发布时间：2023-03-23 15:13:17
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共行政论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
公共行政学与一般意义上的管理学的研究对象不同，普通管理学倾向对市场和企业的管理，涵盖面比较广，而公共行政学研究对象则是行政。公共行政学针对的行政机关，是研究国家行政机关及其官员依法管理国家、处理社会事务和内部事务的规律，它的目的在于讨论行政管理中的规律，使得行政管理更加科学化，以便政府能够更好地管理社会。在中国公共行政学是在的基础上建立起来的，同时面对中国市场经济的现实情况而构建的行政管理方法。在整个管理学体系中，公共行政学大多面向在职的工作人员而设，强调在学习的过程中与实践相结合，结合国内外优秀的行政管理经验来适应中国目前的发展现状。具体而言，公共行政学在管理学中属于边缘学科，它融合了很多其他学科的因素。
二、电大公共行政学的内容和特点
（一）内容
公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。
（二）特点
公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。
三、电大公共行政学教学方法
（一）远程网络教学法
电大的办学模式属于垂直系统，由中央广播电视大学、省市广播电视大学以及地方和县级单位的分校组成，这样就形成了一个跨区域覆盖面积较广的教学体系，怎样保证教学的质量又不影响学生学习是最重要的。远程网络教学被适时引入，它的优点在于能以最快的速度传播最优质的教学资源，电大的老师基本集中了全国优秀的师资力量，这些老师讲课的水平和知识是毋庸置疑的。通过远程网络教学不管中央还是地方的学生都能的到同质量的教学，且这种模式方面易行，可以在不同的时间重复观看，以达到学习的目的。
（二）案例分析教学法
公共行政学和其他管理学一样，它的最终目的就是为了实用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一种教师基于案例帮助学生达到特地学习目的的教学方法。老师所选用的案例是一个故事，它或者是真实故事或者是根据真实故事改编，总是必须具有一定的针对性，也就是说它有着具体的教学目的。案例分析法比纯理论教学形象、生动、具有启发性，在案例分析的过程中学生往往能收获乐趣，并在快乐中思考问题，提高学习质量。电大是一座开放式的学校，它的学生有全日制，半工半读的也有业余的，这么一个复杂而庞大的学生群体，老师要提高教学质量就必须在课堂上调动起学生的积极性，一堂课必须有一堂课的效果，是学生能够在具体的工作中运用所学的知识。总之，案例教学法在公共行政学的教学过程中一方面使得课堂生动、形象不枯燥，一方面可以培养学生发现问题、解决问题的能力，也可以锻炼学生的沟通能力、合作能力。
（三）多学科综合教学法
这一方法基于以上两种方法，远程网络教学法为电大公共行政学教学的覆盖范围提供了保证，案例分析教学法能有效地提高课堂质量，锻炼学生各方面的素质，提高公共行政学的实用性。多学科综合教学法是结合公共行政学的特点而存在的，公共行政学要求学生掌握不同学科的只是以便更好地进行行政管理，这就对教学中所涉及的范围提出了要求，不能单一只讲公共行政学的理论还应该让学生多方面了解各个学科的基础知识。电大中的公共行政学更是这样，进入电大学习的学生大多是在职的工作人员，他们学习一方面是提高自己的知识水平，一方面是为了提高晋升阶段的行政管理能力。电大学校的学生指向性非常明确，这就要求学校也要为这样的目的而服务。管理学是一门综合的学科，公共行政学则是管理学中比较独特的一类，它要求主体处理行政工作，而行政工作有面临正方方面面的事情，因此各方面的知识储备对行政主体而言就尤为重要、电大公共行政学的多学科综合教学法正式在保证教学质量的前提下满足这一特定学生群体的学习需求。
（四）总结与展望
1）政府职能的公共政策化新公用管理通过提倡政府职能的公共政策化将政府从具体的事务管理中解脱出来。一方面从根本上解决了政府因机构臃肿，体系交杂、庞大而导致的预算超支，和职能分工不明确，效率低下等顽疾。另一方面，还能根治权力集中而导致的和腐败滋生等。政府坚决严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导政府公共机构有效的承担公共管理的相关职能，以此将政府的管理职能和政策职能分开。“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”[3]这些措施自然会起到优化行政体制结构和减少开支、提高效率的目的。2）政府或其他行政机构逐渐放松了行政规划，而实施了明确的绩效目标新公共管理坚决反对过去公共行政偏重既定法律而轻视绩效测评的道路。主张放松行政规划，而加强对绩效目标的重视程度。即具体个人、组织的目标，并根据绩效目标来对完成情况来进行评估。极大地促进组织和个人由“规则驱动型”向“任务驱动型”角色的转换。使其管理之下的组织、个人更具使命感，而非原来的照章办事，进而使其更具创新性、灵活性，同时也更具效率。3）竞争机制的引入政府和其他行政机构将竞争机制的引入极大地促进了整个机构的工作热情和办事效率。传统意义上，私营企业处理并把持微观经济领域的问题，而政府来垄断公共服务事业。与此不同的是，新公共管理提倡将竞争机制广泛的引入行政体系中来，取消由政府来垄断公共服务，让更多的私营部门涉足到公共服务领域中来，由于这种竞争机制的引入，加大各部门服务的竞争，进而提高整体的服务质量和工作效率。除上述列举的几点之外“新公共管理”理论的内容还包括很多，如：营造顾客导向的行政文化，只有顾客驱动的服务才能满足社会的不断地要求，提高服务机构的服务质量；政府或其他行政管理机构应将私营机构的成功管理和服务经验广泛的引入到公共服务的工作中来；还有公务员不需保持中立等等。
二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革
建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。
三、结束语
关键词：社会公共行政；行政法；公共行政
行政分为私行政和公行政，公共行政即指与私行政相对的公行政。公共行政这一术语开始时仅表示国家行政，但随着时展，其内涵已得到大大扩展。现在，公共行政已普遍被承认包括国家公共行政和社会公共行政两方面的内容。政府公共行政是指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。随着行政权社会化趋势的加强，社会公共行政引起了人们普遍的关注，不同学科的学者对此作了程度不一的探讨。对于行政法学界而言，社会公共行政这一领域具有巨大的冲击性，将会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。我们可以设问，行政法是否应把社会公共行政纳入调整范围？如何进行调整？如果答案是肯定的，由此将需要对原有的行政主体、行政组织、公务员等一系列问题作新的理解和解释。以行政主体这一概念为例，如按以上思路，它就应该包括社会公共行政的主体。
本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。
一
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
二
>在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献
1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。
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7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。
8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。
9.395U.S296（1966）。
一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
[关键词]公共政策制定理性非理性
公共政策的制定过程是决策者借助各种技术手段对影响政策问题的复杂环境，信息等客观因素进行加工、分类、整合、处理，并最终形成政策的过程，而不是全然由决策者拍脑袋决定，因此，政策制定过程是一种理性选择占主导地位的行为过程。但是，由于在现实中，政策制定中常常会受到许多不确定因素的严重干扰，并且由于决策者自身认知能力的有限性，导致政策制定中存在一定程度的非理性属性。尽管一些学者曾尖锐的批评过政府选择行为的非理性，但是由于政策科学的发展，越来越趋向于接受新制度经济学和非主流经济学的方法论，主张在有限理性、信息不对称的前提下研究政策的制定、执行和评估等问题。
一、公共政策制定中的理性和非理性
管理大师德鲁克曾说过这样一段话：“在我所遇到过的卓有成效的经理们之中，有些人运用逻辑和推理，而另一些人主要依赖于预见和直觉。既有轻而易举就做出决定之人，也不乏每当移动一步就备受烦恼之苦者。”这段话表明，管理是人的一种双重能量的活动，既有理性成分又有非理性成分。
（一）公共政策制定中的理性
在英语里，理性有rationality和reason两种表达。前者一般指心智上控制调节行为和抽象思维的一般能力，而后者一般是狭隘地指进行推理的能力。理性，可以直观地理解成为人的行为类型，此类型的特点是以逻辑推理方式来观察事情。如果从字面意思去解释，理性，具有以清晰的思维逻辑为基础，通过深思熟虑，冷静理智，不轻易显露主观感情等特点。理通常是指人们在某些理性因素作用下进行的行为选择，这种行为是在冷静、客观的前提下提出的。提出有限理性学说的西蒙认为，理性的概念应分为经济学讨论的实质理性和心理学所讨论的过程理性，“新古典经济学的理性人总是达成按照给定效用函数来说客观或实质最优的决策。认知心里学的理性人所作的是根据现有知识和手段来说，以过程上合理的方式来作出他或她的决策”。本文谈及的公共政策制定中的理性是指决策者对政策问题发挥充分的认知，其政策形成主要依靠分析、判断、处理等方法。理性在政策制定过程中体现为技术、实证、推理、理智、逻辑性等方面，大多与方法、手段、目的相连。
政策制定过程中的理性通常由下列因素及其过程使然：（1）决策者能较为全面地搜集和掌握的信息资料；（2）在政策效力方面，决策者能够准确评估政策所产生的效应；（3）经济学家和统计部门所提供的理论和数据支持（4）政府能动用大量人力、物力、财力以形成对政策的比较方案，从而在理论和实证资料的支持下有根据地说明甲方案优于乙方案或乙方案胜于丙方案，等等。
（二）公共政策制定中的非理性
纯粹的非理是指人们在直觉、本能、信念、情感等非理性的驱动下（而不是在逻辑思维基础上）对环境的反应。从心理学的角度来看，以感觉、知觉、表象、情绪等形式展开的感性意识，不能像以概念、判断和推理等形式展开的理性思维那样清晰。在大多数情况下，主要由于相对模糊的感性意识支配着人们选择行为，这是因为人们的意识活动通常都停留在感性层面上，而这种底层次的感性层面的意识活动就会导致纯粹意义上的非理。广义的非理还包括那写尽管产生于逻辑思维但没有效用上实现“最优”的行为。比如，西蒙将非理性理解为“对效用最大化的任何偏离”这实际就是指广义的非理。相对于理性，非理性是活跃的、能动的和不安分的，非理性因素不受任何逻辑规律的限制，它们时常表现为难以预料的波动或情绪冲动，如本能、直觉、灵感、意志和神秘的体验等。在本文中讨论的公共政策制定中的非理性是指决策者没有对政策问题充分发挥认知，其政策形成主要依据直觉、经验、外部刺激等等。
在公共政策制定中的非理性产生的主要的原因有：
（1）现实中信息和环境的非确定性。自上世纪中期以来，人们就已经开始从整体角度来探讨组织的变化运行规律，未来的变化乃是由某些动态的并且是不可知的，不断变换的需求、机会和选择等混合因素决定的，要利用这种变化并获得益处，或在风险中少付出代价，需要考虑的参数和要素的数目非常的多，这就更加需要直观的判断和感觉。基于这种观点，所谓的非确定性环境其实就是一种建立在单独个体感性认识之上的主观现象。准确的说，非确定性存在于完成某项任务所要求的信息总量和种类与所拥有的信息总量和种类之间的可见和不可见不同之处。这种感性的差异不是客观的数量，乃是由所涉及到的个体来决定的，显而易见它代表着个人的丰富经验。这样，非确定性就被定义为某种与决策者个体直接相关的事物，这种相关性更重要指的是他们的“心理状态”，即非理性的因素。
（2）客观因素的制约。政策制定过程中的许多客观因素都制约了政策制定中的理性发挥，例如：政策的时效性，政策所要解决的问题不是静止的孤立的，而是不断变化的，这就要求政策制定中必须要注意时效问题，针对当前问题迅速形成解决方案。这样，就在一定程度上要求政策制定者删繁就简，依靠现有的经验和直觉甚至灵感对问题作出感性判断，及时制定政策予以解决。另外，政策制定的成本，政策制定者的认知能力有限等等客观因素都制约了政策制定中的理性，导致政策制定中存在一定的非理性因素。
二、公共政策制定中的理性和非理性冲突
世界上没有什么是绝对的，除了这句话本身。尽管按照传统的政策学观点，我们应该在政策制定中排除非理性干扰，以理性的视角去构筑政策规划。但是不可否认的是，人类决策行为的理性和非理性的同构现象是一种客观实在，他在决策行为发生过程中具有时间上的连续性和空间上的并存性。对于个体决策者而言，他们的决策是在一种既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而对于群体决策者来，他们对于政策问题的判断可能来自对于客观事实的理性分析，也可能来自于自身经验、直接等感性认识。正是由于这种同构，导致在公共政策制定中的理性和非理性的冲突究竟何者在公共政策中更重要。
第一，必须承认，政策科学是一门理性占主导地位的学科。
政策制定作为政策过程的首要阶段，是政策科学的核心。这一过程直接关系到整个政策过程的成败，因而在政策制定中的必须对政策问题进行全面的分析，理性的判断。不仅要了解政策本身，还要看到各政策之间的相互联系，相互影响，相互制约的关系。还要对未来的变化趋势、方案执行结果及其影响等方面进行科学的预测，对政策可能产生负面效应采取必要的预防等等，只有这样才能保证制定出来的公共政策能够有效解决政策问题，推动社会发展。所以，只有理性的公共政策制定过程才可能保证政策的稳定性，持久性，有效性。但是，这种技术经济理性（公共政策制定中的理性）是以“经纪人”的人性假说为基础的，在这种理性下，将理性从非理性中分离出来是比较容易和明确的。然而，由于基于“经纪人”基础的理性分析与现实有很大出入，一些学者认为，理研究是针对经济学规范性研究应运而生的，其目的在于为人们指出一个在理性意义上最合理的结果，而不是描述人们的真实的行为规律。比如博弈论学者海萨尼就认为：“我们的理论是一种规范性的理论，而不是实证性理论。至少这种理论正式而明确地研究了这样一个问题，即每一个局中人在对策中为了最有效地促进它自身的利益应该怎么做，而不是在这种类型的对策中他实际上应该怎么做。”由此可以得出，政策制定中的理性导致了政策目标简单化，单一化。
第二，公共政策制定中的非理性是难以避免的
首先，从个体决策者的层面来看，人类的理性是有限的。理性对人类来说是不可或缺的，人们无法脱离理性而存在。但是，当把理性狂热地抬高到“唯我独尊”和“无所不能”的地位，否定并抛弃人的情感、欲望、意志等非理性要素，把它当作客观和真理的化身，并用理性衡量一切、推演一切，甚至推演人类历史时，它也就恰恰走向了它的反面非理性，必然要招致人们对它的深刻反思和批判。古希腊哲学史上的斯多葛派认为，如果可能的话，理性应该完全压制情感，以达到心灵上的宁静。在柏拉图看来，理性是人的灵魂最高的属性和力量，它应该统治着人的激情和欲望。很明显，两者都在强调理性的绝对地位和力量，认为情感和欲望等非理性因素是不可靠的，它们是人的理性的障碍，而对人的情感和欲望加以贬斥。不可否认，人应该具有理性，并且也可以具有理性。然而，人却不是纯粹理性的动物，人有七情六欲，人又是具有丰富情感和欲望的。在人类认识世界和改造世界的过程中，并不只有理性的思维在发挥着作用，情感、意志、灵感、信仰、潜意识等非理性因素也同样发挥着重要的作用。在理性主义张扬盛行之时，人们也逐渐认识到：人的心灵中的非理性的因素也要起着必须的作用。相对于当代公共政策制定所处的高度复杂、多变的社会环境，任何人，无论他/她具有多么超人的之后，所能掌握的用以支持其决策行为的知识和信息都是有限的。更为重要的是，人类作为富于情感的高等动物，其决策行为并不完全受理性支配，还会受到情感、深层心理动机、宗教激情、价值信仰等多种非理性因素的影响，个体的经验、直觉、灵感等超理性因素也在决策中发挥着重要的作用。
其次，从作为间接决策者的公众来看，存在群体非理性现象。在现代社会中，公共政策的制定不同于个人的决策，各种利益集团、公众等发挥着重要的影响。我们大力倡导政策制定的民主化，除了为落实公民依法应享有的政治权利之外，一个重要的目的就是要以群体的利益关注制约个体的利益动机，以群体的理性弥补个体理性的有限性，以群体的理性制约个体非理性的作用。但是，必须看到，作为社会性动物的人类，有时会表现出一种群体非理性。集体无意识、群体失智等都是对这种群体非理性现象的刻画。这种群体非理性一旦被激发，在短期内几乎没有什么外部力量可以制约它。这种现象不仅为现代心理学所揭示，也被现实中大量的实例所印证。回忆一下三十多年前发生在我国的那场史无前例的“”中的群体性狂热，我们就能体会到这种群体非理性所具有的难以驾驭的力量。虽然对于一个社会而言，只是在少数时候才会出现群体非理性的现象，但是，一旦出现，必将对公共政策的制定产生重大影响。
第三，公共政策制定中的理性和非理性的对立统一
公共政策制定中理性和非理性的对立中一个较为突出的例子，就是理论和经验的对立。在公共政策制定中决策者可能会遇到这样的情况，通过理论分析的政策方案与通过经验得到的政策方案是相互抵触的，这是在公共政策制定中最让决策者头疼的问题。面对这样的问题，对方案的选择往往是很艰难的。当然这是很极端的例子。而且，在公共政策制定中，任何政策方案的产生也不会纯粹的依靠理性或非理性，因为无论个体决策者或是群体决策者的决策行为都是一个理性和非理性穿插的复杂过程，即便从行为结果上看是非理性的选择，也或多或少包含者一些理性的成分。这就使得公共政策制定中理性和非理性呈现出既相互对立，又相互融合。理性保证了政策在客观世界的精准性，而非理性保证了政策在现实世界的有效性。理性不断修正非理性的政策方案，而非理性又反过来不断改进理性的政策方案。
综上所述，公共政策制定中的理性和非理性不是分离的，也不仅仅只有相冲突的一面。所以在公共政策制定中，不能片面的追求理性，否定非理性作用，这样过于简化了政策所要解决现实世界问题的复杂性；当然更不能完全靠决策者拍脑袋来进行抉择，这样会导致盲目的经验主义错误。这已经在我国近代历史上留下很多惨痛的教训。同时，我们要正视公共政策制定中理性和非理性的冲突，更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的这种特殊关系，使制定出来的政策兼具科学行和人性化，有效的解决社会问题，达到政策目标。
参考文献
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公开是现代行政管理的一项基本原则。它的基本含义是政府行为除了依法应当保密的（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私）以外，应当一律公开。其要求是，行政机关要把行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和公众公开，使众所周知。行政许可是一种重要的行政行为，较普遍地为行政机关所采用，尤其应当遵守和贯彻公开原则。行政公开的意义在于：第一，它有利于公民对行政事务的参与，增强对行政机关的信赖。我们的宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。公民只有在充分了解政府活动的基础上，才能有效地参与国家事务和社会事务的管理。现代行政管理的一个重要特征是，行政行为从命令主导型向规则主导型转变，行政机关的职责和任务需要公民的合作才能完成。行政公开加深了政府和公民的沟通和了解，促进了公民对行政事务的参与。第二，杜绝“暗箱操作”，增强了行政的透明度，有利于公众对行政机关的监督。有人把公开制度下的行政许可称为“阳光下的许可”，是有道理的。阳光是最好的消毒剂。将政府的规章、政策以及行政活动的过程和结果予以公开，让公众了解和评说，可以有效地防止行政专断和腐败。
行政许可法对公开的具体要求主要是：
公开行政许可的法定依据。办理审批、许可的依据包括法律、法规、规章，都应当在人大和政府的公报以及有关的传媒上公布，不经公布的，不得作为行政许可的依据。这样的规则，就可以在公众的监督下，抵制和排除某些机构滥设许可。
公示行政许可的具体要求。它要求行政许可的受理机关在办公场所，将受理有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要申请人提供的全部材料目录和申请书示范文本，予以公示。其中，对行政许可事项的公示，可以使申请人了解该行政机关的职权范围，不至于“找错门”；对行政许可数量的公示，可以使申请人了解自己申请的许可是否有数量限制，及时提出申请；对行政许可条件的公示，可以使申请人对自己是否符合行政许可的条件心中有数，并据此监督行政机关依据条件做出许可决定；对行政程序和期限的规定，可以使申请人了解行政机关受理、审查和做出决定的整个流程，了解自己程序上的权利和义务，与行政机关配合工作；对提交材料的目录和申请书示范文本的公示，有助于申请人了解申请材料的形式要求，方便申请人准备材料，准确填写申请表格。公示制度，既有利于提高行政机关的工作效率，又为申请人提供了便利。
（一）市场诉求
信息不对称和市场机会主义假设信息完全均匀分布、交易双方相互对称，并且每一次交易都能做到精确计算，那么，信用就不是市场所必需的。但在现实生活中，许多商品不是新古典经济学所描述的“搜寻品”，即在购买过程中消费者就可以确定其质量，而是只能等到试用一段时间才能知悉其质量，即“经验品”,有的甚至在使用一段时间后仍不能确定商品的质量，即“信任品”。更甚者，在交易前，买家充其量只能对商品进行所谓的“代表性”考察。而这种考核结果会导致卖家有意或者无意地为改进“代表性”而忽视甚至降低商品的质量。正是由于市场存在信息不完全和信息不对称，交易就变得“复杂”起来。逆向选择和道德风险是在信息不完全和信息不对称时，交易主体的“不老实”行为，即市场机会主义。逆向选择是在签约或交易之前，由于信息分布不均和不对称，导致交易者无法获取市场真实信息放弃“正确”而选择“错误”，即“劣币驱逐良币”现象。道德风险是在契约签订之后，在履约过程中交易主体不完全按照约定的条款或者在条款并未明确规定的情况下尽量从自身利益出发来行事。依据交易双方信息不完全和不对称所发生的内容和时间两个维度，大致可以分为三种类型：一是隐藏知识的逆向选择，即在签约前由于信息拥有不均和不对称而放弃“正确”选择“错误”现象；二是隐藏行动的道德风险，即签约后人选择了委托人不能直接观测的并给其带来损失的行为；三是隐藏知识的道德风险，即签约后人不向委托人报告不能直接观测的并给其带来损失的契约未穷尽的或发生变化的信息，甚至与“客户”共谋，共同侵害委托人利益的行为。
（二）信用自我管理机制
重复博弈、声誉机制和合作机制
1.重复博弈
该定理认为，在无限次重复博弈中，会出现对双方均有利的合作均衡。在经典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A会选择一开始就不信任，双方都获得0收益，如果A选择信任，可能受损，也可能获益，在此情况下，B为了获得利益可能会采取可置信的承诺，比如进行抵押，与A签订一个强制合约，使得违约的惩罚金超过B欺骗的租金等。另一个解决途径就是增加交易次数。只要未来的合作交易贴现不低于即期违约的租金，则交易双方的信用关系就会产生。
2.声誉机制
四位经济学家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）将不完全信息引入重复博弈，建立了声誉模型，即著名KMRW定理。定理的解释是，每一个参与人尽管在选择合作时可能会面临被对手出卖的风险，但是如果不合作则暴露了自己的类型，从而失去长期合作收益的可能（如果对方是合作类型的话）。因此，如果博弈重复次数足够多的话，出于对未来收益的考虑，每一个参与人都会尽量树立自己合作的良好声誉（即使本质上是非合作类型的），以获得对手同样的回报。3.合作机制。有学者提出的合作机制演化研究认为，凡是具有善良性和宽容性的个体合作性较强。“针锋相对”的个体则集中了善良和宽容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻烦中，对对方背叛的报复则保证了对方背叛行为的谨慎性；宽容性则有助于在对方背叛后重新开始合作，而简单清晰的规则更易于被人理解，从而导出长期的合作。另有学者提出了集体稳定策略，即假设存在一个全部采取某一个特定策略的群体和一个采用不同策略的变异个体。如果这个变异个体能得到比群体中的个体更多的收益，则这个变异策略就能入侵这个群体。而如果一个群体的策略是不能被入侵的，则就是一个集体稳定的策略。信任与合作的战略只有在长期的交互关系中才能成为集体稳定策略。
（三）信用外部管理机制
双边信用管理机制、第三方信用管理机制和匿名社会的非人格信用管理机制
1.双边信用管理机制
有学者在对中世纪热那亚商人远程贸易研究中发现，在热那亚商业社会，商人一般会让人其地中海沿岸的远程贸易，若商诚实履行贸易，则获得合作剩余，而若选择欺骗，则商人损失了的货物，但终止关系。热那亚商人普遍会支付较高的佣金或工资，使得人对未来继续合作的预期收入贴现超过了其背叛所得，因此，远程贸易制度在中世纪地中海沿岸的商业往来中得到普遍推广，商人间长期交易关系的确立有助于建立“双边声誉机制”。据学者考证，热那亚的商业人一般为贫穷和低收入阶层人群，优厚的佣金使得他们可以经过若干时间的诚实而上升到中收入阶层，这种社会阶层的流动构成了社会纵向的紧密结合和“文化信任”的形成。
2.第三方信用管理机制
第三方信用管理机制就是一种俱乐部制度，或者说是一个多边互惠体系。体系外具有排他性，尽管俱乐部体制对于成员没有强制的约束，但是一旦发现成员的背叛行为，将使得俱乐部所有成员迅速知晓而将其排除在整个俱乐部之外，停止与这个成员交易。这种俱乐部“放逐”行为能保证俱乐部仲裁结果的有效实施。这些俱乐部组织形式的第三方信用保障机制能使成员间保持信息高度流通，从而大幅度降低交易的信息不对称。
3.匿名社会的非人格信用管理机制
熟人间或俱乐部式的信用保障的根本点在于长期稳定的交易，因此，交易秩序必须封闭于一个特定的群体之内。而在现代匿名社会中，非稳定交易是常态，信息不完全和不对称尤为突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易产生“公共地悲剧”，即个体利用自身信息与行为优势占有公共领域的剩余；“搭便车”，即个体不付出成本只获取集体收益；“囚徒困境”，即在信息不对称博弈中，参与人的自利行为会导致非合作的“纳什均衡”等现象，以及签约人对合约签订后的可执行性和执行结果的机会主义预期，执行过程的难以监督会导致签约人行为的扭曲。因此，用于熟人社会的信用机制不能解决匿名社会里的所有市场外部性问题，信用关系很大程度上依赖于非人格的制度与法律框架。专家系统、正式制度、司法系统都是匿名社会非人格化的信用管理机制。
（四）政府信用管理机制
降低信息成本和改变信用预期从广义上理解，正式制度、司法系统都属于政府信用管理的范畴，而狭义的政府信用管理主要是针对市场信用问题政府进行直接干预，即政府信用管制。西方学者认为需要政府信用管制是因为：一是消费者虽然可以通过诸如民事法庭判决获得补偿，但不足以弥补损失，社会总成本高于政府管制代价。二是消费者不可能轻易地对搜索到的信息作出评价，而犯错误的代价很高，如某种药物的潜在效力与安全，某一特定的航线安全性。三是市场供给方不能提供所需要的信息。而政府在市场信息不对称的情况下具有降低得到信息成本的规模效益。政府信用监管的基本原理是在企业信用双方（或各方）博弈矩阵中嵌入政府博弈变量，以第三方或者以博弈对手身份参与博弈，并以尽可能低的政府成本改变企业间一般信用博弈的参与者预期，从而减少信用风险发生。有学者认为：第一，如果政府拥有更多的企业信用信息并对外公布，将有利于消除市场交易主体之间的信息不对称，从而减少“逆向选择”。第二，如果政府对企业失信行为处罚力度足够大，企业将消除失信的动机，从而克服“道德风险”。第三，如果政府能提高发现企业失信的能力，企业失信的概率将降低。第四，如果企业失信收益越高，其失信概率越大，政府对其监管的力度也应加大。第五，如果加大对政府机关及其工作企业信用失职渎职的责任追究，将有利于降低企业失信概率。
二、工商行政管理企业信用监管的工作重点
工商部门是负责市场监管和行政执法的政府管理部门，承担着市场主体准入资格认定、维护公平竞争市场秩序和保护消费者合法权益等职责。随着市场逐步在资源配置中起决定性作用，企业信用与信用监管地位日益显现。工商部门作为政府市场监管主要部门，信用监管贯穿整个工商行政管理监管领域和监管过程，其监管重点包括：
（一）不断建立健全企业信用管理法律、法规和规章从建设法治信用出发
不断完善《公司法》、《个人独资企业法》、《合资企业法》、《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》等法律、法规和规章，明确工商部门在企业信用监管中的内容和责任，将企业信用监管纳入法治轨道，从制度上保障企业信用管理有法可依、违法必究和执法必严，提高工商部门企业信用监管的地位与权威，从而引导企业在经营活动中改变信用成本预期，减少市场机会主义发生，为构建良好的市场秩序创造条件。
（二）充分发挥市场主体（企业）信用信息公示系统的功能进一步完善与政府其他部门
社会团体和其他社会组织对接的信息互联互通渠道，提升数据交换质量，提高数据交换效率，尽快将企业经济户口数据库提升为企业信用信息公共数据库。开展企业公示信息科学研究，探索企业信用数据变量间的影响路径、相关关系和因果关系，提升企业信用信息公示的针对性和有效性，增强政府企业信用信息的权威性，充分发挥企业信用信息的规模效应，扩大企业信用信息的社会应用，最大限度地缓解市场信用信息不对称现象。
（三）充分发挥企业信用自我管理约束机制指导企业、行业组织建立信用管理组织
健全信用管理体系，注重企业声誉或信誉，开展信用自我评价、行业评价活动，主动维护企业或行业整体信誉。积极培育企业信用服务组织，积极开展企业信用调查服务（专项服务）和第三方企业信用评价活动，定期区域市场信用评价指数；制定企业信用奖励政策，积极探索企业信用积分制度以及信用资产管理制度，赋予诚实守信企业更多的信用资产。
（四）积极探索政府信用监管和行政执法方法充分运用互联网、云计算和大数据处理等现代科学技术
企业法人申请开业登记注册书是指企业在开业前为取得法人资格而向工商行政管理机关提交的申请登记注册所使用的专用文书。它是国家对企业法人资格及其生产经营事项予以法律上的认可的法定程序。工商企业只有经过核准登记，才能具有法人资格，获得名称专用权，才能刻制公章、签订合同，注册商标，刊登广告，申请银行账户，取得从事生产经营活动的权利。
企业申请企业法人登记注册应当具备以下基本条件：
第一有符合规定的名称。企业名称是企业的名字、字号，是企业的无形资产。名称权属于企业专有，非经转让等合法转移方式，其他经营单位不得使用。如果企业因名称相同发生争议时，则要按申请登记的先后顺序处理，后申请登记的企业必须更改自己的名称。根据我国有关法律规定，企业名称应经登记主管机关核准登记，企业名称只有经过核准登记，才能受国家法律保护，未经获准登记的名称不得使用。
第二有企业自己的组织章程。章程是企业公开向社会声明其性质、宗旨、任务、组织制度、活动方式、业务范围等情况的法律文书，是申请企业登记必须提交的墓本文件之一，也是企业登记注册后的行为准则。
第三有国家授权其经营管理的财产或企业自己所有的财产，并能够以其财产独立承担民事责任。
第四有与生产经营规模相适应的经营管理机构、财务机构、劳动组织以及法律或者章程规定必须建立的其他机构。
第五有必要的与经营范围相适应的经营场所和设施。
第六有与生产经营规模和业务相适应的从业人员。
第七有健全的财会制度，能够实行独立核算，自负盈亏，独立编制资产付债表。
第八有符合规定数额并与经营范围相适应的注册资金。注册资金是企业实际拥有的全部财产在法律上的体现。它由固定资金与流动资金两部分组成。我国企业登记管理法规对企业法人注册资金的最低额度是，生产性公司的注册资金不得少于30万元；以批发业务为主的商业性公司的注册资金不得少于50万元，以零售业务为主的商业性公司的注册资金不得少于30万元；咨询服务性公司的注册资金不得少于10万元；其他企业法人注册资金不得少于3万元。
第九有符合国家法律、法规和政策规定的经营范围，不得从事非法经营。
第十企业的生产经营范围属于国家法律、法规规定实行许可证、资格证制度行业的，需要有有关主管部门的批准文件。
二、企业法人申请开业登记注册书的结构与写法
企业法人申请开业登记注册书为表格化文书，由封面和比文两部分组成。
（一）封面
主要包括标题、组建单位、组建单位负责人。申请日期等几项内容。组建单位须盖章，组建单位负责人须签字，申请日期应年月日俱全。封面下方印有“小华人民共和国国家了商行政管理局制”字样。
（二）正文
由申请开业登记事项和提交文件、证件及有关部门意见两大部分组成。
1.申请开业登记事项
（1）企业法人名称：根据我国《企业名称登记管理规定》第11条，“企业应当根据其主管业务，按照同类行业标准划分的类别，在企业名称中标明所属行业或者经营特点”。企业名称通常由企业所在地区名称、字号、所属行业（或经营特点），组织形式等几个要素组成。如“西安黄河机器制造股份有限公司”，其中“西安”是地区名，“黄河”是字号，“机器制造”是所属行业，股份有限公司是组织形式。有一‘些历史悠久字号驰名的企业也可以不冠行政区划名称。企业不得使用法律禁止使用的名称，如不得使用对国家、社会或者公共利益有损害的名称，不得使用外国国家（地区）、国际组织的名称，不得使用外国文字或汉语拼音字母组成的名称，不得使用数字组成的名称。除全国性公司外，企业不得使用“中国”、“小华”等宇样的名称。只有经过工：商行政管理机关核准登记的企业名称，才能受到国家法律的保护。
（2）住所：指企业法入主要办事机构所在地。我国《民法通则》第三十九条规定：“法人以它的主要办事机构所在地为住所。‘主要办事机构是指企业法人的核心组织。住所应具体到市（县）、区（镇，乡）、路（村）、号。
（3）经营场所地址：指企业具体从事生产经营活动的地点。一般情况下它与企业法人住所是一致的。企业经营场所的产权属于企业自己所有时，应提交有关的产权证明，如果是租用场所的，则应提交租用合同。
（4）法定代表人：填写代表企业法人行使职权的负责人姓名。
（5）经济性质：指企业法人的所有制形式。确定企业法人的所有制形（6）从业人数：为企业的管理人员，技术人员、生产业务人员和其他从事服务工作的人员的总和。各类人员的比例是衡量一个企业经营管理水平与技术开发能力的一个尺度。
（7）注册资金：是国家授予企业管理的财产或企业自身所有的财产的货币表现，包括固定资金和流动资金两部分。企业注册资金应与企业实有资金相一致，与企业经营方式和经营范围相适应。企业申请开业登记注册资金数额应该有有关部门出具的资信证明或验资证明。注册资金的单位为万元。
（8）经营方式：根据企业实际情况填写。工业企业可分为制造、加工、装配，修理等；商业企业可分为批发、零售、代购、代销、代储、代运等；建筑业町分为建筑施工、修缮、安装等；运输业可分为搬运、装卸等；服务性企业则根据具体服务项目而定。
（9）经营范围：指企业申请生产经营的产品、商品种类，品种和提供服务的项目。经核定的经营范围是企业法定的经营范围，是企业生产经营活动的法律界限。在填报时，一般要分别写明主营项目和兼营项目，主营项目要同企业所属行业相一致，兼营项日在政策允许的范围内可适当放宽，但不能同主营项目跨大类。经营范围是工商行政管理机关监督检查企业是合法经营还是违法经营的重要依据，填写时要注意使用符合国家行业划分标准和工商行政管理机关核准企业经营范围的规范化用语。
（10）经营期限：这一项主要适用于联营企业，是指根据联营企业章程、合同或协议确定的该企业经营活动的起、止时间。
（11）主管部门：写明企业上级主管部门的全称。主管部门以文件的形式审批同意成立该企业的要写明文件的文号及发文日期。
（12）审批机关：企业的生产经营属于国家法律法规实行许可证制度行业的，须经有关机关审批，并写明审批文件文号及发文日期。
（13）经营场所面积：写清企业经营场所总面积和分项面积。分项面积包括生产加工占用面积、营业占用面积、仓库占用面积和其他占用面积四项。面积单位为平方米。
（14）企业主要设备和主要服务设施：填写本企业用于生产经营的主要装置、设施、工具等，如机械电子设备、交通运输工具、仪器仪表、计量器具等。
（15）分支机构：分支机构指法人企业下属的经济活动单位，包括分（子）公司、分厂、分店等。它包括两种情况：一种是具有独立法人资格，能够独立承担民事责任的；另一种是不具备法人资格但依法核准登记其有合法经营权的。如无分支机构，本项可免填。
2.提交文件、证件及有关部门意见
（1）申请开业登记提交文件、证件：企业法人申请开业登记应提交的文件、证件较多，主要有以下几种：①主管部门或赛审批机关批准该企业法人设立的文件。②企业法人章程。该章程应当经主管部门或者审批机关批准。①企业法人注册资金的信用证明、验资证明或资金担保书。④企业法定代表人的身公证明，包括主管部门批准任职的文件和附有照片的个人简历。⑤住所和经营场所使用证明，包括产：权证明、房产租赁合同等。房产租赁合同的租赁期限须在一年以—上。⑥其他根据工商管理机关要求应该出具的文件、证件。
（2）有关部门签署意见：主要由企业的主管部门或审批机关签注同意该企业设立并建议批准其开业的意见。须写清签署时间，并加盖公章，以示郑重和负责。
填写申请登记注册书还须注意以下两点：
第一，内容要真实，要以认真、负责、严肃的态度填写，不能弄虚作假；
