发布时间：2023-03-21 17:09:08
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地承包论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
1.继续加大法律法规的学习宣传力度，严格落实土地承包政策
采取多种有效形式，继续让法律法规和政策下乡、进村、入户，不仅要使广大农村基层干部，特别是领导干部、调解仲裁人员熟练掌握和准确把握法律法规与政策，增强责任意识和法制观念，提高政策水平和工作能力，而且要让农民群众理解和领会法律法规和政策的实质，做到知法、懂法、守法，并依据法律法规和政策维护自己的合法权益。同时，农业主管部门对违法违纪案件要严肃查处。工作中，着眼于把群众上访问题化解在基层，按照抓早、抓小、抓苗头的工作思路，变农民上访为干部下访，坚持排查和化解并重，使矛盾消灭在萌芽状态。
2.进一步落实责任制，妥善解决农村土地承包经营纠纷问题
进一步落实农村土地承包经营纠纷属地管理责任制、案件包保责任制、领导接待制和责任追究制度，制定和落实工作预案，按照“分级负责，谁主管、谁负责”的原则，加强土地承包矛盾纠纷问题的排查和整改，继续接待和协调处理好农民因土地承包经营纠纷而引发的上访工作。既要抓好一般性案件的处理工作，又要重点抓好越级访、群体访案件的督办工作和疑难案件的指导工作。对群众上访反映的一般性问题，按照工作制度，及时转交相关农业行政主管部门办理。对少数解决难度较大的上访案件，通过耐心细致的思想教育和有针对性的法律政策宣传，积极主动地做好说服解释工作，能解决的尽快解决，对依法不能或一时难以解决的问题，尽量向群众解释清楚，有针对性地做好思想工作，征得群众的理解和信任，减少重复上访和越级上访的发生。
3.积极建立解决农村土地承包经营纠纷的长效机制
深入开展农村土地承包管理规范化建设。各级政府要认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加强调解仲裁体系建设，配齐配强调解仲裁员，搞好业务培训，完善工作制度，逐步建立起以调解为基础、仲裁为依托、司法为保障的农村土地承包经营纠纷仲裁工作体系。进一步完善承包合同，健全土地资源台账，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，大力实施农村土地承包信息化管理，切实加强农村土地承包档案管理和制度建设，努力实现土地承包规范化管理。
4.完善农村土地承包经营纠纷联席会议制度
保持相关部门协调联动、齐抓共管的高压态势。在巩固农村资源纠纷集中整治和作风建设涉农问题专项治理成果的基础上，进一步完善农村土地承包经营纠纷联席会议制度，协调各级有关部门加强沟通，密切合作，按照抓重点部位、抓关键环节、抓突出问题的原则，健全“排”、“调”、“防”、“控”相结合的工作机制，形成党委、政府统一领导，成员单位协调配合、齐抓共管、上下联动的新机制、新格局。进一步明确和落实各级、各部门化解矛盾纠纷、维护社会稳定的具体责任，始终保持高压态势，做到劲不松、力不软，促进工作早安排、矛盾早排查、问题早解决。行跟踪，落实案件包保责任人，促进上访案件的有效解决。
二、结束语
土地承包经营权发证就是调查清楚辖区内每个农户所有的耕地地块的空间位置、面积，根据第二轮承包合同厘清耕地的发包方（村民集休小组）、承包方（户主及家庭成员关系，确定四至等信息，根据有关土地承包政策建立登记档案，给土地使用者发放“土地承包经营权证”。第二轮土地承包合同是以手工填写文档表单、没有图件。这种模式存在的主要问题是工作效率低，面积不准确，地块重漏等情况。承包经营权发证是政府的一种行政许可行为，如果出现数据和程序上的错漏，必将引起很多麻烦。
2地理信息的概念及在土地承包经营权登记发证工作中推广的必要性
地理信息是指与空间地理分布有关的信息，表示地表物体和环境固有的数据、质量、分布特征、联系和规律的数字、文字、图形、图像的总称。其中它所具有的空间信息和属性信息的统一管理特点是其它信息系统不具备的。我们进行土地承包经营权登记发证工作中存在大量的空间数据（地块图件）和与之相关联的属性信息（发包方、承包方）。以上这此特点为土地承包经营权登记发证工作中推广使用地理信息技术提供了必要。同时由于系统处理数据的严密性，保证不会出现逻辑错误。
3实例研究
①此项目的工作底图以正射影像图为主，获取方式可以用无人机航空摄影或购买卫星影像。无人具有机动灵活的特点，通过外野航飞获取地面分辨率为0.15米的单张照片及pos数据，外业控制测量，然后进行内业空三加密，生成正射影像图。
②二轮土地承包台账包括的内容有发包方，发包方地址，身份证号码、电话号码等基础信息；承包方、承包方地址、身份证号码、电话号码等基础信息；家庭成员姓名、，性别、身份证号码、与户主关系等基础信息。我们输入时，所有信息全部录入之后通过承包方姓名在gis中和地块信息中的承包方姓名进行关联，以获取承包地块信息表、农户信息表，家庭成员信息表的一致性，这样数据入库时准确度比较高。
③外业人员通过正射影像图和农户承包地登记基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。按照农村承包土地调查技术规范对承包地块进行勾绘，并标注权利人、地块编码、地块名称和面积，形成承包土地地籍草图。核实每一个地块的承包方基础信息和发包方基础信息等，包括承包方姓名、性别、住址、身份证号码、电话号码；家庭成员姓名、性别、身份证号码、与承包方的关系以及发包方代表姓名、性别、身份证号码、住址等信息。本次调查的信息，通过内业人员的录入之后和二轮承包台账进行对比，关联，以查出错误和差别。使得数据建库时要录入的承包地块信息表、家庭成员表、农户基础信息表更加的得到了完整性和准确性。
④将调查地块的信息输入GIS系统中。GIS系统具有空间和属性的分析空能，承包经营权工作在此项流程中首先作业员要在CASS系统中进行地块数据信息等的处理，入库所需四个表的编排（承包地块信息表、农户基础信息表、家庭成员信息表、发包方信息表），最后通过GIS系统进行数据的输入。建立以村为单位的数据库。
⑤利用GIS的工具将属性信息与空间信息关联、建立数据库。数据库建好之后，利用GIS系统的工具进行承包方，小地块名，地块编码，承包方编码，地块类别，是否基本农田、土地利用类型，土地用途、所有权性质等地块属性信息的挂接和空间信息的关联等。使数据库的信息更加完整。也使输出的成果信息更加完整。
⑥拓扑一致性、属性逻辑性进行检查。在属性挂接完整之后要进行拓朴一致性和属性逻辑性的检查，这是关键的一步，在此项工作中，利用GIS系统工具，能够完整的检查出拓朴一致性的错误，所有检查出现的错误情况可以在本次流程中一一解决。
⑦公示资料制做。完成错误的检查之后，可以出公示资料，包括公示图及相关表格，利用GIS软件的制图工具，进行承包经营权的公示图的制作；利用属性处理工具导出公示表格。公示图中主要标注了承包方、小地块名、面积、地块编码顺序码和社号等信息。此图信息齐全，在公示期间由外野调查人员入户由农户进行确认签字，错误之处进行标注。由内业作业员进行修改。
⑧修改公示中发现的错误。公示期间发现的错误由外业作业员进行标注，返回内业后由内业作业员进行修改，主要的错误有，承包方姓名，小地块名，社号等的错误。在此项工作中如果社号错误，会产生一连串的编码的错误，主要是承包方编码的错误，这就需要修改数据库地块的属性和四个表的承包方编码。因此入库所需四个表编码的编排和四表的一致性是数据库建设的关键。作业员必须要仔细认真。
⑨档案打印。档案归档打印由内业作业人员利用GIS系统工具对数据库进行修改完善完整之后对进行归档的资料输出编辑及部分资料的打印。包括1：1000标准分幅签字盖章图的编辑打印、归户表的输出编辑打印、登记簿的编辑打印，地块登记宗地图的输出编辑打印、登记台账的制作、承包合同的输出编辑打印、承包地块信息表的输出编辑等资料的归档。
⑩发证、建立归户卡。最后进行发证和建立归户卡，在本次工作中要利用GIS系统专用发证系统进行承包经营权的证的打印，以及归户卡的编辑打印。
4质量控制
在二软承包地合同签定中，各种资料的质量检查几乎没有控制。应用地理信息系统，大量检查可通过计算机自动实现。实际工作中主要是应用了一些基于规则的逻辑检查，如：地块的不封闭，地块的重叠，组级行政区的不合理、四个信息表编排错误导致的与地块属性逻辑挂接错误等。
5结束语
土地承包经营权包括国有土地承包经营权与集体土地承包经营权两种，期涵义是指农民和集体经济组织等单位和个人依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地进行生产经营使用并获得收益的权利。土地承包经营权到底属于一种什么样的权利，是属于物权，还是债权？我们认为：土地承包经营权既不是债权性质，也不是部分所有权的性质，而应是物权性质中的一种用益物权。事实上，只有采取物权效力强度对土地承包经营权进行法律保护，才能确保农村土地承包关系长期稳定，并真正赋予农民长期而有保障的土地使用权。
土地承包经营权的法定财产权地位和物权的特征表明在征收时应获得必要的补偿。1998年修订的《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；2002年《农村土地承包法》进一步明确：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。作为设置在我国农地上的一种重要土地权利，土地承包经营权实质上体现为一种稳定的经济收益权。从承包地的功能上看，承包地如果剥出其社会各方面的功能，在市场经济条件下，只是一种生产要素而已，和资本、技术、劳动力一样，是进行生产活动的基本资料。作为生产要素在与其他生产要素结合进行生产，必然要取得相应的经济报酬。对承包土地的农户而言，其经济意义在于利用土地生产更多的有效益的产品。特别是现阶段，农民解决了温饱问题，粮食供求基本平衡时，承包土地的经济功能突显，目前是大多数农民致富的主要途径。《农村土地承包法》颁布实施后，土地承包经营权作为我国农民享有的重要财产权利，其法律地位进一步明确，而且通过二轮承包工作使农民土地承包经营权得到了有效保护。到2003年为止，中国农村98％以上的村组开展了第二轮土地承包工作，92％的耕地承包期延长到了30年，98％的农户与发包方签了土地承包合同。与此同时也存在一些不容忽视的问题：有些地方为了减少征地成本，降低征地补偿标准，忽视失地农民的就业和生活安置；有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位，以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。
土地承包经营权补偿存在的主要问题
土地承包经营权人的权利主体地位被忽视。在农村实行联产承包责任制以前，由于集体土地所有权与经营权统一由农民集体享有，在国家征地时，征地补偿完全支付给农村集体经济组织无可争议。但是，在实行农村土地家庭联产承包以后，土地承包经营权作为一种独立的法定权利而存在，并在权利内容上已承受了土地所有权的大部分权能。在承包的土地上便出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为使用者的承包经营权人两个权利主体。国家的征收行为，既征收了农民集体的土地所有权又征收了承包方的土地承包经营权；从权利内容上来看，后者应更具有发言权，因为在土地征收中，农民失去了土地承包经营权这一法定的土地财产权，失去了几十年经营土地的收益来源。如果这时国家仅对集体土地所有权进行补偿，显然不符合法治社会下权利救济的原则。从法律关系上来看，集体土地所有权与土地承包经营权是两个不同的权利，所有权的转移并不必然地发生用益物权的转移。在集体土地征收中，土地承包经营权人是与集体经济组织具有同等地位权利主体，并不理所当然地依附于集体土地所有权人。
土地补偿程序不完善、欠缺司法救济。土地补偿程序包括征地补偿安置方案公告、报批征地补偿安置方案、批准征地补偿安置方案、土地补偿登记、实施补偿安置方案和交付土地等5个方面。其中，最重要的是公告和听证。实践中，补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。
完善土地承包经营权补偿制度的建议
明确农地征收补偿中土地承包经营权人的主体地位。土地征收补偿的核心问题是土地产权的补偿。土地承包经营权作为我国农村土地产权制度的主要内容，是法律直接赋予农民的法定财产权，是农民重要的生活保障和基本生产资料。土地承包的期限法律虽规定为30年到70年不等，但是，相关法律及政策又规定了联产承包责任制的长期性和农民拥有延包的权利，可以说，土地承包经营权已不能再简单地看作是依附在土地所有权上的使用权，而且是农民拥有的一项长期财产权。况且，农民在承包土地后，都做了长远规划，在农田水利设施、土地改良等方面都进行了大量投入。在市场经济条件下，产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。征地中对土地承包经营权人提供充分、合理的补偿，不仅是依法保护农民合法土地权益的需要，也是完善土地权利救济制度，健全我国农村土地产权制度，维护整个社会经济秩序的客观要求。农民的土地承包经营权应具有物权的绝对性、排他性、优先性，在法律上确立土地承包经营权人的独立受偿主体地位，将土地承包经营权纳入征收客体范围，既保持了法律对不同权利主体的同等对待，又有利于土地承包经营权人在征地中作为独立的利益主体参与协商，保护自己的合法权益。
《物权法》和《农村土地承包法》把农村集体土地承包区分为商业承包和家庭承包。两部法律在后者流转问题上没做过多限制，允许其采用民法上的流转方式实现其经济价值③。2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确出现了“入股”的流转方式。④2006年12月成都市出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》；2007年6月重庆市工商行政管理局出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，这两个文件均规定土地承包经营权可采用“入股”方式流转。
二、农村土地承包经营权概述
农村土地承包经营权是指以种植、养殖、畜牧等农业用途为目的，对国家或者集体所有的农用地占有、使用和收益的物权。其权能有：土地使用收益权，物上请求权，生产经营自，对产品的处置权。其中，收益权受到一定的限制，如：流转方式法定化①，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，受让方必须具有农业经营能力，流转不得超过承包经营期限等②。
在农村，土地一般属于集体所有，集体组织内部成员，可以无偿地获得一份土地承包经营权，供生存发展需要。我国现行社会保障制度尚未覆盖到农村居民，土地承包经营权对农民具有社会保障意义。土地承包经营权具有物权性质又具有人身权性质。土地承包经营权对农民的社会保障功能正是体现在该项权利的人身性上。
三、农村土地承包经营权入股的法律风险
土地承载着农民的生存保障功能。承包经营权入股后，则成为公司资产，农民和土地相分离。如果公司不能提供给足以保障农民基本生存条件的股利或分红，无能力在获得生活保障的农民将面临生存危机。
公司法资本三原则要求股东不得抽回资本⑤，减少注册资本有严格内部程序控制⑥，外部债权人亦可通过提前请求实现债权对减少注册资本行为施加压力⑦。农民一旦入股成为公司股东，就无法通过退股回复其承包经营权。农民股东退出公司的另一种机制是出让股份。但这可能会使农民与土地分离。农民在土地上能获的社会保障权将会丧失。
四、化解农村土地承包经营权入股的法律风险的对策
土地承包经营权有财产属性，又具有人身属性。财产属性的权利能转让，但人身属性的权利不能转让。如果两种权利混在一起，财产权利转让必然受到人身属性的限制。因此须对土地承包经营权作出划分。一是可以转让的财产权，二是不能转让的人身权。
土地承包经营权入股后，农民只能获得股份财产权上的收益。为保障农民的社会保障权，只能把它设定为财产上的义务。公司运营土地获得的两部分利益，一是土地使用价值转化的价值，二是土地产生的新增价值。后者通过股利的方式进行分配；而前者的源权利本不属公司，而是被土地财产权捆绑来的农民的社会保障权，此价值应返还给农民。两种价值应有分配顺序，先从利润中拿出固定的数额返还农民在土地上的社会保障权；然后再分配股利。由于公司盈利能力不确定，若其利润尚不能满足农民的社会保障需要就会陷农民于危险中，解决该问题，需要配套社会保障法规。
公司法禁止抽回资本，故农民入股后退出面临困难。但《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》中，针对该问题做了个“置换”制度设计⑧。用以限制涉及土地的股权进行二次转让，农民可以以其他资本置换出他投入的土地承包经营权。这种置换是成立的，入股的权利是已被物化的、与人身分离的虚拟价值形态，标志着该权利成为公司财产。公司的土地权利可以作为资产出售，不过只能出售即农民股东，农民取得该资产，达到二土地权利回归同一，此时农民股东的股份不变。但上述程序须在章程中设定。农民股东取得回归的土地权后，公司要继续使用该土地的，可以采取不转移承包经营权的方式，这就成功解决了农民土地承包经营权退出的问题。
另外农民可选择转让股份。由于财产权与社会保障权相分离，无论股权怎么转让，农民的社会保障要求始终只能由土地收益者承担。这样农民不会丧失社会保障，而且盘活了土地资源。值得注意的是，可转让的财产权不是永续的，因作为其源权利的土地承包经营权有期限。当权利到期时，农民重新获得土地承包经营权，如果农民欲继续把土地投入公司，农民就以重新获得的承包经营权中的财产权入股，同时原来的股权保持不变。
五、结论
在农村社会保障体系尚未健全完善的条件下，土地法律须要优先考虑土地对农民的社会保障功能，才能保证土地产权改革的低政治和社会风险。同时也要顺应生产力和生产关系的发展，使土地要素流动起来。对土地承包经营权做出财产权和人身权划分，有利于理顺权利配置和流转关系；把土地承载的社会保障功能义务，施于土地经营者，充分保障了农民的基本生存；允许农民“置换”回土地承包经营权，体现了对农民生存方式选择上的尊重。允许土地承包经营权入股公司只是在现有法律框架下的一种尝试。努力探索一条适合中国特色的农村道路，是一项十分艰巨的任务。注释：
①《农村土地承包法》第32条.在这里不能把流转理解为处分的权利，流转改变只是收益的方式，而不是对权利的处分.
②《农村土地承包法》第33条.
③《物权法》第133条，《农村土地承包法》第46条第1款.
④《农村土地承包经营权流转管理办法》第16条，第19条.
⑤施天涛，《公司法论》，法律出版社，2006年版，第16-163页.
⑥《公司法》第44条，第104条.
⑦《公司法》第178条.
⑧《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，渝工商办发（2007）86号，第二（四）5，第二（九），第二（十）.参考文献：
［1］李昌麒主编，《中国农村法治发展研究》，人民出版社，2006.
［2］施天涛，《公司法论》，法律出版社，2006.
［3］马俊驹，余延满，《民法原论》，法律出版社，2007.
［4］刘俊，《中国土地法理论研究》第264页-280页，法律出版社.
［5］徐汉明《中国农村土地特有产权制度研究》，社会科学文献出版社，2004.
［6］何碧欣，“农村土地承包经营权入股法律问题研究”西南政法大学硕士论文，2008.4.
［7］张询书：“农村土地承包经营权入股的风险问题分析”，《乡镇经济》，2008第1期
关键词；土地；承包经营权；农村；农民权益
一、土地承包经营权流转实践考察
近年来，随着农业比较效益的下降，土地抛荒率日渐提高。在土地资源有效利用的需求下，土地流转市场渐次繁荣起来。但在流转实践中存在诸多隐患，农民权益受损严重。
首先，土地流转市场混乱。在农村土地流转中普遍存在有法不依，有法乱依的现象，土地管理法等相关法律明确规定的流转程序、流转形式等并未得到有效实施。在签订流转合同时因没有统一的程序可以遵循，不签订书面流转合同或书面流转合同的内容不规范的现象较为严重，合同签订后的后续工作不到位。流转形式的不规范，导致流转周期短、规模小，稳定性低，难于形成规模化经营，与现代农业的发展要求不适应。其次，土地流转纠纷居高不下。集体土地所有权制度和农村集体经济组织制度的不完善，导致村委会滥用转让同意权，干预土地流转，强迫或者阻碍承包方进行土地流转，有时甚至会擅自截留、扣缴流转收益的情况普遍发生，流转矛盾难以调和。因此，土地承包经营权流转纠纷已经成为农村土地纠纷案件的主要类型。因法律依据不明确，土地纠纷的处理效果不理想，有的案件甚至不能解决，严重损害了农民的合法权益，也扰乱了农村土地市场的稳定。
二、土地承包经营权流转乱象的归因分析
农民土地权益流失和土地承包经营权流转有着直接的关联。准确分析土地承包经营权流转乱象产生的原因，是完善土地流转体系的前提。
其一，土地流转法律制度滞后于实践的需要。现行土地流转法律法规对土地承包经营权流转的规定较为原则、简单，对于“反租倒包”、“股份合作”、“土地流转信托”等新型流转类型没有做出规定。对流转的主体资格、适用范围、权利义务以及各种流转形式的具体程序、操作方式、利益分配等问题规定不明。立法的缺失导致无法培育出适度规模的、符合市场要求的经营主体，土地流转操作的随意性和不规范，大大增加了农民维护自身合法土地权益的难度。其二，农村土地使用权的权利范围不明确。农民土地权益是否真正完整，农民能否清楚地依靠这份权利获得收益，关键在于农民与集体的认识是否到位，能否有效行使流转权利。对于转包权，大多数农民都明确了自己对这项权利的拥有，认为自己有权转包的达到了94.3%，但仍有4.8%的农民不确定或否定了自己的这项权利。而对于转让权，农民的认识更不清晰，差异性也很大，48.6%的农民认为有权转让，但51.4%的农民则抱着不确定或否定的态度 。正因农民对自身拥有的土地权利的范围不明确，维权意识缺乏，维权途径不明，造成了农民土地权益的大量流失。其三，市场机制不健全。农村土地使用权流转的信息不对称、市场化程度低、行政干预过多是农村土地流转价格扭曲的重要原因。信息的不对称一方面表现在自发进行的农村土地流转中农户之间的信息不充分，另一方面表现为集体推动型农村土地流转中集体和农户之间的信息不对称。由于信息的不充分和农业比较收益的低下，农村土地流转市场竞争性并不强，竞争机制没能很好地发挥作用，农民土地权益大量流失。
三、构建土地承包经营权流转体系的设想
（一）修改土地承包经营权立法
修改现行土地流转立法，取消转让需经村委会同意的规定，放宽受让主体的资格限制，规范流转形式。“解决了转让的法律障碍问题，入股、抵押、继承和赠与的厘清就可水到渠成” 。此外，应推行土地承包经营权登记制度，设立不动产统一登记机关，建立土地流转经营登记发证制度，健全登记备案制度，对土地承包经营权互换、转让适用登记生效主义。权利登记是推进农村土地流转的基础性工作，目前农村集体土地管理中的确权登记是最为薄弱的，尽快完善登记制度才能确保流转规范有序，有效维护流转双方权益。
（二）保障土地使用权流转自由
要切实保障农民土地权益，必须在农村土地承包经营权流转过程中严格贯彻农民自愿的原则，尊重农民的土地流转意愿，任何组织不得强迫农民进行农村土地流转。为此，应严格规范政府和集体的行为，坚决反对农村基层组织对农村土地流转主体地位的替代。各级政府和农村基层组织应该强化流转服务意识，鼓励发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
（三）完善土地承包经营权流转市场机制
1.助推市场中介机制的发展。土地承包经营权流转中介机制的构建需从以下几个方面展开。其一，建立有效的信息传导机制。为流转提供充足的信息；其二，建立农村土地流转公开交易系统。公开流转市场的建立有利于集中地块实现规模交易，同时交易的公开化有利于对流转的监管；其三，建立有效的委托机构，为农户提供方便快捷的服务；其四，建立必要的金融服务体系，如农村土地投资公司、农村土地保险公司等。以解决种田能手的资金问题，和有效降低农业生产的风险。还应建立并完善流转纠纷处理机制。
2.发挥政府的宏观调控作用。市场机制固然对土地流转有及其重要的作用，但如果政府完全放任不管，则有可能导致不公平现象的发生，所以政府应在宏观调控方面发挥其应有的作用。但政府不应成为整个流转市场的主导力量和推动力量，而只能起一种引导监督的作用，特别是对上地流转合同的规范化、土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台建设等方面要多下工夫 。总之，在土地承包经营权流转中应保证流转主体的自，因势利导，充分发挥市场的资源优化配置的功能。
农村土地使用权流转是生产力发展的客观要求，也是农民土地权益实现的必须。目前，土地流转市场的不健全、管理制度的缺失，直接导致了农民土地权益隐性和显性流失。土地承包经营权的不稳定以及权利范围的不明晰是造成农地流转中农民土地权益流失的主要原因，土地承包经营权的物权化是解决问题的关键。在农民自愿的基础上，因地制宜地适度推进农地流转，以实现农村土地的适度规模经营，不仅能实现农民的土地权益，还能促进农业现代化的发展。
参考文献：
[1]林诩《中国经济发展进程中农民土地权益问题研究》，福建师范大学博士学位论文，2009年.
论文关键词 农村妇女 土地承包经营权 保护
澜沧县全县总人口约47.06万，77%左右的人口均为少数民族，包括拉祜、佤、傣、哈尼等民族。全县的农业人口有43.39万，可以明显看出农业人口所占的比重是极大的。自1980年实行家庭联产承包经营责任制以来，农村产业结构得到有效调整，农民耕作、种植的积极性显著提高。改革开放不仅发展了经济，也促进了法治的发展，我国《宪法》在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面赋予了妇女与男子平等的权利；《婚姻法》《农村土地承包法》《妇女权益保护法》等法律文件中也都明确规定了妇女享有土地承包经营权，且与男子平等地享有。然而由于习俗、继承以及婚迁等方面的因素，农村妇女的土地承包经营权并没有得到有效的保护。
一、澜沧县妇女的土地承包经营权受到损害的因素
在对澜沧县的调查中发现，随着经济、文化、法律等的不断发展，很多农村妇女的土地承包经营权得到落实，在农村拥有可以自己进行承包经营的土地，而其中“出嫁不出村”的妇女的土地承包经营权受到的保护程度最大，因为婚嫁并没有影响其在本村的集体经济组织成员身份，因此总能从娘家或者婆家分到土地。目前，虽然多数女性的该项权利都受到了不同程度的保护，但是却仍旧有不少农村妇女的此项权利受到严重损害，对这部分妇女，其土地承包经营权得不到有效保障的因素主要有以下几方面：
（一）传统观念的影响
在相对落后的农村地区，尤其是在偏远、观念较为传统的少数民族地区，受民族习惯和封建思想的影响，在家庭生活和继承的过程中，女性和男性往往受到区别对待，尽管“男尊女卑”的观念已经逐渐淡出人们的生活，但是“重男轻女”的思想却仍旧存在。澜沧县的农村地区也不例外，在继承上的体现就是尤为明显的，土地承包经营权作为一项财产权，在进行继承分配时就因重男轻女的思想使一些已婚妇女和适龄未嫁女没有分配到该项权益。
（二）婚姻状况的变化
因为婚姻的变化，女性出嫁后，一部分妇女从娘家得到了土地，也有一部分妇女在婆家分到了土地，也存在着在娘家和婆家同时分到土地的情况。但是却有一部分妇女，结婚后娘家土地被收回，婆家又并未对其分与土地，导致自己的土地承包经营权完全受损。另外，对于绝大多数离婚的妇女而言，其离婚后婆家对其不分或者少分土地；一部分女性虽然在娘家对土地进行经营，但是并非对土地获得承包经营权，只是娘家人让其对土地享受收益；丧偶的妇女，其中一部分的情况与离婚妇女相类似，而也有一部分妇女继续对原土地进行承包经营，婆家人未进行干涉，也未被发包方收回。另外，“非嫁农”的妇女，在嫁入村后，一般都是和丈夫共同对其丈夫的土地份额进行承包经营，发包方在新一轮的土地承包开始之前并未为其进行土地分配。
（三）政策制度的影响
三十年不变的法律制度，以及“增人不增地，减人不减地”土地政策成为影响农村妇女土地承包经营权的重要因素之一。因为承包期的限制，导致很多妇女在其人生中最重要的几十年里处于无地状态，而增人不增地减人不减地的做法则造成了农村土地分配的不均衡，再加上重男轻女和子女比例不协调的双重作用，使一些妇女无法切实享有该项权利，娘家或者婆家都采取了不分或者少分的做法，导致土地承包经营权有名无实。
（四）妇女本身的因素
风俗习惯、婚姻状况、政策制度影响了妇女的土地承包经营权，但是也无法排除妇女本身的因素。首先，妇女的法治观念淡薄。一方面，由于教育水平的限制和法律宣传的欠缺，一些妇女根本不知道这是法律赋予的和男子平等享有的权利；另一方面，一些妇女仍然还禁锢在传统的旧观念里，认为与生俱来就是男子享有这项权利（当然，这样的群体是极少数的）。其次，妇女的维权意识不够。一些妇女是因为不知自己享有该项权利，但是也有一些女性知道这是自己的合法权益，但是在受到侵害时却没有采取有效的救济措施，一般就是在家庭内部进行协商，或者是找村寨里有威望的“寨老”帮忙进行调解，而很少有妇女积极主动采取法律手段来解决这种问题。同时，一部分妇女觉得这种事情一旦动用法律就会伤害到家庭内部的关系，并且还会被别人“看笑话”，因此选择忍气吞声。
（五）土地收益较少，挫伤了妇女维权的积极性
一部分妇女知道自己有该项权利，也知道一旦自己的权利受损可以采取诸多救济措施，知道可以用法律武器捍卫自己的合法权益。但是她们却选择放弃这项权利，原因就是因为觉得土地承包并没有使自己获得太大收益。一方面，无论是仲裁还是诉讼，手续都较为繁琐，还需要花费时间和财力；另一方面，农作物收益本来就不够可观，起早贪黑辛苦劳作，还要承担不菲的农业成本，加之云南省近年来连续干旱，对农村产业而言更是雪上加霜。相比之下，妇女选择外出打工或者另谋出路反而是更好的选择，而不是去争取自己土地承包经营权。
二、针对澜沧县妇女面临的问题提出建议或对策
使澜沧县的一些妇女的土地承包经营权处于不安全状态的原因是多方面的，尽管当地政府也积极采取了一些补救或是补偿措施，但是终究没有彻底解决这一问题。为了使澜沧县妇女的合法权益得到有效保护和落实，笔者提出以下建议和对策：
（一）提高村民整体素质，用科学和发展的眼光看待问题
21世纪的今天早已不再是封建的旧社会，我们不排斥少数民族的传统风俗习惯，但是却应当正确对待一些封建、落后的思想。在社会主义法治国家的旗帜下，今天不再是重男轻女的时代，因此要摒弃那些封建的旧观念，实现男女平等。在家庭生活、继承方面，应当将儿子、女儿列于平等的地位，土地承包经营权这是女性作为家庭中一员所应当享有的权利。
（二）加强农村地区的法治宣传教育，提高妇女的维权意识
农村地区由于教育的限制，很多妇女“盲”度较高。因此政府应当积极采取一些措施来进行法治宣传，给村民积极普及知识，比如可以给村民印发法律实用手册、宣传单，还可以举办有意义的宣讲会等。加强农村地区的法治宣传，提高村民的法律素养，并且积极鼓励妇女拿起法律的武器来维护自己的合法权益。积极响应建设社会主义法治国家的号召，进行有效的农村法制宣传和教育，切实落实和实现“送法下乡”，要求村民和村干部的法律意识共同提高，村民知法守法，在必要的时候还可以用法律保护自己的人身财产不受非法侵害，而村干部则在知法守法的基础上运用法律手段来管理村内事务，为农村的改革、稳定和发展提高强有力的法律保障，促进我国农业和农村的全面发展。
（三）提高农村妇女参与社会经济和政治活动的能力
农村妇女土地权利的保障是一个复杂的难题，这一问题的解决还需要一个适宜的社会环境。农村妇女对农村政治活动参与程度较小，参与渠道不畅通，造成了其政治参与的边缘化，从而加剧了农村妇女土地权益的边缘化。妇女能否主张自己的土地权利以及是否有能力主张自己的土地权益和妇女的社会参与、政治参与、经济参与有很大关系。从机制上推动并提高妇女在这些方面的参与度，增加她们表达意愿和争取权益的机会，可以为解决和维护她们的权益提供思想保障。
（四）用科学的手段帮助农民增收，增加妇女对土地收益的信心
澜沧县的茶叶、小粒咖啡、水稻等是当地的主要产业，优越的地理条件和自然资源为澜沧县的发展提供了保障。但是由于村民的教育水平普遍偏低，很大程度上阻碍了农业的发展。政府可以聘请一些农业专家或技术人员，到当地进行指导，对村民进行育秧技术、配方施肥等的专业培训。另外，建议政府和有关部门，每年安排一定专项资金，加大冷凉山区的投入，加快良种的引进、示范、扩繁和推广力度，提高良种覆盖率，加大科技培训，依靠科技提高单产、确保边疆民族贫困山区粮食稳步增长，促进当地经济的发展。同时，还可以将当地的特色产业和旅游业进行有机结合，建立旅游业带动农业，农业促进旅游业的良性模式。
（五）贯彻落实法律中所规定的土地承包制度，保护妇女的土地承包经营权
在我国的法律体系中，大量的法律都赋予了妇女与男子同样的权利。我国《宪法》、《土地承包法》、《妇女权益保障法》等多项法律中都为妇女权利的保障提供了法律依据，但是一些土地政策、当地的村规民约却阻碍了法律的落实，很多时候还和法律产生冲突，比如“增人不增地，减人不减地”的土地政策就是使农村妇女得不到保护的原因之一。因此，在制定村规民约和制定土地政策时都要以国家的法律作为依据，然后引导村规民约与法律一致，使土地政府符合农村发展的要求。在这个过程中，笔者认为应当集中全体村民的智慧和力量，制定出具体、科学、可行的规范，在调动村民积极性的同时，也使村民更清楚的学习这些规范。另外，当地乡镇政府应当加大对村规民约的指导力度，这也是落实《中华人民共和国村民委员会组织法》的表现，政府除了自己进行指导外，还可以聘请一些法律专家进行指导，而政府同时也起到监督的作用。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民会议可以制定村规民约，并报乡、民族乡、镇政府备案。故乡级人民政府应当对村规民约进行备案，并建立有效的备案机制，并充分发挥备案过程中的审查和监督力量，对村规民约制定过程中的程序、内容和合法性与合理性进行审查。另外，《农村土地承包法》和《物权法》都规定了土地承包经营纠纷的解决方式，双方当事人可以通过协商和解、请求村民委员会或乡镇人民政府调解解决，协商、调解不成则可以进行仲裁或者诉讼。同时还有《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也为纠纷解决机关、机构提供了原则性的指导和法律性的规范。所以，要求各相关机构和部门依法履行自己职责，各司其职，切实做好纠纷解决工作。要求侵权方承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任，以维护妇女的合法权益。
（六）在国家层面，通过立法，完善我国对妇女的土地承包经营权的保护
关键词：土地流转；信息化管理；图形验证码；站内搜索
中图分类号：TP311.52文献标识码：A文章编号：1007-9416（2017）10-0153-01
农民拥有长期稳定的土地承包经营权，运用土地使用权的流转，加强土地利用率，确保农村产业化经营。农村土地承包与流转管理平台，主要提供政策和法律法规宣传、咨询，土地供求信息汇总、流转合同签证、流转纠纷调解、登记簿批量打印、经营权证书等一条龙服务，减少农村土地承包和流转纠纷，规范土地流转行为，保护供求双方的合法权益。并通过大力招商引资，引进业主发展现代农业，加快城镇一体化发展的步伐。
本平台框架设计为1+3，就是一网三子平台。一网指的是农村土地承包和流转综合服务，在一定程度上它属于一种网络门户，而且根据相关的法律法规和信息公布的条例来看。信息平台的平台，合同管理的平台和土地流转的平台，在整体系统分布上都是采用的矩阵式架构。平台采用B/S技术，基于.NET框架，使用C#语言开发。使用大型数据库，实现信息的海量存储，采用三层架构设计，保证系统的可靠性与稳定性。
1系统关键技术
1.1B/S结构
B/S我们通常情况下也管它叫做浏览器或者是服务器。随着互联网的不断兴起，在一定程度上C/S这种结构得到了极大的改善。B/S可以在任何地方不需要安装任何专门的软件，就可以直接信息操作，操作既简单又便捷。而且只需要一台电脑就可以正常的使用，在一定程度上，客户端可以通过系统维护的方式，加强了系统的扩展和访问。
1.2SQLServer2008数据库管理系统
SQLServer作为微软的搜索的大型数据库管理体系，在一定程度上它更方便，人们的使用。同时SQLServer2008作为一个重要的产品版本，在推广的过程中，经过了不断的改进和系统的更新，已经成为全世界最为强大的SQLServer版本。
SQLServer2008在微软的平台上，可以更好地帮助企业加以管理。通过结构化、半结构化和非结构化的同时，进行一定的内置服务。而且在数据进行搜索和查询的过程中也会将不同的数据储存在设备中，保证设备的运行。从数据中心的服务器开始到桌面的计算机和移动设备都在不同的更新着。
1.3访问安全性处理技术
系统登录时，会要求用户输入一定的用户名和密码，这样的操作程序是为了确保用户使用过程中的合法性和安全性。如果不是合法的用户，也无法访问相应的网址和该页面，即使用户知道了某个页面的地址也无法访问，所以系统会率先提示用户要先登陆，取得合法的信息。
1.4图形验证码生成技术
验证码的功能一般是防止使用程序恶意注册、暴力破解或批量发帖而设置的。我们通常所说的验证码就是一串随机性的符号儿生成的一些图片数字或者是文字。在一定程度上，这些都是可以用肉眼直接识别的。通过输入相应的网站、信息验证等验证成功后才可以安全性的使用。本系统中的用户登录页面中就使用了图形验证码技术。生产一个图形验证码需要三步：（1）随机产生一个长度为N的字符串，该字符串可以包含数字、字母等。（2）将随机生成的字符串创建成图片并显示。（3）保存验证码。
1.5站内全面搜索
通过站内搜索的方式有很多种，网站开发人员和根据搜索的范围大小进行设置，系统设置的搜索功能主要是根据应用SQL语句中的Like运算符进行模糊查询。Like运算符用于在确定了字符串是否匹配的同时，模式往往是按照常规字符合通配字符来进行配比的，只需要语字串符相互匹配就可以了。
1.6数据分页显示
使用DataList控件绑定数据并实现分页。DataList控件是一种数据绑定控件，其分页功能是借助PagedDataSource类實现的，该类封装了数据控件的分页属性。
2平台总体设计与实现
2.1系统首页和系统登录
进入系统首页后，系统用户和管理员在登录系统之后，需要输入相应的用户名和密码。在输入了相应的密码和验证码的同时，系统用户在输入过程中，会将输入的密码和密码数据加以比对。
2.2信息功能实现
从农村土地承包与流转管理是影响较为深刻的，而且在一定程度上信息的及时和沟通可以加快对于信息过程中的管理。可以方便实现的功能有政策法规、土地百科、农业新闻、法制时空、本站动态等信息的。
2.3合同管理功能实现
农村土地经营权流转合同书在签订的过程中它是包含了土地承包经营权的一种法律文书，在交易双方进行交易的过程中是为了保障双方的合法权益的。所以农村土地承包和流转管理平台，在一定程度上会提供合同的管理功能，合同的管理可以清晰的分析出每一笔交易的成功信息。这些信息既包括了土地坐落位置、转让限制交易方式的权利和义务，以及违约责任验证单位和各种约定事项。农村土地承包和流转管理平台的管理，在一定程度上既包括了合同的管理模板的管理。合同管理主要是对已签订的合同进行管理，模板管理提供了签订合同所使用的合同模板。
2.4土地流转功能实现
具有权限的用户可以土地求购信息，并在“流转资讯”栏目，符合条件的农户可根据这些信息与者联系。
3总体性能指标
系统性能需求主要从系统响应时间、并发数等方面对目标系统进行定义。业务请求响应的平均时间≤4s。系统登录最长时间≤4s（2000用户并发时）。最大并发用户数≥2000
除了上述性能指标之外，还要具备很多功能性要求：可靠性：系统的安装环境要求是Windows2007以上的版本在一定程度上系统的兼容性非常好，可以通过数据自动保存在系统出现异常时也可以对于数据及时的恢复，确保系统的安全可靠。易用性：平台在一定程度上界面较为整洁，而且还可以通过人性化的提示，便于用户可以正确的操作学习系统。
4结语
关键词：农垦；国有农场；改革
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)05―0021―04
一、引言
中国农垦是建立在土地国有性质基础上的特殊组织形态，其形成有其特定的历史背景。农垦在创建伊始的特殊特征，决定了其在发展工农业生产的同时，也需要承担着诸多的区域性、社会，诸如公检法、科教文卫、交通、电讯等各项社会事业以及行使其他社会管理职能等。近年来，尽管通过改革将企业的部分社会职能逐步分离出去，但由于历史欠账太多，农垦在这些方面的负担还很沉重。2009年，全国农垦企业资产总额5094.97亿元，负债总额3795.44亿元，平均资产负债率为74.49％，其中国有农(牧)场债务总额1979.56亿元，占全国农垦企业总负债的52％。
农垦的改革改制，是一个错综复杂，涉及政府、企业、职工诸多方面利益关系的历史渐进过程。目前来看，我国农垦制度供需关系远未达到平衡，预期的制度变迁理论上仍可以提高资源利用效率。现实中，国家办农业与农业经营规律之间、企业经营与区域管理之间、管理层与监管者之间、职工与管理者之间、外来务工人员与职工之间存在诸多矛盾和问题，使现有的制度安排很难完全发挥潜在的经济、社会与生态效益。研究农垦制度变迁机理、科学评价其运行绩效，因地制宜提出改革模式和现代农业发展道路，对于提高农垦资源利用效率、改善民生、提高企业竞争力和实现国家战略意图，具有十分重要的意义。
二、农垦改革发展基本问题研究
(一)国有农业制度安排理论基础与新时期农垦制度缺陷
正如所有的国有企业一样，国有农场、家庭农场所有权和经营权的分离，引起如下结果：一是在两权分离的情况下，企业的所有者与经营者的利益通常是不一致的。由于所有者和经营者不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权利侵犯所有者利益的可能性。二是在现实中，所有者和经营者之间存在着信息不对称问题，即经营者拥有关于经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为所有者，由于不参与实际经营，除非付出很大成本，否则无法获得相应信息。这种信息不对称使得经营者侵犯所有者利益的可能性变为现实。三是所有者和经营者对于企业经营结果所负责任是不对等的。这种不对称随着生产规模的扩大而加大，使得经营者有可能为个人利益而采取风险过度行为。以上三方面矛盾，仍然是未来农垦管理体制改革要解决的重点问题：国有农场监管部门利益与国家利益之间、国有农场和监管部门之间、集团化垦区的子公司与母公司之间、家庭农场与国有农场之间均存在着利益博弈，现行的管理体制和经营机制正式反复博弈的结果。然而，这种博弈的结果仍然有着“强制性”制度变迁的烙印，博弈双方远远未达到“同意一致性”，导致寻租活动不能完全杜绝，生产效率和运行绩效打了折扣。
因此，单纯从追求经济效益的角度，农垦经营机制是低效的，必须从产权或完全经营权角度进行改革。
(二)国有农场公共服务与区域发展
长期以来，由于国有农场大都在偏远地区开发建成，农场既是生产的组织者，又是公共服务的提供者。农场提供公共服务与城市国有企业提供公共服务的显著区别在于：(1)不完全性(国有农场公共服务的部门不健全)；(2)与农业生产高度结合；(3)唯一性(城市国有企业公共服务是对其企业内部城市公共服务覆盖能力不强的有益补充，而农场内部的公共服务从一开始就起着主导性作用)；(4)弱质性(由于没有财税收入，以农业企业盈利和国家的有限补贴来维持公共服务，公共服务的规模和质量与城市相比具有弱质性)。
国有农场由于具有“企业性”，担负着盈利和国有资产保值增值的责任，在近几年以经济增长为最主要的考核指标指导下，重利润而轻服务，使国有农场公共服务没有得到有效提升，区域社会发展与经济发展不能同步进行。同时，由于国有农场作为企业提供社会公共服务，没有税收、城建等政府职能，管理者对招商引资、发展非公经济缺乏足够的激励手段，区域经济社会发展动力不足，职工就业渠道与同类型区域相比较为单一。但同时，正是由于动力不足，国有农场农业用地未被大规模侵占，生态环境对比周边农村保护较好，为国有农场进一步发展现代农业、生态农业，实现农业可持续发展提供了坚实的基础。
(三)管理与经营模式选择趋势
经过近50年的发展，国有农场的经营模式适应生产力的发展变化，不断进行调整。改革开放以前，“统”的特色较为突出。改革开放以来，各地国有农场行政管理部门根据实际情况，在整体管理模式上呈现出两种趋势：一种趋势是垂直管理垦区，变层层管理为集团化管理，逐渐摸索出一条集团化、产业化与股份化的发展路子，为发挥龙头企业作用、做大做强农垦经济奠定了基础；一种趋势是变垂直管理为属地管理，省管农场下放市县，农场经营日趋分散化，农垦组合优势有所削弱，但与地方联系日趋紧密。在种植业经营模式上，各个农场根据自身条件，因地制宜采取各种经营形式，其中，以“两田制”为代表的“统分结合”的经营模式成为农垦目前土地经营的主要形式，占到垦区总土地面积的70％以上；其他形式有：长期承包、联产计酬、模拟股份等等。各类管理与经营模式均有不同的优点与缺点，其形成有着不同的历史原因，分析与评价各自运行特点与绩效，是推进改革、促进发展的必然选择。
三、影响农垦改革发展方向的几个关键因素
(一)我国国有经济战略调整对农垦改革的影响
从对我国农垦改革政策的出台与改革路径回顾可以得出，农垦改革主要参照了国家国有经济改革，农业、农村改革，以及区域性的政策调整。农垦在企业化改革的过程中深深打上了国有企业改革的烙印，但由于其农业性、区域性和综合性，因而保留了自身特征。当前，我国国有经济战略部署进一步明确，对农垦改革方向客观上形成重要影响。我国国有经济战略调整总体目标是提高国有经济的素质和国有资产的质量，将有限的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域中去。农业本质上还属于一般竞争行业，在此领域，国有经济应与非国有经济进行平等竞争。按照国有企业改革建立产权明晰、权责统一的现代企业制度的总体思路，农垦现阶段积极推进生产经营市场化、企业组织集团化、社会管理属地化和公共服务均等化，加快建立适应市场经济体制要求、符合农垦实际的体制机
制。
(二)农业与农村改革对农垦改革的影响
一是中央明确要求“稳定和完善农村基本经营制度”，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对于农垦而言，由于土地国有，农垦和国有农场管理机构代表国家行使所有权。其经营的随意性和盲目性，难以提高土地的产出率和优化农业内部结构，在一定程度上阻碍了生产力的发展。同时，部分垦区受主客观因素影响，农工土地承包规模过小，没有形成规模效益，难以增强农业发展后劲。部分垦区一些家庭农场承包经营规模过大，层层转包盘剥利润现象开始显现，影响农业可持续发展。农垦改革的实践表明，家庭承包经营改革是国有农场经营体制改革成功的关键，农户自的大小直接关系着农业生产力的高低。
二是增加农民收入成为“三农"32作的重点之一。与周边农村居民的收入水平相比，虽然绝大部分垦区人均年收入水平一般高于当地农村标准，但与城镇居民相比还存在不小差异，农垦总体人均收入水平只有当地城镇居民人均可支配收入的40％(如图1)，从农垦近几年发展的情况来看，农垦经济整体发展速度与职工增收速度不匹配，难免造成对立情绪，影响了土地经营制度创新的进程。
同时，农垦的区域发展计划是否纳入地方规划，也直接影响着农垦的改革发展进程。事实表明，垦区、农场的发展规划得到地方政府的认同，往往会带来较好的效果。另一方面，随着土地价值因其稀缺性而逐渐增大，地处大、中城市近郊的农场土地，伴随增值空间的不断加大，政府收回或收购土地的愿望日趋强烈，农场国有土地可能成为地方政府侵占或蚕食的对象。农垦如果不能在现代农业建设、保证粮食与食品安全等方面做出突出贡献，映证其制度安排和组织形式的科学合理，国有农场的逐步退出或许是不可避免的。
(三)企社不分仍旧掣肘农垦改革
农垦企业办社会客观为改善区域公共服务做出较大贡献，这种政企合一的体制，在农场开发建设时期，在计划经济条件下，为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农垦政企不分、社企部分的弊端日益显现，严重制约农垦经济的发展。在企社不分的前提下，很难实质性推动管理体制改革，管理成本高居不下，成为农垦发展巨大负担。截至2009年，农垦企业办社会职能机构有7575个，经费支出人数21.9万／人，经费支出总额163.86亿元(见表1)，相当于农垦企业利润总额的1.8倍。全系统仍有很多垦区没有开展精简农场机构和人员的工作。已经精简机构的农场还存在大量精简不彻底，“明减暗不减”的现象普遍存在。在许多垦区二、三产业普遍不景气的状况下，管理费大都从土地承包费中列支，既缺乏科学性、合理性，也缺少公开性和透明性，是挫伤职工生产积极性、造成垦区不稳定、不和谐的主要因素之一。垦区管理人员精简分流存在巨大阻力，在今后一段时间仍然影响土地经营制度创新。
农垦的基本属性是企业，分离办社会职能是深化企业改革的关键，也是影响整个农垦发展全局的一项重大的综合性问题，这个问题不解决，将导致农垦其他改革难以推进、农垦改革的预期目标难以实现。
(四)定位仍不明确
农垦目前的发展定位，具体表现在四个方面：一是在现代农业建设中的示范带动作用；二是在增加主要农产品有效供给、维护国家粮食安全方面的保障作用；三是在实施农业“走出去”战略中的引领作用；四是在建设边疆、保卫边疆和维护民族团结方面的促进作用。但是，从目前情况来看，农垦自身定位仍不够清晰。例如，农垦提出要把为保障国家粮食安全作为努力方向，但除部分大垦区外，很多垦区“压粮扩经”，发展二、三产业的势头超过发展粮食生产的势头，个别垦区的农业已经不是主业。农垦提出现代农业的“排头兵”，但目前掌握最先进科技、带动能力最强的企业不在农垦，农垦在全国龙头企业整体带动效应中所占份额不高；农垦系统总体经营效益偏低，投资回报率、资产效益，特别是土地利用效率不高是不争的事实；目前很多垦区的主营业务收入来自土地租赁费，与现代农业的要求相去甚远。部分农场在农业种植业环节“与职工争利”的状况较为突出，集团化垦区龙头企业，在以加工业为龙头带动基地种植业发展的问题上，以行政手段干预种植业问题普遍存在，导致干群关系紧张。除个别垦区外，如新疆兵团，大部分垦区在边防安全上的作用已不明显；而在实施农业“走出去”战略中，由于面临很多国际政治环境因素制约和农业生产自身的特定产业特征，存在诸多不确定性。因此说，农垦目前的定位仍不十分准确，这也直接影响了农垦改革今后的发展与走向。
(五)缺乏有针对性的法律依据
农垦具有区域性、社会性、企业性特征。长期以来，农垦在改革发展摸着石头过河，改革一般以政府发文的《意见》、《办法》等为依据。而这些政府文件一般自下而上形成，“先有现象、后有对策”、“情况不断、政府忙乱”成为改革政策酝酿出台的真实写照。改革开放以来，除主要按照国家有关政策推动农垦改革外，农垦改革的法律框架主要有《公司法》、《劳动法》、《土地法》、《农业法》、《农村土地承包法》等。这些法律的普遍适用性分别是城市围墙企业和农村农民。《公司法》普遍适用于城市围墙企业；《土地法》中针对国有的用于农业的有偿租赁，已经与当前支农政策相矛盾，与《农业法》、《农村土地承包法》的总则相冲突；《农村土地承包法》更是没有考虑农垦；《劳动法》出台也没有考虑到农场职工的特殊身份。所有的法律依据，对农垦缺乏有效农垦针对性。根据国外发展的经验，不同的性质、不同功能和作用的国有企业或组织改革都应颁布相应法律法规，以规范改革，明确方向，促进发展。
四、结论与讨论
纵观农垦改革历史，存在一些基本特征：(1)侧重于改进企业整体效益出发，较少从农工实际利益出发；(2)侧重于从农业部门实际利益出发，较少从区域社会经济整体的角度来评价改革绩效；(3)农业土地使用方面一直以《中华人民共和国土地法》为依据，关注土地的有偿出让，没有完全参照《土地承包法》等农村土地经营法律法规。这些改革路径特征，决定了改革是局部的、片面的，解决问题也必然不是彻底的、持久的，必须进行深入研究。
农业由于自然再生产和经济再生产的双重特征，导致家庭经营是最理想、最经济的方式。世界各国农业发展历史表明，家庭经营农业完全可以实现规模经营和集约化经营，也完全可以保障粮食安全和食品安全，关键是配套改革措施的跟进，而家庭经营权的完整性是实现家庭经营根本途径。根据以上分析，当前农垦改革概括起来应着重从“三条主线、四个配套”人手：
第一条主线是农业土地经营权的长期、无偿、公平分配，以保证稳定的土地预期，促进长期投入，化解干群矛盾，防止在种植环节加重农工负担；第二条主线是农垦国有龙头企业改革。农垦龙头企业应按照市场规律和我国国有企业改革的一般要求
进行改组。作为市场主体，龙头企业与种植业经营者之间的利益关系应完全按照市场化运作，而不是靠行政手段干预。第三条主线是区域公共服务改革。农场逐步剥离社会负担后，应按照区域实际情况，建立公共服务机构或社区管理委员会，引入竞争机制，代替农场行使行政性、事业性和服务性职能。
配套改革方面，第一是法律法规的配套。必须明确国有农业土地的土地属性，首先是农业土地，其次才是国有土地。农业土地的基本属性决定了土地使用方式应围绕提高农业效益和农业可持续发展，保护农工利益。任何龙头企业不应在种植业环节上和农工争利。为此，必须出台国有农业用地的专门性法律法规，使农垦土地经营改革有法可依。第二是社保措施配套。所有职工应参照农村社保改革，纳入城乡统筹社保范畴；第三是外来农工安置。农场外来农工问题若得不到妥善安置，可能影响改革大局。农垦应充分重视外来农工安置工作，对在农场工作达到一定年限、从事一线劳动的农工，应赋予和农场职工等同的身份，办理户籍手续，享受土地承包经营权，实现同工同酬。第四是组织保障。改革的牵头机构应是省、市和县级政府主管部门，在明确方向和目标的前提下，形成合力，共同推进，杜绝扯皮现象，扎实推进，力求实效。
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