；流转土地规模小，仅有29.6%的土地发生了流转，农户转入的土地仅占5.3%。就近进行土地流转，以及亲朋好友之间进行流转的农户比较多，尤其是在土地转入时。有75%的转入土地的农户的土地来源是亲朋好友，100%的农户转入的土地来自本社或本村外社；25%的转出土地的农户将土地转出给亲朋好友，38.5%的农户转给本社或本村外社。两者加起来，共有45%农户将土地转给或者转自亲朋好友，这种情况大多没有签订合同，双方私下协商解决，没有经过村组同意，也没有第三方证明人，而且土地流转期限大都不确定，以1-2年为主。
为数不多的农户（转出土地农户的75%）通过出租的方式将土地流转给公司，签订20-25年的合同，租金多由实物（黄米、稻谷等）支付，以现价折算为每亩100元到800元不等。土地流转给公司后农民利益受损的现象存在。一些农户对固定租金表示不满，认为土地出租费应该随着物价的上升而上升。调查中还发现，有的公司在租用农民土地过程中倒闭，农民得不到租金，并且土地发生了质量变化，无法还原为耕地，农民的损失无人弥补。
2.2 土地流转意愿和影响因素
农民土地流转意愿受多种因素的影响，比较复杂。关于农户土地流转意愿和行为选择的研究也很多，研究结果不尽相同。综合起来可以将影响因素分为农户内部因素和外部因素。外部因素包括土地流转的制度环境和经济环境，邵景安等［17］研究表明土地权属、农村土地市场发育程度、社会保障的完善程度、土地流转管理制度影响着农民的流转意愿，继而影响农地流转的规模和速度。罗光莲［18］等的研究表明，农村土地市场中土地价格即补偿费用是土地流转选择的决定因素之一。内部因素包括家庭人口特征、家庭资源禀赋和家庭收入结构等。陈美球［19］等的研究表明，外出打工、经济收入和地形特征对农地流转有明显影响作用，其中外出打工对耕地流转影响最大。罗光莲［18］等的研究表明，非农收入（主要是务工收入）是农户流转选择的决定因素之一，而农业收入对农户土地流转的选择已经没有影响。对于农业收入对土地流转意愿的影响研究结果存在争议，钱文荣［20］的研究结果表明，农地流转意向与家庭农业收入密切相关，农业收入越高，转入土地意愿越强。此外，他的研究还表明，人均收入与农地流转方向有一定的相关性，而职业对土地流转意愿的影响不明显。而乐章［21］的研究表明，农民主要职业和对土地的依赖性对土地流转意愿有显著影响作用，其次还有农民健康状况和社区地理条件。可见，不同的外部经济条件下，影响农户土地流转意愿的内部因素解释不同。
研究区农户的土地流转意愿是很强烈的，调查农户中75%的农户希望流转土地，其中超半数（69%）的农户想转出土地；而且期望的流转期限都比较长，认为最佳流转时间为6-10年的农户占21%，为11-20年的占32%，为剩余承包期的占32%。农户转入土地的原因是有多余的劳动力，希望通过多耕种土地来增加收入。农户转出土地有以下原因：家中劳动力少，种地不划算，以及集体的干预等。其中种地不划算是土地转出的主要原因，其次是缺乏劳动力。研究区内农户的土地流转意愿主要与外出务工人员比例、农户收入结构、土地资源情况和农民受教育程度有关。
2.2.1 外出务工人员比例与土地流转意愿的关系
家庭劳动力结构中，外出务工人员比例越大，农户转出土地的意愿越强。家庭主要劳动力都在外就业或者打工的农户转出土地的意愿最强烈，尤其是家中只剩老人的农户。农业比较效益低，越来越多的年轻农民外出就业，增加收入。研究区的家庭人口数量不多，平均每户3口人，56%的农户劳动力比例在75%以上，50%的农户家庭人口全部为劳动力。有85%的转出土地的农户是由于劳动力外出打工，家中缺乏农业劳动力而转出土地的。
2.2.2 农户收入结构与土地流转意愿的关系
有较高的非农收入比例的家庭土地转出的意愿较强，相反，农业收入比例高的农户转入土地的意愿较强。一般情况，较高非农收入比例的家庭总收入也较高。转出土地的农户家庭收入普遍比转入土地农户的家庭收入高。农业收入，尤其是种植业收入占家庭收入比例大的农户对土地的依赖比较大，特别是一些没有非农就业优势的农户。只有靠增加土地经营面积来提高收入水平，因此，农业收入，尤其是种植业收入占家庭收入比例越大，农户越不愿意转出土地，反而希望转入土地。
“一般农户”中，转出土地的农户的平均家庭收入（13 205元）明显高于转入土地的农户（7 375元），非农收入所占比例（83%）也高于转入土地的农户（56%）（图1和图2）；但是转出农户的平均家庭收入和非农收入比例与土地无流转发生的农户（分别为15 721元，71%）差别不大，同时绝大部分的农户希望流转出土地，说明无流转发生但是希望进行土地流转的农户的收入结构与已经发生流转的农户的收入结构类似，通过调查发现，这些农户之所以没有发生流转，是因为缺少流转途径。转入土地的农户虽然转入了土地，但是由于没有形成规模化、产业化经营，收入依然低于以非农收入为主的农户。
2.2.3 土地资源情况与土地流转意愿的关系
农户的土地资源规模与土地流转意愿有着密切的关
系。其一，耕地面积越大，分布越分散，农户转出耕地的愿望越强。丘陵地区的农户拥有的耕地规模普遍偏小，而且十分分散，调查农户人均土地面积为1.6亩/人。耕地面积越大，农民越无暇全部顾及，再加上耕地分布不集中，农业特别是粮食作物的比较效益低，农户一旦有外出打工或者从事其他行业的机会，他们就会转出土地。其二，农户转出园地的意愿相对较弱，园地面积越大，农户越不愿意转出，这是由于园地的经济效益要远远大于耕地。
2.2.4 农民受教育程度与土地流转意愿的关系
农户土地流转意愿与受教育程度（用小学和小学以下劳动力人数、初中文化劳动力人数、高中及以上文化劳动力人数表示）有很大的关系。传统认为，农民受教育文化程度越高，在外就业的机会也就越大，农民土地转出的意愿也就越强。但是，调查发现研究区内初中文化以下劳动力人数越多，农户土地转出的意愿越强；高中及以上文化劳动力人数越多，农户土地转出的意愿越小。一些具有大专学历的农户希望转入土地，发展园林种植养殖业，经营农家乐等。这与当前形势下大学生的就业思想转变趋势相符。
3 农民对政府角色的意愿
通过对比“双溪农户”和“一般农户”即可发现政府在农地流转中的重要作用。在政府的支持下，双溪村成立了“重庆双溪新农村建设有限公司”组织村民有序进行土地流转，农户的收入和生活水平较大幅度的提高，普遍好于“一般农户”。那么农户到底对土地流转了解多少？对政府的信任程度如何？政府在今后的土地流转中又该如何承担什么角色呢？
总体上来说，双溪村的土地流转模式是成功的。但是却有33%的农民在土地流转后感到后悔，他们对土地流转后的生活还有不同程度的担忧，这跟农户土地流转行为受政府的推动和当前的比较利益驱使的影响有很大的关系。很多农户还处于半自愿半勉强中，对政府部门关于土地流转的宣传工作了解还不清楚，对政府部门的信任程度还不够。
双溪村被调查农户中，75%的对江北区的土地流转政策基本满意，65%的认为在土地流转中较好的考虑了农民的利益，而且乡亲们比较积极地配合政府实施的统筹城乡发展各项措施。但是从农民自身意愿来看，依然存在着不少的问题。半数以上（58%）农民并不清楚国家搞土地流转的原因，只有59%的农民认为政府实施各种统筹城乡发展的措施是为了农民的利益。可见农民对于国家政策知识的匮乏，以及行为上的盲目随从。关于土地流转方式，大部分（74%）的农民觉得应该通过政府进行流转，其中有41%的人认为应该通过区政府进行。政府在土地流转中的作用是相当重要的，级别越高农民越觉得有保障。对于土地流转公司的作用，54%的农民认为它能够维护好参与土地流转农户的利益，36%的不清楚。
和双溪村类似，大部分一般农户对于国家搞土地流转的真正用途不是特别清楚，还处于朦胧状态。68%的农户对于国家进行土地流转的原因并不清楚。半数农民（52%）认为目前的土地流转政策比较好的考虑了农民的利益和具体情况。在流转途径上，绝大多数农民还是希望通过政府来进行土地流转，与双溪村不同的是，一般农户中认为通过村集体进行土地流转较好的农户占最大比例（47%）。对于土地流转公司，50%的农户认为它能够较好的代表农民的利益（表1）。可见农民对于土地流转公司半信半疑，可以说认可度只有50%。
政府在农地流转中的作用还相当大，50%左右的农民还是希望通过政府进行土地流转。但是，政府在土地流转中的参与必须要有一个度，首要保证的是政府的角色不能干预农民的意愿，不能当决策者而应当是引导者。目前的情况迫切要求政府在以下几个方面有所作为：①加大宣传力度。将土地流转的原因、目的、影响等信息全面宣传给农民，使农民明白土地流转的意义以及操作流程，增强农民在土地流转中的法律意识。②提供流转平台。一方面是建立土地流转信息交流平台，使土地转入和转出方都能及时了解到土地流转信息；另一方面是构建土地流转中介机构，协助流转双方按照合法程序进行土地流转。③招商引资。由政府出面通过统一招标、公开竞标，吸引广大工商企业和经营大户投资农业，最终促进农业的集约化、专业化经营。④解决土地流转中的纠纷问题。政府要维持土地流转秩序，公平、公正的解决土地流转中的纠纷问题，保障作为弱势群体的农民的利益，只有这样才能保证土地流转的长期进行。
表1 一般农户土地流转意愿调查
Tab.1 The willingness of farmland circulation
of normal farmers
4 结 论
在丘陵山地区，人均耕地少且地块细碎化，农业经营收益低，土地转出的意愿很强，同时也存在着一些转入意愿。一个家庭中外出务工人员比例越大，农民越想转出土地，这也是农民转出土地的首要直接因素。非农收入比例越高，农民转出土地的意愿越强；同时，转出土地农户比转入土地农户的非农收入比例高，总收入也高。农户愿意转出耕地，尤其是较分散的耕地，而不愿意转出园地。受教育水平高的农户的农业发展思想转变较快，可能发展为农业经营大户。
在政府的推动下，双溪村基本实现了全村的土地流转。由于没有政府的大力支持，其他12个村的土地流转规模尚小，不能够满足农民的需求。无论是已经大规模发生土地流转的村庄还是尚未大规模发生流转的村庄，农民对于土地流转的目的、意义以及方式等基本信息都不是很了解。这在一定程度上造成了农民的盲目行为和后悔情绪。政府在土地流转中要适度引导和监督，不能过度干预农民的意愿和行为。由目前土地流转情况看，政府急需解决土地流转在农户中的宣传问题，同时给土地流转双方提供流转信息和交易平台，并积极给农村招商引资，公平公正地解决土地流转中的纠纷问题。
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关键词；土地；承包经营权；农村；农民权益
一、土地承包经营权流转实践考察
近年来，随着农业比较效益的下降，土地抛荒率日渐提高。在土地资源有效利用的需求下，土地流转市场渐次繁荣起来。但在流转实践中存在诸多隐患，农民权益受损严重。
首先，土地流转市场混乱。在农村土地流转中普遍存在有法不依，有法乱依的现象，土地管理法等相关法律明确规定的流转程序、流转形式等并未得到有效实施。在签订流转合同时因没有统一的程序可以遵循，不签订书面流转合同或书面流转合同的内容不规范的现象较为严重，合同签订后的后续工作不到位。流转形式的不规范，导致流转周期短、规模小，稳定性低，难于形成规模化经营，与现代农业的发展要求不适应。其次，土地流转纠纷居高不下。集体土地所有权制度和农村集体经济组织制度的不完善，导致村委会滥用转让同意权，干预土地流转，强迫或者阻碍承包方进行土地流转，有时甚至会擅自截留、扣缴流转收益的情况普遍发生，流转矛盾难以调和。因此，土地承包经营权流转纠纷已经成为农村土地纠纷案件的主要类型。因法律依据不明确，土地纠纷的处理效果不理想，有的案件甚至不能解决，严重损害了农民的合法权益，也扰乱了农村土地市场的稳定。
二、土地承包经营权流转乱象的归因分析
农民土地权益流失和土地承包经营权流转有着直接的关联。准确分析土地承包经营权流转乱象产生的原因，是完善土地流转体系的前提。
其一，土地流转法律制度滞后于实践的需要。现行土地流转法律法规对土地承包经营权流转的规定较为原则、简单，对于“反租倒包”、“股份合作”、“土地流转信托”等新型流转类型没有做出规定。对流转的主体资格、适用范围、权利义务以及各种流转形式的具体程序、操作方式、利益分配等问题规定不明。立法的缺失导致无法培育出适度规模的、符合市场要求的经营主体，土地流转操作的随意性和不规范，大大增加了农民维护自身合法土地权益的难度。其二，农村土地使用权的权利范围不明确。农民土地权益是否真正完整，农民能否清楚地依靠这份权利获得收益，关键在于农民与集体的认识是否到位，能否有效行使流转权利。对于转包权，大多数农民都明确了自己对这项权利的拥有，认为自己有权转包的达到了94.3%，但仍有4.8%的农民不确定或否定了自己的这项权利。而对于转让权，农民的认识更不清晰，差异性也很大，48.6%的农民认为有权转让，但51.4%的农民则抱着不确定或否定的态度 。正因农民对自身拥有的土地权利的范围不明确，维权意识缺乏，维权途径不明，造成了农民土地权益的大量流失。其三，市场机制不健全。农村土地使用权流转的信息不对称、市场化程度低、行政干预过多是农村土地流转价格扭曲的重要原因。信息的不对称一方面表现在自发进行的农村土地流转中农户之间的信息不充分，另一方面表现为集体推动型农村土地流转中集体和农户之间的信息不对称。由于信息的不充分和农业比较收益的低下，农村土地流转市场竞争性并不强，竞争机制没能很好地发挥作用，农民土地权益大量流失。
三、构建土地承包经营权流转体系的设想
（一）修改土地承包经营权立法
修改现行土地流转立法，取消转让需经村委会同意的规定，放宽受让主体的资格限制，规范流转形式。“解决了转让的法律障碍问题，入股、抵押、继承和赠与的厘清就可水到渠成” 。此外，应推行土地承包经营权登记制度，设立不动产统一登记机关，建立土地流转经营登记发证制度，健全登记备案制度，对土地承包经营权互换、转让适用登记生效主义。权利登记是推进农村土地流转的基础性工作，目前农村集体土地管理中的确权登记是最为薄弱的，尽快完善登记制度才能确保流转规范有序，有效维护流转双方权益。
（二）保障土地使用权流转自由
要切实保障农民土地权益，必须在农村土地承包经营权流转过程中严格贯彻农民自愿的原则，尊重农民的土地流转意愿，任何组织不得强迫农民进行农村土地流转。为此，应严格规范政府和集体的行为，坚决反对农村基层组织对农村土地流转主体地位的替代。各级政府和农村基层组织应该强化流转服务意识，鼓励发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
（三）完善土地承包经营权流转市场机制
1.助推市场中介机制的发展。土地承包经营权流转中介机制的构建需从以下几个方面展开。其一，建立有效的信息传导机制。为流转提供充足的信息；其二，建立农村土地流转公开交易系统。公开流转市场的建立有利于集中地块实现规模交易，同时交易的公开化有利于对流转的监管；其三，建立有效的委托机构，为农户提供方便快捷的服务；其四，建立必要的金融服务体系，如农村土地投资公司、农村土地保险公司等。以解决种田能手的资金问题，和有效降低农业生产的风险。还应建立并完善流转纠纷处理机制。
2.发挥政府的宏观调控作用。市场机制固然对土地流转有及其重要的作用，但如果政府完全放任不管，则有可能导致不公平现象的发生，所以政府应在宏观调控方面发挥其应有的作用。但政府不应成为整个流转市场的主导力量和推动力量，而只能起一种引导监督的作用，特别是对上地流转合同的规范化、土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台建设等方面要多下工夫 。总之，在土地承包经营权流转中应保证流转主体的自，因势利导，充分发挥市场的资源优化配置的功能。
农村土地使用权流转是生产力发展的客观要求，也是农民土地权益实现的必须。目前，土地流转市场的不健全、管理制度的缺失，直接导致了农民土地权益隐性和显性流失。土地承包经营权的不稳定以及权利范围的不明晰是造成农地流转中农民土地权益流失的主要原因，土地承包经营权的物权化是解决问题的关键。在农民自愿的基础上，因地制宜地适度推进农地流转，以实现农村土地的适度规模经营，不仅能实现农民的土地权益，还能促进农业现代化的发展。
参考文献：
[1]林诩《中国经济发展进程中农民土地权益问题研究》，福建师范大学博士学位论文，2009年.
论文关键词 小额贷款公司 农村金融 风险控制
一、我国小额贷款公司的产生背景和意义
（一）小额贷款公司产生的背景
我国金融体系中最薄弱的环节是农村金融。长期以来，我国农户和中小企业都面临着融资难的问题，其主要原因是金融机构门槛过高、程序复杂、抵押物要求严格、担保类中介机构几近空白等原因，“融资难”问题限制了农户和农村中小企业的资金来源，进而对阻碍农村经济的健康发展。一方面，农村金融问题的主要矛盾在于农户和中小企业的融资需求得不到满足；另一方面政府政策的引导和合理制度的安排可以使农村的民间金融进一步规范，促进农村金融的发展，小额贷款公司就是顺应这种背景而产生了。自2008年小额贷款公司在我国由试点向全国推开以来，无论在机构数量还是整体实力方面都实现了跨越式的转变和发展。截至2012年6月末，全国的小额贷款公司已迅速增加至5267家。
（二）小额贷款公司产生的意义
第一，有利于改善农村地区的金融服务。小额贷款公司是金融服务向贫困人口的扩展，是一种金融服务的创新。其坚持“小额、分散”的原则，70%的资金应用于同一借款人贷款余额不超过50万元的小额借款人，其余30%资金的单户贷款余额不得超过资本金的5%，坚持为“三农”和城区中小企业提供信贷，有利于农村经济发展，对促进“三农”和中小企业的发展具有重要的意义。
第二，有利于缓解中小企业流动资金的短缺问题。中小企业融资难是一直困扰我国经济的难题，特别是在此次金融危机的大背景下，我国中小企业融资难的问题更加严峻，许多中小企业由于资金短缺，导致经营困难而倒闭破产，小额贷款公司的试点和推广对处于危机中的企业，特别是小企业来说是一个新的帮手。
第三，有利于引导和规范民间融资行为。近年来，投资公司、担保公司、典当商行等行业中金融违法、违规的问题日益严重，非法集资现象。这些民间融资行为具有群发性和盲目性的特点、一旦出现就可能引起连锁反应，导致系统性风险，更有可能危及社会安定。小额贷款公司的积极推广、试点，使得一部分民间金融走上了正规轨道，由地下转到地上，在政府的合理引导下进行规范管理，消除潜伏在民间的金融风险和社会不安定因素，进一步完善金融环境，使其健康发展。
二、我国小额贷款公司的发展所呈现的特点
我国小额贷款公司在一定程度上缓解了中小企业和“三农”融资难的问题，拓宽了县域经济的资金来源，其经营特点如下：
（一）以服务“三农”及中小企业为对象
我国小额贷款公司以其手续简便，快捷方便的经营特色，立足于本地经济特点，积极为特色产业的中小企业、专业种植户、产殖户等生产经营性微小客户提供三农贷款、临时性周转贷款、个体工商户经营贷款以及个人创业贷款等产品。
（二）主要资金来源以自有资金为主
为防范风险，我国小额贷款公司严格执行“只贷不存”的原则。我国小额贷款公司的资金来源于为股东缴纳的资本金、捐赠资金和来自不超过两个银行机构的融入资金，并且融资余额不得超过资本净额的50%。在现实中由于银行为了规避信贷风险而使得小额贷款公司的融资受限，因此我国小额贷款公司的主要资金来源就是其自有资金。
（三）融资产品额度小、期限短，手续简便、快捷灵活
我国小额贷款公司按照市场化原则进行经营，要求立足本地经济，不得跨区域经营业务，在贷款额度上，对同一借款人的贷款余额不超过公司净资本额的5%，而贷款期限也大多控制在一年以内，对于还款模式则采取灵活多样的方式，例如按月付息到期还本，按月等额还本付息、到期一次性还本付息等。针对农户和中小企业贷款金额小、时间急、频率高的特点，小额贷款公，简化了贷款流程，提升贷款办理速度，贷款最快的当天就能到账。
三、制约小额贷款公司发展的因素
目前，小额贷款公司在解决“三农”资金与扶持中小企业方面发挥着积极的作用，丰富了农村金融市场，但是在其经营和发展过程中暴露出一些问题，制约其可持续发展。
（一）定位不明
我国对小额贷款公司的身份定位是企业，这与其从事金融放贷业务的性质相矛盾，从而会引致一系列的问题：一是税收负担较重。作为企业，小额贷款公司难以享受政策优惠和支持，其区别于商业银行，要按服务业的标准纳税；二是融资渠道单一。小额贷款公司难以照搬金融机构的资金获取和运用渠道，它不能吸收存款，我国小额贷款公司的主要资金来源就是其自有资金。
（二）监管虚置
我国小额贷款公司试点已有4年，但是行业监管制度依然不够清晰，地方金融办、发改委等政府部门都在负责对小额贷款公司的监管，多头监管会造成监管盲区，同时监管专业性也不容乐观。总之，包括小额贷款公司的监管主体、准入和退出制度、业务操作规范、公司经营管理规范等都是缺位的，这导致整个行业呈现粗放式成长态势，将为今后行业发展埋下较大的风险隐患。
（三）后续资金不足
由于小额贷款公司只贷不存、不能拆借、不能委托，完全依靠自有资金在运作，因此资金来源成为最大的难题。“不能吸纳存款”的政策相当于只能用一条腿走路，导致小额贷款公司资金来源渠道狭窄，资金贷放的回流速度慢，从而导致小额贷款的供给资金紧张。
（四）存在风险隐患
目前，农业保障体系不健全，农村小额贷款公司抗风险能力较弱，存在风险隐患。按照规定小额贷款公司只能立足本地开展业务，不得跨区域经营。由于农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依耐性，农地的产出是农民偿债能力的重要保证，而一旦发生大的自然灾害，整个区域的农作物大面积受损，会直接影响农户的收成，进而消弱农民的还款能力，由此加大小额贷款公司的经营风险；另外，小额贷款公司不完善的内控制度和专业性人才的缺乏也容易造成操作风险。
四、小额贷款公司可持续发展的对策建议
（一）准确定位小额贷款公司
我国的小额贷款公司“只贷不存”，其定位是依照《公司法》的要求领取企业法人营业执照、经营小额贷款业务的特殊法人，而事实上小额贷款公司虽不吸收公众存款，但也经营货币、发放贷款，履行金融机构的职能，因此国家应尽快制定相应的法律法规，以准确定位小额贷款公司。笔者认为小额贷款公司应被纳入农村金融体系中加以监管，正规金融机构对于经营良好的小额贷款公司可允许其申借资金，以维持发展，待进入成熟阶段，还可逐渐放开其在本区域的存款业务，使其更好的服务农村金融。
（二）明确监管主体，制定相应法律
目前，人民银行、银监会、地方政府、工商局、税务局等相关部门都能对小额贷款公司的进行监管。具体的监管主体没有明确，造成了“多头监管”到头来变成“无人监管”的虚拟化问题，严重影响小额贷款公司的可持续发展，因此，应尽快明确监管主体。笔者认为在现有体制下，小额贷款公司的日常监管工作仍应由银监会来承担，因为贷款业务有其特殊性，而对于贷款业务，银监会有成熟的监管手段和经验；另外，监督管理小额贷款公司，国家有必要制定“小额信贷法”用以统一相关规定和实施细则，规范小额贷款公司的各项行为，促进小额信贷业务可持续发展。
（三）拓宽融资渠道，保障后续资金充足
资金来源多元化是小额贷款公司可持续发展的关键，但从现实情况来看，小额贷款公司“只贷不存”，基本上是用资本金放款，其资金来源的确定性和有限性，最终必然要面临资金短缺，无款可放的困境。为解决小额贷款公司的资金短缺的问题，可以考虑允许股东机构多元化以扩大资本金的来源。首先，央行需给予小额贷款公司一些政策的扶持，如允许外国金融机构、基金等的参股，给予一些税收的优惠，为小额贷款公司资金的持续性提供可能性。其次，央行可以向小额贷款公司再贷款，从而为小额贷款公司提供坚强的后盾，保障其资金充足。再次，可以考虑在时机成熟时将合法经营、没有不良记录的小额贷款公司转制为村镇银行，以解决小额贷款公司“只贷不存”的资金瓶颈，从而更好的服务新农村建设。
中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题亟待解决。
一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长
在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。
作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。
这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。
近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：
1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。
2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。
3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。
至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。
政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。
4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。
简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。
二、强制征地与补偿措施的不公平
中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：
（一）目的
在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。
中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。
（二）补偿标准
对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。
补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。
（三）补偿在集体和农民之间的分配
补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。
作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”
28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。
（四）补偿因土地的用途或类型而异
与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。
尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。
（五）征地过程
为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。
2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。
简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。
三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力
集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。
土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。
另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。
这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。
尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。
关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。
在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。
研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。
四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖
政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。
地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。
对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。
国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。
地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。
五、减低农田流失率的困难
城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。
为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。
土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。
农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。
上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。
政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。
对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。
除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。
与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。
1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。
2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。
3．规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。
论文关键词 区域经济 区域性法律 协调发展
一、区域经济法律政策的研究背景及意义
随着国家综合实力的不断增强，我国国民经济实现了快速的发展，但是贫富差距的扩大和区域经济的不平衡也带来了诸多的经济、政治问题。为解决此类问题，国家积极提出了“西部大开发”、“环黄渤海经济圈”、“长三角经济区”、“珠三角经济区”、“山东半岛蓝色经济区”等区域经济发展规划，但是这些规划多为政府的行政计划，具有不稳定性，也缺乏法律制度的保障。
另外，从国际社会发展来看，地区经济发展的不平衡现象是社会进步中的普遍问题。国外通常建立法律制度作为有效且必不可少的措施来促进不同地域的均衡发展，并且相关法律制度已经多个国家实施验证成功。我国区域经济法律制度的缺位正好需要通过学习国外的先进经验，并结合国情建立适宜国家发展的法律制度。
二、国外区域经济法律政策分析
（一）美国区域经济法律政策
从18世纪中叶，美国开始了真正独立的时代。面对广袤的国土和差异化的经济发展，美国开展了最早的地区开发战略——“西进运动”，其主要通过立法管理从农民手中剥夺的土地。
工业化时代，美国法律对落后地区开发的保障作用更有力度。20世纪初期，为了发展田纳西河流域，缩小地区间的差距，1933年罗斯福总统签署《田纳西河流域管理法》，并成立了田纳西河流域管理局，专门依法负责管理开发田纳西河流域。该法的实施，促进了流域农业、工业的发展，且在自然资源的开发利用和环境的恢复保护方面的意义深远。
在高科技为先导，服务业逐渐占据整个社会支配地位的现代美国，政府出台了多项开发落后地区的法制保障措施。首先，政府通过《重新开发萧条地区法》、《阿巴拉契亚地区发展法》作为对地区实施开发的综合性条例，开展地区的综合性管理。其次，在专项立法方面，《公共工程和经济发展法》为区域交通运输网的建设提供了法律保障。最后，在生态环保方面，面对日益严重的环境污染和生态失衡的现状，美国相继出台了《清洁空气法》、《水质法》、《气质法》、《国家环境政策法》、《国家环境改进法》、《水质改进法》、《安全饮水法》。
纵观美国的地区开发立法发展进程，区域经济的发展既需要宏观层面的调控，在总量上平衡发展上的差距，也需要微观层面上的规制，规范专项行业发展和环境保护。
（二）欧洲国家区域经济法律政策
从十七世纪以来，欧洲逐渐成为了世界经济的中心，也是世界经济发展程度最高的地区。作为欧洲最有影响力的国家---英国和德国，虽属于同一经济区域，但由于属于不同的法系，也就建立了不同的区域经济法律制度。
1.英国区域经济法律政策
英国和美国具有近似的司法制度，但却是世界上最早实行区域政策的国家，其区域政策在欧洲乃至世界上，具有特别的代表性。
英国传统的区域政策法治保障掀起于第二次世界大战之前。当时为了平衡两次工业革命给英国带来的区域经济不平衡的问题，英国制定了《特别区域法》来控制部分区域较高的失业率。二战后，英国实施了《工业布局法》、《城镇与乡村规划法》用于规范企业的设立、调整产业布局。同时，在20世纪60、70年代，英国政府通过了《地方就业法》、《工业发展法》、《工业法》，为工业企业的发展提供补贴和优惠等援助，并在市场准入、投融资、财政、人力资源和就业等领域扩大区域经济生存的空间，从而刺激区域经济的发展。
1984年以后，英国区域开发的重点从中央政府的外部投资和鼓励转变为积极发挥地区的主观能动性，发掘地区内在的经济增长动力。在经济发展中，地方政府为主导，制定中长期规划和目标，有的放矢的进行系统性开发。另外，政府取消了对区域企业整体补贴的方式，对具有可行的、能提供就业机会、环境破坏成本低的项目给予选择性的财政上补贴。
2.德国
德国属于典型的大陆法系的联邦制国家，其特殊的国家结构形式和社会制度导致了区域经济发展的不平衡。为了平衡区域经济，德国在《联邦基本法》的基础上，制定了诸多综合性区域经济法律政策，为区域经济的发展设立了宏观框架。例如《联邦改善区域经济结构共同任务法》、《联邦空间布局法》。
两德统一前，在区域发展和产业结构方面，联邦德国通过《联邦区域规划法》、《促进经济稳定与增长法》、《联邦投资补助法》、《区域政策的基本原则》、《联邦投资补贴法》、《联邦区域规划纲要》等，明确规定了区域组织机构基础及计划要求，为中小企业的发展提供支持，为区域经济的发展和经济结构的调整提供了法律框架。
两德统一后，由于原东德采用的是计划经济体制，经济实力较弱，东西部的经济差距逐步成为区域经济调整的主要对象。德国通过全方位的资金支持，在立法上通过《国土整治法》、《投资优惠法》和《住房建设法》等改善东部公共领域的投资环境和基础设施建设。通过颁布一系列的法律法规，德国采取多样化的优惠措施吸引外资，鼓励和补贴地区企业的发展，使得东西两德的经济差距得以快速的缩小。
（三）亚洲国家区域经济法律政策的分析
从亚洲诸国的国情来看，日本和韩国与我国在地理上距离较近，并且在亚洲国家中属于经济发展较快的国家，因而其国家区域经济法律政策也是值得我们借鉴的。
1.日本区域经济法律政策
第二次世界大战后，日本为了恢复生产，保持国民经济的稳定和社会安定，积极推行了区域经济发展战略。日本重点开发太平洋沿岸地区，设立了临海工业区。这种发展思路和我国积极发展海洋经济战略有一定的相似性。当然，优先发展的地区、产业与落后地区、产业的经济发展之间产生了巨大的差距。
为了解决地区和产业经济发展的不平衡，日本在全国综合性区域开发的同时，针对各地的特色，积极促进当地的生产力发展和经济市场的建立。1950年以来，日本颁布了《北海道开发法》、《孤岛振兴法》、《北海道东北开发库法》、《开发九州地方促进法》、《开发四国地方促进法》、《开发北陆地方促进法》、《冲绳建设城市再开发法》、《冲绳振兴开发金融公库法》、《振兴半岛法》。同时，日本政府结合上述法律还出台了“开发东北促进计划”、“开发九州地方促进计划”、“开发四国地方促进计划”等。日本区域经济在中央的引导下，充分调动地方的积极性，全面促进和鼓励地区和产业的发展。
2.韩国区域经济法律政策
韩国在亚洲国家中是面积和人口小国，但是韩国在亚洲国家经济实力的排名却很靠前。这得益于韩国经济发展的创新和科学的战略布局。韩国国土面积小，资源比较匮乏，加之二战时期受日本占领，被掠夺大量的资源，经济实力受到很大的挫伤。二战后，为了恢复和发展国家经济，韩国突破人口过度向首都集中的局面，逐步重视地区的全面发展。
20世纪60年代以来，韩国政府在立法上制定了《国土建设计划综合法》、《城市计划法》、《地方工业开发法》、《城市再开发法》、《工业配置法》、《促进特定地区综合开发特别措施法》、《岛屿开发促进法》。通过这些法律政策，韩国为地区的发展确立了法律地位，为各项优惠措施提过了法律依据，为发展地区特色经济增添了法律保障。
在地区经济发展的初期，韩国制定了一系列的法律政策用于指导宏观经济的发展，而且这些多是综合性发展的法律政策，其重点内容是以经济发展的计划规划、基础设施建设、财政税收政策、工厂的设立及产业的布局等为主。在区域经济发展的平衡阶段，韩国政府立法逐步侧重于解决城乡之间、产业之间、部门之间的不平衡等结构性问题，主要提出了“新农村建设”的战略。韩国政府颁布了《农地扩大开发促进法》、《农地扩大开发促进法施行令》、《农业现代化促进法》、《城市再开发法》等。之后，韩国政府提出了“稳定、效率、均衡”的经济建设理念，通过平衡不同的阶层、不同的区域，在法律制度上建立平衡发展的制度，从而最终实现区域发展和全国综合性发展相结合、相统一的经济模式。
三、国外区域经济法律政策对我国的借鉴
上文的考察研究可知，美国、欧洲和亚洲国家经济法律政策始终贯穿于区域经济发展的整个过程，发挥了巨大的保障作用。国外经济法律政策在区域经济发展中运用的经验为我国区域经济法律政策的制定和功能的发挥奠定了一定的基础。综合起来，国外区域经济法律政策对我国有以下启示。
（一）区域经济的建设发展需要法律政策的保障
法律政策作为上层建筑的内容，对经济基础的建设具有积极的反作用。区域经济发展规划需要确立其法律地位，从而维持其建设的长久性和科学性。区域经济的发展需要宏观的、综合性的法律政策来指导地区经济建设，确立地区经济建设的计划，整体把握区域经济的现状，协调各项经济建设工作。同时，区域经济的发展也需要制定专项的法律政策，详细规划各项具体的项目建设步骤，监管各专项领域的设立和发展等。例如，政府可以通过立法的形式加强基础设施建设，建立科技教育人才的培养制度。
（二）区域经济的发展应实现中央与地方的有效结合
区域经济建设虽然在地域上属于区域性的，但实际关系国家整体的经济状况。从各国家的经济发展模式来看，区域经济的发展是国家经济新的增长极和发力点，而且中央层面对区域的重视和鼓励，将为区域经济的发展注入活力，提供强大的后盾保障。因而，中央在区域经济的发展中扮演了“主导者”的角色。当然，区域经济只有结合当地的经济特色，才能顺应当地的实际情况，实现经济正的增长。地方政府在区域经济发展中最了解当地的具体情况，可以充分发挥其在经济建设中的主观能动性，利用地方的优势，弥补短板，寻找出发展经济的突破口。也就是说，地方政府在区域经济中完全扮演着“表演者”的角色。因此，区域经济的发展既要中央政府的鼓励和支持，也要地方政府的努力和创新。
（三）转变政府资金投入方式
区域的开发利用离不开政府支持，特别是资金上的投入。各国政府对区域经济的投资形式较多，财政补贴名目五花八门。但是，为了促进地方谋求发展的积极性，政府的投资要有选择性，也就是政府的投资应用于基础设施、教育等政府专有职能的实现上，而不是对所有项目的补贴。在具体项目的资金投入方式上，政府可以为企业的发展提供金融政策支持，鼓励民间资金的融入，拓宽资金的来源渠道，从而实现经济的创新发展。