发布时间：2023-03-23 15:15:22
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的供给制度论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
社会产品可以分为私人产品和公共产品，是按消费的竞争性和排他性特征的不同进行划分，根据社会资源的生产与消费、成本与收益的分析角度，可以将社会资源分为私人物品与公共物品两类：私人物品，在消费上具有排他性和竞争性，消费和生产是可分的，也就是说有可能界定私益物品的产权，在市场充分竞争的条件下，可以降低成本，节约资源。公共物品则不然，在消费上具有非排他性和非竞争性，也就是说，公共物品的消费具有不可分性，不可能有效地界定产权，而且，在一定范围内，不论消费量的增减，都不会影响公共物品供给的边际成本的变化。
一、增强公共产品多样化的供给方式
一直以来，公共产品的供给制度存在着各种各样的误解：公共产品应当完全由政府供给。由于公共产品“免费搭车”的理的普遍存在，按私人供给的边际成本等于边际收益的原则确定产量，将不能弥补生产的成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效水平，甚至供给量为零。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求。
而纯粹由政府供给或纯粹由市场供给的理论 ，都是建立在各自严格的假定条件基础上，是相对于各自效率满足条件而言的。同样在政府与私人的供给方式之间，趋利避害，扬长避短，建立政府与市场混合，公共部门与私人部门职能互补的制度框架。
生产者必须是能够做出决策的主体,这样的主体只有三个：政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的，统称私人。也就是说，对于产品的生产来讲，主题只有两个：政府和私人。而对于商品的提供，主体有三个：政府、私人企业。企业就是消费某一公共产品的所有消费者的集合。“企业”这一概念是指联合提供的问题，只有在关于产品的提供时才有意义。在关于商品的生产时是没有意义的，因为他不是独立的决策单位。
二、我国公共产品供给制度的实践与发展
我国的经济体制经历了从计划经济到市场经济的过渡，公共产品的供给制度也因此发生着变革。
目前随着社会主义市场经济向纵深发展，市场经济目标的确立和私人利益的凸现，以及国家财力的相对紧缺，人们开始考虑市场与政府的关系问题，并开始重新界定市场经济条件下的政府职能。国家财政开始向“公共财政”的方向努力，力求改变长期以来“全能政府”的观念，打破事无巨细，包揽一切的财政支出格局，向“公共政府”迈进。财政以“满足社会公共需要”为任，“以市场失灵”为界行使其职能，在公共产品的供给制度上则表现为政府与私人供给的结合。对于公共产品，特别是具有混合性质的准公共产品，因其具有私人提供的可能性，当允许和鼓励私人投资的成分，这在另一方面也解放了国家的财力，政府可以集中财力加强重要、关键产品的宏观调控。同样现阶段我国公共产品供给制度也存在一些问题如：供给总量不足，结构不合理，效率低下，质量低劣，国有国营供给制度的主导形式阻碍公共产品提供的优化。
三、增强我国公共产品供给制度的建议
1.进行管理与经营权分离，打破行政垄断
长期以来我国公共产品的供给为 “政企合一” 的模式使其缺乏活力，效率低下。所以要改革，必须要打破这种行政垄断，给各种经济成分公平竞争的条件，才能从根本上促使公共产品经营效率的提高。
2.主张投资主体多元化，鼓励私人投资
政府应在在公共产品各个行业领域允许和鼓励私人资本的进入，可以弥补国家财力的不足，提高相应产品的供给数量和质量,有利于解决我国长期以来公共产品供给总量偏低的问题。
3.提倡生产与提供模式的多样化
许多准公共产品可以一定程度地市场化，在生产与提供之间实现政府与私人的合作。地区性、社区性的准公共产品显然有更多灵活的选择，就全国性大型准公共产品的供给来讲，由于铁路基础设施的生产具有自然垄断的特征，为保持铁路网的完整和统一性，应建立全国统一的铁路网络公司，而客货运输业务则可以开展适度的竞争，按地区设立若干铁路运输公司；教育，特别是高等教育也可私人和政府混合供给，鼓励竞争，等等。这些都是灵活组织公共产品供给的方式。
简言之，公共物品的公有公益方式，存在投入与产出不对称、成本与效益不相称的情况。在我国计划体制时期，这种公共物品的供给主体，主要是由政府和公有制企业承当的，有限的公共资源、过高的社会期望、过重的社会责任和有缺陷的决策方式结合在一起，使公共物品
当然，在逐步改变公共产品供给机制的同时，政府一方面要做好宏观上的管制，另一方面要加强相关的法律建设，使改革有法可依，从法律上保护各种成分对公共产品投资经营的合法性。
参考文献：
[1]李成威．公共产品提供和生产的理论分析及启示[J]．财政研究，2003，（3）.
[2]杜伟．积极鼓励非公有资本参与城市基础设施建设[J]．价格月刊，2003，（12）.
[论文关键词]农村公共产品 供给 新农村建设
[论文摘要]当前我国农村公共产品供给状况与城市相比差距极为悬殊，其原因在于农村公共产品政府提供责任主体的缺失，其结果影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力，影响了农村居民的生活水平和生活质量，也成为阻碍社会主义新农村建设的严重障碍。增加农村公共产品的供给要进一步完善其供给制度，改变政策导向和政策思路，创新供给模式。实施多元化农村公共产品供给机制是一种有益探索。
“十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村，不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业，扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前，农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展，已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此，着力扩大农村公共产品的供给，对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。
一、石家庄市农村公共产品供给的现状
长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供：另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供，有充足的资金来源，因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样，一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事，迅速地提高城市的公共产品供给水平，使城市的公共产品供给“锦上添花”，让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受：一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势，农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同，直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。
1．农民缺乏基本医疗保障。从卫生经费上看，2003年石家庄市财政用于卫生的支出为4．91亿元，其中3．32亿元投向石家庄市区，占卫生投入总额的67．3％，而用于县城及农村的只有1．59亿元，占卫生投入总额的32．7％，直接投入到农村的卫生资源大概在20％左右，这足以表明，卫生资源配置极不合理。目前，承担了大量的公共卫生职能的乡镇卫生院，由于投入不足。公共服务的能力受到严重制约，一些乡镇卫生院名存实亡，甚至已不复存在。2003年石家庄市乡镇卫生院卫生技术人员有4858人，农村平均每万人拥有8．5人：市区和县城拥有23798人．每万人拥有72人，城市是农村的近9倍。农村乡镇卫生院有病床5320张，平均每万人拥有9张：市区和县城为20019张，每万人拥有60张。城市是农村的6倍多。原有的农村合作医疗体制早已不复存在，有些地方刚刚建立起来的新型合作医疗体制也还在探索和完善中，农民成为最大的自费医疗群体。农民不愿看病、看不起病，因病致贫、返贫的现象大量存在。
2．农村社会保障像蜻蜓点水。目前，石家庄市市区已建立了比较完整的社会保障体系，除企业和职工个人要缴纳社会保险费外，市财政每年还要给予大量补助。2003年市财政支出中，社会保障补助4．3亿元，其中3．54亿元用于石家庄市区，占社会保障补助总额的82．3％，0．76亿元用于县城及农村，仅占社会保障补助总额的17．7％。城市人均161元，农村人均11元(其中还包括农村特困户救济和优抚军烈属等)，相差将近15倍。石家庄市社会保障体系覆盖主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。城镇职工养老保险已基本实现全面覆盖，而农村社会养老保险参保人数56．7万，仅占农村人口的9．2％，主要集中在石家庄市区周边县、市，其他县、市特别是贫困县，农村人口参加养老保险的几乎为零。城镇职工失业保险参保人数达84．4万人，失业保险覆盖率为95％：农村根本就没有失业保险。2003年统计资料显示，市财政为向低保和下岗职工发放补助和生活费共支出2．2亿元。其中95％以上都用在城镇，全市有7．65万人接受城镇最低保障救助，城市最低生活保障率100％；农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担，由于资金来源的拮据而使农民的最低生活保障也大打折扣。在保障标准上，也存在着明显的城乡差别。石家庄市的低保标准为205元，而灵寿、赞皇、行唐、元氏、井陉仅为125元。这也只限于县城的职工．许多县市农民的最低生活保障制度还没有建立起来，约有34％的农村贫困人口得到了救济，但人均救济款不足百元。
3．农村义务教育经费捉襟见肘。2003年的资料显示，石家庄市辖区生均预算内教育事业费3440．91元，而最低的一个县仅为560．89元．市辖区生均预算内教育事业费是该县的6倍：市辖区生均公用经费额为1470．98元，而最低的两个县分别为0．4元、2．27元．市辖区生均公用经费额分别是这两个县的3677倍和648倍。全市有相当部分的中小学是完全依靠学生的学杂费在支撑运转。在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育的师资、教学设施及其他条件与城市无法相提并论。城市小学的升学率100％，而农村小学的升学率为98％；初中的升学率，城市98％，农村仅为68％，农村比城市低30个百分点。由于农村教育落后，使农村从业人员中文盲和半文盲占1．9％，小学文化程度占24．1％，初中文化程度占44．6％，高中文化程度占19．6％，中专文化程度仅占1．9％，大专及以上文化程度仅占0．8％。劳动者素质低下必将影响到新农村建设进程。
4．基层农业技术推广无能为力。农业技术推广体系在农业发展中发挥着重要的作用。但石家庄市农业推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地，乡镇的一些农业技术员早已挪做他用。农业技术推广、引导农民科学种田、科学施肥、有效防治病虫害、提高农作物的品质，已成为纸上谈兵，不得不靠上级部门的“科技下乡”活动来推动。据调查，2003年石家庄市财政支出79．7亿元，支农资金约为2．4亿元，仅占财政总支出的3％。低于全国4．7％的水平，用于农业技术推广的资金更是少的可怜，据调查资料显示，石家庄市近60％的农业技术推广机构没有业务经费。由于农业技术推广不到位，石家庄市农村的广大农民无法及时得到有关的信息和技术。因而在农产品的生产和加工方面，仍然采取传统的粗放式的增长方式，不计成本、不考虑投入，这也正是造成石家庄市农业效益不高、农民收入低、农村地区生产落后的一个重要原因。
二、现行农村公共产品供给缺陷的负面影响
公共产品是农村经济社会发展的前提和基础，农村公共产品供给水平对于农业的发展、社会主义新农村的建设起着至关重要的作用。自上世纪90年代以来，农村生产力增长缓慢，农民增收幅度下降，很大程度上是由于农村公共产品供给不足，农业投资效益降低，农业不能获得平均利润率造成的。目前，农村公共产品供给的不足给农业以及农村的发展和农民生活水平的提高带来了严重的负面影响。
1．公共产品供给制度的城乡差异，是“三农”问题产生的重要根源。公共产品是体现社会公平的一个重要指标，也是实现社会利益公平分配的一个重要途径。公共产品供给不均衡。所反映的是公共资源的分配不均，这实质是制度设计的不平等。长期以来，地方政府“重城市轻农村”，规避对农村公共品的供给责任。在现行公共品供给体制下，政府把大量的公共资源投到了城市，农村中本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共产品却通过上级政府转移事权交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和农民头上。农村公共产品政府提供责任主体的缺失，通过供给责任的层层推卸，农民自己不得不充当公共品的提供主体，在农民收入水平很低、收入增长缓慢且在承担了各类隐性和显性负担后，还要用其有限的收入支付公共产品的成本，从而进一步降低了农民可支配收入水平，使农村贫困人口终年处于贫困状态。公共产品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，它的供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低，农村公共产品供给不足，恶化了农村的发展环境，增加了农产品的生产成本。严重影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力，已成为我国“三农”问题产生的重要根源。所以，现行农村公共产品供给缺陷不仅使农民的负担加重，进一步导致农村公共产品供给严重不足，造成恶性循环。当前，“三农”问题成为困扰政府、学界及业界的难题。其实，解决“三农”问题，建设新农村的关键，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展所面临的基本问题，建立一种公平合理的城乡协调发展制度，让农民同城市居民在权利与义务方面享有同等的生存权、发展权。
2．公共品供给制度的城乡差异，影响了农村居民的生活水平和生活质量。首先，对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。由于消费包括个人消费和公共消费两个方面，当温饱问题解决之后，城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。城市居民的公共消费明显要高于农村居民，如加上可支配收入巨大差距，城市居民的生活水平也就显著高于农村居民。在这种状况下，农民要想提高自己的生活质量，就必然要求政府提供足够的公共产品。其次，对城乡居民人力资本积累的影响。受教育的程度、医疗保障水平、社会保障水平等因素直接决定人力资本的积累。在受教育程度与医疗保障水平、社会保障水平主要受收入水平约束的情况下，农村居民在这些方面公共消费的显著差异会使农村居民的人力资本积累明显低于城市居民。而个人收入又是人力资本价值的实现，所以。人力资本积累的差异又决定了城乡居民收入的差距。收入差距又直接决定了居民的生活水平和生活质量。再次，对生产效率的影响。公共产品供给差异对生产效率的影响从以下几个方面表现出来：一是增加生产成本。比如，没有良好的水利设施，就会增加灌溉成本；没有良好的交通设施，就会增加运输成本。二是减少农民对农业的投入。比如，对农民不合理的制度，不仅直接加重农民负担，而且会降低农民对农业生产的积极性，直接减少对农业的投入。三是降低农民抗风险的能力。比如，气象与市场信息等服务差就会降低农民抗自然风险和经济风险的能力。总之，公共产品供给差异的存在降低农民私人生产效率的同时，也加剧了农村资本、人才的外流，形成农村经济活动的高成本运行，农业竞争力下降，农村失去了可持续发展的条件和能力，妨碍了农民的增收、农村的进步和农业的可持续发展，这将严重影响新农村建设的进程。
三、加大农村公共产品供给的思路
1．把增加农村公共产品的供给作为新农村建设的首要任务。当前，农村公共产品供给不足，已严重制约了我国农村居民生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，也影响了农村居民生活综合质量的提高。甚至在不少地区，“行路难、就医难、上学难”等基本问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。农民在生产生活中因为公共品供给不足，而不得不以私人品替代，从而造成生产生活中的高成本的情况十分普遍和严重。改革开放后，大多数集体经济已日趋弱化，农村税费改革以后，中央补贴农民的思路恰恰又是直补到户，所以，靠集体经济无法解决农村公共品供给不足的问题。因此，新农村建设的核心应该是立足农村，从增加农村公共产品供给的角度来打开建设社会主义新农村的思路。新农村建设的一个重要方面，就是要找到有效的供给公共产品的办法，为农民提供廉价公共品，使农民在受教育、医疗、保障、文化娱乐、衣食住行等方面切实得到实惠，这是保障农民的根本利益，改变农民生存环境和建设社会主义新农村的基础。
2．完善农村公共产品供给制度，为建设社会主义新农村打好基础。农村公共品供给必须实行两个改变，一是尽快改变公共品供给“重城市、轻农村”的政策导向，二是改变农村公共品供给“以农民为主”的政策思路。明确各级政府在公共服务领域应该承担的责任。政府必须着眼于全体公民、全部社区，而不是仅仅把目光放在更容易关注的城市居民和城市地区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村最起码的公共产品供给责任，把公共产品真正的、公平的、合理的分配给城市和乡村。使农民能够真正享受到国民待遇，尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉，为建设社会主义新农村打下坚实基础。
论文摘要：本文通过对中国期刊网和人大复印刊资料上农村公共产品与服务文献的检索，分析和评述了国内有关农村公共产品与服务的研究现状及成果。从目前的文献来看，近几年来，国内学者越来越多地开始关注农村公共产品与服务问题，其研究内容大体集中在需求与供给的现状、供给机制、筹资机制和利益表达机制以及西方经验等几个方面。论文在综述的前提下提出值得进一步研究的问题。
公共产品和公共服务是具有非竞争性和非排他性的社会产品和服务，而农村公共产品和公共服务是相对于城市公共产品和公共服务而言的，主要是指用于满足农村公共需要的公共产品和服务。根据公共产品的“公共”程度不同，农村公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品在消费过程中体现了完全的非竞争性和非排他性，如农村环境保护、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、农业发展战略研究、农村发展综合规划等。准农村公共产品则在消费过程中体现了不完全的非竞争性和非排他性，如农村公共卫生、社会保障、义务教育、文化馆建设等。农村公共服务属于农村公共产品的范畴，是为了满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质形态，而以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。
农村公共产品与服务研究在近几年越来越引起各方面的重视，原因主要在于随着城乡差距的不断扩大和城乡二元结构的日趋严重，加强农村公共产品与服务被诸多学者视作是缩小我国城乡差距的有效途径。同时，随着我国加入WTO，要求政府的公共服务职能做出相应的调整，对农村的扶持政策需要由价格支持转为竞争力支持，而国际贸易协定允许的这种支持主要就在于提供农村公共产品与公共服务上，比如，农村科技服务、病虫害防治、基础设施、环境规划等。可以说，在我国全面贯彻落实科学发展观的现阶段，统筹城乡发展并为此构建覆盖城乡的公共服务体系，已经成为一项重要的历史任务。而关于当前农村公共产品与服务需求和供给的现状、问题、供给机制和筹资机制的完善都是当前研究的热点，本文尝试对上述研究热点做出梳理与述评，并提出值得进一步研究的一些问题。
一、农村公共产品与服务的供需现状问题
当前大部分相关研究是集中在农村公共产品上，研究农村公共服务的学术论文相对较少，相关学术专著更是少见。而关于农村公共产品一般都强调随着经济社会的发展，农村公共产品的需求迅速增长、总体供给不足。针对这一问题，很多研究都笼统地提出了要加强农民的表达机制和整合机制建设。对于供给现状，大多数研究有以下的共同认识：1、相对于城市公共产品，农村公共产品供给严重不足。而供给不足的主要原因是政府没有承担起足够的供给责任或者是政府对农村公共产品供给的责任划分不尽合理。比如义务教育、环境保护都应由政府承担，中央政府应无偿供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助。2、财力有限，特别是县乡一级的财政紧张，在“税改费”后，很多地方财政都沦为“吃饭财政”，形成了“养人收费，收费养人”的恶性循环。3、相对于供给不足，在“政绩”工程上却出现建设过多、政府机构臃肿、人员过多的“供给过剩”的悖论现象。4、农村公共产品和城市公共产品的供给差距过大是影响城乡两极分化的重要原因，针对于此，研究者建议政府应对城市和农村提供均衡的公共产品，消除目前对农村的忽视现象。
二、农村公共产品与公共服务的供给机制问题
当前对供给机制的研究主要集中在以下四个方面：1、供给主体与供给责任划分不明。各级行政力量如何分别负责哪些公共产品的供给？政府和村民自治组织之间的供给责任又该如何划分？当前在农村公共产品供给责任上乡村两级负担过重。虽然从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但却没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分，而各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似，相互推卸责任的后果必然导致基层政府和村民自治组织的负担过重。所以，众多学者呼吁通过立法明确各级行政力量的供给责任，切实改变乡镇政府的财政状态，使基层政府的事权与财权相对称，才能真正做到减轻农民负担。2、供给机制与农民减负。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分担，许多研究认为，现阶段农民负担过重的主要原因是农村公共产品供给机制的不合理，由此提出农民减负不能单纯依靠行政命令，更重要的是要完善农村公共产品与服务的供给机制。但是，当前研究还没有能全面的回答什么是有利于农民减负的合理、完善的供给机制。3、农民是弱势群体，政府（尤其是中央政府）应承担起更多的更多的供给责任。农民负担沉重，为购买公共产品和服务付出的代价昂贵，但获得的公共产品和服务却不尽如人意。在这一点上，农民相对于城市居民明显地处于弱势，作为弱势群体的农民需要更多的利益倾斜和政策扶持，同时，加入WTO以后，原来可能产生贸易扭曲的国内支持减让承诺的“黄箱”政策不能再使用了，而必须尽快使用不会引起贸易扭曲的“绿箱”政策，而所谓“绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对生产者没有影响的农业支持措施，这些政策都可以免于减让承诺。这就意味着政府必须尽快加大对农村公共产品和服务的投入。4、农村公共产品和服务供给渠道单一与农村社会化服务体系衰落现象并存。一方面，不少学者提出，在市场经济条件下公共产品的供给需要行政力量和市场力量的共同参与，在以行政力量为主的前提下，可以大胆地尝试政府与企业、政府与私人合作的模式，采取民办公助、鼓励私人投资等多种方法实现公共产品与服务的高效供给。另一方面也有很多研究认为，当前许多地方政府不恰当地把本该由政府提供的公共产品和服务推向市场、推向社会。凡是要农民交钱的工商、税务、财政等都在加强，而农民需要的技术服务部门，诸如农业技术推广站、渔业技术推广站、林业技术推广站等统统转制，走向市场，这样的改革势必导致农业技术推广体系“网破、人走、技黄”。这里就提出了一个有待深入研究的重要问题——哪些是可以市场化的公共产品与服务？怎样建立适合农村实际情况的高效农村公共产品供给机制与服务体系？
三、筹资机制问题与农民的需求表达机制问题
当前研究均认为，自改革开放以来，我国已初步形成了以市场经济运行要求为目的的农村公共产品筹资模式，这一模式的主要特征是政府为主、社会参与；以公共财政为平台、整合多形式筹资以及生产成本的承担者与受益者高度同一等。而存在的问题主要在于：1、财政实力差距决定了区域和城乡筹资差距。2、乡镇政府的事权与物权的不对称必然加重农民的负担，导致向农民转嫁负担的现象严重。3、东中西部地区的市场化进程不一致，市场化进程较快的东部发达地区在能够实现多渠道筹集农村公共产品建设资金，而市场化进程较慢的中西部地区却多以政府为单一投资主体。对于农村公共产品的供给而言，关键是在于资金的筹集问题。而对于这一问题的解决，研究者大多提出应建立并完善公共财政体制、理顺分配关系、完善转移支付和重点向农村倾斜等建议，但大都比较笼统，缺乏可行性。
关于农民的需求表达机制和决策机制的建立，当前尚缺乏专门研究。学者大多呼吁打破自上而下的传统决策机制，建立由农民自主参与的供给决策机制，使得公共产品和服务的供给能够真正满足农民的需要。也有学者提出农村公共产品与服务的供给不符合农民需要的原因是一些地方官员追求政绩所致，所以解决的办法是建立县乡一级的民选政府。但如何建立一套完善的信息传递与反馈机制，真正平衡各类利益与主张，当前仍处于空白状态。
四、对西方经验的研究
当前仍然缺乏对西方在相关领域内先进经验的系统介绍。王小林的文章借用西方管理主义出发的理论，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由官僚政府机构来提供”。摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。并由此进一步提出政府不一定是公共服务的生产者，而应该是一个公共服务的“安排者”，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度和水平，怎样付费等问题。他在文章中以美国为例，提出美国在哥本哈根等12个城市公交系统服务的调查表明，合同承包带来的费用节约平均为36%。
五、值得进一步研究的问题
如前所述，当前对农村公共产品与服务的研究重点在于供给现状、面临的问题以及供给机制上。而有待于深入研究的问题主要在于区分不同类型的公共产品与服务，确定市场化与否的范围与程度，区分供给主体，明确供给责任；对于农村公共产品与服务的农民利益表达机制和供给决策机制都有待于进一步深入研究；对于西方相关领域内的先进经验需要系统全面的介绍。
参考文献：
[1]陈小梅.“论农村公共产品的供给现状与改革” 南方农村 2004年第2期
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[3]陈永新.“中国农村公共产品供给制度的创新” 四川大学学报 2005年第1期
[4]陶勇.“农村公共产品供给与农民负担问题探索” 财贸经济 2001年第10期
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[6]叶子荣等.“农村公共产品供给制度:历史、现状与重构” 学术研究 2005年第1期
[论文摘要]我国现阶段农村公共产品存在供给主体失衡、供给总量不足、局部供给不均衡、供给效率低等四个问题。解决农村公共产品供给困境要在分权的经济运行体制和集权的政治体制的矛盾中寻求到一个良好的结合点，把政府的作用与市场机制的作用有机地结合起来。
一、农村公共产品及其供给机制
1，农村公共产品。公共产品，即在消费上具有非排他性和非竞争性的产品，“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。农村公共产品是相对于农民或其家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享其效用的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出现农村由于市场失灵导致的公共产品供给的私人动力不足问题。农村公共产品按照消费非竞争性、收益非排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“建设社会主义和谐社会”和“新农村建设”的正确选择。由于我国不同区域农村的经济社会发展水平和文化传统差别很大，农村公共产品的供需要求比较复杂。因此，以某一个制度或某一种方式解决农村公共产品供给问题是不切合实际的，必须根据不同情况，因地制宜，探索符合我国国情的农村公共产品供给制度安排。
2，农村公共产品供给。我国的农村公共产品供给，特别是非纯粹公共产品供给有很多不同于一般的公共产品，具有两个重要的特点：一是受益的直接性，即“给谁办事由谁出钱”。城市的公共产品供给一般由政府通过财政支出解决，而农村公共产品很多仍由农民自掏腰包以各种费的形式解决，这使得农村公共产品的消费具有很大程度的直接受益性。二是受益的范围性，即“谁不出钱就不给谁办事”。村作为一级自治组织是没有稳定财力支撑的管理机构，农村公共产品的供给表现出“村民自治”与“一事一议”等特点，谁能拿出钱就给谁办事，拿不出钱就不给办事，公共产品的受益范围被限定在具体的空间之内。
二、农村公共产品供给问题分析
1，农村公共产品供给主体失衡。
(1)供给主体单一。受政府政策、产权界定和自身素质等因素的影响，私人组织、第三部门等参与主体难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。
(2)供给主体错位。一是上级政府在供给农村公共产品上的缺位。中央政府和各省、市、县及乡镇政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任多都推给了县和乡镇政府以及村委会。二是乡镇政府在供给过程中的错位。由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与财力极不相称的职能，支出负担沉重，所掌控的公共财力勉强维持自身行政运转，生产性公共支出难以保证。三是村民自治组织在供给过程中的困境。乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给严重缺乏或根本没有公共财政保障的村委会。
(3)权责不对称。中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金。在现行的分税制财政体制下，县、乡镇区域内的公共需求由县、乡镇政府提供满足，而县、乡镇政府的财源多来自本地经济，在以农牧业为主的乡镇，产业的财政支持力极弱，财政增长极小。且零星分散难以征收。这种事权与财权的不对称，使得地方政府凭借本级财政收入无力提供农村公共产品。
2，农村公共产品供给不足。
(1)供给总量不足。中央的财政支出规模尚不能完全满足全社会日益增长的公共产品需求，虽然国家用于农村公共支出的财政支持力度正在不断加大，但较之于基数庞大的农民群体，人均比率还是低得可怜。
(2)供给局部过度。在我国占人口60％的农民占有20％的公共产品资源这种窘境中，部分农村气派的政府办公楼与破旧的学校、寒酸的卫生院形成鲜明对照。
3，农村公共产品供给在区域间不均衡。
由于农村公共产品的特性，特别是在目前农村公共产品供给主要依靠地方财力支撑的情况下，这种区域间的公共产品供给不均衡尤为严重。并有一个值得我们更加重视的规律，公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的地区差距更大，并且还有进一步扩大的趋势。
4，农村公共产品供给效率低。
(1)农村公共产品供给的配置效率低下。对于政府在农村公共产品供给效率的评价，在很大程度上取决于“为群众办多少好事”的考核机制需要，在供给行为选择上，往往用符合绝大多数人的利益这一模糊概括去抑制农民的不同公益诉求，公共产品的供给难以全面提高需求主体的福利水平。
(2)农村公共产品投资管理效率低下。延用计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央和地方部门支配，资金使用分散，交叉和重复等现象严重。对一些制度外财政收支缺乏严格有效的监督，还存在挤占挪用现象。资金到位率低。相当一部分资金被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。
三、农村公共产品供给困境的解困途径
农村公共产品供给困境及解困问题本质上不是一个技术革新问题，而是一个制度创新问题。从根源上分析，农村乡镇村公共产品供给的困境归根结底在于分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾，当然总根源还是生产力水平低的问题。由于经济上的分权，地方政府之间形成了一种竞争机制。政府间竞争要求高质量的公共产品供给，但在集权政体中，地方可运用的政策工具很有限，只能通过扩大财政支出及直接参与微观经济活动来提高竞争力，迫使地方政府寻求制度外收入。这就加重了当地居民的负担，引发政府和群众之间的矛盾。
【论文摘要】本文从公共产品本质特征入手,着重阐明了农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区存在的问题、并提出解决问题的对策。
农村公共产品则是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非竞争性的产品或服务,如义务教育、道路、科技服务等等。它是建设社会主义新农村的重要组成部分。但是,我国农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区还存在诸多问题,需要认真分析、研究和解决。
一、农村公共产品供给存在的问题
1、供给严重不足
(1)公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石土路面中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
(2)公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
(3)农村义务教育现状不容乐观。虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民仍然难以承受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧不少中小学的骨干教师或离开教学岗位,或流向城市,教育质量下降。这种情况在欠发达地区表现特别突出。
(4)社会保障徘徊不前。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险发展很不平衡,仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对较低,远远解决不了农村现有的贫困状况。
(5)文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用,民间文化在低谷徘徊,广大农民精神生活十分贫乏。
(6)农村技术支持服务体系几乎处于瘫痪状态。农业技术支持服务和推广应用的资金投入不足,推广体系不够完善,严重制约着推广力度。一方面部分地方政府借机构改革将推广服务部门推向市场,甚至撤销推广服务部门,造成人员离岗或流失;另一方面,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力较差,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。
2、结构失调
研究表明,部分公共产品的过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给,大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足,而不需要政府提供的服务却存在供给过剩,这样使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用,使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发挥生产、改善农民生活质量的目的,使公共产品供给偏离需求,结构失衡、效率低下。
3、农民承担的农村公共产品成本过重
在我国现有情况下提供农村公共产品,无疑需要注入大量的资金,否则,新农村的建设就成了无源之水。而在以往农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。让农民承担过多的公共产品提供成本,无疑会使其产生“羊毛出在羊身上”的顾虑。
二、完善农村公共产品供给的对策
1、按照科学发展观的要求,打破城乡二元结构,统筹城乡公共产品供给
加快我国农村经济和社会的发展,必须从根本上改变非均衡的城乡公共产品供给制度,坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市轻农村的发展政策,向城乡提供均衡的公共产品。
(1)遵循统一、公平、公正的原则,在城乡公共产品的供给上,统一政策、统一标准、统一待遇。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施,缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距,逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局,促进城乡经济一体化。
(2)政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度。基于当前农村公共产品严重短缺的现实,政府应把公共资源的分配重点放在农村,把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给。其一,提高农村义务教育的财政投入。一方面,在国家财政教育支出中,要扶持农村义务教育发展。国家对非义务教育的投入要适当收缩,将调整出的财政资金用于增加农村义务教育的投资。另一方面,要建立农村义务教育的财政专项转移支付制度,强化中央和省级财政支持农村义务教育的力度,让中央和省级财政在农村义务教育中承担主要责任。其二,加大对农业基础设施的投入,为农业的生产提供良好的外部条件。当前对农业基础设施的资金投向可集中于支持农田水利基础设施建设、农村通讯和广播电视等基础设施建设、农村生态环境保护建设等等。其三,加大对农村公共卫生、农村社会保障、农村科技等的投入力度,同时逐步拓宽财政体系支持的公共产品范围,将农村的优抚安置、民兵训练、计划生育等公共产品的提供,纳入公共财政体系之中。
(3)深化财政体制改革,完善农村公共产品供给的财政保障制度。当前地方、基层政府尤其是处于行政体系最底端的乡镇政府财政能力减弱,财政状况恶化。在税源不足而造成缺口较大的情况下,根本无力提供农村公共产品。为此,一是要科学划分各级政府的财权和事权,使财权与事权平衡一致,并根据公共产品的层次性和地域性等特点,明确界定各级政府提供公共产品的职责和义务范围。由此,根据各级政府承担的公共产品责任范围不同,确定与之相适应的财权。二是进一步调整和理顺各级政府之间的财政分配关系,改变长期实行“收入上移、支出下移”的不合理制度,朝着“收入下移、支出上移”的方向改变,从根本上解决地方基层政府财力紧缺和农民负担过重的问题。三是深化农村基层财政体制改革,建立和完善政府间财政转移支付制度。应进一步改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等形式的转移支付方法,建立从上到下的转移支付制度,加大国家财政对于农村公共产品的投入力度,实现城乡协调发展。
2、构建多中心的农村公共产品供给体制
一是政府供给主体。对于关系到国家总体利益的农村公共产品,如基础教育、环境保护等,应该由中央和省级政府来无偿提供;地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民相关的公共产品,国家应赋予地方政府适当的财权;同时,国家应本着公平的原则,这样既为地方政府提供资金保障,又能不挫伤他们提供公共产品的积极性。
二是农村社区供给主体。对村级范围内的公共产品供给,如村内的道路、沟渠建设等,应主要由农民集资方式或村集体经济提供。为推动农村社区主体对公共产品的提供,各级政府首先应该在村集体自筹的基础上,进行鼓励性的资金补贴,调动村集体供给积极性;其次应明确村集体供给的公共产品的产权归属,防止各级政府借机乱收费,从而加重农民负担;再次各级政府应制订鼓励农村社会区提供公共产品的政策条例。
三是私人或企业供给主体。农村公共产品包括许多准公共产品,因而我们可以按照市场的原则,积极引进私人或企业的投资来提供农村公共产品。首先,各级政府应制订一些鼓励企业或私人出资参与农村公共产品供给的政策,如税收优惠政策,赋予冠名权等,吸引私人或企业来参与农村公共产品的供给;其次政府应维护私人或企业供给主体的既得利益,不得损害他们的权益。只有这样才能不断吸引私人或企业投资参与农村公共产品的供给,提高他们对农村公共产品的供给积极性。
四是农村公共产品资金来源的多元化。当供给主体多元化后,用来供给公共产品的资金来源也相应地多元化了。目前我国公共产品的主要筹资渠道就包括了政府的财政资金、经济组织渠道、社会渠道、国外渠道、私人渠道、市场渠道。
【关键词】公共服务；供给方式；均等化；综述
一、关于公共服务的内涵、边界、类别等本体问题
西方学者Grout和Stevens（2003）从是否需要政府干预的角度，认为公共服务是指在提供过程中存在着潜在的严重的市场失灵，政府干预具有明显的合理性的任何一种服务；Arye Hillman（2006）则认为公共服务可能是一种具体的产品，也可能是一种服务，还可能是对某种产品和服务的选择权利；我国学者陈昌盛（2007）认为，公共服务是一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务，不仅包括通常所说的公共物品，还应包括那些市场供应不足的产品和服务。尽管学者们对于公共服务定义的外延各异，但对其特性的认识却较为一致，即认为“消费的非竞争性”、“占有的非排他性”和“生产和消费的不可分性”是公共服务具有的三种属性。基于这种认识，Elinor Ostrom（1990）将公共服务划分为：公益物品、公共池塘资源、收费物品三类；David Heyman（2001）将公共服划分为不计价格的公共物品、拥挤的公共物品和纯粹公共物品；Riccardo Fiorito（2004）从生产生活中“必不可少性”的角度把政府公共服务分为“公共产品”和“价值产品”；我国学者马庆钮（2005）将公共服务划分为纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品。
二、关于公共服务的供给机制
迄今为止，西方学者提出的公共服务供给机制经历了“政府命令机制”（Bewley，1981；Greeberg，1983）、“市场竞争机制”（Rosen，1985）、“自愿供给机制”（Salamon，1996；Ostrom，2003）与“混合型机制”的变迁。以这些理论为借鉴，我国学者席恒（2006）认为，公共服务的供给是非线性的开放系统，只有不同供给机制的互补和互相作用，才能实现有效供给；郁建兴（2009）针对公共服务的混合性和复杂性提出了公共服务供给的复合模型，在公共服务的供给参与方之间进行两次分工。初次分工是将服务规划者（提供者）和生产者相分离。二次分工是生产者将自己不能直接生产的服务，通过整合其他服务资源来组织生产，通过将分散的、异质性的服务需求与非规模化的服务供给进行对接来间接满足服务需求。这种机制有利于发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势，并实现三者的有机结合；陈国权（2010）等人认为，公共服务供给机制的建立要以公众需求为导向，在提高政府纯公共物品生产和提供能力的同时，更多地引入市场机制、政府与社会的合作机制、政府间协作机制，并扩大第三部门参与；郑恒峰（2009）认为，“协调治理”是实现我国公共服务供给机制创新的有效选择。
三、关于公共服务供给的模式及政府在其中的责任
签于公共服务供给中可能会发生“政府失灵”、“市场失灵”或“志愿失灵”现象，McGinnis（2000）“多中心供给模式”；Schick（2004）认为，公共服务是一种“复合模式”，因为其提供来自于国家、市场和志愿部门三种力量，而由于不同国家政治结构、制度环境、文化和历史发展等的差异，这三种力量在不同的国家和地区的作用能力是不同的。Gidron（1992）根据资金筹集和服务的实际配送这两个关键因素，将公共服务供给过程中政府与第三部门的合作关系界定“政府主导模式”、“第三部门支配模式”、“双重模式”和“合作伙伴模式”；我国学者张菀常2008）提出了公共服务的“命令与控制模式”、“工商管理模式”、“社会化运行”与“市场化模式”等四种具体模式；陈瑞莲（2005）集中研究了珠江三角洲公共管理模式创新的问题，并论述了区域合作的条件和基础；何艳玲（2006）则探讨了更小区域内，即街区公共服务供给从“科层式供给”到“合作化供给”的问题，并运用具体的案例加以证实。对于公共服务供给中政府的责任，杨宏山（2007）主张，政府的职责是免费提供底线公共服务，超越底线的服务需求则应通过市场化机制提供；汪锦军（2010）认为，在目标导向上政府一方面需要担负更多的公共服务责任，而在制度上政府可以通过多种机制创新，吸纳企业和非营利组织参与到公服务体系中，政府在其中是规划与协调的角色。贾先文（2011）认为，目前我国市场和社会发育不成熟，与政府合作提供公共服务的能力不强。政府应重点充当培育市场主体、弱化作为生产者和理顺作为安排者的角色，并不断实现角色动态、渐进式转换，以改善公共服务供给结构。
四、关于公共服务均等化问题
西方学者的研究集中于财政均等化，较早Buchanan（1950）提出基于效率和公平的兼顾，财政政策应致力于使每一个处于平等地位的人都得到平等的对待；Graham（1963）主张设定尽可能高的公共服务最低基本标准，并通过均衡性转移支付来实现；Monisilan（2006）认为，政府提供公共服务和财政转移支付的层面越高，支持力度就越大；Nagel（2006）认为，美国、加拿大在教育、失业、医疗等基本公共服务领域已经实现了均等化；Bodns与Rosenfeld分别指出：加拿大的均等化转移支付和德国的以公共服务为重点的转移支付，都促进了本国公共服务均等化。与国外学者相比，我国学者对公共服务均等化问题的研究起步较晚，研究的具体内容主要围绕公共服务均等化的内涵、现状评估、实现途径、单项或区域公共服务均等化问题等方面展开。对于公共服务均等化的内涵及判断标准。刘尚希（2007）认为，均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等，在财力、能力、服务结果和基本消费四个基点中，主张最终以消费均等化为目标；贾康（2007）认为，公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。
对于中国公共服务均等化的的现状评估与原因分析。陈昌盛（2007）从公共服务绩效评估角度，对基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术、公共安全、环境保护和一般公共服务等八类基本公共服务，分别按投入、产出和效果设计出165个指标所构成的指标体系，用以评估不同地区基本公共服务发展水平的差异；汪宏（2006）、王壅君（2006）、解垩（2007）等从地区之间、城乡之间、群体之间的卫生保健、教育水平、社会保障等方面的基本公共服务非均等化问题进行了研究；江明融（2006）、王谦（2008）强调了城市偏向型的公共服务供给制度对城乡公共服务非均等化的影响；李晋中（2008）、郭淇（2006）等从地区间经济发展水平及其导致的财税差距、转移支付存在的缺陷等角度分析了公共服务不均等的原因。
对于实现我国公共服务均等化的途径。谷成（2007）基于横向公平均等化与财政能力均等化的比较研究，主张我国应采取能力均等化模式；陈颂东（2008）主张通过中央和地方共享税种及税收分成比的重新划分和转移支付结构的调整推动东中西部区域间公共服务均等化。王谦（2006）、李一花（2008）等认为，应该改变长期存在的制约城乡社会公平的二元公共服务供给体制，实现城乡统筹的公共服务体制，加大对农村公共服务的财政投入力度；亦有不少学者指出：应重视农民个人、其他私人和非政府组织对公共服务供给的作用，通过建立农村公共服务供给的多元模式来缓解农村公共服务供给的严重不足。
对于单项或区域公共服务均等化问题。唐亚林（2008）对推进长三角区域公共服务均等化问题进行了研究；张雷宝、赵海丽等（2008）分别对浙江省义务教育、社会养老保险、最低生活保证、医疗卫生服务等基本公共服务均等化的状况、不均等的成因及解决的政策思路进行了研究；杨宜勇（2008）对省级公共卫生和基本医疗服务的差距及均等化的措施进行了研究；李雪萍等（2008）对东中西社会保障的非均等化问题进行了实证研究；王莹（2006）、袁方成（2008）分别研究了基础教育及农村义务教育的均等化问题。
五、简要述评
综观国内外相关研究成果可见，西方学者对公共服务供给及其均等化问题进行了广泛、深入的研究，且取得了富有价值的研究成果，对西方国家公共服务均等化实践发挥了有力的推动作用。而国内学者由于对该问题的研究时日尚短，虽然取得了不少成就，但仍然存在一定局限性，如关于公共服务均等化的制度建设，系统化的研究比较少见；对基本公共服务在不同社会阶层的群体性不均的问题研究不足；对公共服务不均等的度量，多数学者是从公共服务的数量角度考虑，而且多以财政收支或公共服务的财政支出为依据，较少考虑公共产品与服务供给的成本差异、产出水平及供给效率；对于公共服务均等化的实现途径，学者们比较多地从政府角度考虑如何解决服务不均等的问题，而对如何通过政策引导，使不同地区、不同主体之间加强竞争与合作等问题的研究相对不足。
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论文摘要：江苏地方政府在解决农村公共物品问题上的现实困境，说明必须依托和发挥非营利组织的力量。因此，加快制度设计，采取多种举措发展农村非营利组织，对于尽早实现江苏农村公共物品供需平衡有着较大作用。
尽管我国政府在提供公共物品、配置公共资源上有着绝对权威和主导地位，但各级政府部门之间过长的委托-链，加大了管理运作成本，因而同样存在“政府失灵”。在科学发展观和建设和谐社会思想指导下，农村公共物品的供需问题越来越成为各级政府重点关注、担忧的难题所在，众多学者也从经济学、社会学、政治学等多个角度加以阐述。农村基层政府机构膨胀，行政经费普遍不足，必需依赖“以农养政”才能生存，基层政府自身不能有效提供农村社会发展所需的公共物品，相反通过管理或“管制”农村、农业、农民来汲取社会经济资源，解决自身庞大的运作成本。政府对农村公共产品的供给不足，原因之一就是单兵突进、孤军深入式的单一行政管理模式。在“全球结社革命”的时代背景下，和谐治理农村公共物品问题，必须依托和发挥农村非营利组织的力量。江苏作为经济大省，经济相对发达，完全有条件在全国率先发展农村非营利组织，实现江苏农村公共物品供需平衡。
一、江苏地方政府在农村公共物品问题上的现实困境
（一）政府财政不足以提供充裕的农村公共物品
地方财政支出严重不足，缺乏提供社会公共物品的财政基础。虽然江苏省财政收支状况明显好于全国水平，财政收支有较大盈余且基数在逐年加大；江苏省财政支出占地区生产总值的比重、民政事业费支出呈不断上升趋势，但民政事业费实际支出占财政支出的比重每年下降，与江苏经济大省的地位极不协调。2006年江苏省民政事业费支出达50.27亿元，地区生产总值21645.08亿元，民政事业费支出占GDP比例为0.2346%。同时，农村生产性公共产品供给严重不足，对农民需求的动态适应性也不强，农业支出占地方财政支出的比重呈现反方向的不断下降的趋势。这折射出地方财政对农村、农民、农业的扶持是力不从心的；不断增长的民政事业费支出中用于满足农村、农民、农业的公共需求的份额偏少；农村非营利组织如农业技术协会的经费基本上来自于村提留和乡统筹拨款，而乡村财政本已捉襟见肘，对农村非营利组织的财政支持自然就极为有限；江苏省行政体制改革仍相对滞后于农村经济社会发展，决定农村公共产品供给的往往是上级政府的行政命令。
（二）城乡二元政策掩盖了农民对公共物品的有效需求
我国长期以来实施的是一种非均衡的城乡公共物品供给制度，农民税外负担沉重。农村社会群体对公共物品、公共服务的需求被弱化、回避，他们成为被社会所忽视的弱势群体。当我们在谈论城市居民社会福利最大化、确保他们获得最低生活保障待遇的时候，广大农民的社会福利需求被忽视了。加之农民自身普遍地丧失话语权，缺乏表达内心需求的能力，不知怎样表达、向谁表达、如何表达等。农村弱势群体更多的要依赖自身进行自救、自助活动才能摆脱困境。2006年江苏省城镇居民最低生活保障人数43.1万人，农村居民最低生活保障和传统救济的总人数105万人，分别占城乡人口比例的1.1%、2.89%。近年来江苏省社会救济人员中，农村居民数量远远大于城市居民数量。这说明农村弱势群体对社会救助、社会救济、社会公共物品的需求远甚于城市弱势群体。江苏省民办收养机构占据着很小的市场份额，农村社会福利机构数量、规模等都不如城镇社会福利机构。而农业生产过程的高风险性、不确定性、不安全性，使得农村和农民对公共物品供给有着巨大的渴望和企盼。城乡有别的非均衡发展的二元政策固然有其不得已而为之的政策含义，但在一定程度掩盖了农村公共物品的实际需求。其实，农村贫困重于城市贫困，关怀农民福利甚于关怀城市居民福利。
（三）区域社会发展差距加重了农村公共物品的不和谐状态
非营利组织的产品和服务包括许多层面，如扶持社会弱小群体、促进贫穷落后地区的扶贫开发、捐资助学、赈灾救济等，极大地提高了国民收入再分配起点以及再分配过程和结果的公平性，提高了社会整体福利水平。江苏不仅区域经济差距显著，与此相应的区域社会发展差距也特别显著，各地财政对公益事业的资金投入随之呈阶梯形态。苏南、苏中、苏北农村社会发展也是层次分明、梯度递减。苏北灌溉总渠以北经济薄弱、贫困区域，公益事业发展资金严重短缺。一视同仁的经济发展政策其实蕴含着不公平成分，资金劫贫济富的天然法则使区域经济不发达地区公益事业“失血”严重，农村非营利组织发展同样呈现“强者恒强、弱者恒弱”的马太效应。而村民自治因缺乏丰富的民间组织资源支撑而显得后继乏力、难以为继。农村非营利组织在农村公共物品供需活动中的基础性作用没有得到有效发挥。
由此可见，单靠政府部门、政府职能来全方位提供并满足广大农民对公共物品的巨大需求，需要付出极大的管理成本，对于财力尚且薄弱的政府机构来说，既低效也不现实。提供农村公共物品的任务必须由包括政府和非营利组织在内的非市场机制来完成。非营利组织可以通过提供种类繁多的多元化公共产品来满足广大农村居民的多元化需求。将我国农村公共物品和发展非营利组织问题整合起来进行制度设计，把政府有关职能和权力让渡给社会非营利的中介组织、行业协会等，依托非营利组织加以综合治理、制度创新，或许效果更为明显。
二、发展农村非营利组织，实现江苏农村公共物品供需平衡
目前美国非营利组织已经达到100多万个，他们在社会政治、经济、文化、科技、教育等方面都发挥着不可替代的作用，相比而言，我国非营利组织规模、数量还很弱小，广大的农村“草根组织”更是经费紧缺。我国民间组织总体上远远不如市场中的企业组织有活力，其中的相当大的一部分甚至可以用“半休眠状态”来形容。在这种情况下，如果盲目地把政府职能转移到非营利组织尤其是农村非营利组织，就有可能出现“志愿失灵”，也不利于建设和谐社会。
（一）完善以法律规制为核心的制度设计，确立农村非营利组织的合法性地位
政府部门与非营利组织之间的关系应该是合作而不是统治关系，两者携手合作、共同治理社会公共事务，甚至是“政府退、民间进”境地。但怎样才能“放水养鱼”？以法律为核心的制度设计是发展农村非营利组织的前提条件。民主政治与政治民主只有依托法律规制，才能从理想变为现实。制度设计可以形成良好的初始制度路径，降低后续的制度再设计成本，为非营利组织发展提供强制性法律保障。针对江苏农村实际情况，江苏非营利组织的发展要坚持“有所为有所不为”思想，应该采取分类、分地区、分步骤操作措施。重点营造县级以下非营利组织提供公共物品的网络体系，如完善科协管辖的农村专业技术协会和工会管辖的职工技术协会，建立直接服务于社区、服务于农村综合改革的农村非营利社区学院。采取南北有别的政策扶持措施，苏南地区更多的发展社区自治组织，苏北地区重在发展村民自治组织，有条件的苏中地区分步实施社区自治。针对产业重点不同的地区，实行地方特色的制度政策。如针对沿海主要产粮产棉区，可以重点培育农业技术类非营利组织；配合海洋经济，发展海洋农牧业、水产业类非营利组织；对于农村城镇化速度较快区域，发展城镇化非营利组织；即便是在同一个区域，如果农村非农从业人员已经超过务农人口，那么发展城镇社区化非营利组织更为适合。逐步划清政府机构与非营利组织之间的职能边界，使农村非营利组织向事业单位过渡，并最终转化为民间组织。尝试建立立足长三角、服务长三角的农村非营利组织网络体系，实现网络化布局、网络化服务、网络化发展。
（二）提供多渠道经费来源，确保农村非营利组织的可持续发展
研究表明，我国非营利组织最大的约束瓶颈是缺乏经费，慈善捐款不足是非营利组织与生俱来的弱点。萨拉蒙指出，就非营利组织创造可靠的收入来源以充分响应社群需要而言，它具有严重的缺陷。即便在发达国家，政府资助也是多数非营利组织获取经费的主要来源。对于江苏省农村非营利组织而言，改革的目标排序应该是先进行增量改革，多元化筹措经费，尤其是借助于相关法律保障政府对农村非营利组织的资金投入与江苏经济发展水平大体相当，而不是远远落后于经济发展速度；切实加大对苏北农村财政转移支付力度，通过政府投资重点扶持苏北农村公益事业，促进农村非营利组织的发展；江苏农村经济富裕，可以通过法律途径鼓励民间社会资本进入非营利医疗卫生、教育、科研机构。要为尚且弱小的农村非营利组织建立一种输血、造血机制，然后在条件许可的时候对非营利组织进行改造。政府建立规范、透明的财政转移支付制度，保证非营利组织具有稳定的合法的经费来源。
（三）加强能力建设，扩大农村非营利组织服务面向
赫茨琳杰指出，非营利组织缺乏企业所具有的三种责任机制：缺乏个人利益的存在，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示企业最终业绩的晴雨表——利润，有关利润的业绩评价指标几乎没有。正是不以利润为活动目标，导致责任不明、管理混乱，因而导致其服务低效，这些均直接威胁其生存与发展。尤其是农村非营利组织，普遍表现为自我管理、自我服务、自我教育程度较低。因此，针对江苏经济相对发展、社会相对更为进步、农村相对条件较好、民众观念相对开放的现实，当务之急就是加强江苏农村非营利组织的能力建设尤其是融资能力、责任能力、组织能力和管理能力，提高农村非营利组织在社会公众中的公信力，扩大农村非营利组织在经济发展、社会服务、扶贫救济和赈灾慈善等的公共产品供给力度，实现自身的可持续发展。利用江苏的地理优势，承接上海、浙江农村非营利组织的管理经验，采用请进来、送出去等多种方式提升非营利组织能力。加强能力建设，必然涉及到对能力的测评问题。非营利组织的第三方评估（认证），在欧美国家早已形成制度，可以借鉴他国的成功经验，着重从组织使命和结果维度评估组织绩效。
参考文献
1、王绍光.金钱与自主——市民社会面临的两难境地[J].开放时代，2002(3).
论文摘要:在西部贫困农村经济社会发展过程中，公共产品供给理论出现了新变化，农业的弱质性、市场化、农村公共产品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大。因此，加大政府对西部贫困地区基础设施建设的投入力度，调整农村公共产品供给的政策取向，加大农村公共产品供给，是新阶段解决西部农村贫困问题的有效措施。
20世纪八十年代开始，各级政府加大了对农村的投资，与过去相比在绝对额上大幅度增加，出现了快速增长的局面，但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展，农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性，有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺，不利于农业和农村经济的稳定发展，也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度，已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来，青海农业综合生产能力不断提高，但农民收入增长缓慢，其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此，增加农村公共产品供给和提高农民的收入，对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。
在青海，农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业，加上农民生产的分散性组织形式，决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖，并且农村经济市场化程度越高，这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实，青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求，公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。
1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后，农民收入水平低，农村公共产品长期以来供给短缺，行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在，造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足，制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达，农民生产的产品运不出去，使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现，不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看，农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比，这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村，尽管到城镇中小学要寄宿借读，教育投入会成倍增加，但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的，现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并，导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远，上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足，青海由于特殊的地理地位，很多浅山地区农业靠天吃饭，新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入，使得大多数农田水利设施遭到破坏，特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重，不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险，同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢，面对不断上涨的医疗费用，农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少，农民身体素质普遍下降，影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足，农民与外界联系不顺畅，无法获取及时、准确的市场信息，使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。 转贴于
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡，尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时，忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给，忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设，忽视环境保护等公益事业的发展。另外，由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样，各村自己提供公共产品的能力也不一样，在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏，意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健，可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏，制约了农民提高个人获得收入的能力。
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试，这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益，而且有力地推动了当地经济社会的快速发展，对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到，原来一些地势低洼、经常遭遇洪水，或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄，在政府组织和补助下，整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村，使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村，由于村民原来居住分散，不仅交通不便，而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供，他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房，不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件，方便子女上学，也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房，并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展，我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢，国家为了减轻农民负担，推行费税改革，使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此，当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况，农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供，地市级财政适当配套，县乡财政暂时不予考虑，以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异，因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中，按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要，但在现实情况下，完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此，还应当由政府出面，动员全社会各方面力量，积极探索新的融资渠道。例如，发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员，不仅要完善农村公共物品建设资金的管理，而且要监督资金使用情况和收益情况，防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜，组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说，组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率，实行“单干”，提高了农村劳动生产率，“单干”涣散了农民之间的关系，使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品，又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此，现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜，是指根据各地农村经济发展的不同情况，成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式，在不过分增加农民负担的前提下，进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如，进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成，一方面可以节省国家支农资金，进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系，建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的，它涉及方方面面的配套机制，当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入，可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革，构建新的农村税制，使城乡税制统一，既有利于全区税收体系的完整统一，保护广大农民的利益，保持农村的相对稳定，又有利于促进自治区市场经济的发展，充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率，有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府，大机构”的状况，财政供养人员的支出负担过于沉重，呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给，使得供给资金不足、供给效率低下，因此改革乡村机构、精简人员，减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系，改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上，将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
主要参考文献
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