发布时间：2023-03-21 17:09:29
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关键词：城镇化；公共服务；县域经济；县域财政
目前，我国正处于城镇化的快速发展时期，正在进行一场深刻的社会经济变革，在其中，分析城镇化与财政的相关性是准确把握这场变革的重要着力点。据统计，“从1978到2003年这一时期，我国城市数量由193个增加到660个。同时，建制镇由2173个增加到20226个。” 1978年城镇化率为17.92%，2011年中国总人口有134735万人，城镇人口为69079万人，占全国总人口的51.27%，比1978年提高了33.35个百分点，城镇化率以平均每年0.98百分比的速度增长，城镇人口平均每年增长1525万人。
在这样快速发展的形势下，在国家政策上仍在大力推进城镇化，党的十六大和十六届三中全会又提出加快城镇化进程，力争到2020年基本实现现代化的奋斗目标，并将2020年的城镇化目标率定为65%，我国今后城镇化的任务相当繁重。
一、何谓城镇化
城镇化是人类由农业人口占主要比重的传统文明向以非农业人口占主要比重的现代文明转变的历史过程，是两种文明碰撞交接的磨合期，也是从农业社会步入工业社会，由农村为主的社会转向以城镇为主的社会形态的转变历程。在对城镇化这一课题的研究上，已衍生出一系列新研究课题。从一个新的视角――县级财政的视角来重新审视中国的城镇化之路则是其中之一。在县域经济的研究角度上，对城镇化的定义主要有以下几种观点：
（1）“从质的规定先来看，城镇化可以界定为人类生产与生活方式有农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口在空间上的转换，即农业劳动力向非农业劳动力转移以及非农产业向城镇聚集。……县域政府是连接城乡的纽带和城乡统筹发展的重要‘接点’，……县域经济的持续发展是中国今年后城镇化全新理解的基点，即县域是中国城镇化下一步积极推进的一个至关重要的载体。”
（2）财政部财政科学研究所马忠华认为：“概括起来表现为两个方面：一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济、社会现代化和集约化程度的提高”
（3）刘尚希认为：“城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程，同时也是一个制度变迁的过程。城镇化对我国当前的财政体制提出了五个方面的挑战：庞大的流动人口、各级政府的财政责任划分、地方债务融资的风险控制、收益与风险的分享共担问题、城乡公共服务供给的动态协调。”
此外，仍有许多学者对这一新课题做了调查研究，基于此方向的研究基础，我们能窥视到城镇化的一般含义，城镇化一词是伴随着中国城镇建设而出现的，作为一种社会历史现象，简而言之，是指人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化，农村人口转化为城镇人口以及城镇自身不断发展完善的过程。
二、城镇化与县域财政之间的关系
城镇化与县域财政是相互联系、密不可分的。一方面，城镇化的稳定发展能带动县域经济的发展，从而为县级财政扩大税源、增加财政收入，另一方面，县域经济的发展是城镇化的直接表现和进一步实现城镇化的良性条件。但与此同时，城镇化的快速发展又会带来对县级财政的挑战，成为制约县域经济发展的重要因素，这就对县级财政提出了更高的要求。
城镇化促进县域财政的增长是通过促进县域经济发展来实现的，一方面，通过促进经济总量扩张，另一方面通过优化经济结构来来实现。第一种主要表现在扩大投资和带动消费，城镇化促使能源、交通、公共基础设施的发展那和健全，刺激投资需求的增长，进而带动县域经济的发展；另一方面，城镇化的快速发展带动社会商品的消费需求，近年来，居民消费水平不断提高，在2011年，年均城镇居民的消费水平高达18750元，这是经济发展的直接表现，也有助于经济的持续发展。在优化经济结构方面，城镇化促进二、三产业的发展壮大，促进产业结构优化升级，进一步带动生产和消费，促进经济的发展，从而促进财政增收。
三、城镇化快速发展时期的财政体制
1979到1994年这一历史时期是我国城镇化快速发展时期，自农村实行，农村劳动生产率大幅提高，农村劳动力过剩，出现一大批投身于非农产业和乡镇企业建设的人才和劳力，带动了城镇的建设发展。在这一新情况下，国家实施积极的城镇化政策，逐步放松人口的流动和城镇建设的标准，并于1993年确定了以小城镇建设为重点方向的村镇建设方针。
在该时期，我国实行“分级包干”财政体制，也就是“划分收支、分级包干”，“即按照行政隶属关系划分中央和地方的收支范围，财政收入被划分为中央固定收入，地方固定收入和中央地方共享收入，同时划分了中央政府和地方政府的支出范围，地方多收可以多支，少收则要少支，自求平衡。”这种财政体制在中央统一领导和统一计划下，地方有较大的财权，充分调动了地方政府理财的积极性，促使地方政府大量兴办地方企业，并在税收、土里租用等方面实施一系列的优惠政策，积极为投资营造有利环境，促进了地方经济的快速发展。
随后，这种财政体制的弊端日益暴露出来，在此期间，地方财政收入占全国财政收入的比重一直不低于60%，中央最高时是在1985年，也只占全国财政总收入的38.4%；同时，财政收入占GDP的比重一直没有提升，此时期的比重一直在百分之十几，1993年为12.6%。基于中央财政收入过低和财政收入占GDP的比例过低两大问题，致使该体制不得不终结。
在这一种财政体制下，县级财政状况运行困难已经出现倪端，县级政府作为地方政府的重要一部分，在财权与事权上却很不匹配，根据下图三可以看出，县级财政收支较为不平衡，平均支出高于收入近5个百分点；地方财政呈现的趋势是收大于支，多出将近4个百分点；从中可以看出，县级的财政支出在地方的支出中所占比例是较高的，承担的事权也较大，在提供公共服务中的贡献高于整体水平。这种财权、事权不相匹配的状况显示了县级财政运行的困难状况，令人惊讶的是这种状况在分税制改革前，地方整体财政运行良好的情况下就已存在，这种状况在随着分税制改革后的财政运行将不可避免地加剧。
“分级包干”财政体制由于自身弊端，终在1994年实行分税制改革，使财政总体实力显著增强，为我国城镇化的发展提供了强有力的物质基础和财力保障。从分税制实施至今是城镇化加快发展时期，在国家战略的高度上，不断推出“十五计划”、十六大报告、十七大报告、中央经济工作会议等给予城镇化发展以方针政策上的保障。如2009年底的中央经济工作会议，明确提出“城镇化建设不仅仅要注重提高城镇化的水平，而且还要提高质量，强调重点放在加强中小城市和小城镇发展上；并明确提出了放宽中小城市和城镇户籍限制，表明城镇化建设将进入崭新的阶段。”以上方针政策在我国的城镇化建设上指出了明确方向，并成为推进城镇化的重要指南。
同一时期，分税制逐步完善，获得相对独立的财权，县级政府也真正成为相对独立的一级预算。这一重要改革极大地促进了城镇化的发展。县级政府在地方经济建设上拥有更大的独立规划权，从而能够为地方企业营造好的发展环境、优惠政策和发展空间；同时，调整产业结构，稳定增加税源，为经济发展自觉的承担起基础设施、信用、法制和政府服务等方面的责任，这在一定程度上为城镇化的建设起到了助推作用。此外，分税制又直接导致县级经济产业结构的优化升级。分税制后，营业税划归地方所有，营业税有主要源于第三产业，所以在此方面大大刺激了人口向城镇的流动，促进了人口的城镇化。
四、伴随城镇化加快发展而来的县级财政压力
分税制改革对县一级的财政影响是极大的，对县级政府的财政能力和财政运行都有直接而重大影响。财政部财政科学研究所闫坤认为，这些影响主要表现在：流转税、所得税等重要税种的影响上，分税制后县级财政逐渐壮大，也对以来县级财政生存的县域企业产生重大影响。但同时，又存在很大弊端。一是县级财政支出增长过快，支出结构扭转。二是财政收支不平衡愈加扩大。三是县级财政资源效率低下。分税制的改革使县级财政运营更加困难，而分税制之后，城镇化又进入快速发展的新阶段，又不可避免地为县级财政带来一系列新问题。分税制改革后，县级财政的支出越来越繁重，收入功能却迟迟跟不上去，随着城镇化进程加快，县级政府在提供公共服务方面将面临更大的挑战，将会承担起地方公共服务中最为重要的部分，在县级财政困难日益加剧的时期，县级财政权责不对等的境况将会使县级政府在财政上转化为更为严重的财政风险，面临更大的挑战。
中国城镇化进程是以政府行政控制为导向的，县镇一级处于行政权力的底层，在资源汲取和发展空间上均不及大城市。自分税制财政体制实施后，县一级财政来源难以扩大，收入增长机制难以有效生成，财力跟不上公共服务需求的增长。
在现阶段，城镇化处于高速发展时期，大量的人口流动、迁徙是不可避免的现象，给公共财政带来的是公共服务的需求激增。县域是城镇化进一步推进的至关重要的载体，县域政府的基本职能即为广大的农村地区转移劳动力提供基本公共服务和条件，公共服务的提供又有赖于政府的财政支持、投入与引导。城镇化过程中庞大的流动人口使县域政府在提供公共服务时面临财政短缺，需求庞大的挑战。城镇化本质是农民身份的转变，而我国城镇化面临的更大的问题是数以万计的农民工实现了“工业化”，成为城镇建设的一份子，去没有实现真正的“城镇化”，“半城市化”问题突出。他们只是简单地进城务工，并没有享受到市民待遇，即与市民同等的就业、医疗、教育、社会保障等公共服务权利。城镇化进程在加速，服务跟人走，这些问题的妥善解决成为真正城镇化的关键。
“根据《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》提出的从十二五开始，用20年时间解决中国的‘半城市化’问题，使中国的城市化率在2030年达到65%的战略构想，按中国当前农民工市民化的平均成本10万元左右来算，则我国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿元资金”这一新型城镇化战略充分考虑到了城镇化进程中的流动人口，力争使农民真正变市民，但这在一定程度上又为县域财政带来更大的财政压力。在此时期，政府对流动人口采取了较为宽容的策略，也采取了一些措施逐步解决农民工就业问题、农民工子女入学问题，但在卫生医疗、就业再就业、基本住房、公共基础设施和社会保障等方面没有有效措施。这将为社会带来不稳定因素，增加社会的不稳定性，对县域政府的财力保障水平以及持续推动城镇化水平均提出了更大的挑战，使我国的城镇化建设面临极大的风险。
城镇化不仅是一个人口变迁、生产方式变革的过程，更是一个制度变迁的过程，伴随着城镇化出现的新情况、新问题是对现行制度的一种考量和变革的契机。现性县级财政压力在分税制改革后面临的问题在城镇化的进程中没有减轻，又逐步加重，财政体制问题的弊端越来越严重。充分分析城镇化进程与县级财政的关联，将会有利于城镇化问题的改善以及县级财政体制的变革，为我国新型城镇化提供有效路径。
参考文献：
[1]国家统计局：《中国统计年鉴》.中国统计出版社，2004年版
[2]寇铁军.《地方财政与体制创新》.东北财经大学出版社，2011年11月第一版。
[3]马忠华.《促进中国特色新型城镇化建设的财政政策》.《中国期刊网优秀硕博论文》，2011年。
[4]闫坤.《县乡财政体制研究》.经济科学出版社，2006年第一版
[5]《农民工市民化成本每年2万亿保留户籍逐步推进》.东方早报，2010年10月10日
[6]刘尚希.《中国财经报》，2011年11月26日第006版
摘要：地方财政风险作为国家财政的有机组成部分，虽然发生在局部地区和对区域性经济产生直接影响，但是地方财政系统的稳定运行间接影响中央财政的稳定与发展。
关键词：财政风险；地方政府；分税制
自2008年金融危机以来，世界各国开始纷纷重视财政风险问题，财政风险的研究也成为一个重要的理论前沿。地方财政风险作为国家财政的有机组成部分，虽然发生在局部地区和对区域性经济产生直接影响，但是地方财政系统的稳定运行间接影响中央财政的稳定与发展。
第一章 、我国地方财政风险的概念和类型
财政风险是指政府拥有的公共资源不能履行其承担的支出责任和义务，损害到经济、社会的稳定与发展。结合我国地方政府的定义，地方财政风险的含义为：省级以下各级地方政府拥有的公共资源不能履行其承担的支出责任和义务，损害到经济、社会的稳定与发展，具体指因经济环境、社会环境、融资环境等因素的变动，地方财政无力提供基本公共品和公共服务，给整个地方经济生活带来损失。地方财政风险表现为：财政长期持续赤字、财政支出相对于收入的过快增长、地方政府无力承担社会公共风险等。
按照世界银行对财政风险的分类和我国财政部门的实际情况，地方财政风险可以分为以下几类：
（1）地方政府债务风险
地方政府主动举债形成的显性债务风险为地方政府债务风险，包括规模风险、结构风险和效益风险。规模风险是债务规模过大导致的到期债务不能完全支付的风险；结构风险指地方政府债务中不同种类的债务对地方财政构成的威胁；效益风险是地方政府举债后对整个社会经济带来的各种效应。
（2）地方财政收支风险
地方财政收支风险指因地方财政收入不能满足支出的需要而对地方财政平衡带来的风险，包括地方财政收入风险、赤字风险和支出风险。
（3）地方财政公共风险
地方政府具有稳定社会经济的职能，需要解决公共领域中各种不稳定因素。我国目前地方政府承担的公共风险包括地方自然性风险、地方国有企业风险、地方金融机构风险和地方社会保障风险。
第二章、我国地方财政风险的现状
1、地方政府债务加重财政负担
我国实行分税制以来，由于中央和地方在财权、事权的不清晰和中央对地方政府举债的限制，地方政府不得不通过非正规渠道举债填平财政赤字。另一方面，出于政绩考虑，很多地方政府不顾地方财政的承受能力和经济可持续发展的需要，大量举债搞“形象工程”， 使地方财政陷入困境
2、地方财政收支矛盾加剧财政风险
我国地方财政风险除政府债务负担外，还表现在地方财政财政收支矛盾激化、财政赤字规模大和财政收入缺乏稳定增长的机制等特点。地方财政巨额赤字导致地方政府不断膨胀的债务规模，地方政府债务的巨额利息支出又反过来进一步扩大赤字规模，使地方财政赤字风险和地方财政债务风险相互转化并不断提高。
3、我国地方财政风险转轨特征
我国经济转轨过程中，中央承担的的各种风险逐渐向各级政府和居民分散。地方政府随着决策权的扩大，承担的责任更加明确，地方政府要履行维护经济秩序的稳定、筹措经济建设所需资金、维护社会治安等职能，但是地方政府的“财权”没有与“事权”同步增大使得地方政府不得不采取各种手段举借债务。
第三章、地方财政风险的影响因素分析
地方政府财政收支不平衡、财政赤字等导致地方政府举债，地方政府债务问题也是财政风险的集中体现。同时，地方财政体制的落后、财权和事权不统一、地方财政自给能力低下等原因，也威胁地方财政的正常运行。
1、地方财政收入因素
由于我国各地区的社会和经济发展水平差异极大，因此短期内无法消除地方政府间的财政收入与增长速度的巨大反差，因此稳定的地方财政收入增长机制是导致地方财政风险的一个重要因素。再加上不少地区的产业结构落后、企业竞争力不强等原因造成的地方税体系不健全，因此难以提供稳固的税源。
2、地方财政支出因素
从目前我国现实来看，越是行政级别较低的地方政府，其政府预算管理制度越是缺欠，管理约束越是弱化，其催化财政风险的现象越是严重。地方政府近些年的财政支出呈刚性增长，财政职能弱化，支出管理松弛，从而使财政支出在运行中给地方政府带来风险，同时由于目前的行政和干部管理体制，不仅造成了债务的激增，而且目的性短期化。
3、地方政府财权事权因素
（1）中央与地方政府财权事权
我国的分税制改革界定了地方财政的收入范围，但是没有界定地方政府的政府的事权和支出范围，未确定规范的转移支付制度，造成了各级地方政府的财权和事权不统一。从中央与地方的关系来看，一方面中央介入了地方的事权范围，例如中央干涉各级地方政府的预算支出标准，造成了地方政府的被动。另一方面，地方应该承担的某些支出责任却通过种种非正式途径转嫁给了中央，例如地方政府往往采取“跑部要钱”等手段从中央政府获得额外的资助来进行地方性的能源、环境保护和基础项目。
（2）省级以下政府财权事权
目前，省级以下各级政府的的财权事权的划分更不规范。在我国四级地方政府中，乡镇承担着为农村社会提供公共产品的重任，因此乡镇财政的困难更容易加剧二元经济结构的矛盾。特别指出的是，地方财政一直存在上级的“拼盘、钓鱼”项目，即上级部门安排部分资金，地方财政须相应地落实配套资金，混淆了各地政府财政支出的界限，加剧了财政支出压力。
第四章、结语
本文从地方财政收入、地方财政支出以及地方财政事权财权的划分三个角度探讨了地方财政风险形成的因素，认为我国目前财政风险形成的原因在于地方财政收入增长机制缺乏稳定性、地方财政支出缺乏管理、分税制后的地方政府财权事权没有进行相应的调整等。
参考文献：
[1] 陈景耀.对当前中国财政可持续性的探讨.经济科学.2000（4）.5-13
[2] 靳俐、杨志勇.财政风险与国债管理――从国债再融资的角度分析.中央财经大学学报.2003（1）.29-31
1.地方税收的增长受制于企业产业结构
我国加入WTO后，各类企业将面临国际市场更加直接的竞争。目前，我国地方不仅缺乏适应现代经济要求、具有显著规模效益、能够强有力拉动经济增长的大企业、大集团，而且许多地方企业的产业结构层次低、技术装备和工艺水平落后，产品市场竞争能力差，加入WTO，不可避免地会面临生存危机，在它们破产、重组、转型、升级过程中，势必减少地方财政来自于企业的税收。而对于劳动密集型、资源型企业以及技术实力和资金实力雄厚的企业来说，入世造成的冲击相对较小，它们面临更多的是发展机遇，但这类企业大都缺乏高技术含量和高附加值，难以形成快速增长的地方税收。
2.地方基础财源农业应对于入世挑战
农业是地方经济发展的重要基础，也是地方财政收入又一重要来源。加入WTO后，大宗农产品市场必然受到国外商品的强烈冲击，我国的农业生产率低，粮、棉、油等大宗农产品大多具有质次价高的特点，国内市场价格往往比国外同类产品的到岸价还要高许多，而且，国家对农产品市场的各种保护措施将逐步取消，这大大降低了我国农产品在国际市场上的竞争能力和出口的可行性。论文百事通这又必然会减少农业税以及与之相关的各项农业税费收入，给本来就已十分困难的县乡财政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段时期内会降低农民收入水平。这是因为，农民收入主要来源于农业收入和非农业收入，农业收入由于农产品市场占有份额减少而无法在短期内得以提高，而作为非农业收入主要来源的乡镇企业，由于受到入世的巨大冲击，在结构调整、产业升级的过程中，效益下滑也在所难免，因此，非农业收入亦将大幅度下降。农民收入的下降将导致消费需求的下降，农民收入、农民消费需求对我国国民经济的发展举足轻重。据统计，目前，我国居民消费占GDP比重较国际水平低14个百分点，而其中大约有9个百分点可以用城乡收入不合理差距来解释，是农民收入过低和消费水平过低的结果。
（二）加入WTO对地方财政支出的影响
1.逐步规范地方财政支出
入世对财政支出的影响不仅在于数额的多少，更重要的是在于支出内容的规范与支出结构的调整。因为，入世就意味着政府的经济行为必须符合WTO的若干规定。WTO协议框架中的《补贴和反补贴措施协议》对政府补贴支出作了明确的规定。该协议规定的补贴，是指财政提供资金使得有关企业或个人因此获得了正常市场经济条件下不能获得的利益的政府行为。同时该协议也允许政府采取一些非专向型补贴，如对公司、企业研究活动的补贴、贫困地区补贴、为适应环保要求对现有设施改造工程费用补贴等。但这些补贴范围和金额有严格的限制和明确的规定。这样，政府的经济行为，尤其是地方政府的经济行为，将不得不改变，否则就会受到WTO其他成员国的。一些不规范行为，如企业为争指标、寻机会而“跑部攻官”的现象会得以遏制。由此也会在一定程度上缓解地方财政支出困难。这主要是由于不合乎WTO协议的财政补贴将被取消。目前地方财政支出中包括诸多不利于市场平等竞争的财政补贴，如企业亏损补贴、农产品价格补贴、产品出口补贴等，加入WTO后都将逐步减少或取消，这对地方财政困难有一定的缓解作用。
2.不断增加地方财政支出
加入WTO，政府观念和行为必须向世贸组织的基本原则靠拢，公共财政格局建立的步伐要求加快，相应地公共开支必然会增加。据研究，世界经合组织国家公共支出占国民生产总值的比重由20世纪初的10%提高到了现在的40%以上，有的甚至达到50%。目前我国地方公共支出占国民生产总值的比重不到10%。从发展趋势上看：第一，各地区为吸引外国资本投资，将格外重视公共基础设施、社会人文环境等投资环境的建设，投资环境的优化必然是以提高公共开支来保障的。第二，加入WTO后，随着企业竞争的加剧和产业的升级，工业要不断的提高资本的有机构成，不断的减员增效，就业者就会出现结构性失业，再加上行政事业单位的分流，较低的就业水平必然要求财政增加社会保障支出。第三，为了提高农业综合素质，地方政府必须加大对农业基础设施建设的投入。同时，随着乡镇企业的结构调整和产业升级，资本的有机构成和生产率的提高，将使农村剩余劳动力大大增加，部分农民收入水平下降，会给社会增加不稳定的因素，因而，增加对农民的保障支出又是一个不可忽视的问题。
二、加强地方财政建设的对策分析
（一）尽快构建地方公共财政格局
1.转变财政职能，调整支出范围
加入WTO就是要尽快调整政府与市场关系，使政府行为适应国内国际市场发展，遵循市场规则，从一般竞争性生产领域退出，致力于为经济发展创造良好的外部环境，保证市场的公平与公正，这不仅符合WTO“国民待遇”原则，而且有利于缓解过去地方财政“越位”、“缺位”并存，“不该管的管，该管的没管好”的现象，使财政有能力把投资重点转移到市场失灵领域，为入世后的激烈市场竞争创造良好的外部条件。按照公共财政的要求，调整支出结构。要加大对国家政权建设的支持力度，保证科技、教育、社保、农业、生态建设等重点领域和项目的支出增长的需要，逐步规范财政资金供给范围，对营利性、经营性的事业单位要推向市场，停止财政供给和财政投入。财政支持企业发展主要体现在：制定科学、合理的财政税收政策，为企业创造公平竞争的条件；加强基础设施建设，为企业发展创造良好的投资环境。
2.完善分税制财政体制，规范转移支付制度
分税制是市场经济国家通行的财政管理体制，亦是公共财政的重要内容。1994年国家以极大的魄力和决心在全国推行了分税制的财政管理体制改革，1998年朱róng＠①基总理对财税体制改革曾作过这样的评价：“1994年进行了财税体制改革是及时的，成功的，对当前经济的好形势发挥了重要作用。”然而，渐进式的改革方案，随着WTO的进入，必将进一步完善。况且，在当时大部分地方财政都采取了新旧体制自然转换的方式，按照发展社会主义市场经济的要求，在坚持现行分配制规则和基本内容的基础上，进一步合理确定政府事权，并在各级政府间进行清晰划分，与之相应地划分税种，确保各级政府的财权与事权相一致，已势在必行。
（二）加速地方财源建设
1.稳定壮大农业基础财源
一是要引导农民调整农业产业结构，在继续保证国计民生农产品产量的同时，把发展的重点放在因地制宜扶持地方性特色农业、扶持能适应现代生活结构与质量变化要求的农业，扶持高技术含量和高附加值的农业。这样，一方面为居民消费结构升级和农民脱贫致富提供有力支撑，另一方面可大幅度增加归属地方的农业特产税收入，有效的改善地方财政状况。二是推进农业增长方式的转变，引导农民提高科技意识和科技水平，从而降低成本，提高效益。将“质量第一”的观念引入农业，增强农产品的竞争力。三是延伸和完善农业链条，加速农业产业化进程，紧紧围绕农业产业化这个核心，转变单一的农业经营形式，大力发展农产品多渠道、多环节的商品化经营和深加工，并注重培植龙头企业，逐步形成种养加、产供销、农工贸一体化的生产经营体系，实现“农产品增值—农民增收—财政增税”的良性循环。
2巩固提高地方主体财源
鉴于地方经济中大企业较少、中小企业较多且分散的状况，要加大财政对地方中小企业的支持，一方面要以产权为纽带，培育和组建跨地区、跨所有制、跨行业乃至跨国经营的大型企业集团，以迎接国外大型企业集团的挑战；另一方面要加快企业技术改造，抓好管理，提高产品质量，增强产品的竞争力。当前的重点是要重视新产品的开发，通过以新取胜的竞争战略，抢占市场营销的先机，要抓紧研究和了解市场，完善信息网络建设，逐步拥有把握信息源头的调研队伍和现代化反馈手段，科学论证，快速反应，正确决策，充分发挥中小企业的比较优势。目前的关键是要打好“时间差”，充分利用入世后的过渡期，调整政策，促进国有企业脱困，促进国有经济上一个新台阶，占领支柱产业的制高点。同时，还应大力发展非国有经济，使之成为地方财政增收的重要支点。
（三）完善地方财政收支体系的建设
1.强化财政收入规则意识
一是完善地方税体系建设，确立、巩固地方税主体税种，这既符合依法治税、依法治国的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是调整涉外税收优惠政策，统一内外资企业所得税，实施税收等同国民待遇原则，发挥市场公平竞争功能，全面提高经济运行质量。三是税收优惠不再局限于涉外税收优惠体系，而是扩展到整个税收体系之中，实行产业优惠为主、地方优惠为辅的政策。四是清理地方预算外、制度外收入，使其纳入统一预算管理，尤其是要制止各地方乱收费、随意添加企业和百姓负担的行为，清费立税，既有利于增强地方政府对经济的调控能力，也有利于缓解入世对地方财政的冲击。新晨
2.改革财政支出管理体制
一是强化预算约束，逐步推行零基预算，强化一些难点支出，如人员经费、车辆购置使用费、会议费等的管理。二是建立健全政府采购制度，树立成本—效益观念，注重对财政资金使用效益的评估。尽管为保证公平竞争，WTO对政府采购作了一些规定，但从目前看，政府采购仍然是保护本国工业的重要手段之一。我国至今还未建立起规范的政府采购制度体系，目前应全面总结试点经验，抓紧完善政府采购有关机构，加快政府采购的法规及相应制度建设。三是稳步推进国库集中支付制度的建设。国库集中支付制度是WTO成员国关于财政支出管理方面的通行做法，有利于减少拨款环节、提高资金使用率、增加资金透明度。实行国库集中支付对地方财政而言，具有特别重要的意义。
【参考文献】
[1]寇铁军.健全财政职能强化财政作用[J].财政监察，2001,(5).
关键词：财政风险政府 改革
鉴于经济生活中出现的通货紧缩现象，我国1998年以来已连续三年实行了以增发国债、扩大投资为主要内容的积极财政政策。虽然在反周期、促进结构调整等方面产生了非常明显的效果，但同时也加大了财政风险。化解财政风险，最根本的就是，要在效率提高的基础上，促进经济增长。只有经济高效增长，税收收入才是实实在在的，国家财力才有坚实的物质基础。中央下那么大决心解决国有企业问题、结构调整和产业升级问题，就是要把工作重点放在提高经济增长效益上。经济增长效益是衡量一国经济发展质量的标志，也是决定中国经济在21世纪能否在国际上充分发挥其影响力的重要因素。从财政管理的角度来看，化解财政风险还涉及到财政支出方面的问题。我国现行的财政支出范围和分配格局还存在“越位”与“缺位”并存的现象。一方面，许多应当由市场提供和社会负担的商品和劳务仍由财政负担，造成财政支出严重“越位”；另一方面，许多应由财政安排的事项，财政还存在“缺位”现象。因此，我们应严格按照公共财政的要求，调整我国公共支出范围，确保财政支出的公共性质。
一.现行财政管理体制存在缺陷
1.现行分税制不合理。我国实行分税制财政体制改革后的十多年来，已初步建立起财政与经济、中央财政与地方财政良性循环机制，但仍存在各级政府事权和财权不统一，支出范围划分不清，中央财权过分集中，地方可支配财力相对减少等方面的问题，造成地方财政收入不稳定等财政运行中的风险。
2.政府间财政转移支付体系尚不完善。我国现行税收返还既未考虑各地区收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏合理标准，导致地区间财力差距非但没有缩小，反而扩大。同时，专项补助制度也存在很多问题，如专项资金在各地区间分配随意性大，专项拨款用途过宽、重点不突出，难以保证专款专用等。
二.财政预算管理不力导致支出膨胀
一是时间跨度短，往往重视年度预算，无法考虑由政府建立养老金和其他政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险；二是传统的预算仅仅知道现金流量，不考虑负债的增加，也不考虑或有债务，不考虑财政的过去承诺所引发的未来成本，带来财政成本的转移；三是预算外收入、制度外收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力，大量财政性资金游离于财政预算管理之外。
三.政府债务过重导致财政风险程度提高
一方面，长期以来，财政周转金、国内外专业项目贷款等政府债务没有归口管理，许多债务到还本付息时，由于主管部门及项目单位不能还款，上级则采取预算扣款的办法硬性索债，到这时财政部门才被迫介入，给财政平衡增加不可知的难度。另一方面，我国国债增长速度远高于国民经济发展的速度，加之管理手段落后，国债的使用效率不高，由此导致了三类财政风险：一是量大造成的过度风险；二是结构不合理造成的风险；
三是使用不当造成的风险，形成了赤字政府的恶性循环。
四.政府替国有企业承担风险
在我国，国有企业的利税上缴是政府财政收入的主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拨款、国家银行信贷，以及直接的补贴等方式进行的，而一旦国企转制，政府对企业的投资就不再采取直接支持而是采取担保或保险承诺的方式,这种政府承诺并不表现为经常项目的现金开支，所以不计入政府预算列支但它却是一种隐性的预算外开支或责任，最后会包含隐性的财政成本，在一定条件下会形成对财政的额外列支要求。如果没有政府支持，大批的国有企业将破产，即使有了政府支持，只要国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。
五.防范和化解财政风险的策略研究
1.进一步深化财政体制改革，优化财政支出结构，改革税收体制，建立切实可行的税权划分模式。 税收制度改革是财政收入改革的核心内容。我国税制改革应以建立多样化的税种范围、明确的主体税种、规范的中央税收管理制度和地方税收管理制度为原则。2. 改革现行转移支付制度。首先，科学界定各级政府财权和事权。中央政府应主要负责宏观调控，地方政府负责大部分公共事务的管理。第二，逐步建立按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度，根据因素影响程度不同确定转移支付的数额。第三，简化转移支付形式。将维护既得利益的多种调节方法简化为“税收返还”单一方法，然后逐步减少富裕地区、增加贫困地区的税收返还增量。
2.完善政府预算活动，建立科学合理的财政预算制度，采取标准周期预算管理制度。可以调整各级人代会召开时间，或采取跨年制预算年度安排，使预算年度与人代会审批预算草案的期限衔接。改革预算科目设置体系和审议制度。一方面，对预算科目的设置应尽量体现复式预算的功能要求，构建基本框架为政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的预算结构。另一方面，要进一步完善预算审批的程序。建议各级人大应设立专门工作机构，制定相应工作制度，对预算草案进行实质审查。改革预算执行监督制度。要降低财政风险必须对预算执行各个环节给予富有实效的监督，形成内部监督和外部监督相结合的监督机制，突出财政监察、审计检查、行政法制监督的作用。
3.规范政府行为，加强债务管理。要按照责、权、利和借、用、还相统一的原则，对政府债务进行总量控制。通过科学测算和制定地方政府债务规模和中长期规划及年度计划，使举债规模与可用财力增量和财政承受能力相适应。进一步严格执行政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源。要对国债实行专项预算管理，像管理基金一样管理国债，真正发挥国债的应有作用。同时，应该给予地方一定发行国债的权利，但是这种债券的位阶和享有的权利低于中央发行的债券。
4.完善国有资产运营制度，盘活政府各种财源。对国有资产进行转让、拍卖、联合、合作，以实现国有资产的良性循环和不断增值。健全国有资产保值增值考核体系，国有企业领导成员报酬必须与国有资产保值增值挂勾。按同股同权的原则，制定国有股权收益管理办法，按实收取国有资本收益，逐步推行由财政部门向国有独资企业和国有控股公司派驻财务总监，行使国有资产监督权。要特别防止借企业改制悬空和逃废债务，对实行的股份合作制度及被兼并的企业要由改制后的企业及兼并企业承担全部贷款本息，并有确实担保措施，通过重组、资产置换、债权转股权及阶段性持股等措施保全资产、减少损失，从制度上防止新的或有债务的产生和膨胀。
5.改革现行国有银行管理体制，防范和化解金融风险。一是增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。二是对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。
参考文献：
1.田淑英，《中国财政风险问题的理性思考》，《经济研究参考》，2002年第2期
2.张志超等，《财政风险》，中国财政经济出版社2004年版。
一、国内外关于地方政府债务融资研究的情况
国外关于政府融资与负债的研究始于20世纪80年代，90年代开始有较多的成果。世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi（1998）在题为《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中提出了著名的财政风险矩阵，将政府的负债风险来源划分成四个方面，并系统地论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨大威胁。[1]William Easterly从传统预算体制的角度，论述了许多国家政府所具有的财政机会主义特征。政府在减少直接显性债务的同时，往往是等量的隐性债务的增加。[2]Allen Schick也从政府预算的角度研究了财政风险的成因及对策。[3]Ma jun对地方政府财政风险的监测问题进行了研究，从理论上提出了监测的原则与方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇关于政府或有负债与财政风险问题的重要文献，编辑出版了《风险中的政府：或有负债与财政风险》一书，从而奠定了财政风险理论的分析体系。[5]
国内的相关研究主要集中在地方政府债务融资模式、债务融资风险、债务融资创新等方面。在地方政府债务融资模式研究方面，有学者将我国地方政府融资模式分为债务（债权）融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类。[6]有学者指出，国内地方政府债务融资呈现以融资平台为主的多种融资模式并存的状态，主要包括：与澳大利亚相同的中央政府地方债券模式，类似美国市政债券的城投类企业债券模式，类似于市政发展基金模式的“打捆贷款”模式和类似于抵押债券的市政资产支持证券模式。[7]在地方政府债务融资风险研究方面，张丽恒、[8]李侠、[9]何川[10]等专家学者分别从地方政府债务风险、银行信贷风险管理、宏观调控和经济运行安全等不同角度，对地方政府债务融资风险进行了分析。在地方政府债务融资创新研究方面，众多学者提出地方政府融资市场化发展的观点，包括发行地方政府债券的融资思路。其中贾康在2002年就对发展地方政府公债融资进行了开创性研究；[11]张理平认为地方政府融资引入资产证券化具有较强的现实意义，并分析了资产证券化在地方政府融资中的应用优点；[12]陈敏等对PPP、BOT、TOT、BOO等融资方式应用进行了深入探讨。[13]
通过对国内外有关研究文献的梳理和分析， 我们发现国外对政府债务融资的相关研究已较为深入，特别是国外政府直接债务融资已开展多年，已建立了较为完善的相关法律制度。国内地方政府债务融资开展时间较短，相关研究主要集中在对地方平台公司融资模式的风险控制和如何加强管理等问题上，真正从制度层面深入进行相关体制机制研究的还不多，特别是结合我国市场经济体制改革目标，研究探索建立地方政府直接债务融资体制和相关制度安排的文章则更少。
二、地方政府债务融资的基本类型
本文所指的地方政府债务融资与“地方政府债务性融资”和“地方政府性债务融资”内涵基本相同，是指地方政府为发挥政府职能而通过举债（成为法律意义上的债务人）向外部筹措资金的方式。如前所述，地方政府融资模式可分为债务融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类，王铁军又将其细分为22种。[6]本文主要讨论的是地方政府的债务融资方式，且从地方政府是否直接作为债务人，将其分为直接债务融资和间接债务融资。
1. 直接债务融资
直接债务融资是指地方政府（或财政部门）直接作为债务人，通过一定的金融工具与债权人形成债权债务关系的融资形式，即地方政府作为融资主体，直接向国内外金融机构借款、发行债券或设立基金等来获取资金的方式。
第一，发行政府债券融资。是指地方政府直接作为融资主体，通过金融市场发行用于当地基础设施、公益性项目和土地开发的有价证券（有些国家和地区称市政债券）。市政债券在英、美等国家已是一项成熟的资本市场融资工具，而我国1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
第二，向银行借贷款。是指地方政府直接作为贷款主体向银行借款。虽然我国有关法律规定地方政府不能直接从银行借款，但从全球现实情况看，地方政府从银行借款是比较普遍的。向银行借款可分为向国外银行借款和向国内银行借款，如果借款数额巨大，还可以向多家银行组成的银团借款。向国外银行借款也包括向国际金融机构借款，是指国际金融机构作为贷款人向借款的政府机构以协议模式提供的一种具有非商业性质的优惠性贷款。国际金融机构包括全球性国际金融机构和地区性国际金融机构，如世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行等。
第三，理论上讲，只要地方政府的融资主体资格得到法律和市场的确认，可以作为债务主体直接发行债券或直接向银行贷款，地方政府也就可以开展任何市场主体都能够实施的各种融资活动，包括委托信托机构或基金管理公司，以发行信托或设立基金等方式为建设项目筹集资金。
2. 间接债务融资
间接债务融资是指地方政府通过投融资平台公司、所属企事业单位或建设项目进行债务融资，以获得用于公共设施建设和提供公共服务所需资金的融资方式，其中通过政府融资平台公司融资是我国地方政府目前最主要的融资方式和建设资金来源。
所谓地方政府融资平台（简称政府平台、平台公司、融资平台或投融资平台），是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金补贴等作为还款来源的企（事）业法人机构。上世纪 90 年代中期以来，由于受到国家现行法律法规和政策限制，我国地方政府难以直接进行债务融资，所以出现了很多间接债务融资的变通方式。地方政府为解决城市基础设施建设资金来源不足的问题，组建了一些政府投融资平台，通过政府与市场的结合，广泛地吸收社会资金，在很大程度上支持了城市基础设施建设，为我国城市化的推进起到了积极的作用。政府融资平台最主要的表现形式是城司、区域开发公司或项目公司等，是在政府建设资金短缺而又融资无门的情况下的特殊产物。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中，省级165家，市级1648家，县级4763家。①地方政府通过平台公司向银行借款、发行企业债券、设立信托计划等方式从金融市场实现间接融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设资金不足的问题。
三、我国地方政府现行债务融资模式存在的主要制度性问题
目前，我国地方政府应用最多、最主要的变通融资方式是投融资平台融资，地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的，是经济转型时期政府解决城市建设资金短缺问题、规避制度约束的一种变通手段。从宏观层面看，地方政府通过平台公司融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设和区域开发资金不足的问题，在促进地方经济社会发展和增强政府履行职责能力等方面发挥了积极作用。但从中微观和制度层面看，在实践中也出现了一些亟须高度关注和急需解决的制度问题。由于变通方式涉及主体关系复杂、层次繁多、责权不清，法律风险很大；融资平台公司功能定位不准确，运作不规范，监管难度大，系统风险难以避免；地方政府违规或变相提供担保，举债规模迅速膨胀，偿债风险日益加大等等，已对地方财政、金融系统、宏观调控等造成较大影响，危及我国经济运行安全。
1. 地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰，偿债责任和偿债资金来源不落实，债务融资统筹管理机制难以建立
地方政府融资平台公司通常是由政府或政府相关部门批准和出资成立的，承担一定建设和融资任务的投融资公司，名义上为独立企业法人。在实践中，平台公司承担的建设投资任务绝大多数是道路、排水、桥梁、铁路、港口、城市公共交通等公益性基础设施项目或准公共产品。这类项目都有一个共同特性就是没有直接项目收益或收益不足，一般不符合金融市场和金融机构的融资条件，往往需要由政府部门给予补贴、担保、承诺或回购的保证。然而，由于受到《担保法》及相关政策法规的约束，政府部门、金融机构和平台公司只能采取相应的变通方式操作，这就造成地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰，地方政府既不能把平台债务纳入预算，也无法对偿债作出统一安排，平台债务的偿债责任和偿债资金来源无法真正落实。平台公司只能“拆东墙、补西墙”或“借新还旧”，长此以往，难以为继，平台公司和金融机构都面临较大风险。
2. 偿债和风险约束机制不健全，平台公司债务规模难以有效控制，地方政府和金融机构的系统风险会越积越大
由于地方政府与投融资平台公司之间的责权关系不清晰，融资操作不规范，在风险约束机制不健全的情况下，造成融资主体的投资职能和偿债责任不明晰，不可避免造成投融资平台为获取经济利益而过分扩大融资总额。同时，近几年各级地方政府通常采用加大固定资产投资拉动经济增长的模式，造成了地方政府融资规模的迅速扩张，融资总量难以控制，融资规模难以量化，一些地方政府债务已经超过财政实际承受能力。据统计，到2010年底我国全部地方政府债务至少在10万亿元以上，②并且大多数都属于隐性债务，为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，以增设收费项目、提高收费标准、收取土地出让金，以及开征各种基金等各种方式筹集偿债资金，其中对土地出让收入的依赖最大，严重扭曲了土地市场，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。
3. 利用平台公司进行项目投融资的方式，不可避免地存在影响项目投资效率和融资成本的问题
政府投融资平台公司名为独立的企业法人，通常同时承担投资、融资、建设、运营和管理多种职能，在决策与投融资主体间责、权、利界定模糊，决策、投资、融资、偿债的主体责任不清晰。政府通过行政手段将部分公共设施和公益性项目的投资建设任务赋予平台公司，在一定程度上将会影响项目投资效率，抑制了市场机制作用。另一方面，通过平台公司融资，与政府直接通过金融市场和金融机构获取建设资金相比，不仅多增加了一层管理成本，同时资金成本也相对较高。部分融资平台还存在管理不规范，法人治理结构不完善，资本金到位率低，资源利用效率差，盈利能力较弱等问题。所以说，通过平台公司融资建设，并不是一种科学有效的方式，而是在现有体制下的一种不得已的选择。
4. 平台融资方式不规范，政府预算管理不到位，信用评级体系不健全，平台债务处于政府和市场监管的“双重失灵”状态
平台公司债务融资形式上是企业融资，实际上是政府债务，由于制度的缺陷，政府和市场的监管都处于“失灵”状态。一方面，平台公司债务形式上是企业债务，无法纳入政府预算管理，又没有统一管理机构，缺乏有效的信息披露和风险约束机制。一些地方债务监管不到位，未建立风险预警和控制机制，长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。一些平台公司对自己作为执行债务协议的直接义务人所应承担的第一偿债责任认识不到位，甚至有完全依赖于政府保护的倾向。统筹管理的体制机制未形成，中央政府对地方政府债务既无法准确掌握，又缺乏有效的约束和监督机制。另一方面，平台债务实质上是政府债务，由于平台融资方式不规范，融资主体的资产负债信息得不到及时充分的披露，导致对信用评级需求不足，方法不成熟，成果权威性差，造成金融市场及金融机构对政府平台的信用认识和风险评价不客观不充分，也就无法形成有效的市场约束。综合来说，现行平台融资模式处于政府监督和市场监管的真空地带，存在严重的制度缺陷，系统风险巨大。
四、实施地方政府直接债务融资的必要性和可行性
综上所述，我国地方政府通过组建平台公司进行融资建设，是在现有体制和政策约束下的一种不得已选择，存在很多制度性缺陷和系统性风险，实践证明并不是一种科学有效的模式。
国家已经看到了上述风险，国务院及相关部委从2010年以来多次出台政策文件，对加强地方政府融资平台管理提出了一系列要求和规定：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，限定2010年7月1日后不得再承担融资任务，其他融资平台必须商业化运作，对承担的公益性项目融资任务必须剥离。③按照上述政策要求，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，将不得再承担融资任务。但实际上，由于投资需求和资金供给的巨大差距，上述投融资平台不可能在短期内完全消失，而且融资规模还有进一步扩大的趋势。
在实践中，能否找到一种既可满足地方政府投资和发展需求，又可实施有效控制的投融资模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府债务融资两种基本模式“直接债务融资和间接债务融资”中做出选择，舍弃已在实践中证明是不科学的间接债务融资方式，即利用平台公司的融资方式，而选择直接债务融资方式，即地方政府（或财政部门）直接作为融资主体，通过金融市场或金融机构获取资金的方式。
1. 推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的必要性
第一，是规范地方政府举债行为，有效控制债务规模的需要。依托金融市场，建立市场约束机制，明确主体责任，量入为出，增强监管和调控的有效性，最大限度降低系统风险。
第二，是拓宽地方财政收入来源渠道，有效解决地方投资资金供给与需求矛盾的需要。为地方政府建立一种长期稳定、制度化和市场化的筹资机制，有利于形成良性循环机制，有效增强地方政府基础设施建设和自我发展的能力。
第三，是履行政府职能，更好地提供公共产品和服务的需要。可以显著增强地方政府的履行职责能力，更好地贯彻落实经济发展目标和宏观调控政策，促进财政政策和货币政策的有效性。有效弥补地方财政赤字，从而减轻中央政府财政负担。
第四，是加快发展我国金融市场体系，丰富和完善资本市场的需要。资本市场有股票和债券两大类基础产品，以及由此派生出的各种各样的衍生产品，这些产品相互补充，使资本市场保持活力，协调发展。无论从市场的深度、广度与弹性看，我国的债券市场发展严重滞后，债券品种少，结构不合理，债券市场基本上是国债和金融债，企业债券微乎其微，地方政府债券尚属空白。
第五，是完善分税分级财政体制，推进市场化改革的需要。推动分税制改革进一步深化，有利于促进我国社会主义市场经济体制改革目标的早日实现。财税体制改革是我国市场化改革的关键环节，关系到政府职能转变、转变发展方式、政府和市场的关系等多个领域。
由于地方财政收支责任不对称，投融资和财税体制改革滞后，一些长期积累的问题使得地方政府面临严重的财政困境，财政收支缺口不断扩大。因此，允许地方政府直接举债并加以严格约束，是当前我国经济形势下缓解地方财政困境的有效途径。正如贾康等学者所指出的，举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。地方政府通过发行债券来筹集资金是世界上很多国家的通行做法，中国建立划分事权、财权的分税分级财政体制，赋予地方政府举债权也就是必然的。[14]
2. 推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的可行性
在我国实施地方政府直接债务融资，一方面要看我国金融市场发展阶段，能否具备实施地方政府直接债务融资的条件；另一方面要看我国市场化改革的进程，要看相关法律法规是否具有改革调整的空间，也就是说，地方政府能否直接作为合格的融资主体，满足金融市场的基本要求。
第一，我国政府在公债的发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验。我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，特别是通过近20年的国债发行实践在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，市场的监督、管理手段和能力逐步完善和增强。2002年起地方政府开始利用城投类企业债券、市政资产信托计划和资产证券化等多种债券融资方式解决地方政府建设资金不足问题。2010年财政部代地方政府发行2000亿债券。2011年和2012年，国家批准上海市、浙江省、广东省和深圳市等4个省市作为自行发行债券试点。
第二，经过多年的发展，我国的金融体系日趋完善，资本市场发展迅速。目前，我国金融市场健康稳定，银行体系和资本市场规模位居世界前列。相关的法律法规逐步完善，开放程度日益提高。市场中介机构，如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等的发展以及专业人员充足，为地方公债的顺利发行提供了技术上的支持和保证，并能对地方公债发行主体进行有效的监督和管理。[15]
第三，市场需求空间大，有充足的资金供给来源。一方面，近年来我国的机构投资者发展迅速，证券投资基金、保险基金、社会保障基金和商业银行等对于地方政府债券有很大的投资需求和承购能力，都希望获得更多的资本市场投资品种。另一方面，地方公债本身所具有的政府担保、收益稳定的优势，加上社会闲散资金的大量存在及其对稳定投资渠道的需求，表明发行地方公债有足够的操作空间，更有助于实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行。
第四，当前，要启动实施地方政府直接债务融资，还存在两方面制度性障碍：一是我国现行的法律法规和相关政策，限制了地方政府直接债务融资模式的实施。比如《预算法》规定“除法规和国务院另有规定外，我国地方政府不得发行地方政府债券”；《贷款通则》对贷款人的规定，明确把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向银行借款；《担保法》规定“国家机关不得作为保证人”，因此地方政府不能为借款和举债提供担保。二是我国地方政府（或地方财政）还无法完全满足金融市场对融资主体的要求。我国地方政府虽然是独立的法人主体，独立编制财政预算，但还无法编制清晰完备的资产负债表，也就无法进行科学准确的信用评级。因此，只有深入推进财税和投融资体制改革，逐步消除和解决上述制度性障碍和问题，才能为尽早实施地方政府直接债务融资创造条件。
五、推进地方政府融资体制改革的基本思路
推进地方政府融资体制改革的基本思路是：修改完善相关法律法规，改革地方财政体制，授予地方政府直接债务融资的权利，逐步取消利用平台公司融资建设的间接债务融资模式，构建地方政府直接债务融资制度体系。
1. 修改完善相关法律法规，为启动实施地方政府直接债务融资创造条件
修改《预算法》，增加编制地方政府债务预算科目，允许地方政府直接作为融资主体进行融资活动，将政府融资活动纳入预算管理；修改《贷款通则》，允许地方政府根据自身需要和偿债能力，直接向国内外银行机构进行借款；修改《担保法》，允许国家机关作为保证人，为地方政府借款和举债提供担保。制定和出台一系列实施地方政府直接债务融资的相关法律法规和配套政策。
2. 深入推进财税体制改革，建立公共财政体制，编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目和支出范围
按照政府基本职能，建立公共财政体制。根据公共产品理论和效率原则，合理界定各级政府的支出范围和责任。按照构建公共财政的要求，严格规范财政的供给范围，坚持“有所为、有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出，从根本上减轻财政支出压力，集中资金保证公共支出的需要。按照实际需求和偿债能力编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目、融资规模和支出范围。强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，加大对地方政府债务集中统一管理的力度，要建立严格规范的债务融资的决策机制和评价制度，建立地方财政偿债机制和债务融资的预警系统。健全债务监管体系，建立债务信息公开、审计、监察和效能评价制度，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规和过度举债，提高资金使用效率。
3. 明确中央和地方的事权、财权划分，规范财政收入和支出结构，编制地方政府资产负债表
加快推进分税分级财政体制改革，进一步明确中央和地方的事权、财权划分，是众多学者和社会各界多年来的呼声。要按照事权与财权相一致原则，重新审视并合理调整各级政府的支出范围，赋予各级政府具有与其履行支出职能相一致的收入范围，各级财政都应有税源较稳定的主体税种，并以法律或规章形式固定下来，建立各级财政稳定增长的收入机制。防止再出现收入往上集中，支出往下转移的现象。尝试赋予地方一定的税收管理权限，使省、市地方政府对地方税种具有一定的调整税率、征收范围及减免税收的权限，可以根据自身实际税源情况和支出需要来适当调整财政收入。同时，要按照法定责权和财政体制，编制地方政府的资产负债表，以使评级机构可以据此科学准确地开展信用评级。
4. 加快我国信用评级机构和行业发展，创新我国地方政府信用评价方法
由于我国地方政府财政体制和资产状况的特殊性，既要学习借鉴国外政府的信用评级方法，又要结合我国的实际，制定出一套适应我国国情的地方政府信用评价的方法。在地方政府融资信用评价研究方面，除专家学者进行研究外，大公国际、联合资信等国内外评级机构都对地方政府融资信用评价进行过深入的研究，提出了自己的评级思路、方法论、评级模型和操作程序，并且已经在我国地方政府融资平台公司的信用评级和地方政府的信用评级中使用。
5. 完善转移支付制度，为边远地区和财力较弱的地方政府提供担保及转移支付支持，提升其信用等级
通过市场化的方式推动地方政府直接债务融资，必然会出现经济发达地区和财力较强的地方政府信用评级较高，在金融市场获取资金的能力较强，而一些欠发达地区和财力较弱的地方政府信用评级会较低，在金融市场获取资金的能力就较弱，或者无法开展持续的融资活动。这就需要中央财政在现行财政转移支付制度的基础上，建立专项转移支付制度，为欠发达地区和财力较弱的地方政府提供专项偿债补助资金，并为其提供融资担保，提升其信用等级，使其能够在金融市场中获取所需的资金。同时要推进上述转移支付制度的法制化，增强政策的连续性和稳定性，逐步建立具有中国特色的符合市场化改革方向的地方政府融资体制。
注释：
①《国家审计署审计结果公告》2011年第35号。
[关键词]市政债券;融资;城市基础设施建设
市政债券(municipal bonds,municipal securities),又称为地方债券,是指由地方政府或其授权机构,在经常性财政收支不足的情况下,为满足地方经济和社会公益事业发展的需要,根据地方社会经济发展状况和资金短缺程度,在承担还本付息的基础上,按照有关法律的规定向社会公开发行的一种债券。[1](77)市政债券大体可分为两类, 一般责任债券和收益债券(或收入债券)。一般责任债券是由州、市、县或镇(政府)发行的,均以发行者的税收能力为后盾,其信用来自发行者的税收能力;收益债券是由为了建造某一基础设施依法成立的机构、委员会和授权机构,如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的机构或公用事业机构等所发行的债券,其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。
市政债券已经在国外,特别是发达国家广泛地运用于城市基础设施建设,并且成为债券市场的一个重要组成部分。在中国城市化进程加速,城市基础设施建设资金存在严重缺口,特别是当前积极财政政策实施的背景下,市政债券的发行具有重要意义。
国内许多学者对我国市政债券的发行进行了研究。贾康、白景明(2003)认为应建立地方公债制度,赋予地方政府一定程度的举债权。[2](3-9)杨辉(2007)认为,在我国城市 化进程加快和地方财政风险凸显这一重大背景下,市政债券发行有其必要性和紧迫性。[3]李剑阁(2009 )指出,在中国,“城市发展和市政债券”问题还是一个比较新的问题,更重要的是在我国证券市场上,市政债券还基本是个空白。[4](26-27)金永军、陈柳钦、万志宏(2009)也认为,地方 债的发行不应被当作刺激经济的一项权宜之计,而应作为一项系统性的改革工程,在完成周密的制度设计之后再行推开。[5](9-15)宋军(2009)提出,现阶段地方政府发行债券的条件和时机还不 成熟,必须进行综合考虑,地方财政的扩张度有一定的承受力,只有较好地解决了地方发行建设债券的法规、体制、决策体制、监督机制等问题之后逐步推行。[6](21-25)
但目前还缺乏系统的研究我国基于城市基础设施建设而发行市政债券的论文。本文在介绍我国城市基础设施建设存在资金缺口、融资渠道瓶颈的背景及其现状的基础上,提出了发行市政债券的紧迫性和必要性;并且重点分析了当前发行市政债券的财政制度和金融制度两个层面的制度支持与制度制约;最后对我国发行市政债券提出政策建议。以寻求对我国城市化进程的可持续性发展提供新的思路,为地方财政金融体制改革构建理论框架,使市政债券理论中国化。
一、我国城市化进程加快,发行市政债券是必要选择
(一)城市基础设施资金缺口递增
自二十世纪九十年代以来,城市基础设施建设受到了各地政府和社会越来越多的关注,使得相关投资也处于逐年上升的局面,但是与此相对应的基础设施投资需求却保持了更高的增长势头,使得供需矛盾十分突出。据统计,1990―2003年,中国城市建设固定资产投资占同期全社会固定资产投资的比重年均为4.84%,最高年份为8%;占同期国内生产总值的比重年均为1.78%,最高年份为3.82%,这与联合国有关组织所提的10%与15%、3%与5%的水平存在着较大的差异。在城市基础设施建设方面,许多城市仍然存在着许多问题,例如污水处理,在我国的大多数中小城市,仍未建立起污水处理设施。甚至像无锡、合肥这样的大城市也仅在20世纪80年代末90年代初才开始建立污水处理厂。多数城市现有的污水处理能力只能处理总污水的20%―30%。一般来说,城市化率每增长1%,我国每年就会新增1400万城市人口,按照人均城市建设费2万元计算,每年新增的城建投资就会达到2800亿元,目前,仅依靠财政拨款和地方政府的税收收入等,根本不可能得到满足。
(二)城市基础设施融资渠道过于狭窄
对于大多数城市来说,城市建设维护税和公用事业附加税是大多数中国城市唯一的城市基础设施预算收入来源。此外,一些城市还有中央和地方政府的拨款、国内贷款、引进外资以及自筹等方式。税收和拨款一度是城市建设最主要的资金来源,但是近年来,两项资金所占的比例却有所下降。根据现有的国情,如果通过提高税率的方式增加政府的财政收入,会加重企业的负担,抑制企业的投资需求,打击企业的生产积极性,最终结果可能不是使财政收入增强,反而使财政收入减少。我国只有中央政府具备发行国债的条件,由于我国的财政支出严重依赖国债,目前因为赤字过大已出现了一些风险,所以中央对于地方城市建设的拨款也是十分有限的。作为地方政府,由于其财力有限,要想增加城市基础设施建设方面的投入也比较困难。从近年来的情况来看,许多城市的基础设施建设资金是依靠从国内银行贷款取得的。但是,如果过多地依赖银行贷款也会出现问题,城市基础设施一般投资大,回收期长,作为商业银行更愿意放贷给一些投资期短,收益率较高的项目。因此,过多地发放给城市基础设施项目也会给银行带来许多压力和风险。政策性银行的贷款则受制于其资金来源的有限性,更侧重于全国性的项目,对于地方政府项目的作用也有限。目前,许多城市提出了引入外资进行市政建设的口号,但是城市基础设施建设引入外资的比例和总额仍然还是较少。并且,外资在项目的选择上具有偏好性,对于通讯、电力、供水、供电等均十分踊跃,但是对于城市交通、污水处理等项目则不太感兴趣。而且外商投资主要集中于沿海地区,对于我国广大的中西部而言,外商投资是微不足道的。因此,我国城市基础设施的投资仍然存在着投资主体过于单一、融资渠道狭窄、缺乏有效融资模式等问题。
随着我国经济的发展,城市化进程加快,对于城市基础设施的需求也越来越多,城市建设资金缺口不断扩大。在当前的经济形势下,由于美国次贷危机引发的全球经济危机使得我国经济外部形势十分严峻,为了扩大内需刺激经济的发展,我国政府出台了四万亿的投资计划,但是在这四万亿的投资中,中央政府的财政投资只有一万亿多,剩下的部分需要地方政府、社会投资等来弥补。地方政府在这一时期下考虑发行市政债券用于城市基础设施建设,对于缓解资金紧张、拉动内需、促进城市持续快速发展具有重要意义。
二、市政债券发行的财政和金融体制研究
(一)市政债券发行的财政制度研究
1.分税制改革形成了地方政府事权和财权不对称的矛盾。地方政府和中央政府存在差异化的利益约束机制和目标函数,这是体现在其财权和事权分配上的。中央政府要承担国防、外交、中央机关行政费用等事权,地方政府则有供给地方公共物品等相对独立的事权。事权的相对独立必然要求相对独立的财权,因此中央政府必须授予地方政府税收和举债的权力。可见,明晰事权,并赋予地方政府税收和举债的财权,是事权和财权对等的条件。然而,1994年我国进行了分税制改革,其主要内容包括:一方面,中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%迅速提高到1994年的55.7%,并且从改革到 现在,这一比重一直都在50%以上;另一方面,地方税收严重缺失,财力大幅度下降,由1994年之前占财政收入70%以上下降到50%以下。并且在改革的过程中,由于没有对中央政府和地方政府的事权进行明确划分,导致了地方政府在税收减少的同时预算支出相对增加,形成了地方政府本级收入和预算支出之间的巨大差额,从而形成了地方政府事权和财权不对称的矛盾。为了筹措资金,地方政府不仅通过名目繁多的收费形成了预算外收入,而且通过行政干预大幅向国有银行借贷导致国有银行形成大量不良资产。
2.对预算外资金管理的强化和税费改革的实施加剧了地方政府的隐性债务。1998年,国家取消了20000多种不同类型的政府收费,地方财政收入急剧下降。其后,以政府为主导、以化解不良资产为核心的国有银行产权改革逐步推行,地方政府的财力支持基本被剥夺,隐性债务问题进一步突出。
3.2009年,为配合积极的财政政策和货币政策,在法理基础和约束机制缺位的情况下,出现了“准国债”形式的地方债。由于事权与财权不匹配,隐性债务问题日益突出,以及要配合2008年以来中央扩张的财政政策,中央政府只有在制度缺位的情况下给予地方政府举债权。2009年地方债是由财政部发行、代办还本付息和支付发行费的,这使信用和风险得到了有效控制,但发行过程中人为限制了发行期限和发行规模,使得地方债具有“国债”形式。这样贸然推出的地方债只不过是金融危机下配合积极财政政策的应急措施,而非制度性安排。
可见,通过发行市政债券推动城市基础设施建设存在财政制约。打破财政制约的关键在于要实现地方政府财权与事权相匹配,地方债务的显性化以及逐步实现财政制度变迁。
(二)市政债券发行的金融体制研究
1.国内的债券市场存在着不规范的现象。尽管《中华人民共和国预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方债券。但是,许多地方政府出于实际的需要,只得寻求替代性的融资方式,因此产生了“准市政债券”,它是地方政府通过设立隶属企业作为发债主体申请发行的、用于城市基础设施建设的债券。最早进行“准市政债券”尝试的上海市于1992年成立了上海市城市建设投资开发总公司,负责城建资金的筹措、使用和管理,其申请发行的用于城市基础设施建设的债券就属于这一类型。随后,这一模式在全国范围内得到推广,依据1998―2002年发行的企业债券目录,在这一期间发行的企业债券中,“准市政债券”所占的份额约占总发行额的20%。“准市政债券”的出现为城市基础设施建设作出了很大的贡献,但也使得地方政府融资体系出现了混乱,产生了各种变相和隐蔽的地方债务融资行为,不利于国家的宏观调控。并且,目前的准市政债券相关的机制建设还不够完善,如政企不分很严重,偿还机制不完善、债券规模小等,需要进行相关的改革。
2.“准国债”形式的市政债券无法实现利率市场化。2009年发行的“国债”形式的地方债曾一度跌破发行价,二级市场交易基本为零。导致这种局面的原因在于其利率最高只有1.8 2%,远低于银行同期存款利率3.33%。地方债有长期促进财政预算的重任,其潜在发行规模远不止2009年的2000亿元,而眼下采用的过渡模式,即由中央财政代偿,迟早要让位于地方政府自担其责,这一比照国债定价的方式必将难以取信于市场。因此,只有实现利率市场化,作为新生事物的地方债才能实现其初衷。
三、我国发行市政债券的政策建议
在城市基础设施建设资金缺口的背景下,发行市政债券有其必要性。但是,由于我国长期以来形成的有别于发达国家的财政和金融体制,决定了发行市政债券是复杂且敏感的问题。要通过发行市政债券来支持城市基础设施建设,就要建立有中国特色的市政债券发行体系。
(一)市政债券市场的制度框架
一是必须明确市政债券的发行规模,即以赤字预算规模为前提来确定市政债券规模;二是明确规定哪一级地方政府有发行资格,并对其发行规模加以控制;三是明确规定批准发行的机构是中央政府,或者是上一级政府;四是发行市政债券所筹集的资金的用途要严格规定;五是明确监督主体和监督形式;六是必须规定还款办法和期限;七是明确法律责任。
(二)关于发行市政债券的政策建议
1.建立健全相关法律法规制度,为市政债券的发行提供一个良好的法律环境。首先,修改《预算法》、《证券法》及相关的财政法规,通过法律形式明确地方政府发债主体的地位,使得地方政府成为真正意义上的市政债券发行人,规定市政债券的税收优惠及范围。其次,出台《地方公债法》,对市政债券的发债主体资格、发债申请及审批、适债范围、发债方式、发债规模以及偿债机制等进行明确的界定,从而保证市政债券的规范性。
2.中央与地方的关系需要进一步明确。当前我国的分税制财政体制仍然存在着不合理的地方,事权和财权不平衡,中央集中了全国财政收入的60%,而事权仍然维持在原来的中央占40%,地方占60%的格局,使得地方政府以40%的财政收入行使了60%的职权。此外,我国地方政府的财政不够独立,预算约束等形同虚设,往往是中央财政成为地方负债最终的债务人,这些都与市政债券发行中地方政府作为发行人是不相称的,需要中央和地方进行更多的改革与协调,明确各自的权责,既使得市政债券的主体得以确立,同时中央的宏观调控又能发挥应有的效果。
3.建立有效的约束与监督机制,加强信息披露,增强透明度。当前地方政府仍然未形成合理的监督和约束机制,一些地方政府出于自身利益的冲动往往会倾向于扩大举债规模,而相关的责任匹配、债务偿还等问题还不能得到有效的解决,使得市政债券的发行具有很大的道德风险。因此,应该加大信息披露,发挥公众对于市政债券的监督作用。
4.大力发展市政债券的中介机构。在债券市场中,信用评级机构、保险机构等对于债券的发行都十分关键,应加强对金融中介机构的培育,以增加他们的独立性,能客观真实地反映债券市场的相关信息,减少信用风险;在市政债券的发行中逐步引用债券保险机制,提高市政债券的清偿保证,保护投资者的合法利益。
5.应逐步推进我国的市政债券发行。可以选择先在一些城市进行试点,然后在全国范围内推广。在当前我国相关制度建设仍然不够完善的情况下,可以首先推广收益债券,争取对特定的项目进行债券融资,类似于我国 已经存在的“准市政债券”,在条件成熟的情况下,再发展到一般责任债券。尽管目前地方 政府对于市政债券的需求十分强烈,但也应该有步骤地进行,防止出现失控局面。
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Effects of Issuing Municipal Bonds on Urban Infrastruc ture Construction
Li JunAbstract: Municipal bonds are widely used in urban construction
at abroad, espec ially in developed countries. At present, domestic urban construction fund can't
关键词:义务教育;研究现状;评述
中图分类号:G4
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)08-0195-02
1 引言
义务教育以基本的生存技能训练和合格的国民素质培养为目标,是现代社会最根本的需求之一,但由于历史的、政治的、经济的等各方面原因我国义务教育一直存在城乡不均衡问题。对此,无论是理论研究还是实际调查;无论是价值讨论还是政策思考都是学人们对国家事务进行进言献策的责任与贡献所在。目前学术界针对我国城乡义务教育问题上的讨论一直方兴未艾,但笔者在梳理目前已有的相关研究文献时发现虽然言者众多,但仍有许多问题需要学人们的继续努力,以更好地为现实的改善服务。
2 研究概况
目前学术界直接针对城乡义务教育的专著很少,相关的研究主要散见在以义务教育研究为主题的著作中,直接针对城乡义务教育的研究主要是期刊论文和硕博士论文。在中国期刊全文数据库中搜索直接以“城乡义务教育”为研究对象的论文有43篇,其中核心期刊上有10篇,从1980年开始,截止到2008年。中国优秀硕博士论文数据库中以“城乡义务教育”为研究对象的论文从2006年开始共有8篇,博士论文为0。研究主题主要有:城乡义务教育资源均衡配置问题、义务教育资源配置与教育公平性研究、农村义务教育有效供给、义务教育财政机制与问题研究、城市化进程中义务教育资源配置问题等。
1980年城乡义务教育问题开始进入研究者视野,但研究主题主要集中在义务教育的资源配置,教育公平性等问题的探讨,直接针对城乡义务教育差距的研究并不多。一是,义务教育区域差距问题更为受到学者关注,这从实证研究中数据处理的科学性可见一斑;另一方面我国衡量义务教育水平的公开统计数据在分城乡统计方面比较缺失,一手资料的不足直接导致研究障碍;再次也可以看出我国学界主流对城乡差异问题关注度并不高,似乎大家已经习惯了建国伊始就开始存在的城乡二元制度。对城乡二元结构不合理的普遍质疑通只是近几年来的事情。
3 研究的主要内容
梳理目前为数不多直接以义务教育的城乡差距为对象的研究文献,内容主要为:“城乡义务教育现状的实证分析”和“城乡义务教育差距的原因分析”这两方面。
3.1 实证分析
实证分析里既有全国性的城乡对比研究,也有关于某个省,县等的个案分析。如:翟博在《教育均衡论――中国基础教育均衡发展实证分析》中的城乡分析部分;《2008年中国教育绿皮书》中“义务教育教师资源均衡配置的政策及模式创新”。硕士论文:《嘉兴市南湖区义务教育城乡均衡发展研究》(马正忠,2008);《公共政策视角下的北京市义务教育资源均衡配置研究》(袁佩琦,2008);《新疆城乡义务教育资源均衡配置研究》(马萍,2007)等。期刊论文:《成都市城乡义务教育均衡发展的战略规划与实践》(杨伟,2006);《中国城乡义务教育经费差距演变与影响因素研究》(吴春霞,2007)等。
游河和刘小干(2007)对全国各地50所城镇和农村中小学校的学生进行问卷调查的结果表明:绝大多数学生认为教育不公平问题很严重或比较严重。综合研究者的观点,我国城乡义务教育差距的现状描述一般选择这些方面:1、城乡义务教育办学条件的差距。具体体现在三个方面:(1)义务教育经费投入的差距。义务教育经费投入水平衡量一般用生均预算内教育经费,生均公用经费,生均事业费等。另外还有学者通过比较各个学段(小学中学大学)国家的财政投资比例,我国义务教育中央财政投入比重,我国教育财政支出占财政总支出中的比重来进行总量投入上的考量。农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投人都大大低于城市,两者之比在统计学上呈显著性差异(鲍传友,2005)。(2)城乡义务教育师资水平的差距。主要表现在城乡义务教育专任教师的学历差距(鲍传友,2005),这导致了城乡教师专业素养、综合素质上的差距(张家勇等,2003)。其次,农村教师数量不足,学科结构不合理,教师队伍老龄化现象严重,部分村级小学英语、音乐、美术和计算机等学科教师严重紧缺(李振国,2006;中国教育绿皮书,2008)。(3)城乡中小学校的物质条件相差较大。农村中小学的办学条件远远落后于城市学校(陈回花,2004;徐剑波,2006);在办学条件衡量指标方面,使用最广的是危房面积城乡比重(解建立,2007),随着现代化教学设备的使用和普及,很多实证研究还选取生均微机数量、生均电子书、生均图书、生均语音室等指标衡量。随着素质教育的要求,还选择音体美教学器材达标校比重来考察。2、城乡学生义务教育阶段入学机会的差距。与城市义务教育相比,低人学率、低升学率、高辍学率是农村义务教育的显著特点。而且由于经济困难等因素,农村已入学儿童中途辍学的现象也较为普遍(鲍传友,2005;李波,2005;张鸿,2007;李振国,2006)。3、城乡教育结果差距大。接受义务教育的毕业生在学识和能力方面的参差不齐除了与他们的先天素质有关外,还跟他们所享有的教育资源密切关联。“城乡教育起点和过程的不公平必然导致或决定结果的不公平”(朱迎春、周志刚,2006)。在结果衡量指标方面一般选择升学率。
3.2 原因分析
关于导致城乡教育差距的原因分析,一方面在上述涉及有关城乡义务教育的著作和评论性期刊如《中国教育发展年度报告》、《中国教育绿皮书》、《中国教育政策评论》等中有所分析,另一方面在一些关于公共服务均等化问题研究的著作和论文中也有阐述,如《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》(樊继达,2008);《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》(陈昌盛,蔡跃洲,2007);博士论文《中国特色的城乡公共物品供给均衡化问题研究》(解建立,2007)等。针对性的讨论主要还是在各种期刊论文中,归纳起来主要有如下内容:(1)、制度因素。这些制度和政策归结起来主要包括:城乡分离的户籍制度、农村士地制度、农村税收制度、农民会保障制度、重点学校政策、城乡义务教育阶段的教师政策、分级办学体制下的教育投资政策(鲍传友,2005;李振国,2006)、精英或城市取向的教育政策(马佳宏、彭慧,2006)等。转型期中国重大教育政策案例研究课题组认为“城市取向的教育政策是造成城乡教育差距的直接的内部原因。中国多年以来所制定的诸多教育政策并没有发挥消除城乡教育差距的功能。相反,由于这些政策的的精英或者城市取向,教育资源的分配表现出了相当大的不均衡,拉大了城乡教育发展的差距。”。
(2)经济因素。城乡二元经济结构制约了农村经济发展,由于教育对经济的依附关系,二元经济结构必然衍生出二元教育结构(陈回花,2004;朱迎春、周志刚,2006),认为造成这种差距的根本一原因在于“城乡义务教育的支撑系统不同,支撑城市教育一的是现代工业社会、信息化社会和商业文明,而支撑农村教育的是传统农业社会、乡土社会和农业文明”(任仕君,2005)。在经济因素方面一个普遍的观点是城乡二元的义务教育投资体制不合理是造成城乡义务教育差距的制度根源(曲恒昌,2003)。杜育红认为“财政分权化改革以后,多渠道筹措教育经费的财政体制使得能够利用多渠道的往往是发达地区、城市以及重点学校,这就使地区间、城乡间以及学校间的差距越拉越大,加剧了教育发展的不均衡。”
(3)管理因素。学者多从我国“地方负责,分级管理”和“以县为主”等一系列的制度规定来分析它们对农村义务教育发展的不利。我国现行义务教育管理体制尚存不少弊端,教育管理体制缺乏有效的监督机制(陈回花,2004;马佳宏、彭慧,2006)。农村教育始终未解决谁负责、应该负什么“责”的问题。在“国家管理教育”的宏观层面,政府对城乡教育差距反应迟钝,对于农村教育中应由政府提供的“公共财物”责任不到位。
(4)法律因素。从法治视角看,我国教育法律法规没有落实到位,缺乏强制性,处于弱势的地方农村教育未能享有法律上的真正公平(宁本涛,2006)。
(5)教育因素。教育必须与经济、社会发展和人的身心发展规律相适应,但“我国农村教育缺乏真正教育学的关注而难以按教育规律办学”(宁本涛,2006)。农村学校的校舍建设、配套设备等方面得到高度关注,而农村学校教育的内涵发展却未受到足够的重视。不少农村学校盲目追求不合适自身发展的城市教育发展模式(何奕飞,2006)。
4 问题与分析
(1)实证分析还需完善和科学。在义务教育发展水平的衡量指标选择方面,已有的文献基本上一致,并且大部分文献认为目前城乡义务教育入学机会的均等基本已经实现,发展的差异主要在质量方面,也就是过程的不平等。虽然指标选取学界已形成一致意见,然而在数据处理方面,相对与地区义务教育发展差距的研究已经运用极差、方差等比较科学的统计方式,目前已有的城乡义务教育实证文献对数据的处理大多停留在简单的描述性上,缺乏比较和评价(这与我国国家统计资料在这方面的不完善有关),同时引用间接资料,数据陈旧、单调的现象也较多。因此在后续研究中还需要学者们一方面尽量从国家公布的权威统计资料上获取第一手数据,数据来源务必系统一致和最新(我国不同的统计资料选取口径不一,若来源不系统一致将使关键数据出现较大出入),另一方面须对数据进行可以量化和比较的处理,如使用“差异系数”来衡量城乡差异等。
(2)原因分析尚待深入与创新。研究者对城乡义务教育非均衡发展问题和原因的分析比较透彻和全面,并对问题的解决提出了很多具有可行性的办法。大家对同一个问题的许多不同方面都达成了比较一致的看法,彼此间没有相互矛盾的地方。尤其是制度或投资体制不合理论,这个观点从制度层面分析了造成城乡义务教育差距的原因,指出城乡二元结构是城乡义务教育产生较大差距的制度原因,这对于探索城乡义务教育差距产生的原因具有重要的借鉴意义。但是,它不能很好地回答如下问题:是什么力量在影响着制度安排和决策本身?为什么明显有失公正的制度会一直使用而得不到改善,为什么更加剧城乡不均衡的义务教育政策会一直以合理的面貌从上到下贯彻?为什么相关法律己经对于教育投入做了明确规定(集中体现为“三个增长”的规定),但是却远远没有达到,而在其他行业的投资却出现过热的现象?……这些都是制度或投资体制不合理不能或者没有很好地回答的问题。另外,已有研究大多从教育内部来探讨城乡义务教育差距的问题,如“分级办学,以县为主”体制对于贫困县农村义务教育发展的障碍,国家不合理的财政拨款制度和不完善的转移支付制度,分税制带来的投入不足等。实际上,义务教育的差距己经不仅仅是一个单纯的教育问题,而是一个兼有社会、经济、政治问题的复杂性问题。还有学者从义务教育各项政策方面城乡的不公平待遇逐一分析。虽然这能让我们清晰地看到国家在城乡义务教育实践中的公共政策方面的不合理,但这些具体的政策是如何产生的,为什么会选择这一个政策而不是另外的政策,对此却缺乏解释。因此,对于造成城乡义务教育差距的原因还有待于进一步深入探讨,尤其造成制度与政策选择的背后机理的系统研究。
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导致东西部差距拉大的原因无疑是多种多样的，但不可否认的是，就现行税制和税收优惠政策而言，存在诸多诱使东西部发展差距拉大的因素。
构建公正和谐的税收优惠理论、加大国家对西部的财政转移支付力度、建立有效的资源税权责体系、强化生态税费功能等等，是推动西部大开发获得真正实效的必由之路。
随着国家西部大开发战略的确定，国家出台了一系列倾斜性的优惠政策，支持西部人实现富裕的梦想。在这些系列化的倾斜性优惠政策中，促进西部大开发的税收优惠政策最引人注目。
然而，以“减税”为主要特征的税收优惠政策，并没有给西部发展带来预想中的实惠，反而减少了西部地区的相对财政收入，加剧了西部地区的财税收入矛盾，使西部地区原本就窘迫的财政状况更加尴尬和困难。而且从长期看，这些优惠政策极有可能进一步加剧东西部的发展差距，继续降低西部地区的经济社会发展水平，背离西部大开发的战略意图。
现行税制条件下的西部困局
西部地区最大的优势是自然资源，西部要发展要富裕，最直接的途径就是将资源优势转化为发展优势。
按照现行的西部大开发税收优惠政策，对开发不可再生资源的企业同样可以享受税收优惠期。这意味着这些企业可以在优惠期内加大开采力度和速度，从品位高、易开采的矿点下手，在最短的时间内获得丰厚的利润，同时又不缴所得税。而一旦优惠期满，他们又可以换一个地方开采。其结果是，地方税收没有收上来，资源却已经被滥开采，生态环境遭到严重破坏。按国家《煤炭工业技术规范》的要求，矿井采区的回采率最低不应小于75%，而陕西榆林地区的神东公司只有29.7%，地方小煤矿只有25%。而且，由于目前能源紧张，煤炭价格不断上涨，一些煤炭开采企业为了赚钱，超设计开采现象十分普遍。
然而，广大西部地区在将丰富的资源贡献出来的同时，并没有从中获得基本的回报。西部群众没有因为脚下的资源过上富裕的生活，反而却承担着过度开发留下的生态灾难与环境污染，持续面临着东西部差距不断拉大的尴尬局面。
除过资源优势，西部的另外一个优势就是“一五”、“二五”、“三五”建设时期国家在西部配置的项目资产。改革开放前，西部省市国家重点投资的老企业，特别是三线企业每年承担着国家科研任务，担负大量军品研制任务，为国家政治稳定和国防建设做出过巨大的贡献，但由于设备老化，包袱沉重，这些企业目前大多处于亏损状况，没有享受到西部大开发的税收优惠政策。
由于税收优惠政策对西部扶持的针对性不强，大多采用的是直接优惠的方式，不利于西部地区企业的发展。直接优惠主要针对的是企业的利润进行，如降低税率、定期减免等，最适应于那些盈利快、见效快的企业，而对西部那些投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励则作用不大。同时，对吸引东部民营企业投资西部创业也缺乏明显的激励性政策，这同样会削弱西部大开发的招商引资力度，制约西部现有企业资本的存量激活。
众所周知，在现行宏观经济调控政策体系中，计划价格和价格政策还在发挥着重要作用。以石油、煤炭等资源类初级产品为例，目前还是由“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营；从价格政策看，石油、煤炭等资源类初级产品的价格还是由国家统一定价，并没有与国际接轨，二者之间的价格差非常大。目前的税收政策，只对石油、煤炭等资源类初级产品征收很低的资源税，不但没有与国际通行的资源税税率接轨，而且在近十几年间资源税的相对税率大幅度下降了大约五到六倍。有资料表明，上个世纪80年代我国资源税的相对税率为3%左右， 2004年，则下降为0.6%左右，自然也就大幅度地减少了西部地区的财政收入。
据有关专家测算，如果资源输出价格低廉，必然造成国民收入分配向东部转移，如果资源输出价格与国际接轨，则会阻止国民收入分配向东部转移。
从产业发展的计划政策角度分析，由于“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营，西部企业很难参与进去。人们很容易忽略的是，石油等资源类初级产品的价格虽然没有与国际市场价格完全接轨，但相应的涨价也增加至少1000亿元以上的石油收入，这些收入都归“中石油”、“中石化”等中央企业所有，而西部政府只能通过资源税参与分配，获得低值的收入。
税收优惠理论滞后与政策针对性欠缺
导致东西部差距拉大的原因无疑是多种多样的，但不可否认的是，就现行税制和税收优惠政策而言，存在诸多诱使东西部发展差距拉大的因素。
借西部大开发东风出台的一系列税收优惠政策，其理论准备明显不足，主要依据的是传统的减税增税理论。岂不知减税增税理论的使用是有一定的前提和条件的。前提条件不同，效果自然南辕北辙。具体说，税收优惠政策之所以当年在东部产生正效应，其根本原因在于，当年东部有自然条件优越的港口、公路、铁路等交通、通讯基础设施，与国际国内消费市场的距离近，产品运输成本低，高素质劳动力和人才多，有长期经商办企业的传统，与西方发达国家来往频繁等优势。所以，一旦开放后，在优惠政策的促进下，很快迅速形成了资金流、信息流、技术流、人才流的政策“洼地”。但在东部已经高速发展和积累的今天，且不说广大西部不具备当年东部的诸多优势，就是有，也会因为时空的变化，难于产生当年的政策效应。在当年的历史背景下，东部可以说“给点阳光就灿烂”，但发展到今天，对西部而言，就是阳光普照，也难言灿烂，获得当年的政策效应。
其实，国家先后出台的一系列促进西部大开发的税收优惠政策，只是把东部现行的税收优惠政策“克隆”给了西部，因此，最多只是拉平了东西部地区之间原有的政策差距。但由于西部目前的基础设施、政府效率、市场化程度等与东部的明显差距，西部现有资本凝聚力仍然很小，西部大开发吸引资本的政策效应并不明显。
实现“第二个大局”战略，必须有清晰的思路。然而，由于理论准备的不足，表现在出台的具体税收优惠等政策上，显得思路模糊，针对性欠缺，自然不可能解决西部大开发中的深层次问题。比如，现行税制忽视了东西部纳税人的实际税收负担能力，在税收政策上采取了无差别的“一刀切”的原则，无论是东部还是西部的“税负”都统一，致使东部省份的名义税负高，实际税负低于全国平均水平。
而且，由于税收政策优惠主要局限于企业所得税方面，税收政策优惠范围狭窄，力度小，实际的政策效果就不明显，致使所得税的优惠对大多数西部企业来讲只是空欢喜。
税收优惠政策思路模糊和政策单一的具体表现是配套优惠政策滞后，既增加了政策具体执行的难度，也使政策效应正负抵消。比较集中的表现是对西部地区因为减免税形成的财政收入减少，没有根据西部的实际给予及时的抵补，客观上影响了税收优惠政策积极效应的发挥；扶持重点不突出，区域核心竞争优势没有充分关照，也导致西部地区的资源优势和产业优势没有充分发挥作用，相反，由于现行税制和税收优惠政策的缺陷，加剧了西部地区发展的矛盾，成为阻碍西部发展的障碍。
期待与梦想
广大的西部，几亿生灵赖于生存的西部，每时每刻都在盼望着期待着编制着属于自己的梦想……
梦想一：有公正和谐的理论指导
公正是社会治理的根本原则，是和谐社会构建的前提。一切促进西部大开发、落实“第二个大局”的各项优惠政策，都必须坚持公正的原则，这是西部的基本梦想，也是最迫切的梦想。
做公正的梦，就是希望一切支持促进西部大开发的优惠政策，第一要在基本权利分配层面，保证东西部有同样的生存权利和发展机会，通过转移支付等配套政策，保障西部起码的基本的生存权、利益表达权等基本权利；第二，按照比例分配的原则，奉行按现实贡献大小来分配财富的原则；第三，奉行补偿原则，要求过多地利用了社会共同资源发展的地区再从他们的收入中拿出一部分收入，补偿弱势群体。
就税收政策而言，就是要将现行的共同优惠政策从全面优惠改为特定优惠原则；就是要提高增值税起征点，降低西部地区增值税一般纳税人的认定标准。而且，应当加大资源产品价格市场化的步伐，提高资源税税率等等。
梦想二：加大对西部的财政转移支付力度
西部最羞于启口的是财政，但又不能不张口，这也是捉襟见肘的财政状况的被迫。西部财政的承受能力普遍脆弱，各地财力不足，这是不争的事实。因此，最需要通过中央的财政转移支付来支持西部，保障西部政府的正常运行，更需要中央的财政转移支付来抵补税收减免导致的财政缺口。
所以，西部梦想着国家能够建立以财政支援为主、税收优惠为辅的促进西部开发的税收政策激励体系，持续加大对西部地区的财政投入力度，把重点放在西部的能源、交通、通讯等基础产业，以及西部的教育、医疗、卫生等方面。
同时，西部还梦想着，国家能对税收优惠政策实行科学化、规范化管理，实现税收优惠管理制度的创新。对此，专家邱滨建议，国家在削减以至取消对东部地区税收优惠的情况下，必须加大对西部地区政策倾斜力度，以形成有利于西部地区的“政策落差”，并实行多税种相结合的西部大开发税收优惠方式，在中央加大对西部地区财政转移支付力度的同时，还应考虑在流转税上制定切实有效的税收优惠政策，只有这样，才能不断吸引外地（外国）资本、技术的流入。
梦想三：建立有效的资源税权责体系
西部最大的优势是资源，变资源优势为发展优势，是广大西部的最大梦想，也是最现实最可能实现的梦想。因此，他们首先渴望国家要扩大资源税的征收范围，把矿产、水、森林、土地、草地、地热等资源列入资源税的征收范围。当前，西部最迫切的愿望是开征水资源税，保护西部的水资源；将现行的资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。第二是渴望国家改革资源税的计税依据，扩大资源税的征收范围，大幅度调高资源税的单位税额，变现在的资源税以销售、自用数量为计税依据为以开采数量为计税依据，从根本上抑制乱采滥挖、挑肥拣瘦的资源开发行为，防止对资源的掠夺性开采。而且，应当对不可再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，实行“从价定率”征收的办法，达到对资源保护性开发的目的。第三是渴望大幅度调整资源税税率，对导致污染严重的消费品和消费行为课征重税，大幅度增加其有害行为的成本。第四是渴望国家限制资源类产品的出口，取消或降低国内资源（原材料、初级产品、半成品）的出口退税率；取消对煤炭、原油、柴油实行出口退税的政策；取消对煤炭生产企业的免、抵、退税政策。
其次，西部还梦想着，加快技术创新及高新技术在资源优势转化中的运用，实施资源开发、利用的集约化发展，由过去单一的资源型原材料及初级产品生产向自然资源的深加工和资源的综合利用转变。要对自然资源开发企业给予特殊的税收优惠待遇。可借鉴国外的做法，对从事地下采油和天然气以及矿产开发的公司，在计算其应税所得时，可以为矿藏的消耗提取一笔“消耗”津贴，即采取一种叫做“资源折耗宽让”的优惠办法。国外的实践证明，这种“资源折耗宽让”比以折旧方法来处理资源折耗的待遇更为优厚。而且，要在“折耗宽让”之外，对石油和天然气勘探、开发过程中所发生的勘探费用，作为费用开支一次性扣除，不必作为资本投资以折旧方式分次扣除，从而进一步减轻自然资源开发企业的税收负担。
再次，西部也梦想国家对资源性产品实行最低保护价政策，从根本上改变历史上遗留下来的资源性产品价格过低的局面，从指导思想上，对农产品、矿产品等资源性产品的价格管理与加工产品、服务产品的价格一视同仁。并应当制定出台资源性产品最低保护政策，保护所在地区的利益。对于西部的矿产、油气等资源税，国家应实行全部返还政策，交地方财政，监督地方政府用于资源保护、环境污染的治理等。
最后，西部还梦想着，国家能尽快建立适合西部经济状况与环境的税收体制，开征以资源税、生态环境保护税（基金）为主体的地方财政税收税种，降低增值税等流转税收，加大所得税优惠政策力度，对西部地区新办的符合国家产业政策和环保要求的工业企业施行一定的优惠政策，加大中央财政返还和转移支付的财税体制与政策，保障西部财政，调节资源开发企业收益，保护西部脆弱的生态环境，降低企业尤其是中小企业的税收负担，实现与东部地区及本区域内大企业在税负上的公平竞争发展，实现东西部地区的协调发展。
梦想四：强化生态税费功能
西部丰富的自然资源如果缺乏基本的保护措施，可能更多带来的是西部的生态灾难。因此，为了遏制西部生态环境进一步恶化和环境污染的趋势，西部的梦想是，国家能尽快开征西部生态环境建设补偿税，征收范围限定在资源开发企业或者污染企业，将收入的60%给予西部地区，40%归中央统一调配。西部希望对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费以环境保护税的形式固定下来，同时扩大环境保护税的征税范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入作为西部地方政府综合治理的专项基金。
西部也梦想着，国家能对有利于西部地区生态环境保护或治理恢复生态环境的项目给予税收优惠，鼓励发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发的项目；对破坏生态环境的项目不仅不给予税收上的支持，还应当通过行政手段和法律手段予以制止。同时剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定。
梦想五：注重区域产业特点
在第一轮促进西部大开发税收优惠政策实施以后，新一轮税收优惠如何制定，这是西部编织新梦想的重要方面。
西部梦想着，新一轮税收优惠政策，国家能对在西部地区投资的企业，借鉴国外做法，实行投资税收抵免政策，对企业在8年或更长时间内的固定资本新投资，按其价值的7%在应纳税款中扣除，而对服役期限在4到6年的企业按其价值的7%的三分之一在应纳税款中扣除。
西部梦想着，尽快在西部实施增值税转型，减轻西部企业的税收负担，同时将建筑业、交通运输业等纳入增值税征收范围，提高运输费用、购进农产品抵扣率等。西部梦想着，国家能对西部地区的基础产业、生态和环保产业、支柱产业、资源开发等产业给予较大的直接优惠与间接优惠。
西部梦想着，国家能出台促进西部大中型企业转制、转轨的税收优惠政策，扩大西部开发税收优惠政策覆盖范围，将企业所得税税率调低到15%，同时规范、合并各项所得税优惠，对技术改造、更新等国有企业，提高固定资产折旧率，缩短固定资产折旧年限，加快设备更新和技术改造；对小型企业的转轨、转制为民营的企业，调整增值税一般纳税人的认定标准，扩大一般纳税人的范围和规模，降低税率。放宽并规范税前列支标准，取消“计税工资”规定，按实际支付的工资金额税前列支；取消对公益性、救济性捐赠的限额，准予税前列支；取消国家银行贷款利率标准列支利息的限制，对不违反现行法规的融资利息支出，准予税前列支；对转轨信用担保、再担保机构的业务收入实行营业税免税优惠；建立发展基金，对提供基金的企业实施免税优惠。
西部梦想着，国家能改变军工企业定价模式，采取军工民品市场定价；对军工民品企业，比照国有企业转轨税收优惠政策给予优惠；对军地结合，应用军民两用技术，可建立军地合作“虚拟园区”，比照高新技术开发区税收优惠。
西部梦想着，国家能出台更多的促进西部地区科研成果转化的税收优惠政策，对技术开发费用增长幅度在10%以上的企业，可再按实际发生额的全额抵扣所得税；对技术成果应用方所购买新技术、新工艺、新产品所支出的资金，如果比上年改造资金增10%以上的，还可享受加计抵扣50%的优惠；对高校科研院所、个人转让科研成果，不论其是否超过30万元，免征个人所得税。
梦想六：加强配套改革
西部梦想着，国家支持西部大开发的综合配套政策的尽快出台，通过配套性的机制建设，营造有利于西部大开发的系统性政策环境，提高西部企业的科技含量；国家要加强财政支出政策与税收政策、金融政策的密切配合与协调运作，互相补充，形成配套的政策优势；要改革中央与地方分税制财政体制，增加地方发展循环经济的财力；要设立专项基金，授权省一级政府对资源性企业和污染型企业征收能源专项基金；要实施税款返还的政策，对节约型、环保型和资源综合利用型企业，按一定比例返还税款或者退税，降低这类企业的成本和风险，提高利润空间，鼓励、刺激企业增加环保技术投入；要注重公共产品效能的提高，加大对循环经济“公共产品”的投入力度，直接投资建立功能齐全的工业园区，将用地、道路、交通、供电、供水等基础公共设施提供给资源型、环保型和资源利用型的企业使用，充分发挥政府的公共服务职能。