发布时间：2023-03-28 15:00:57
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高校的资产想要对存量进行盘活与调控，就可以运用新的增量来进行，增量会受到存量的制约，增量能够对存量进行激活。能够公平的对高校的资产进行配置，科学的高校预算工作能够起到非常关键的作用。对预算管理工作进行完善和喜欢能够使高校的资产结构得到有效的优化，确保能够及时的发现资产管理工作中存在的误区，并及时的进行纠正。想要有效的对高校的资产进行管理，就必须要选择最优化的方式来对资源进行合理的配置，所以，高校的资产管理工作能够与预算管理工作互相促进、互相制约。
二、明确高校的资产管理与预算管理之间的关系，并进行有效的结合
(一)对绩效审计、资产配置、预算编报管理工作进行强化，确保高校资产管理与预算管理能够有效结合
第一，在年初对预算进行编报之前，必须要对高校的国有资产的收益情况以及资产的存量进行编报。将资产管理中重要的内容与相关部门的预算进行结合，使预算管理工作与资产管理工作相结合的目的得到实现。第二，在对高校的发展规划进行预算时必须要与年度预算进行有效的结合，使中、长期的预算与年度预算互相印证、互相促进，以此来使年度预算的准确性得到保证。第三，以高校的资产配置为突破点，找到高校资产管理与预算管理之间的结合点，使实物管理与价值管理能够进行结合。第四，必须要构建一个良好的高校预算执行、绩效审计制度。
(二)建立资产信息化和管理平台，确保高校国有资产管理与预算管理能够有效结合
对高校的国有资产进行有效管理其中一个前提条件就是要构建一个高校资产信息化管理平台，这也是保证预算管理工作与资产管理进行有效结合的一种方法。对符合当前高校的国有资产管理的实际情况的信息化管理软件进行开发，对资产信息的共享以及这个过程进行实时的跟踪与控制，这样就能够确保实现动态化的资产管理以及精细化的预算编制。将摸清资产的存量系统作为基础，提供大量有效的信息来支撑国有资产管理、政府采购以及部门预算等工作。此外，还必须要提供动态、细化、准确的信息来为资产的日常管理以及预算的编审工作进行服务，这样就能够对高校的国有资产监管方法起到促进的作用，使工作的效率得到提升，管理的成本得到降低。
(三)对高校固定资产进行核实清理，确保高校国有资产管理与预算管理能够有效结合
对高校的固定资产进行核实与清点，就可以使高校管理部门对当前高校固定资产的实际情况有一个更全面、更准确的了解，要使资产的账面价值可以准确的反映出来，以此来使高校固定资产的账目能够与实际相符，为相关部门的预算提供准确的依据。此外，在对高校的固定资产进行清查与核实的过程中，如果在清查结果中发现资产管理工作中存在一定的问题，就可以及时的对问题进行解决。所以，资产清查工作其实就是对预算管理工作的结果以及高校的资产管理工作结果进行验收，是预算管理工作与资产管理工作互相结合对资产存量进行夯实的重要基础。
三、结语
众所周知，非经营性国有资产，也称之为行政事业性国有资产，主要由各级政府机关、人大机关、政协机关、公检法机关、各派和人民团体，以及事业单位所依法占有。目前存在七个方面问题：
1、管理的认识滞后。在非经营性国有资产管理与改革问题上，至今仍然处在不断探索的阶段，尚未认识上的突破，原因有三个方面：①、非经营性国有资产管理与财政管理是合二为一，至今尚未有一致的共识。②、非经营性国有资产监管主体与相应责任的落实尚不太明确。③、非经营性国有资产改革措施受到利益意识的牵制。
2、管理目标被受制。非经营性国有资产管理目前模式，仍然是加减变化中计划经济的版本，前些年改革中试图解决一些问题，但因火候尚未形成而被搁置。改革目标受制的原因有：①、不认可非经营性资产改革应该有助于政治体制改革的目标要求。②、不认可改革后非经营性资产管理应该法制化。③、不认可非经营性资产管理应该逐步程序定额管理。
3、管理中力量尚需要整合。非经营性资产在认识统一后，还有力量分散的问题，难于举起管理的重锤和改革利剑，改革举措多半无法触动深层次问题。非经营性资产购建管理与日常管理在整个资产管理中形成错位管理，相互间的工作沟通少，对于出现的问题，经常是处理意见不一，更难形成合力对付问题。
4、管理基础的相对薄弱。行政事业单位财务管理中的重要部分之一就是非经营性资产管理，之所以长期问题较多，与其管理基础相对较弱有着直接关联。①、领导的重视基础不够，重建设、轻管理，宁要数量，也不愿要质量。②、管理的技术基本不实，存在着严重的无账、账不健全或账实不一的现象。③、管理的标准基础不科学，在相关账簿中尚未反映土地的价值。④、管理的综合基础不牢靠，至今尚未建立相关管理数据库，管理中的综合可比度较弱。
5、管理中依法处置规范程度较弱。资产从形成到退出是管理应该监控的全过程；对于资产出现不适用、不需用，及毁损等情况，需要依托产权关系，依法处置。但是在实际中，仍有极个别单位在资产处置工作中，不按规章办事，在资产调拨、出售、报废和报损等方面，违规操作，逃离制度监控；甚至借处置之机，侵吞国有资产。
6、管理中效益与工作之比不甚理想。强调资产使用的经济与社会合一的效益问题是非经营性资产管理最为愿意意识到的认识问题。但是在实际中，有些单位占有过量的资产，与所从事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的资产成为单位创收入的出处。而且占有资产比例之大，但实际工作成效不好，是当前行政事业单位占有资产情况的一个灰色缩影。
7、管理中混合所有权与占有权。所有权与占有权没有依法分离，引发了资产管理陷入被动境地。个别单位混淆两权界限，把国有资产利益圈为小集体利益，刁难代表所有者权益的政府部门行使管理权限，如闲置房产和土地，有关部门无法介入管理，这一部分资产成为单位赚取本位利益和个人利益的条件。
二、做好非经营性国有资产改革与管理的认识问题
在市场经济体制建设不断走向纵深阶段的今天，提出非经营性国有资产改革思考，并为此付出实施，其意义不亚于改革初期提出经营性国有资产改革，不论是政治方面，还是经济方面。我们必须加深如下思想认识：
1、改革应该摆正非经营性国有资产管理管理位置。经营性和非经营性两大部分资产在现代资产管理活动中，从各自的角度发挥的作用。在过去相当长的一段时间里，我们没有足够重视对公用性国有资产管理，弱化管理作用，增加财政负担。以至于因为资产掌握者是各级政府机关、权力机关和政法机关，以及相关部门，而以此圈定为权利资产，不与经营性资产等同进行改革。造成原因主要是相关的管理者缺乏从管理战略角度审视非经营性国有资产同样需要面临改革大趋势，所以国有资产改革还需补课。要从三个方面提高对非经营性国有资产管理改革急迫性的认识：①、非经营性国有资产管理要与时俱进，必须进行改革；②、要提高领导干部的行政意识，从责任角度增强对非经营性国有资产改革的思想意识；③、要扩宽改革实践的视野，从经营性国有资产改革中吸取经验。
2、改革中寻找解决非经营性国有资产管理问题的良方。应该说，我们应该清醒地意识到需要通过改革才能解决非经营性国有资产管理中的不少问题。众所周知，在当前，非经营性资产管理中有一些较深层的问题：①、所有权与占有权两权尚未分离问题；②、政府机关和事业单位资产标准尚未达到规范程度问题；③、行政事业资产存在经营成分问题；④、政府性资产总量得不到有效控制。这些是我们不可能从旧的思维中寻求出答案。惟有通过改革。首先机构改革，政府精简提效，可以提炼资产管理的有效模式；事业单位改制，可以使事业资产彻底转向社会化、市场化，缓和财政供需矛盾。其次要引入产权改革的思路，力促单位资产所有权和使用权分离，解决政府机关中资产占有不均衡的问题。
3、全面提升非经营性国有资产使用的效益高度。非经营性国有资产目前的累计水平已经超过社会经济发展的警戒线，这与没有形成科学效益观念资产应用管理有着直接关系。长期以来，资产配置是以人的需要为前提，忽略了因工作需要的基本要点，资产量无限增大，成为各级财政负担。因此，一方面要把握好非经营性资产管理质量关，建立科学的资产使用观念和效益理念，建立工作需要配购资产的机制，克服无序购建的不妥做法。另一方面，要树立资产效益全局性，杜绝效益的本位性，把各自的资产需求置于发展中的整体需要之中。
4、要在非经营性国有资产管理中规范财政与财务管理。非经营性国有资产管理是现代预算单位财务管理和现代财政管理十分关注的对象，它们之间相互联系；相互制衡，资产管理具有自己的特性，这是做好工作必须把握的尺度。因此，在预算单位国有资产管理中的活动，必须以扎实的财务基础作为先决条件。同时要做好财政管理和基层财务管理，必须紧扣非经营性国有资产管理这一环节。为此须把握以下要点：要把非经营性国有资产管理融入财务管理之中，使资金转换为资产过程中处于规范效益要求中；使资产在使用过程中始终处于监控有度之中。
三、加强非经营性国有资产管理思路和做法
预算单位作为占有非经营性国有资产重要群体，在管理中把掌握的资产变为效益业绩资产是改革中应着力解决的问题，要在适应形势、力求改革、规范管理、平衡提效的思路框架下。积极做好以下六个方面工作：
1、抓好思想认识工程。统一思想认识是非经营性国有资产管理的基础。为此要做到制法、执法和用法三个层次的思想都要统一到如何做好非经营性国有资产管理的层面上。并做到四个方面认识的统一：①、做好非经营性国有资产管理必须按照改革思路进行；②、做好非经营性国有资产管理必须上下一致合力进行；③、做好非经营性国有资产管理必须看准问题进行；④、做好非经营性国有资产管理必须依法进行。
2、建立必要可行的法制工程。就目前而言，虽然《会计法》已经出台并执行多年，但是还需要进一步增添有关资产管理方面的内容，使之更加完善。同时要不断从维护国有资产管理的要求出发，执行《政府采购法》。在时机成熟的时候，制定《预算单位国有资产管理实施规则》。
3、建立政府资产运作中心。在条件成熟时，取消单位资产所有权，成立政府资产运作中心，解决部分资产过于闲置，孳生本位主义的问题。目前要做好这样几个方面的工作：①、要按照法律要求，把土地房产产权在内的国有资产的所有权一并划入政府资产运作中心，使用单位只拥有使用权。②、把闲置资产归入政府资产运作中心，按照政府的“非转经”资产管理规定，统一经营与管理。③、要因地制宜制订预算单位资产配备体系和标准，解决好当前资产标准不一致等系列问题。④、要明确政府资产运作中心的责权利，确保国有资产的权益不流失。
4、建立资产处置统一机制。非经营性资产报废、报损、调拨、出售，及销账等日常处置管理工作，目前尚不太规范，要在统一规定下，变分散性为集中性处理，把资产处置工作纳入到财政工作范畴，通过不断地完善，使之成为有效地依法处置的机制。①、要通过行政授权，使成立并运作此项职能的机构权责相对应；②、要不断加强队伍建设，提高工作质量，解决目前仍然影响资产集中处置方方面面问题；③、要强化基础性工作，在清产核资工作基础上，通过建立规范的管理数据库，掌握来自一线资产的基本情况。
1.企业国有资产笼统为国家所有，国务院代表行使所有权，但是在中央和地方、政府部门与部门之间产权责任不清，缺乏责任约束，国有资产实质处于无人负责状态。
2.许多政府部门既承担公共管理职能，又承担部分国家所有权职能，政企（资）职责不分。这使政府部门很难给自己准确定位，既妨碍了政府正常行使公共权力，又将国有企业作为行使公共职能的工具，让企业承担社会职能，造成政企职责错位。
3.政府部门在企业之外以行政方式多头干预；不是经营国有资本，而是管理国有企业。这种所有权与经营权混为一谈的管理，造成了两个结果：一是行政干预的“越位”，抑制了企业市场活力，致使国有资产运作低效率；二是企业内所有者“缺位”，弱化了产权约束，所有者权益往往被侵蚀。
（二）改革国有资产管理体制应主要解决4个问题
1.落实国有资本的管理、监督和经营责任。国家由管企业转向管资本。建立责权明晰的国家所有权委托体制，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。
2.国有经济布局和企业结构要进行有进有退的调整。政府从直接管理庞大的国有企业群，转变为控股重要企业和持有股份。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控制的行业领域集中，减少国有资本涉足企业的数量。
3.政府设出资人机构，与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。行使公共权力的部门不再承担出资人职能，形成政企（资）分开的体制基础。
4.实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国家委托拥有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市场主体。出资人机构不越权干预。
概括地讲，改革国有资产管理体制的任务，是使国家由管企业逐步转向运营资本；政府设立出资人机构，集中统一地行使所有权，实现政企（资）分开，所有权与经营权分离；出资人机构对投资和拥有股份的企业拥有股权，按《公司法》以股东的方式行使权利、承担责任；包括国家投资和拥有股份的企业在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的法人实体和市场主体；出资人机构以实现政府政策目标和国有资本保值增值对国家承担责任。
（三）建立适应市场经济的国有资产管理体制
国有资产管理是涉及国有制实现形式，国有资产的管理、运营、监督和公司治理等多方面相互关联又相互制约的体制和机制。改革国有资产管理体制，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。国有资产管理主要涉及4个方面：
1.国有资产的公共管理。如国有资产的立法，国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估，国有资本经营预算的确定和对国有资本运营的监督等。这属于国有资产的公共管理职能，应由公共管理部门管理，形成全国上下的管理系统。
2.国家所有权的委托。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，“国家”行使所有权必须经过一系列的委托。按目前的管理体制，委托的链条是国家统一所有，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；中央和地方政府设立专司国有资产管理的部门——出资人机构；出资人机构控股重要企业，对部分大型企业和企业集团进行“授权经营”。在这一体系中，核心的问题是委托的有效性。
3.国有企业的公司制改制和公司治理。政企分开、所有权经营权分离的企业制度基础是公司制度。因此，国有企业必须进行公司制改制，建立有效的公司治理结构。在公司制度安排下，国家所有者由通过政府部门的行政干预“管”企业，转变为委托出资人机构以股东方式“履行出资人职责”；包括国家出资人在内的所有者通过股东会或产权交易市场保持对企业的最终控制权；企业拥有法人财产权，自主经营，成为独立的法人实体。以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。
4.对国有资本运营的监督。政府授权有关部门如财政部、审计署，对出资人机构进行审计监督；出资人机构对授权经营的机构进行审计监督。
（四）关于国有出资人机构
在要建立的国有资产管理体制中，缺位的是“代表国家履行出资人职责”的机构。按十六大要求设立国有资产管理机构，是建立国有资产管理体制的一个关键环节。
中央政府和省、市（地）政府分别设立的国有资产管理机构是受同级政府委托，代表国家履行出资人职责的专职机构——出资人机构。这个机构的设立解决了3个问题：一是这个机构明确的定位是“履行出资人职责”，并不是“管理国有企业”的职责。这就有利于从管企业向管资本转变，实现所有权与经营权分离。二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了政资分开，体制上实现了政企分开。三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，出资人机构集中、统一地行使所有权，形成责权明晰的可追溯产权责任的主体；对企业而言，这就构造了排他性地行使国家所有权的“老板”。
出资人机构对受托运营国有资本，拥有占有、使用、处分、收益的权利；以产权为纽带，承担投资企业的改革和重组、优化国有资本布局和垄断性企业的改革重组责任。出资人机构对同级政府负责：实现政府政策目标，承担国有资产保值增值责任，接受政府的审计监督。
因此，出资人机构不是原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由对企业的行政管理转为履行出资人职责，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。
国有出资人职责概括地讲主要有：
1.通过编制和执行国有资本经营预算，对国有资本做有进有退的调整，保证重要国有及国有控股企业在某些重要行业关键领域的控制地位，提高国有资本投资回报。
2.推进投资的企业进行公司制改制，通过积极参与公司治理保障国有资本的权益。
3.会同财政部门制定财务会计制度，以资产收益和现金收入处理显形负债（不良债务）和隐性负债（对职工社会保障的历史欠帐）。
4.监督国有及国有控股企业财务报告的真实性。汇总国有及国有控股企业资产负债表，编制和监控监管资产的资产负债总表，从总体上改善资产负债结构，保持国有资本的安全性。
5.国有资产监管机构向本级政府报告监管工作、监管资产状况和其他重大事项，必要时应向公众披露。
6.国有资产监管部门接受同级财政和审计部门的监督。
（五）建立国有资产管理机构要与抓大放小、国有经济有进有退的调整结合
改革国有资产管理体制，必须与继续调整国有经济的布局和结构放在一起考虑。国有资产管理最重要的是国有产权委托有效性的问题。目前尚存国有企业约18万户，由过去从中央到地方成百上千个政府部门分别管理，现在集中于约300个国有资产管理机构“履行出资人职责”，会出现一系列问题。如果一个机构涉足的企业过多，就鞭长莫及；如果层层委托，就没有效率。提高委托有效性，就要优化国有资本布局，坚持抓大放小的方针，专注关键的少数，减少国有资本涉足企业的数量。
（六）出资人机构如何行使所有权
为坚持政企分开、所有权与经营权分离的原则，出资人机构如何行使所有权是关键的技术细节。要害是必须从制度和机制上严格区分以股东方式“履行出资人职责”和依照行政隶属关系“管企业”的本质性差异。
在这里我们必须注意两种倾向：一是防止企业内所有者继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是防止出现“婆婆加老板”，把企业管死。
1.所有者到位又不越位。设立出资人机构，“管资产与管人、管事相结合”，集中统一行使所有权，这是为克服所有者缺位迈出的关键一步。“管资产与管人、管事相结合”中的“管”，决不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的管。出资人机构要“管”的内容是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方式。
所有权到位，就是出资人机构为行使所有权该管的人和事要理直气壮地管好、管到位，成为“真老板”，强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须要做到的。
所有权不越位，就是出资人机构只当“老板”不当“婆婆”。只行使股东权利，决不干预企业的经营权、管理权。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必须的。
2.建立明晰的公司分权制衡机制。公司权利分为所有权、经营权、管理权和监督权。我国《公司法》对4项职权各有明确界定，并分别由股东会、董事会、经理和监事会行使。这是建立有法律保障的分权—制衡关系，形成有效的公司治理结构的基础。
所有权：出资人行使所有权，就是保持对公司的最终控制地位。这是维护所有者权益所必须的。出资人的所有权体现为《公司法》赋予股东会的权利。
经营权：股东会选聘董事，组成公司经营决策机构——董事会。依《公司法》董事会拥有公司的经营权。
管理权：董事会选聘经理作为公司的经营管理者，董事会对公司重要事项做出决策后，交由经理主持公司的日常经营管理。经理依《公司法》享有经营管理权。
监督权：监事会代表股东对公司进行监督，《公司法》赋予监事会监督权。
在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权，也要防止经营权、管理权架空所有权，排斥监督权。只有公司的所有者、经营者、管理者、监督者恪尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，既保障所有者的最终控制权，又使企业富有活力。
（七）国有企业有两种类型，国有资产管理有两种形态
在进行国有资产管理时，可以把国有企业分作两类，一类是在某些特殊行业承担或部分承担公共责任的特殊企业，要保持“国有经济控制国民经济命脉”；另一类是竞争性企业，以赢利为目标，实现资产保值增值。为此，出资人机构管理和运营国有资本要承担两方面责任：一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二是提高国有资本运作效率，实现保值增值。与此相对应，国有资产管理应当有两种形态。
1.对特殊公司的监控。极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和服务以及天然垄断行业的重要企业，如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业属特殊公司，它们是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源。政府投资的目的不仅是资产的增值，更重要的是承担公共责任，保持国家的控制力。这类企业数量有限，但关系重大。为贯彻政府意图，对这类企业出资人机构应直接持股、控股或独资经营，国有资本不能轻易撤出，保持对这类企业的控制力，即进行企业形态的监控。
2.对普通公司的运营。在一般竞争性行业，出资人机构并不依恋特定的企业，而是以投资回报最大化和国有资本的保值增值为目标，不断优化资本布局，进行有进有退的调整。由“管企业”，逐步转换为“运营资本”。显然，国家投资和拥有股份的企业大多数属于这一类。
划分两类形态管理，是为了使各自有明确的目标，可以使用相应的管理手段和评价体系，便于准确地考核，提高监管效率。
（八）出资人机构对特殊公司和授权经营机构的监管
特殊公司和授权经营机构都类属于国有独资公司，应按《公司法》设立董事会、经理、监事会，但不设股东会。尽管对它们的监管有某些特殊性，但决不能离开公司治理框架，退回到政企不分、所有权经营权不分的老路。
出资人机构承担监管责任，可以通过4个渠道进行。
1.拟定或批准独资公司、授权经营机构的章程，决定它们的设立、分立、合并、清算等事宜。
2.选择经营者——董事会成员，并决定其薪酬。
3.签定业绩合同。这是出资人机构对国有独资公司和授权经营机构业务监管的重要手段。就政府意志、企业目标、年度预算、利润分配、投资计划等事项出资人机构与独资公司和授权经营机构签定1年或几年的业绩合同，形成硬约束。
在合同范围内公司自主经营，出资人机构不再干预；合同双方有超出业绩合同的重要事项，应协议修改合同。
4.出资人机构派出监事会，以业绩合同为准进行审计监督和业绩评估。监督结果报出资人机构，决定经营者的奖惩、去留。
（九）建立国有资产管理体制的难点
建立符合市场经济的国有资产管理体制是重大的体制创新，涉及多方利害关系的调整，我们必须克服许多困难才能实现初衷。主要的难点是：
1.面对庞大的国有企业群，鞭长莫及，即便中央和地市三级政府分别管理，将约18万户企业的国有股权分散给各个国有资产管理机构，每个机构也要面对500～1000户企业。这样宽泛的管理幅度几乎不可能管好。党的十六大把“调整国有经济布局和结构”与“改革国有资产管理体制”统筹考虑是十分重要的。但“抓大放小”，减少国有资本覆盖企业的数量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基础。新的国有资产管理体制是建立在所有权与经营权分离基础上的资产管理。因此，保障国家所有者权益的基础是有效的公司治理。但是中国缺乏公司治理文化。目前的情况是，一方面国家所有权委托关系不清，激励不足，约束软化，内部人控制带有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股独大普遍存在，大股东行为不端正、小股东无能为力。因此实际上存在着一股人为扭曲公司治理的力量。这一情况如果不能改变，国有资产管理体制改革难以成功。
3.新设立的出资人机构如何正确行使所有权。市场经济中，在所有权经营权分离条件下，股东可以通过两种方式行使权利，即在股东会上行使表决权——“用手投票”，和在产权交易市场的股权交易——“用脚投票”。目前，出资人机构“用脚投票”的条件并不完全具备。在用脚投票不成、用手投票又难以解决问题的情况下，行政干预再度出现的可能性极大。况且以行政干预的方式“管企业”大家太熟悉了，以股东方式行使所有权又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有极大的难度的。
4.缺乏懂得和熟悉资本监管的人才。出资人机构的功能和性质实际上相当于国家控股公司或国家资产管理公司。出资人机构成功的运作，需要有高水平的资本运营、企业评价、财务监管等专业人员；为使投资和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股东代表、有能力的董事、称职的监管人员。这些稀缺的人力资源的来源、选聘方式等都是没有解决的问题。
（十）国有资产管理体制改革的风险
国有资产管理体制改革牵动全局，推进改革必须注意防范风险。
1.政府机构不再干预后，如果国家所有权继续不到位，这就为企业内部人控制留出了更大的空间，资产和效益的流失在所难免。
2.在实行“管资产与管人、管事相结合”的情况下，如果出资人机构不转变为“管资本”，而继续沿袭隶属关系式的行政干预，成为“老板加婆婆”，那么就会把企业管死，退回到改革原点。
3.在新的管理体制下，中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有权利，承担责任。在明确了产权责任后，如果地方政府为了保护所监管企业的利益而强化区域分割、市场保护，就会为全国统一市场的形成进一步设置障碍。
4.国有资产管理机构如何行使产权责任。如果出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督，比如出现争先“一卖了之”，或对经营者半卖半送等情况，很快就会把可能用于解决或部分解决对职工历史欠帐和银行不良债务的资源耗尽，那么就会进一步增加财政、特别是中央财政负担，增加财政风险。
(一)建设兵团经济发展的优势
制定严格的资产管理制度。为杜绝损失浪费，更好地管理资产，国资公司应严格规定对控、参股企业资产管理的授权额度；并监督企业制定资产购置、使用及处置等方面的管理制度，强化过程管理，优化管理流程，使资产管理有据可依、有章可循，防止国有资产流失。
(二)兵团国有资产管理的劣势
1、对兵团的资产状况不清楚
当前国资公司对兵团的国有资产了解不清，无法真实的反映企业的资产状况，不能科学的评价企业的经济效益。国资公司不能及时的组织人力和物力对所辖范围内的经营项目进行细致的了解和研究，只能了解大致的情况，极大地影响了对兵团产业的管理水平。
2、高端管理人才不足
随着社会的发展和经济的进步，建设兵团的国有资产也在不断的增加，兵团国有资产经营企业的规模也不断扩大。虽然兵团国有资产经营企业主要管理建设兵团的财务工作。但是却缺乏大量专业的管理人才。缺乏专业的管理人才，严重的阻碍了国资公司对当地的经营项目进行监督和管理。
3、缺乏完善的监督管理机制
我们企业的监督管理方面的工作人员大多都是兵团党委直接委任。这种情况虽然保证了监督管理人员拥有较高的政治觉悟，但是却缺乏专业的财务管理知识。再加上我们单位分管的这一部分兵团的经营项目成分比较复杂，监督人员不能对我们公司的财务管理工作有一个直观的认识，对我们企业的财务工作也无法有效的进行监督，影响了公司对兵团资产的管理水平。
二、控制兵团国有资产管理风险的措施
(一)加强兵团和企业之间的联系
在企业也内部设立严格的资产管理委员会，然后在兵团高层成立国有资产管理委员会，主要是由兵团分管经济工作的领导和兵团有关综合经济管理部门及人事部门的主要负责人组成。通过这种方式将兵团的国有资产管理细致分化，成立专门部门管理。通过监督小组对兵团的国有资产进行监督和管理，从外部对兵团国有资产经营企业的财务管理工作进行监督和管理。保证财务工作的真实性和可靠性。要加强兵团的监督小组和企业的资产管理委员会之间的联系。通过兵团内部的资产管理委员会和企业内部的财务部门对兵团的国有资产进行监督和管理，两个监督管理部门互相监督，互相合作，加强控制兵团资产管理的风险。
(二)引进专业的管理人才
针对兵团财务管理的专业人才不足的情况，我们要有计划的加强对专业人才的引进。现在随着兵团国有资产经营企业对兵团的经营项目综合管理，使兵团的经济快速发展，建设兵团的国有资产持续增加。但是随之而来的对增加的国有资产的管理问题也是层出不穷。由于缺乏大量的专业管理人才，使建设兵团的国有资产的管理极易出现风险。面对这一问题，我们只有针对性的引进大量财务管理方面的人才，加强对建设兵团国有资产的管理。及时处理建设兵团的经济项目在发展过程中的遇到的各种问题，减少对国有资产管理的风险，促进建设兵团经济发展和国有资产的持续增加。
(三)加大考核力度
国资公司要树立以最少资产投入获得最大效益产出的资产管理理念。一是加强对控、参股企业资产折旧费、修理费等指标的考核，杜绝出现只关心资产购置，不关心资产效益产出现象的发生，进一步增强控、参股企业的节约意识，确保国有资产保值增值。二是加强业绩考核。对企业负责人进行经营业绩考核是国有资产监管机构履行出资人职责的一个重要方面，也是出资人考察企业经营管理者的重要方式。经营业绩考核是一项系统工程，也是一项全新工作，在和企业负责人签订目标责任书的同时，还需要建立健全相应的企业负责人奖惩制度、任期考核制度及财务监督制度，各项制度相互衔接、相互配套、共同推进，才能把考核工作做好。
(四)强化企业财务风险防控，加大对投资的监管
强化企业财务风险防控。要指导企业全面执行新的会计准则，建立财务风险预警、监测、评价和应对体系。切实加强现金流量管理，确保资金链安全。强化成本管理，严格控制非生产性开支，压缩资金占用，有效降低成本费用。此外，还要监督企业建立健全内部投资管理制度，完善投资办法，严把投资方向，严格投资程序，严管投资项目，严控投资成本，严禁不符合国家产业政策的投资，严禁超过自身实力的过度投资。
三、结束语
简要叙述目前行政事业单位国有资产管理中存在的问题及其原因,针对这些问题阐述了解决问题的一些策略和未来我国公共财产管理中应注意的问题及未来财产管理趋势。
一、存在的问题1.部分单位领导对国有资产管理意识淡薄就行政事业单位的领导来说,主要表现为重外部形象,轻内部资产管理。由于吃的是“财政饭”,因此,对如何管好国有资产的责任意识就比较淡薄,在思想认识上“重进轻出”、“重资金、轻实物”,把国有资产的管理工作放在次要的位置,这是造成资产流失的主要原因。
2.会计队伍人员素质不高一方面会计人员业务素质难以适应客观要求。据初步调查,能按新的行政事业单位会计制度和财务规则执行的大约仅占60%。另一方面,部分单位会计思想素质不高,责任意识淡薄,特别在单位领导不够重视的情况下,一般难以负起责任,得过且过。
3.资产家底不清,核算不实由于单位用于购建资产的经费来源多渠道,分立账户现象普遍存在;相关部门之间工作缺乏有效协调,没有建立有效的资产预算管理机制和合理的管理程序进行约束;许多单位对于固定资产更新和从其他渠道购入、调入、捐赠等形成的资产不及时入账,甚至不入账;对于已经报废和已作处置的资产不及时地进行调账,造成账外资产数量巨大,账账不符、账实不符。
4.资产使用效率低下,资产流失严重资产使用效率不高,一方面使有限的资源不能发挥最大的效能,浪费了宝贵的财政资金;另一方面,也助长了一些单位中存在的奢靡之风。单位国有资产流失问题多发生在资产管理的各个环节,在购置环节,由于决策失误、经验不足等原因,造成了国有资产的大量流失;在资产使用环节,一些单位管理不善,损坏和丢失现象时有发生;在资产处置环节,资产流失的渠道更为复杂,如低价出售、无偿出借等。
5.政府重国有企业的资产管理,轻行政事业单位的资产管理由于人们片面地认为行政事业单位是吃皇粮的,一般不具有经营性,固定资产就不存在保值增值的问题,因而,在核算上流于形式,既不计成本,也不提折旧。在管理上多下功夫就更谈不上了。
6.缺乏统一、规范的管理制度《财务规则》仅对资产作出原则规定,在实际运行中缺乏统一、有效、规范的责任权利明确一致的管理办法和系统的制度,极易造成资产流失。
二、针对存在问题的对策和建议1.加强领导,提高认识各级政府、各部门、各单位应将国有资产管理作为一项重要内容列入工作目标,领导要亲自抓,把各项制度、规定落到实处,自觉接受和配合有关部门的监督检查,克服“重钱轻物”思想,确保国有资产的安全、完整。
2.建立资产管理责任机制,增强单位负责人的责任意识新《会计法》第四条规定:“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”对此,建议在行政事业单位全面实施资产管理责任制,明确责任人。实行单位主要负责人为全面责任人,分管领导为主要责任人,使用部门(或科室)的人员为直接责任人的三级管理责任制,使单位主要负责人真正承担起资产管理的责任。这是解决行政事业单位国有资产管理弱化的关键所在。
3.明确分工,增强财物管理人员的责任意识新《会计法》第二十七条指出,“记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离,相互制约”。对此,不论单位大小,记账人员与财物保管人员都应分离,做到“管账的不管物,管物的不管账”,不能身兼两职。只有这样,才能使财物管理责任和记账人员的责任真正落到实处,并形成完整的资产监控体系。
4·进一步健全固定资产账、卡和低值易耗品备查登记簿固定资产账(含总账和明细账)、卡和低值易耗品备查登记簿是一项最基础的工作,离开这些,一切都无从谈起。应该在各个行政事业单位进一步建立和健全固定资产账、卡和低值易耗品备查登记簿,从根本上解决账实不符、有账无物或有物无账等问题。
论文关键词：风险，全面风险管理，风险管理框架
一、引言
中国自2001年加入WTO以来，中国对外开放不断深入，从十六大召开后，中国企业进入了对外开放新阶段，纷纷加大了“走出去”的战略步伐。随着企业跨国经营和全球化进程的加快，企业面临的不确定因素加大，如一度被视为明星企业的中航油，2004年折戟狮城，损失5.5亿美元，折射出企业风险控制能力的薄弱，在企业界引起极大的震动。面对惨重的教训，企业的经营理念也悄然发生了转变，避免灭顶风险比获取超常收益更重要，这是企业界的共识。尤其在经历了2007年以来的史无前例的经济危机后现代企业管理论文，风险管理被受到前所未有的重视，然而企业在开展风险管理的过程中，发现不同版本的风险管理框架差异较大，如何选择适合企业自身的风险管理框架是摆在企业面前的实际问题，本文拟对目前国内外比较具有影响力的风险管理框架进行分析和比较，以期为企业实施全面风险管理提供帮助。
二、全面风险管理框架比较
目前国内外具有影响力的风险管理框架有美国COSO(Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)于2004年9月的《企业风险管理—整合框架》（以下简称COSO风险管理框架）。国际标准委员会于2009年颁布的《ISO/FDIS31000风险管理—原则和指引》（以下简称ISO31000），该风险管理标准是在2004年修订的澳大利亚/新西兰风险管理标准(AS/ NZS 4360)的基础上制定的。中国有国资委于2006年6月颁布了《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革[2006]108号）（以下简称《指引》）。本文拟从风险和风险管理概念、风险管理流程、风险管理架构等内容对三个框架进行比较分析。
1．风险概念比较分析
COSO风险框架将风险定义为“风险是指一个事项将会发生并给目标实现带来负面影响的可能性”，而事项是源于内部或外部的影响目标实现的事故或事件，事项可能有正面或负面的影响，或两者兼而有之。从COSO对风险的定义可以看出，负面影响的事件为风险，正面的影响的事件为机会，强调风险的负面作用，并将目标明确分为战略目标、经营目标、报告目标和合规目标。这种分类方法有助于企业关注风险管理的不同侧面，满足企业增长和报酬以及监管者的要求。
《指引》认为企业风险是“指未来的不确定性对企业实现其经营目标的影响”，这里的影响包括正面的和负面的或者是两者兼有论文下载。并将风险明确指出对经营目标的影响。因此从风险的定义上可以看出，《指引》对企业风险的定义明确指出对经营目标的影响，经营目标是与经营战略相对应的目标，这可从《指引》后面提到的风险管理策略的制定要和经营战略相适应，经营战略是属于业务层面的战略，可以看出《指引》中企业风险更多指业务层面的风险而言的。
ISO31000将风险定义为“不确定性对目标的影响”。并指出影响是指实际与预期的偏差，可是正面的或负面的或两者兼有。并表明目标可以有不同方面，如财务、健康和安全以及环境目标，可以体现在不同的层次，如战略、运营、项目、产品和流程层面。从ISO31000对风险的定义描述可以看出ISO31000对风险的定义更加全面，兼顾了传统的财务、健康、安全以及环境风险，表明了风险的两面性，即正的作用和负的作用。
从以上比较来看，各风险管理框架对风险的定义基本上达成共识现代企业管理论文，即风险是不确定性对目标的影响，区别是目标的范围不一样和风险的两面性上。《指引》特指经营目标，COSO将目标分为战略目标、经营目标、报告目标和合规目标，ISO31000目标范围更加广范，可以指不同方面，也可以指不同层面。
2．风险管理概念比较分析
COSO 认为“企业风险管理是一个过程，它由一个企业的董事会、管理层和其他人员实施，应用于企业战略制定并一直贯穿到企业的各项活动中，旨在识别可能会影响企业的潜在事项，管理风险以使其在该企业的风险容量之内，并为企业目标的实现提供合理保证”。根据企业风险管理的定义可以发现COSO所指的企业风险管理覆盖的企业活动的范围包括战略制定活动。
《指引》认为全面风险管理，“指企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，包括风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法”。《指引》中的风险管理的总体目标，包括战略目标、经营目标、报告目标、合规目标和危机管理目标。与企业风险的定义相适应，风险管理的定义也是围绕经营目标的实现，而展开了一系列活动。
ISO31000认为风险管理指“对指导和控制组织有关风险的活动进行协调”，即所有跟风险有关的指导和控制活动都称为风险管理，涉及不同层面不同范围。
从以上比较分析可以看出，《指引》的风险管理覆盖的范围相对较窄，而COSO，强调风险管理不仅包括经营层面的活动而且包括战略制定活动。ISO31000的风险管理涉及任何与风险有关的指导和控制活动，涉及的程度和范围更加广范。
3．风险管理流程比较分析
COSO风险管理流程包括内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控。COSO框架的风险管理流程始企业内部环境，并认为内部环境影响组织中人员的风险意识，是企业风险管理所有其他构成要素的基础。COSO将目标设定作为风险管理流程的一个关键要素，并明确指出目标设定是事项识别、风险评估和风险应对的前提条件。在识别和评估影响业绩的风险必要的措施来管理风险之前首先要设定目标。COSO区分四种类型的目标：战略目标、经营目标、报告目标和合规目标。
《指引》风险管理基本流程包括现代企业管理论文，收集风险管理初始信息；进行风险评估；制定风险管理策略；提出和实施风险管理解决方案；风险管理的监督与改进。信息与沟通贯穿于整个流程中。《指引》并未在风险管理流程中提到目标的设定，但是从风险的定义、风险评估可看出其中暗含着目标设定的内容。
ISO31000风险管理基本流程包括沟通与协商、建立环境、风险评估、风险处理、监控与回顾，如图1所示论文下载。ISO31000将沟通与协商是整个风险管理流程的首要因素，旨在采用一种工作团队的工作方法，为风险管理建立一个适合的环境。通过与内外部利益相关者进行充分的沟通与协商有助于有效识别风险、不同领域的专业知识被用于风险分析、风险评估标准的建立、风险管理计划的执行和风险管理流程的变更等，确保整个风险管理过程中能充分理解和考虑利益相关者的利益。另外，ISO31000将环境建立作为风险管理流程的一个重要步骤，环境建立包括内外部环境的建立、风险管理流程环境的建立以及风险评估标准的建立。该步骤使风险管理活动与内外部环境相匹配，并在组织内建立了风险管理的组织基础和范围，如界定风险管理活动的目标和风险管理流程的责任、风险管理的范围、广度和深度以及风险评估的有效性和风险评估的标准等。
图1. ISO31000风险管理流程
从以上对各标准的风险管理流程来看，内容上基本相同，区别之处所反映的理念存在差异，COSO强调内部环境和目标设定，ISO31000强调沟通和协商以及环境的建立，《指引》强调信息收集，在整个风险管理流程中贯穿信息与沟通的内容。
4．风险管理架构比较分析
COSO风险管理架构保留了其内部控制框架的三个维度结构，即目标维、风险管理要素维和管理层级维，并在此基础上进行了拓展，目标由内部控制框架的3类扩展为4类，即除了经营目标、报告目标和合规目标外，增加了战略目标。风险管理要素由内部控制框架的5个扩展为8个，包括内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控。管理层级包括整个企业、职能部门、业务单位和分支机构4层。目标、要素和管理层级之间的关系为：各管理层级是风险管理主体，目标是企业努力实现的对象，风险管理要素是目标实现的步骤，企业的各个管理层级都要按照风险管理的8个要素为4个目标服务。
《指引》的全面风险管理框架包括总体目标、风险管理文化、风险管理流程和全面风险管理体系四个组成部分，其中风险管理体系由风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统构成。风险管理总体目标除包括COSO的四大目标外，还增加了“确保企业建立针对各项重大风险发生后的危机处理计划，保护企业不因灾害性风险或人为失误而遭受重大损失”的应急管理目标。《指引》清晰提出风险管理的三道防线，即各有关职能部门和业务单位为第一道防线；风险管理职能部门和董事会下设的风险管理委员会为第二道防线；内部审计部门和董事会下设的审计委员会为第三道防线。但《指引》四个部分内在的逻辑关系表述的不是十分清晰。比如：建立全面风险管理体系是先建基本流程还是先建立体系没有界定清楚。风险管理基本流程中和风险管理体系中都有风险管理策略的内容现代企业管理论文，二者的内涵是否一致，并没有阐述清楚，风险理财措施属于风险管理工具或方法之一，它与组织职能体系、内部控制系统的内容不在一个管理层面上。对于全面风险管理体系中最重要的目标政策体系的没有突出。风险管理的目标政策对风险管理基本流程、风险管理体系和风险管理文化三个部分具有指导和引领的作用，但是在指引中没有独立章节表述，相关内容也不够详尽。
ISO31000风险管理架构定义为“为整个组织设计、实施、监控和检查与持续改进风险管理提供基础和组织安排的系列要素”。其中基础要素包括“管理风险的政策、目标、授权和承诺”。组织安排包括“计划、领导、职责、资源、流程和活动”。风险管理框架被植入到组织的整个战略和运营政策的制定和实践活动中。ISO31000风险管理框架如图2所示。
图2. ISO31000风险管理架构
ISO31000风险管理框架建立了风险管理原则、风险管理架构和风险管理流程之间的关系。如图3所示。风险管理原则为建立风险管理架构提供指导方针论文下载。风险管理架构中的管理政策，程序和活动，系统地应用到风险管理流程中，同时风险管理流程应在风险管理架构中通过风险管理计划，成为组织各个层面和活动的组成部分，并得到实施。从风险管理原则可以看出，ISO31000风险原则除了包括COSO和《指引》的风险管理理念外，还提出风险管理成为决策的组成部分，充分体现风险管理的重要性。价值的充分体现。
图3. 风险管理原则、风险管理架构和风险管理流程之间的关系图
三、比较分析结论与实施建议
根据全面风险管理的目标和覆盖范围，全面风险管理可以划分三个阶段，初级阶段、中级阶段和高级阶段。初级阶段主要关注经营目标，在企业内开始导入全面风险管理，风险管理的理念、方法和工具处于试用阶段，企业内部需要逐步形成统一的风险语言和广为接受的风险管理方法、措施、政策、职责分配以及风险管理流程和关键经营活动融合的过程，风险管理处于探索和价值逐步接受过程。风险管理中级阶段，风险管理逐步被接受，且提出了更高的要求，将风险管理提升到战略层面，和战略进行整合，保障战略目标的实现，发挥风险管理的价值创造和价值保持作用。风险管理高级阶段，风险管理应用于决策过程，为决策提供信息基础，并有机的与企业的内外环境、组织、文化和战略相融合现代企业管理论文，并随着内外部环境的变化而变更，成为企业的竞争力的重要来源。
从以上对各全面风险管理框架的概念、流程和架构的比较分析可以看出， ISO31000风险管理标准风险管理的范围和理念以及整个框架相对比较完善，适用于风险管理高级阶段。COSO风险框架将风险管理提升到战略层面，适用于风险管理中级阶段，但COSO风险框架仅提出了风险管理的要素和风险管理的目标，并未提出风险管理体系。《指引》适用于风险管理初级阶段。ISO31000风险管理标准解决了以上所有的问题，阐述清了风险管理原则、风险管理构架和风险管理流程之间的关系，为全面风险管理的实施扫清的障碍。
因此，中国中央企业在全面建设风险管理框架时，以《指引》为基础，充分参考与借鉴COSO的目标设定内容以及ISO31000的风险管理标准的内容，使风险管理流程和风险管理体系有机融为一体。同时应该指出《指引》的内容是适应中国企业风险管理实践而制定的风险管理框架，随着风险管理实践的开展，企业应提升风险管理的范围，即将战略制定活动和保障战略目标的实现纳入全面风险管理的范围。最后，在实践中充分贯彻ISO31000风险管理的思想和内容，使风险管理向更高的阶段迈进，从而不断提高企业自身的风险管理能力和增强企业的核心竞争力。
参考文献：
［1］（美）COSO，方红星，王宏译.企业风险管理—整合框架[M] ,大连：东北财经大学出版社,2007.
［2］国有资产管理委员会.中央企业全面风险管理指引（国资发改革[2006]108号）
