发布时间：2023-03-29 09:22:08
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【关键词】刑事政策/刑事司法裁判权/刑事政策的权力机关
刑事政策的发端与发达引发了刑事法及刑事法学的一系列变革，传统的观念及方法受到了严峻的挑战。因此，应当对刑事政策的概念重新进行界定，而且这种界定要突破既有研究的藩篱，使刑事政策在具体应用到司法领域时与刑事司法裁判权形成独立与受制的关系，尤其是要进一步明确与张扬现代刑事政策对刑事司法裁判权的弱化与分离作用。
一、重新定义的刑事政策
有学者对各种刑事政策的定义进行归纳，并述评如下[1]：第一，多数学者在事实的层次上界定刑事政策；第二，少数学者在学问的意义上界定刑事政策；第三，有些学者将理念的刑事政策与事实的刑事政策熔于一炉；第四，还有些学者则区分作为学问的刑事政策与作为事实的刑事政策，对二者分别进行界定，作为学问的刑事政策是指以现实的刑事政策为研究对象的学科，也被称为“学问上的刑事政策”、“作为一门学问的刑事政策”或“刑事政策学”[2]，事实上的刑事政策是指实践层次上，被社会公共权威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被称为“作为事实的刑事政策”[3]。之后该学者提出自己的真知灼见：“所谓刑事政策，就是指社会公共权威综合运用刑罚、非刑罚方法与社会各种手段预防、控制犯罪的策略。”[4]
在笔者看来，刑事政策就是国家、社会以人道主义为宗旨，对已然犯罪人战略的、宏观的和战术的、微观的被动处置措施。它只包括宏观的刑事政策和微观的刑事政策。宏观的刑事政策是指对犯罪反应的战略方式，如“宽严相济”“少杀、慎杀”“严打”等；微观的刑事政策是指对犯罪反应的战术方式，如“刑事和解制度”、“刑事转处制度”、对不同犯罪人的处遇，等等。刑事政策背后的观念、对刑事政策提出的根据及其各种利弊评判观点、观念、思想、理论等等是刑事政策学所要完成的任务，它是关于刑事政策的学问，就像刑法与刑法学的关系一样，两者是不能混淆的。
笔者与上述学者在界定刑事政策概念方面的不同之处表现在以下几点：
（一）关于刑事政策所针对的对象。刑事政策所要解决的是犯罪问题，针对的是所有犯罪，这一犯罪是犯罪学意义上的犯罪概念。它包括：1.绝大多数法定犯罪；2.准犯罪；3.待犯罪化的犯罪。从刑事一体化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范畴之内，因为法定犯罪只是具有严重危害社会的行为中被法律规定的一部分，社会上还存在着大量的非法定但同样具有严重危害社会性的行为，将犯罪学意义上的犯罪概念引入到刑事政策学中来，是刑事政策学研究的起点。但是仅仅将犯罪学意义上的犯罪作为刑事政策的研究起点还远远不够，还要对这样的犯罪进行划分，将它们划分为未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未实施的犯罪，后者是指已经实施的犯罪。对于未经实施的犯罪，刑事政策解决不了，它是犯罪学所研究的范畴，刑事政策只能是针对已然的犯罪。行为人实施危害社会的行为以后，应该对其进行怎样的处置，这就是刑事政策所要解决的问题。
（二）刑事政策本身承载的内容。它包括对已然犯罪反应的战略手段和对已然犯罪反应的战术手段两个方面。对已然犯罪反应的战略手段是指具有重大的带有全局性或决定全局的宏观措施。“宽严相济”和“严打”刑事政策的出台及其多年的适用，都可以说明我国的宏观刑事政策涵盖的内容。对已然犯罪反应的战术手段是指以人道为宗旨具体适用的微观措施。其实我国在处理犯罪的实践中已有众多具体的刑事政策，无论是在程序方面还是在实体方面都有所体现。如2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》；2006年4月，山东省烟台市人民检察院制定了《烟台市检察机关平和司法程序实施纲要》等等。这些从一个侧面反映出我们对犯罪的处理措施不再是唯一的刑事处罚，而是通过介入民事和解以达到更好的效果。
（三）刑事政策的被动防御性。刑事政策是对已然犯罪的被动反应，即其是在犯罪出现后所发动的被动防御，并不具备事前的对未然犯罪的预防性。就其功能而言，它可能对再犯有预防的功能，但这并不是它的初衷。犯罪预防及犯罪控制是主动的，它们是犯罪对策的内容而不是刑事政策之所在。
二、刑事政策对刑事司法裁判权的弱化
本文的研究主旨是刑事政策对刑事司法裁判权的影响。刑事司法裁判权是指国家审判机关即人民法院依其法定职责与法定程序适用刑事法律、法规，审理并裁决刑事案件所行使的权能[5]。笔者认为，现代刑事政策对刑事司法裁判权的影响主要表现在弱化与分离两个方面。刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用最主要表现在以下几个方面：
第一，刑事政策所针对的犯罪范围大大超过刑事司法裁判所针对的犯罪范围。刑事政策所针对的犯罪概念与犯罪学上的功能性犯罪定义的范围是相重合的，具体包括三类，即绝大多数法定犯罪、准犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上远远大于刑法中所规定的犯罪概念，其内容除了绝大多数的法定犯罪之外，还包括大量的准犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判权所能发挥作用的犯罪范围仅仅限定在法定犯罪之内。在实践中，由于社会的不断变化和法律的相对稳定性之间的天然矛盾，造成法律不可避免地有一种滞后性；另外由于立法技术的落后，社会上也存在着大量的待犯罪化犯罪。准犯罪和待犯罪化犯罪在每个社会都客观存在，而这些犯罪所造成的社会危害性不一定小于法定犯罪，在有些情况下还有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法规定为犯罪，无法进入刑事司法裁判权领域，刑事司法裁判权发挥效用的范围也就相应大大减小。这是刑事政策对刑事司法裁判权的弱化表现之一。
第二，刑事政策的出现使得刑事司法裁判的唯一性转化成了可选择性。刑事司法裁判权的适用范围是行为人实施的规范意义上的法定犯罪。由于刑事政策的出现，即使对于此法定犯罪，适用刑事司法裁判权也从唯一性转化成了可选择性。
在刑事司法裁判领域，刑事责任是对犯罪的反应，包括对犯罪人实施刑罚、非刑罚制裁措施或是仅对其做出有罪宣告。而在刑事政策领域，刑事责任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是对犯罪进行处理的唯一方式方法。犯罪不仅可以通过刑事司法裁判方式来解决，也可以通过其他的方式方法解决。典型形式如国外的恢复性司法。刑事司法裁判权的适用由唯一性转化为可选择性是刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用的最主要的表现形式。
第三，刑事政策的目标要求使得刑事政策虽然不能突破刑事司法裁判权所遵循的基本原则——罪刑法定原则，但是可以在法定范围内，赋予法官以更大的法律解释权和自由裁量权，以便对犯罪人的处理更加个别化和人道化。
对犯罪人实现人道主义的处遇是刑事政策的目标。马克·安塞尔强调，真正的现代社会防卫运动的基石在于：相信人类的命运，保护人类，反对盲目镇压，希望使刑法制度人道化，并使误入犯罪歧途的人重新回归社会。社会防卫运动这一现代刑事政策运动的产生以人权、人格尊严及其在社会中的有效保护为基础[6]。基于对犯罪人的人道处遇，刑事法理论领域现在普遍要求实现轻刑化。有学者论证了刑事法领域中的轻刑化包括轻刑化的立法选择和轻刑化的司法选择两个方面[7]。轻刑化的立法选择有以下几点：第一，减少死刑。第二，减轻法定最低刑。第三，限制加重处罚的适用范围。轻刑化的司法选择包括以下几点：第一，减少刑罚的适用，即尽量非刑罚化。第二，扩大非监禁刑的适用。适用非监禁刑的好处在于：惩罚性较轻，花费的社会资源少，能够有效地降低刑罚成本；具有开放性，有利于犯罪人的再社会化；与驱逐出境、具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等非刑罚处理方法、非刑罚制裁措施相结合，能更好地达到行刑效果。
刑事政策的内容不仅仅有刑法的规定，还有刑事诉讼法、监狱法及其他民事的、经济的、行政的法律法规对犯罪的处理，它具有因时、因地、因人灵活地处理犯罪与犯罪人以期达到最佳效果的特征。刑事政策针对的是已然犯罪，对已然犯罪的一切处理方式，不仅包括刑法和刑事诉讼法，还包括行政法、民法、经济法甚至是国际法上一切对已然犯罪的处理方式。从这个角度讲，刑事政策对刑事司法裁判权的弱化成为必然。
第四，刑事政策理论上的另一极端主张就是彻底地反对刑法，程序上自然是否认刑事司法裁判权的适用。
该学派的代表人物是意大利的格拉马蒂卡，他在其代表作《社会防卫原理》中主张用“社会防卫法”取代“刑法”，认为社会防卫的目的不应该只是保障市民人身、财产安全，更本质的目的是改善那些的人，使之复归社会。换言之，社会防卫的终极目的，是使的人适应社会秩序，而不是对他的行为加以制裁。他要求废除犯罪、责任、刑罚等刑法基本概念，而以“性”、“性的指标及其程度”、“社会防卫处分”等概念来代替。他认为性是“对不遵守法律规范者在法律上的一种称呼”[9]。这种观点的前瞻性不容置疑，虽然其在现代条件下并不能做到，也不被广泛接受，刑法在相当长的时间内也不会被取代，但它要求废除犯罪、责任、刑罚等刑法基本概念的观点，实质上是对刑事司法裁判权的一种挑战和质疑，从另一个侧面反映出刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用。
综上所述，随着刑事政策的发端与发达，对犯罪人的处遇手段已经突破了刑法学者狭窄的研究范围。不管传统的刑法学者是否承认，刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用是客观存在的，这种弱化遵循着如下作用途径：社会上大量存在的犯罪现象只有部分能进入刑事司法裁判权领域，其他的由刑事政策处理。即使是能够进入刑事司法裁判领域的法定犯罪，也有相当一部分不由刑事司法裁判权处理，而是由类似于恢复性司法的其他一些手段处理。即使是那些已经由刑事司法裁判处理的犯罪，刑事政策又带给了刑事司法裁判权更多的处遇手段，而不仅仅拘泥于追究犯罪人的刑事责任，从而对犯罪人的处遇更加人道。极端的刑事政策理论则反对刑事司法裁判权的适用。
三、刑事政策对刑事司法裁判权的分离
刑事政策对刑事司法裁判权的分离作用，主要表现在刑事政策的权力支撑上。现代刑事政策的支撑依然是公共权力，只不过现代国家已将权力分割出了一部分，由国家一统的刑事司法裁判权分散一部分给市民社会及其个人，其比例的大小由国家的政治体制所决定。刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用和分离作用是一个不可分割整体的两个方面。弱化作用是从刑事政策对犯罪人的处遇方式角度分析它对传统刑事司法裁判权大一统犯罪处遇方式的突破；而分离作用则是从刑事政策的权力支撑角度分析对犯罪人进行处理的机关从国家法定的裁判机关分散给其他行政机关、社会团体甚至是个人。正是由于权力的分散才使得大量的具体的刑事政策的制定与实施成为可能，也使得刑事政策对刑事司法裁判权的分离作用得以表现。对此，我们从以下两个角度进行分析：
（一）权力支撑的理论探讨。从理论的研讨层面而言，基于对处理犯罪的传统做法，必须有国家权力的支撑才可行使刑罚权，由此推导出刑事政策也必须是基于刑事权力才可出现，这依然是受刑事法学者狭窄的专业背景所限制。刑事政策最早是由刑法发展而来，其背后自然是刑事权力的支撑，但随着刑事政策对刑法的超越，支撑刑事政策的就不仅仅是刑事权力或是国家所有的权力，而是国家与社会共同的权力以及公民个人的权力。
有学者认为：“刑事政策学是一门关于刑事权力的科学知识体系。换言之，刑事政策学的终级目的是为刑事权力的掌握者提供专门化的关于刑事权力的理论知识。如果这一命题能够成立的话，那么刑事政策概念的逻辑支点就自然是刑事权力。”[9]对此笔者不敢苟同，刑事司法裁判权适用于刑法范畴之内，但不完全适用于刑事政策领域。虽然目前主要的多数的刑事政策还是离不开国家权力，但是还有大量的具体的刑事政策是社会的、民间的，是对犯罪作出的另外一种反应形式。
随着社会的发展与变迁，国家权力可能会越来越多地被分散。米海依尔·戴尔玛斯—马蒂在其《刑事政策的主要体系》一书中为我们描述了在由各种国家权力机构组成的社会中有可能出现的刑事政策的主要体系。因为人作为人越来越体现其自主价值，只要不危害他人的利益，法律只在保障社会秩序正常良性运转的情况下尽可能少地限制个人的自由而扩大处置个人权益的权利，由此而结成的以个体平等为基础的社会组织也会更多地处理组织内部成员的问题而无需动用国家公权力，这样做省时、省力、省资源，其结果是社会更加和谐。国家公权力的限制也是水到渠成，虽然它在某种程度上依然是主导，但是在法律规范之内。
（二）权力主体的具体操作。具体到实践方面，随着国家权力的越来越分散，刑事政策的权力主体可能包括以下几类：
1.法院。刑事政策是国家、社会以人道主义为宗旨对已然犯罪人的被动反应，包括刑罚的和非刑罚的手段，因而对犯罪人实施刑罚手段也是刑事政策的一部分。在这个层面上的刑事政策的权力主体与刑事司法裁判权的权力主体是一致的。法院也同样是刑事政策的执行主体之一。这就说明，刑事政策对刑事司法裁判权的分离仅仅是部分分流，至少在现在对犯罪的主流处理机关依然是刑事司法裁判机关。当然，格拉马蒂卡的《社会防卫原理》否认刑事司法裁判存在的必要性，其刑事政策理论中刑事政策对刑事司法裁判权的作用就不仅仅是分流而是完全转移，这种观点应者寥寥，尚未得到现代主流刑事政策理论的认可。
2.检警机关。对待犯罪的处理由刑法发展到刑事政策，刑事司法权已不仅仅由法院行使，现代刑事政策已将其提前到检警等行政机关，①最典型的表现就是作为微观刑事政策的司法转处制度和暂缓制度。
司法转处制度即将犯罪人从整个刑事司法裁判系统中转移出去，不由刑事司法部门处理的制度的总称。当然，司法转处不把未成年犯罪人放在司法系统处置的原则，并不排斥对少数严重违法犯罪的未成年人进行司法干预。这种制度所赋予警察、检察等机关的自行处置权，其实质是一种筛选处理权。即对未成年人犯罪案件加以选择，选出需要进入少年审判系统的案件，对于不需要进入少年审判系统的案件，则退回社会，或者转交别的有关机构，或者在这阶段就采取某种措施加以处理，检警机关的这种自行处置权是对刑事司法裁判权的分离的一种典型表现形式。
暂缓制度，是针对未成年犯罪嫌疑人予以附条件不的制度，具体是指未成年犯罪嫌疑人如果犯罪情节较轻，认罪态度较好，可能被判处较低徒刑，并具有较好帮教条件者，可在其写出保证书，家长出具担保书，签订帮教考察协议书的基础上，报检察长审批后，办理保释手续，在一定期限的暂缓考验期间，未成年人需每月到检察机关汇报表现情况，检察机关定期到学校、社区和家庭走访，如确已改过自新、不致再危害社会，检察机关将做出不决定，如发现不思悔改，又违法犯罪的，就要将其至法院。通过以上介绍可以看出，暂缓制度也是赋予了检察机关不用进入审判程序即可处理未成年犯罪嫌疑人的权力，同样是刑事政策对刑事司法裁判权的分离的一种表现形式。
3.其他行政机关。刑事政策是以对犯罪嫌疑人进行人道处遇为目标的，因而对于一些行政犯罪，如果不是特别严重必须进入刑事司法程序的，可以由行政机关进行处理，这样既能节省诉讼资源，又能达到良好的社会效果。此时，行政机关就成为刑事政策的权力机关。另外，即使针对自然犯罪，行政机关也有可能成为刑事政策的权力机关，从而可以对犯罪人采取一些行政法上的处遇手段，如禁止驾驶、强制隔离、强制禁戒、强制治疗、没收财物等等。而在我国实践中一直存在同时也饱受诟病的劳动教养制度，事实上也是行政机关作为刑事政策权力主体对刑事司法裁判权的一种分离。②
4.社会团体或社区。当犯罪发生后，很多市民社会的做法有两种：一是排斥公权力的干预；二是直接做出对犯罪的反应。如许多国家的律师协会，通过明确律师执业规范、强化律师执业纪律、提高律师执业道德、对违反执业规范和执业操守的律师进行纪律惩戒直至吊销律师执照等方式，约束和规范律师的执业活动，事实上就排除了国家公权力对律师违纪违规乃至于违法行为的介入，使得国家没有必要专门针对律师的执业活动进行特殊的刑罚干预；其客观效果可能比我国刑法第三百零六条特别设置辩护人、诉讼人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪更好。有的表现为社会自治反应对国家正式反应的替代。苏联、东欧国家的“同志审判会”或“企业法庭”对轻微的犯罪案件的审判，美国20世纪60年代后许多地方出现的以诸如“居民纠纷调解中心”、“邻里审判中心”、“社区调解中心”、“社区委员会计划”、“城区法庭工程”等形式实现的对刑事案件的非刑事化处理即“转处”，都是社会自治反应对国家正式反应的替代[10]。也是刑事政策对刑事司法裁判权分离的一种表现形式。
5.个人。个人在很多情况下也可能成为刑事政策的权力主体。如本文第二部分提到的恢复性司法程序。恢复性司法程序是指通常在调解人的帮助下，被害人和罪犯及受犯罪影响的任何其他人或社区成员共同积极参与解决由犯罪造成的问题的程序。这个调解人可能是社会团体、社区组织，也可能是公民个人。在公民个人作为调解人的情况下，个人也就成了刑事政策的权力主体之一了。
四、结语
刑事政策对刑事司法裁判权的弱化与分离，是在民主与法治的前提下进行的，也是其发展的必然结果。我国当前的社会结构呈市民社会逐渐形成的状态，而与此相适应的是法治的建立与健全。市民社会的内在机制促成中国法治的形成，个人的独立性是市民社会的首要特征和存在条件，市民社会又是以个人利益为本位的社会，而多样化的个人利益的实现途径主要是经济活动，唯有市场经济才能成为市民社会的经济形式，因为只有在市场经济中，市民社会成员才能保持和发展其独立性，其个人利益才能得到直接的实现，而市场经济的内在规律要求法律制度的调节和规范，并对国家权力进行有效的规制。这种制约最有效的方法就是由公众确立一套严格的获取、运用、更替国家权力的标准与规范，并从程序和方式上约束整个国家权力的行使过程。这种制约力量一旦被国家法律所确认，就成了对国家权力行为的法律约束，也就促进了法治的建立。在限制国家权力的基础上，通过正当程序将刑事政策上升为法律，在法的公平的旗帜下公民个人可以自由地选择，以正当的法律程序的方式实现最大的正义。这种既尊重当事人意愿又发挥国家职能的两全其美的制度值得提倡。
人们观念的变迁是影响司法运作不可缺少的因素，这些因素以这样或那样的方式影响法律的运作，影响法官的刑事司法裁判权的运行。当人们的内在认识发生变化的时候，必须允许按照新的时代精神的要求来变更过去的规则，对新的观念进行必要的回应以便节奏合拍同步向前。
注释：
①关于检察机关到底是司法机关还是行政机关，国内理论界有争议，本文采用国际通说，认为其为行政机关。
②本文对劳动教养制度的合法性、合理性问题不做讨论，仅仅以其客观存在说明刑事政策对刑事司法裁判权的分离问题。
【参考文献】
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[8]马克昌．比较刑法原理[M].武汉：武汉大学出版社，2002.51.
论文摘要：随着对地方政府平台公司信用风险的关注，相关部门陆续出台了政策，要求对相关风险进行管理。本文从地方政府财政支出、财政分权等方面阐述了地方政府融资平台公司信用风险形成的原因并提出了控制相关风险的思路。
目前，地方政府融资平台债务的整体规模已经对宏观经济的平稳发展产生了一定的负面影响。以占地方政府融资平台公司债务比例最大的银行贷款为例，根据全国地方融资平台贷款清查的初步结果，截至2010年6月末，地方政府融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中大部分债务的信用质量需要关注，反映出地方政府融资平台信用风险的严重性。根据中国社科院“中国地区金融生态环境评价课题组”的预计，中国地方政府融资平台贷款余额在2010年末或将升至9～10万亿元，到2011年末则将达到11万亿元的规模（见财经网）。随着地方政府融资平台债务规模继续攀升，其偿债压力将不断增大，整体信用水平可能继续降低，违约风险不断上升。
一、地方政府融资平台的形成及现状
1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在相关规定的约束下，中国地方政府并无直接发行债券的权力，融资渠道受限。在地方政府融资需求增加的情况下，财政部自1998年以来通过国债转贷地方以及代地方政府发行的债券的方式为地方政府融资。在此背景下，地方政府融资平台公司的成立为地方政府财政支出不足提供了很好的融资渠道。
2009年3月，中国人民银行和银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。随后，各地方政府纷纷依托原先的城司设立以综合性控股投资公司、城建、运输等基础设施开发的投资公司以及土地开发整理的投资公司等为基础的政府融资平台公司。
地方政府融资平台公司数量的快速增加，债务规模井喷式的爆发使得地方政府融资平台公司的债务压力陡然增加。从2008年下半年开始，地方政府融资平台实现了“跨越式发展”，原先财政实力以及信用水平相对较弱的县级、区级融资平台公司也开始活跃于融资的各个领域。
表1：2005～2009年全国财政支出情况统计全国财政支出中央财政支出地方财政支出地方财政支出占比
20053393028877597251543174.14%
20064042273999140304313375.28%
200749781351144206383392977.02%
200862592661334417492484978.68%
200976299931525579610441480.01%
注：（1）中央、地方财政收入均为本级收入；（2）上表数字不包括国内外债务收入；（3）资料来源于国家统计局。
二、地方政府融资平台信用风险的成因分析
（一）财政支出的软约束性造成了地方政府融资冲动是地方政府融资平台公司信用风险增大的主要原因
一般认为，1994年的财政分权改革削弱了地方政府的财政自，造成了地方政府的财权与相应的事权不对等，进而带来了地方政府的融资冲动并增大了相应的信用风险。但从中国政府间的财政支出结构看，近年来地方政府的财政支出占全国财政支出的四分之三。这说明，大部分财政资源是由地方政府使用的，因此并不能简单地认为地方政府的财权与支出事权不相匹配的结论。
导致地方政府债务不断扩张的直接原因是地方政府财政支出的软约束性。这种软约束性与中央政府对地方政府的考核机制、地方政府财政支出监督机制不完善有着密切的关系。
1.中央政府的考核机制决定了地方政府热衷于扩大投资，推动经济规模增加。地方政府作为中央政府的派出机构，充当着中央政府人的角色，主要中央政府完成公共产品的供给以及发展地方经济等，中央政府对地方政府的考核也集中于经济规模增长等较为单一的指标上。
2.监督的缺失导致地方政府财政资源利用效率不高，同时也导致了对财政支出的约束力很弱。相比于发达国家，中国地方政府在信息披露上还有很大的差距，对地方政府信用水平的考量均难以完成，相关监督机制很难发挥作用。由于有效监督的缺失，地方政府的财政支出结构普遍扭曲，主要表现为地方政府的公共支出并没有对基本公共产品的提供引起足够的重视。
由于中国的财政支出具有软约束性，尽管全国财政收入近年来持续增长，近5年的复合增长率达到了21.30%，但中国财政每年依然有一定程度的财政赤字。财政支出的软约束成为政府债务规模扩张、信用风险增大的主要因素，与此相对应地，地方政府融资平台公司的风险水平也未能从根本上受到制约。
（二）财政分权不充分导致地方政府财政支出结构扭曲、财政资源使用效率不高，进而增大了地方政府融资需求，提高了地方政府融资平台公司的信用风险水平
财政支出结构扭曲，资源错配的主要原因在于中国的财政分权并不充分，影响了公共产品的供给，同时带来了融资需求的增加。关于财政分权的思想可以追溯到20世纪40年代，自由主义学派的哈耶克认为，地方政府较中央政府更加了解各个地区的实际情况和需求，因此能够做出更好的决策（钱颖一，Weingast，1997）。
（三）地方政府融资平台公司依赖地方政府信用，进行高负债经营，增加了相应的信用风险
一般认为，只要融资平台公司的债务有地方政府提供信用保障，则相关债务的信用将在不同程度上接近地方政府信用。然而事实并非如此，一方面，随着地方政府承担的显性债务或隐性债务规模的上升，地方政府对融资平台公司的支撑作用将会削弱，单个融资平台公司的债务获得地方政府信用支持的保障水平也随之降低。另一方面，地方政府直接或间接的增信作用使得地方政府融资平台公司高负债经营。本文统计了可获得数据的107家地方政府融资平台公司2009年发行的企业债券（数据来源于wind资讯），其中有72家（占2/3）债券发行主体的资产负债率达到或超过了50%。
一般认为，信用级别较高的政府对其所属融资平台公司的债务保障程度较高。但实际上，政府间的信用水平差异并未表现出来，主要是因为信用水平越高的政府（一般对应于较高的政府层级）其所属融资平台公司经营的杠杆倍数更高，政府间的信用差异被融资平台公司不同的债务水平所抵消。
（四）地方政府融资平台公司的资产结构有待优化，整体风险相对集中，而银行贷款政策的收紧将进一步影响融资平台公司的信用水平
地方政府融资平台的盈利资产普遍集中在土地储备、污水处理等资产上，盈利资产单一。土地使用权转让成为了地方政府融资平台公司盈利的重要来源。2009年，全国土地出让收入高达1.43万亿元，同比增长43.3%，而地方政府融资平台公司通过转让土地使用权获得的转让收入可能更多，这使得地方政府融资平台公司的盈利水平在很大程度上受房地产市场景气程度的影响。
资产盈利质量不高的原因主要集中在地方政府往往将一些盈利能力不高或不能产生盈利的资产注入所属融资平台公司以便壮大后者资产规模，这使得地方政府融资平台公司盈利资产结构单调，风险分散程度不高，抗周期波动的能力不强。此外，政府融资平台公司普遍存在着通过土地抵押进行银行融资的现象，这使得银行分担了土地价格变动的市场风险。随着银行对地方政府融资平台风险控制程度的加强，一些融资平台公司的信用风险可能会凸显。
三、从地方财政的角度入手化解地方政府融资平台的信用风险
1.沿着财政分权的思路，明确地方政府的事权，赋予地方政府财政收入自有利于解决财政资源错配，纠正财政支出结构扭曲的局面。对于政府事权，地方政府应着重于地方公共工程、基础设施、公益性投资项目上；中央政府应投资于长周期、大型、跨区域、具有战略意义的项目（贾康，2005），同时兼顾各地区的财政平衡。文政（2008）认为，从行政区域分布的角度可将政府事权划分为中央事权、纯地方事权以及中央与地方混合型事权，将横跨多个行政区域的政府事权划分为中央与地方混合型事权，通过中央政府的介入以协调多个地方政府的投资和收益分配。
各级政府的事权应大体上与其财权相对应，适当放宽地方政府财政收入自，增加地方政府稳定收入来源的税种，保证地方政府财政收入的稳定性。中央政府的财政转移支付主要侧重于平衡地区间的财政实力，保证重点项目的实施，从而缓解地方政府一味扩大预算外收入的冲动，减轻与中央政府在财政收入分配上的博弈程度，从而提供财政资源的整体利用效率，充分发挥地方政府在信息方面的优势，提高财政资源服务社会的效率。这有助于规范地方政府财政收入，防止地方政府融资平台公司债务规模的继续扩大，明确地方政府融资平台公司的定位。
2.在适当增加地方政府财政自的基础上，完善地方政府财政支出的监督机制。建立有效的监督机制有助于控制地方政府债务以及地方政府融资平台公司债务规模高速扩张的趋势。实际上，早在2002年，江苏、陕西、浙江、山东等省份就已经对其政府债务管理给予了高度重视，在后续的实践中，一些政府尝试建立债务预警指标，以反映地方政府的债务压力情况，这其中也包括了对地方政府融资平台公司债务指标的预警和监督。
关键词：分权式改革；收益；成本；机制设计
Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.
KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign
一、引言
2006年7月1日，在经历了无数艰难险阻之后，寄托着几代中国人的梦想的青藏铁路正式通车，从此，山不再高，天不再远。中国经济就像快速驶向高原的列车，它能否持续高速增长直接关系到13亿人口的福祉，同时，它的动向也对全球经济的未来有着重大的影响。而中国的发展道路也是一条充满挑战的“天路”，经过了近三十年的高速增长之后，中国经济走到了一个关键的阶段，在这个阶段，经济增长与社会和谐面临着一系列的难题：如城乡和地区间收入差距的持续扩大，地区之间的市场分割，公共事业的公平缺失，等等。如果这一系列难题能够被一一克服，经济持续增长与社会和谐发展能够同时实现，那么，中国就不仅创造了人类历史的奇迹，而且还将形成具有一般意义的“大国发展道路”。
对于中国可能形成的“大国发展道路”，经济学家的任务是建立一个一以贯之的理论逻辑来理解中国获得的成就和面临的挑战。为此，本文将提出：中国前期改革的卓然成效和近期改革中出现的很多问题都与分权式改革有关系。借助于对中国分权式改革的得失分析，我们试图建立一个完整的分权理论。在已有的研究中，关于分权式改革的好处，国际经济学界基本上已经达成了共识，最为经典的是建立在新软预算约束理论（MaskinandDewatripont，1995）基础上的财政联邦主义理论和建立在M型组织和U型组织理论之上的解释（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。这些文献的一个基本观点是，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。这些理论固然可以较好地解释分权是如何促进地方政府的竞争，从而促进经济增长的，但是，它们却不是一个完全的分权理论。一个完全的分权理论应该不仅能够分析分权体制下地方政府获得的正面激励（分权的收益），也应该能够分析分权体制下地方政府有损社会目标的负面激励（分权的成本）。从中国目前的情况来看，这些负面激励导致的影响正在日益凸现，并且集中表现在三个方面：（1）城乡和地区间收入差距的持续扩大；（2）地区之间的市场分割；（3）公共事业的公平缺失。虽然已经有一些国内外的实证文献研究了分权化改革带来的某些扭曲，但是还没有一个理论系统地论述过分权化改革的成本。
在这篇论文中，我们将系统地回答以下问题：中国分权式改革的实质和作用机制究竟是什么？中国的分权式改革带来了哪些代价和扭曲？为什么分权式的改革会导致这些代价和扭曲？如何在下一步的改革中科学地进行机制设计，避免或者尽量减轻这些代价和扭曲？这些理论分析的主旨将直接指向中国的“大国发展道路”。中国之所以采取分权式的改革方式，直接与中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”有关，而中国分权式改革的代价又直接与中国是一个地区间差异巨大的“大国”有关。因此，全面地总结分权式改革的收益与代价是极为重要的，这将有利于思考中国是否可能成功地走出一条可借鉴的“大国发展道路”。
本文的结构安排如下：第二部分分析中国分权式改革的收益，从这个维度可以很好地解释中国改革开放以来的高速经济增长；第三部分提出一个框架来分析分权式改革的代价，从这个视角可以很好地分析中国目前出现的各种问题；第四部分则在第三部分的基础上，提供一些分权式改革的代价的例证；第五部分从机制设计的角度提出了一系列的政策建议，讨论在下一阶段改革中如何充分发挥分权式改革的收益，并尽可能地降低分权式改革的代价。由于有关分权式改革的收益的理论和实证已有大量的文献，本文将在分权的代价上着墨更多。
二、经济分权与经济发展的激励结构
中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”，这意味着中央政府对地方政府的监督面临着极高的成本，因此，经济分权是大国治理必须采取的模式。迄今为止，中国经济转型的成功很大程度上要归功于中国在经济领域的分权式改革。从这种分权式改革中得到的更一般的经验是：对经济转型而言，最重要的可能不是“做对价格”（gettingpricesright），因为在市场不完备的时候，根本就不可能存在正确的价格；更重要的可能是“做对激励”（gettingincentivesright），因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题，价格机制不过是激励机制的一种方式而已。
对于分权式改革的收益，国际经济学界形成了很多共识。已有的文献认为，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）的差异造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。分权式的改革不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束，而且还促进了地区之间的竞争（QianandRoland，1998）。中国的M型经济结构（资源按照“块块”来配置）使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的标尺竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，并且使得经济体更容易抵抗宏观冲击；相反，俄罗斯的U型经济结构（资源按照“条条”来配置），则不具备这样的经济结构收益。
与俄罗斯等转型经济相比，中国的分权是在大的政治架构不变、中央和地方政府不断地调整它们的财政关系的过程中实现的。从1970年代的放权让利到1980年代的财政包干体制，再到1990年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是中国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。传统的财政分权理论认为，地方政府具有信息优势，居民根据地方政府提供的公共品质量来选择居住地可以形成用脚投票机制，促使地方政府来提供优质的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长（Buchanan，1965；Oates，1972）。具体到中国，以钱颖一等人为代表的一批经济学家从软预算约束的视角出发，认为分权化制度安排可以向地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程，即所谓的维持市场化的联邦主义（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。
在实证研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省级面板数据的实证研究进一步验证了分税制改革之前中国省级政府的财政激励促进了市场发展。对于1992年之前中国财政分权与经济增长的关系，Lin和Liu（2000）与Zhang和Zou（1998）的检验得到了相反的结论，而张晏和龚六堂（2005）对1986－2002年扩展样本的研究发现分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正，同时财政分权效应还存在跨时差异和地区差异。
经济分权还不足以构成地方政府发展经济的全部激励。1990年代末以来，文献更多地开始关注发展中国家分权的特殊经历，尤其是中国特殊的政治激励。从经济学的视角，我们更关心中国政治体制的两个特征，一是以GDP为主的政绩考核机制（LiandZhou，2005），二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）从中国和俄罗斯的比较出发，强调了中国的经济分权与政治集权之间的纽带。俄罗斯的中央政府对地方政府的控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力。而中国的经济分权伴随着政治集权，晋升激励使得地方政府官员有非常强的（政治）动力促进地方经济快速发展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）认为中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争。文献通常所说的标尺竞争对应于对下负责的政治体制，也就是说，对于地方政府行为的信息，普通民众和中央政府都处于信息弱势，但选民会参考其他地方政府的行为评价自己所在地区的政府行为，地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，从而会效仿其他地方的相关政策来发展本地经济（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。这是一种自下而上的标尺竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我国政治体制的特点不同，地方政府主要不是对下负责，而是对上负责，在政治集权和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），还要根据GDP等指标排名，地方政府官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏，2005）。这种为增长而竞争的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它是有助于转型初期的经济增长和资源配置的。
三、经济分权的代价：一个理论分析
钱颖一等人的财政联邦主义理论可以较好地解释中国分权式改革迄今为止取得的成就，但是这个理论更多地强调了中国分权式改革的好处，却没有分析分权式改革的代价[①].一个完整的分权理论应该既能够分析分权式改革的收益，也能够分析分权式改革的代价。否则，我们就无法回答如下问题：中国分权式改革的渐进转型的潜力还有多大？我们应该如何在发挥分权式改革的好处的同时避免它所产生的负面效果？这一节将从组织理论的角度提出一个分析分权式改革的代价的框架。
与俄罗斯相比，中国经济转型的一个很大的不同在于，从中央政府的角度来看，中国的分权式改革在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来看，中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。给定地方各级政府尚控制着大量经济、政治和社会资源的事实，在现有的政治架构下对地方官员提供适当的激励，让他们直接分享发展地方经济的收益，将有利于他们追求经济的增长。问题的关键在于，政治和行政体制内部的激励机制是否可以通过模拟企业内部的激励机制而被有效地复制出来？要回答这个问题，我们就必须找到政府部门的激励与私有部门的激励之间的实质性区别，说明政府部门在利用财政分权模拟企业的激励的时候会遇到哪些难题。
从契约理论的角度来看，政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治组织中，每个利益集团都有它自己的偏好和利益，因而，无论对于任务本身，还是对于委托人，都很难界定一个指标对绩效进行衡量。第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的（multi-tasking），这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等等目标。所以，从理论上来说，由于政治组织的这种多任务性，在政治组织中很难通过基于单一维度（任务）的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标，而且基于增长目标的考核很容易损害其他的社会目标。所以，我们观察到政治组织中工作人员的工资一般都是弱激励的固定工资制。第三，委托人的异质性再加上外部条件的差异，又引起了第三个政治组织和企业组织的差异。与企业绩效易于找到同类企业作参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国政府不可能与美国政府进行比较，因为两国在很多方面都很不相同。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之，政治组织是一个垄断组织，因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。
以上三个特征无非是说，很难有一个外部的充分统计量指标可以对官员进行客观的评估。这就决定了政治组织与经济组织的第四个区别，即在激励机制的设计方面，它更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。在现实世界中，政治组织中常用的一种基于相对绩效评估的激励手段就是职务晋升。中国的分权式改革过程中的一个重要机制是，上级政府通过考察下一级政府辖区的经济发展（尤其是GDP）的相对绩效来晋升地方官员，而且这个机制在实证研究中已经被证明的确是在被中国政府使用着（LiandZhou，2005）。在缺乏充分统计量的政绩考核体系下，相对的GDP增长可能是一种次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标。但是，这种财政分权加相对绩效评估的体制正在日益显现它的弊端。第一个弊端是，相对绩效的评估会造成人之间相互拆台的恶性竞争。确实，我们也观察到各地政府为了在GDP竞赛中名列前茅而采用了各种各样的以邻为壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保护主义，地方保护主义造成的地区分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的过程[②].在资源配置方面的深远影响是，这种市场分割会限制产品、服务（甚至还有思想）的市场范围，市场范围的限制又会进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，这最终会损害到中国长期的经济发展和国际竞争力。
过于依赖GDP作为相对绩效的考评指标，就给城市倾向的经济政策提供了另一个理由。因为城市的第二、三产业是经济增长的主要源泉，于是，地方政府对于农村地区的经济发展就大大忽视了，一个直接的表现就是地方政府用于支持农业生产的财政支出比重在相当长的一段时间里急剧地下降（陆铭、陈钊，2004；LuandChen，2006）。同样是为了追求经济增长的目标，在各地的经济增长都依赖于招商引资的情况下，一旦发生资本拥有者和普通劳动者之间的利益冲突，地方政府就会优先考虑资本拥有者的利益，而普通劳动者的利益则很容易被忽略。
相对绩效评估发挥作用的一个重要前提是，人面临的冲击或者风险是共同的，这样仅仅通过人之间业绩的相对排名就可以比较准确地反映出他们的绩效。但是在中国这样的大国，各个地区之间在自然、地理、历史、社会等很多方面可以说千差万别，由于这种异质性的存在，相对绩效是一个噪音很多的指标，基于相对绩效评估的激励方案的效果就会大打折扣，这可以看作是相对绩效激励的第二个弊端。
第三个弊端实际上是第二个弊端的一种形式，鉴于问题的重要性，我们将其拿出来独立论述。由于各地区之间先天的（自然、地理、历史、社会等）差异性，或者由于改革后享受的政策的差异性，会出现由收益递增效应导致的经济增长差异，即使没有其他外力，穷的地区也可能相对地越来越穷，而富的地方则相对地越来越富（陆铭、陈钊、严冀，2004），这样就加大了相对绩效评估标准中的噪音，中央政府很难区分地方的经济增长绩效是由收益递增机制造成的，还是地方政府努力的结果。
相对绩效评估的第四个弊端来自于如下事实：在基于相对绩效评估的锦标赛下，赢家的数量是有限的，而大部分则是输家。更为重要的是，由于比较富裕的地区更多地享受着先天的优势和收益递增机制的好处，这就使得经济较落后地区的地方官员不能在相对绩效评估的机制下获得激励，通俗地来说就是，努力了也未必有用，[③]所以相对绩效评估对落后地区的官员基本上是没有作用的。但是官员也是理性人，在晋升的可能性比较小的前提下，他们会寻求替代的办法进行补偿，如，或者“破罐子破摔”。这样一来，从整个经济的角度来看，就会加剧落后的地区越来越落后、发达的地区越来越发达的两极分化现象。
对地方政府官员进行激励还有一些其他与相对绩效评估无关的难题。一方面，与企业的经理相比，地方政府官员的绩效更加取决于一个团队的努力，而不是自己的努力，一个政府目标（如扩大就业）的实现取决于多个政府部门作为一个“团队”的共同努力，因此，在地方政府的“团队生产”中，不同的地方官员之间就可能存在严重的搭便车现象。另一方面，在企业经理的激励计划中，可以比较容易地找到激励经理追求企业长期目标的手段，比如说给予经理股份或者股票期权，但是，对于地方政府的官员却很难进行类似的长期激励，从而使得地方政府的长期目标被忽视，而这又集中体现为地方政府对于环境、收入差距、教育和医疗服务质量这些问题的忽视。
四、经济分权的代价：一些具体的分析和例证
上一节中，我们提供了一个简明的框架来分析中国分权式改革的代价，下面将结合现有的实证文献，为经济分权的代价提供一些例证。
1.经济分权与城乡、地区间收入差距持续扩大
中国经济改革开放以来所付出的一个代价就是收入差距的持续扩大，特别是，构成收入差距的主要部分的城乡和地区间收入差距正在扩大（陆铭、陈钊，2004；LuandChen，2006；万广华、陆铭、陈钊，2005），如果追根溯源的话，城乡和地区间的收入差距都在一定程度上与经济分权体制有关。城乡收入差距与经济（财政）分权的联系是非常易于理解的。由于经济增长的主要来源是城市部门，因此，地方政府存在着优先发展城市、更多考虑城市利益和实施城市倾向的经济政策的激励。不少文献都指出，中国1978年改革开放以后伴随着经济快速增长而出现的城乡间收入差距加剧现象，与中国政府实施的城市倾向的经济政策有关（Yang，1999；Chen，2002；陆铭、陈钊，2004；LuandChen，2006）。李实（2003）指出的影响城乡收入差距的几点因素都可以作为城市倾向的经济政策的具体表现：政府对农副产品价格的控制；农村居民承受的不合理的税费负担；城乡劳动力市场的分割和城市劳动力市场的封闭；社会福利和社会保障的歧视性。除了以上四点，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）还强调了金融体制中系统性的城市倾向，包括通货膨胀补贴和对城市部门的投资贷款；政府在政治晋升和分权体制双重约束下也存在减少支援农业公共支出比重的倾向。我们的一系列研究（陆铭、陈钊、2004；LuandChen，2006；陆铭、陈钊、万广华，2005）用中国省级面板数据正式地考察了城市倾向的经济政策对城乡收入差距的影响，发现中国改革以来的一系列经济政策（如经济开放）都使得城市部门获益更多，具有扩大城乡收入差距的作用。其中，政府财政支出中用于支持农业生产的支出的比重-——这个指标的下降可以代表地方政府政策的城市倾向-——增加可以显著地缩小城乡收入差距，但从趋势上来看，这一比重却在急剧地下降。Knight和Song（1993）认为城市倾向政策下存在对农村劳动力向城市的流动的限制，这导致了中国的贫困问题主要体现为农村贫困。在城市倾向的政策下，城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面拥有更好的福利，加剧了实际的城乡收入差距，即使取消了户籍制度对劳动力流动的限制，这些倾向性政策也会使流动到城市后的农村居民面临更高的生活成本，所以劳动力的流动依然难以缓解城乡收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市倾向的经济政策还有一系列对城乡收入差距的间接影响。[④]
地区间收入差距的扩大也与财政分权体制有一定的联系。在财政分权体制下，地方政府之间进行着发展经济的竞争。中国的各地区之间在历史、地理和政策等方面的条件差异非常大，在地区间竞争中，东部地区因为有着各方面比较优越的条件而获得了相对更好的经济发展绩效，而且这种优势具有自增强的效应，相对发达的地区一旦领先就很难被落后地区追赶。张晏和龚六堂（2005）对中国财政分权与经济增长关系的实证研究发现，东部地区和发达地区更能获得财政分权的积极效应，而中西部地区财政分权对经济增长的影响不显著或为负，这种财政分权效应的地区差异也加剧了地区差距。从县级财政数据来看，Zhang（2006）认为地区初始经济结构特征影响经济增长，经济发达的地区有较低的工业税和较高的土地收益，从而形成良性循环的高增长，而不发达地区对非农部门征收较高的税收，阻碍了经济增长。由于中国总体上来说是一个资本相对不足，所以各个地区之间展开了吸引外资的竞争。在这场地区间吸引外资和发展外向型经济的竞争中，东部地区特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾三大地带获得了更多的外资和国际贸易份额，在经济发展方面获得了更好的绩效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；万广华、陆铭、陈钊，2005）。实证研究表明，各地区经济开放进程的差异所导致的地区间收入差距还与工业集聚有关，东部沿海地区由于拥有历史、地理和政策等各方面优势，获得了更快的工业发展速度，在全国总的工业产出中所占有的份额也越来越高（金煜、陈钊、陆铭，2006）。
地区间收入差距的扩大还与不同地区所获得的中央财政转移有关。转移支付通常有两种目标，一是出于公平考虑的均等化目标，二是基于发展考虑的激励目标。按照均等化原则，中央政府的财政转移支付本应对经济落后地区给予更多的补贴，而实际的情况是，地区转移支付不仅没有达到地区收入均等化的目标，反而加大了地区间的收入差距（Raiser，1998；马拴友和于红霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分税制改革以来的税制安排和转移支付体系加大了城乡差距和地区差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的数据分析了县级财政不平等的变化趋势，发现非农业税收的差异是财政不平等的主要原因，其中所得税的影响因素大约为21%，而税收返还和分税制改革后实施的过渡期转移支付不仅没有缩小财政差距，反而占财政不平等的20％。Yao（2005）发现2002年县级转移支付数据对城乡差距存在显著的反均等化效应和挤出效应。
2.地区间的市场分割、重复建设与效率损失
在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的激励。地方经济的发展既直接关系到当地的财政收入和就业，又影响到对于地方官员的绩效评价，还进一步影响当地获得更多经济资源的能力。既然完全自由的市场机制在实际上并没有带来地区间的平衡发展，那么，地方保护主义和分割市场就成了地方政府的理性选择。从地方政府的行为逻辑来看，导致地方保护主义和分割市场的原因至少有以下两个方面：第一，在计划经济时期形成的地区间资源误配置已经成为事实，在市场经济体制下，违反地方比较优势的产业和企业是缺乏竞争力和自生能力的（林毅夫，2002），而这些产业和企业在改革开放以后仍然拥有大量的就业岗位，创造着地方政府的财政收入，因此，通过分割市场来保护本地企业就成了地方政府的理性选择（林毅夫、刘培林，2004）。第二，很多产业（特别是具有一定技术含量的成长性产业）都存在着由“干中学”机制所导致的收益递增性，因此，在这样的产业，一些没有比较优势的地区如果能够较早地发展这些产业，在理论上就可能获得两种效果：一方面，如果当地的学习速度足够快，就可能实现在这些产业上的追赶，经过一定时期的发展，可能逆转地区间的比较优势；另一方面，即使追赶不能实现，当地也能够提升本地的经济独立能力，从而提高未来分享地区间分工收益时的谈判地位，获得更多地区间分工的利益。在这样的机制下，各地都会争先恐后地发展一些所谓的战略性产业，从而造成一轮一轮的重复建设（陆铭、陈钊、严冀，2004）。当重复建设的格局形成之后，各地的相关企业是否能够在市场上生存下去最终还是要接受市场本身的检验，当某些企业竞争能力不足时，地方政府则又有了通过市场分割和地方保护主义政策来获得短期利益的动机。
尽管当地区间差距扩大的时候，地方政府有通过分割市场的方式保护本地利益的动机，但改革开放以后，促使地区间市场走向整合的力量也是存在的。因此，中国国内市场的整合程度及变化趋势就成了一个需要通过实证研究来进行判断的问题。早期的研究发现，中国国内的市场并没有在改革过程中走向整合，相反，却存在着严重的市场分割的迹象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。这些研究引起了很多的争议。近年来，越来越多的研究发现，从总体上来说，中国国内市场是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。尽管如此，但几乎没有人否认，中国的财政分权体制为地方政府采取市场分割和地方保护主义政策提供了激励，并造成分工的低效率和社会产出损失（陆铭、陈钊、严冀，2004）。同时，国内市场的分割也使得中国经济增长难以发挥中国经济本应具有的规模经济优势。近来的一项研究还认为，由于国内市场分割严重，使得国内企业纷纷转向国际市场，借助于出口来扩大市场规模（朱希伟、金祥荣，2005），这就是中国国内经济的规模经济优势未得到应有的发挥的一个体现。
3.公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失
对于一个大国而言，实施财政分权体制之所以重要，一个非常突出的原因就是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率。由于中央政府难以掌握地方政府提供公共品的效率的有关信息，也不了解当地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是让地方政府去提供当地的公共品。在这样的分权机制下，看上去地方政府是公共品的垄断者，难以保证公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬迁的机制下，实际上居民就可以通过“用脚投票”的机制来形成地方政府之间的竞争，从而保证地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。
以教育为例，如果地方政府不把当地的学校办好，大家都会搬离这个地方，于是当地的房地产价格就会下降，当地的人力资源和经济增长也相应地受影响。因为居民对于居住地的自由选择，以及房地产市场的存在，地方政府的教育投入和质量通过房地产市场被“资本化”了。在美国，一个地区的居民通过投票的方式决定财产税的税率，作为公共教育财政支出的基础，而学生家长则通过居住地的调整选择最适合自己需求的教育服务。由于教育财政的税基是基于地方房产价值的财产税，因此，教育的投入和质量就通过影响房产价值而与当地的经济增长和政府的收系起来了，以财产税为基础的教育财政也就成了一种激励地方政府努力办教育的最优合同的执行机制（Hoxby，1995）。而在中国，虽然政府没有将财产税作为教育财政的收入，但居民通过变换居住地来选择教育并影响房价的机制同样存在，至少在同一个城市的不同区之间，甚至在不同省区之间变换居住地都是比较自由的，对于高收入者来说更是如此。而房地产价格仍然影响着土地批租收入和房产交易税，也影响着当地居民的收入和受教育水平，这些都会直接或间接地影响地方经济的发展和地方政府的收入。来自美国的经验研究发现，教育财政集权的确对提高教育的生产效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。
但是，在中国由地方财政提供教育和医疗这样的公共服务的体制下，却导致了社会公众对于这些行业的极大的不满，这又是为什么呢？下面我们来进一步分析在简单的公共服务财政分权过程中可能存在的公平和效率损失。
首先，地方政府的目标相对于社会目标来说更加短期化，特别是在地方政府的官员根据经济增长绩效来获得晋升的体制下，地方政府更加会注重能够很快在经济增长上获得效果的工作，而对其他长期目标则相对忽视，而且也很难找到相应的机制来激励地方政府追求长期目标。教育和医疗的发展就是对于经济增长短期效果不显著，但长期来看非常重要的目标，因此，地方政府对教育和医疗采取了“甩包袱”的做法，进行了大规模的市场化改革。尽管公共品提供的财政分权体制本身并没有错，但由于没有正确有效的激励机制，就使得像教育和医疗这样的公共服务提供反而出现了政府投入相对不足的现象。
其次，与计划经济时期政府包办一切相比，政府对于经济活动的退出本身并没有错，但是，政府退出什么领域却是应该仔细考虑的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理论研究说明，政府和市场的边界取决于产品的性质。私人部门有充分的激励降低生产成本，因此，当产品的质量比较容易监督的时候，通过市场来组织生产就比较有效。但是，当产品的质量非常难以监督的时候，如果通过市场来组织生产，私人部门的生产者就可能会牺牲质量而降低成本，这时，由政府来提供这些产品就更加有效。不难理解，教育和医疗这样的服务之所以比较适合由政府来提供，是因为这类服务的质量非常难以监督。
通过上述分析，我们就不难明白了，在财政分权体制下主要由地方政府来提供当地的公共服务是较为有效的机制，但这并不意味着地方政府可以通过彻底的市场化和私有化来推卸政府责任。而中国的地方官员升迁制度过于强调增长目标则是财政分权体制带来公共服务提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效机制是在财政分权的大框架下形成正确的激励机制，并通过中央政府的适当干预来纠正其中可能存在的误区，而不是从根本上改变地方公共品提供的财政分权体制。
在教育发展中，如果缺乏适当的机制设计和适度的中央政府干预，那么，简单的教育财政分权体制可能会存在一些直接的效率损失。首先，在劳动力存在可以跨地区流动的情况下，特别是在城市内部可以自由搬迁的情况下，人们会在好学校附近聚居，并且导致周围的房价上涨。另一方面，那些不居住在好学校附近的家庭也往往愿意花费额外的成本让子女上好学校接受教育，这就是择校行为。两种行为的结果都是使得收入较高和社会资源丰富的家庭有更强的实力获得优质教育资源，最终形成不同家庭的子女按照收入和拥有的社会资源来进行教育群分（sorting）的现象，并且在居住方面表现出不同收入水平、职业和社会地位的社区之间的相互隔离，而按居住地段入学的政策大大加快了聚居和群分的现象。在缺乏适当的机制设计和中央政府的适度干预的情况下，产生了基础教育投入的地区和城乡间不平衡，于是优质教育资源（如优秀的老师）也在收入的吸引下向经济发达地区和城市聚集。在劳动力不能完全自由流动的情况下，这也加剧了教育的群分和教育机会的不平等现象（丁维莉、陆铭，2005）。
教育的群分和教育机会的不平等除了有碍公平以外，在人力资本生产上也是没有边际效率的，同样的资源在边际上如果能够更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，显然将提高社会总的人力资本积累，有利于经济可持续增长的实现。同时，教育机会的不平等也将进一步加剧社会的阶层分化，并有可能使某些特殊的人群始终处于社会的底层，成为社会难以医治的痼疾。在美国，一些大城市内部贫民窟的社会问题与教育群分现象联系紧密，一些低收入的家庭（特别是黑人家庭）难以让他们的子女获得优质教育资源，已经形成了低收入－低教育－低收入的恶性循环。[⑥]类似的问题也应引起中国社会各界的关注和思考。需要特别强调的是，改变原来的政府包办教育的模式，实行教育的产业化本身并不是错误的，教育财政的分权、学校之间的竞争和优质教育资源在一定程度上的市场定价是提高教育资源利用效率的必要条件，同时，政府应该推动奖学金和教育券制度来减少教育群分中出现的动态效率损失。特别需要加以强调的是，在教育市场上，只要居民能够自由地搬迁居住地，那么，简单地通过禁止择校只不过是使得高收入者更多地借助于买房来获得优质教育资源，并推动房价的上升，更为合理的政策应该是适度地为低收入家庭提供有利于提供其获取优质教育资源的机制。[⑦]
五、机制设计与下一步改革的政策建议
如果说中国的前期改革正是充分利用了分权式改革的好处的话，那么下一步改革的重点则是如何减少目前的分权体制的弊端。与俄罗斯等其他转型经济相比，中国的分权式改革在很大程度上可以看作中央政府主导和控制下的机制设计问题。在认清中国分权式改革的动力机制和局限条件的基础上，正确地设计合理的改革方案，对于中国分权式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革阶段的目标和面临的约束条件不同，因此，不同的改革阶段需要不同的改革方略。中国的经济转型已经进入了新的阶段，根据我们前面的分析，下一步的改革方略应该包括以下内容。
1.地方层面的放松管制。通过放松规制和改进公共部门本身的治理来减少公共部门控制的社会经济资源。给定我们前文刻画过的中国分权式改革下独特的政治和经济结构，公共部门这两个层面的改革都首先应该在地方的层面上进行，应该减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家（politicalentrepreneur）地位，从而降低它们在资源配置中的作用。这样做的好处是可以减少中央政府对地方政府的倚重，从而就无需借重相对绩效评估的激励机制，在此基础上就可以减少相对绩效评估带来的各种代价。随着地方政府掌握的社会经济资源减少，可以在地方性市场化的基础上促进全国性市场的整合，实现国内统一大市场，这会极大地促进专业化、内生的技术进步和经济增长。
2.限制地方政府的流动性创造功能。仅仅在地方层面放松规制还不够，因为从金融的角度来讲，地方政府还可以内生地创造出很多流动性和金融资源出来出来。这是因为，虽然财政分权化的改革在一定程度上硬化了地方政府的预算约束，但是由于转型期间制度上的不完备，地方政府仍然有很多方面来创造流动性。地方政府创造流动性的手段主要有：（1）干预设在地方的银行的信贷行为，（2）通过各种形式的乱收费行为而创造了大量的预算外收入，（3）在市场化过程中，通过土地批租等方法创造出大量的“资本化”的收入。按照软预算约束理论的逻辑，流动性创造的对资源配置的影响在一定程度上等价于集权下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，尽管财政分权可以硬化各级地方政府的预算约束，但是内生的流动性创造功能又弱化了这个效果。所以，中国分权式改革下一步改革的成功，很大程度上要取决于对地方政府的流动性创造功能的约束和限制。
如果对这些流动性创造约束不加限制，就有可能导致以下后果：（1）地方政府的预算没有得到硬化，从而可以继续保护国有企业和低效率的国有部门（尽管此类现象已经不严重），这就使得地方政府没有充分的激励来放松规制；（2）在要素市场不完备的时候，土地批租行为会导致资产市场发生很大的扭曲；（3）由于先天条件、政策优惠和规模经济的原因，不同的地区在流动性创造功能方面存在很大的差异，从而导致地区发展差距的扩大和地方公共品提供的不平衡加剧。[⑧]
还是从改革的时机（timing）上来看，由于地方政府目前基本上完成了地方层面的市场化、民营化和基础设施建设，所以如果现在限制地方政府的流动性创造功能，对经济造成的扭曲就会比较小（早期的流动性创造功能在基础设施建设方面是有好处的）。限制流动性创造功能可以从以下几个方面入手：（1）限制地方政府对银行的干预行为；（2）对政府的土地批租行为进行规范化的管理，包括对其进行立法；（3）加强各级政府的预算过程管理和监控，对预算外各种收入进行严格打击；在时机成熟的时候，才给予地方政府发行地方政府债券和其他财政工具的权利。
3.改进地方政府的治理和绩效评估机制。通过地方层面的放松规制和限制地方政府流动性创造功能减少了地方政府控制的经济社会资源和金融资源后，就应该不失时机地推进地方政府的治理和绩效评估机制。这是因为，虽然地方政府在“软件性”公共品（如教育和医疗）的提供方面却还有很大的改进余地。由于中央政府的信息劣势，分权的公共品提供模式需要保持，但需要加以改进才能解决地方层面“软件性”公共品提供的质量和数量问题。用赫希曼（Hirschman，1970）的话来说，如果说前期的改革主要运用了“退出”（exit）和“用脚投票”机制，使得地方政府为了追求GDP和吸引内外资而展开了Tiebout意义上的竞争的话，下一步的改革应该适当引入“呼吁”（voice）的机制来改进地方政府和基层政府的治理。如果不能适时地推进这两个方面的改革，地方政府的行为很有可能从前期的“援助之手”变成“攫取之手”，随着时间的推移，地方政府会更容易与地方性的有势力的利益集团合谋或者被他们收买。改进政府治理的一个题中应有之义是，改进对地方政府以GDP为基础的相对绩效评估体系，更多地引入其他目标的权重，如社会发展、环境保护等等，这样就可以降低前期相对绩效评估带来的负面效果。
以上几个方面的改革将会改变前期改革中地方政府的激励结构和行为，从而会从根本上解决内生于前期改革中的诸种问题（收入差距、重复建设与市场分割、公共品供给的公平缺失等）。始于1978年的中国经济改革是人类历史上一项伟大而艰巨的社会工程，中国的分权式改革在第一阶段已经远远地走在了其他转型经济的前头。分权和集权的选择其实是“激励与协调”之间的权衡，中国前期的改革的成功之处在于做对了地方政府的激励，但是在协调方面的问题则越来越凸现出来，所以，现在正是中国调整发展方略的转折点。正如前期的改革是积极的制度变革和机制设计的结果那样，在第二阶段的改革中，政府同样也应该考虑到新阶段的目标和变化了的约束条件，不失时机地将改革推向前进，走出一条独特而成功的中国式的分权式改革之路，这种发展道路不仅能够实现中华民族的伟大复兴，而且可能对其他转型经济和发展经济具有普适的意义，从而为全人类的发展提供宝贵的精神财富。
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[①]严冀、陆铭（2003）较早地意识到分权体制的代价这一问题，特别是其在地方保护主义和市场分割方面的表现。
[②]对此，不妨参见严冀、陆铭（2003）的评论。
[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地区间的差异性，地区间为争取资本而展开的竞争对不具有先天优势的地区而言激励效应较弱。
[④]Carter（1997）的研究认为，城市倾向政策对于农业生产也产生了负面影响，同时，也造成了农产品和农业生产要素市场的扭曲。另外，杨涛认为中国实行的城市倾向政策会由于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和教育方面的支出，不仅扭曲了这些部门中的工人的激励，而且也将影响到他们子女的人力资本投资并进一步扩大城乡收入差距，这些都将对于中国未来的经济增长不利（Yang，1999）。
[⑤]从省级数据的相对指标来看，尽管分税制改革后的转移支付政策没有明显地扭转转移支付资金分配格局，但东部地区获得的转移支付相对于自有收入的份额有所下降，2001年比1995年减少了近12个百分点（张晏和龚六堂，2005）。
[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究发现，群分现象的加剧将显著地提高收入不平等状况。
关键词：军队预算；决策权；配置制度
决策权，是指决定并采取行动的权利。决策权是拥有资源的个人做出决策和采取行动的“权力”的基础。军队资源归国家所有，军队预算是对国家财政分配给军队的那部分资源所进行的分配活动，这一过程是围绕预算决策权的运作而展开，因而预算决策权配置制度是军队预算决策组织制度的核心内容。不仅如此，预算决策权本身就是一种控制权，具有一定激励功能，可以为决策者实施有效的决策行为提供动力。从这个角度看，决策权配置又是军队预算决策激励机制的重要内容。另外，预算决策权的合理化配置，还可以减少不必要的决策信息流动，进而改善决策信息的不对称状况，降低决策成本，因而决策权配置也是健全预算决策信息管理机制的重要手段。在军队预算决策过程中，预算决策权配置至少应满足以下三个方面的要求：
第一，作为预算决策组织制度的核心内容，预算决策权应与预算执行权之间保持相对分离与协调，并确保决策机构的综合协调作用。所谓分离，就是指设置独立的预算决策机构与预算执行机构，预算决策与预算执行权力边界清晰，责任明确。而协调，主要是在预算决策中，以决策中枢为主导的前提下，通过相应的制度安排使各方面都能积极地参与到决策中来，信息能互补。至于决策机构的综合协调作用，主要是因为决策的全局性要求决策者必须有能力协调各方的利益和处理来自各方面的信息。西方国家军队普遍都实现了预算决策与执行分离，并十分重视预算决策中枢机构的综合协调能力。美军预算决策是在国防部办公室、国防规划与资源委员会的主导下完成，国防部各部、军种部以及参谋长联席会议都参与预算规划与计划的制定，最后由国防部办公室负责编制全军预算；而预算执行由国防财会局通过相对独立的联勤系统组织实施。另外，美军特别强调预算决策机构的综合协调作用，预算编制职能在国防部副部长的直接领导下，由国防部办公室完成，而且国防规划与资源委员会在计划与预算编制的全过程中，一直都担负着与国防部各业部门、各军种部之间的沟通与协调。无论是国防政策的确定，还是项目计划与预算方案的形成与审批，都是在国防部副部长直接领导下的国防规划与资源委员会的参与下完成。这样，国防部办公室、国防规划与资源委员会的工作在国防部长官、总统与军种部、国防部各事业部之间形成了一个关联十分紧密的纽带，保证了整个国防预算决策职能的集中统一和协调。
第二，作为一种激励机制，预算决策权配置必须适应分权的要求，给不同层次的决策者以适当的动力。预算决策权本质上是一种控制权，拥有预算决策权就意味着拥有军队资源的配置权，进而拥有军队建设的决定权以及由此而来的许多附属性权利。与一般的经营活动不同的是，军队预算决策活动本身并不产生货币收入，即使有货币收入，个人也不拥有所有权，只是事实上的占有权，如更多的预算拨款、更多的部属、编制部门和设备等。这种占有权只能通过控制权来实现，失去了控制权，就失去了全部，而不仅仅是控制权收益，有的学者称为“公共组织控制权损失的不可补偿性”。因而，各级都有一种动力去争夺更大的预算决策权限。如果这种权力配置得好，各级决策者都有积极性参与到预算中去，可以促进预算效率的提高。反之，则成为科学决策的障碍。从现实的预算决策来看，要充分发挥预算决策权的激励作用，重点要解决两个层次的“分权”问题：一是上、下级单位之间的预算分权问题。二是预算编制机构与事业部门之间的分权问题。前一个层次的分权，主要目的是增强下级单位参与预算决策的积极性；而后一层次的分权，更多地是要处理好预算决策的专业性与综合性之间的关系。
第三，预算决策权配置必须兼顾到信息优势，即在预算决策过程中，信息优势者应取得一定的预算决策权。一般的决策理论都强调谁拥有决策权，决策信息就流向谁，而很少从另一个角度去探讨如何将预算决策权直接配置到拥有特定信息的单位或部门。实际上，前一种思维是传统决策模式下的主流做法，将决策权完全附属于业已存在的行政领导权。这种决策模式下的决策成本更多地是行政成本，如行政命令、指示、报告，以及因行政权力运行不畅而产生阻滞所带来的成本等等。而后一种思维则体现了现代决策的分权思想，但在这种分权（或授权）的决策模式下，容易产生的又一问题就是人问题，决策成本更多的是成本，如委托人对人的监督成本，以及因人机会主义而违背委托人意愿所增加的决策成本等等。客观上讲，在现实的决策中行政成本与成本总是相伴而生的，只不过在后一种思维模式的指导下，决策的总成本更小，因而更为科学。按照这一理论，军队预算决策权配置必须确保信息优势者拥有相应的决策权，这样就可以减少不必要的决策信息流动，降低决策成本，提升决策的科学性，并在客观上对决策者产生一定的激励作用。（作者单位：军事经济学院财务系财务三队）
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论文关键词：经济体制，地方政府，职能转变
改革开放以来，我国经济社会发生了深刻的变化，经济持续快速发展，产业结构日趋合理，经济效益不断提高。尤其是地方政府的财力有了显著的增长，近地方政府已经成为目前经济运行中一支重要的经济力量。但是，我国正处在社会主义初级阶段，经济体制还在进一步改革的过程中，市场机制、竞争机制等还不健全，产业结构、经济结构、经济增长方式尚欠合理，这都严重影响了经济的发展和社会的和谐，使地方政府成为各种利益关系冲突和矛盾的焦点。这就迫切要求地方政府加快实现职能的转变。
一、地方政府职能转变面临的困境
（一）地方政府越位严重
现阶段在社会主义市场经济条件下，由于受到计划经济体制的影响和部门利益的驱动，地方政府往往以“全能者”的身份出现在市场经济中毕业论文题目，超越自身权限，涉足市场、企业和社会组织的自主权力范围，管了许多不该管，而且管不了、管不好的事情。比如，在渐进的机构改革中，地方政府重点进行了国有企业产权制度的改革，探索了企业经营权与所有权分离的途径，撤销了一些专业经济管理部门，增强了企业的活力与竞争力。但是，由于国有资产监管机制尚未完善，政府仍然承担着国有资产管理者的重要角色，这就决定了政府对国有企业进行一定程度的直接控制，地方政府经济调节这只“看得见的手”在取得一定效果以后，在某些地区、某些领域至今仍然伸得过长。表现在不该由政府管的事情政府插手，如地方政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接参与企业经营管理与人事管理。地方政府直接介入企业管理，与市场经济所需要的自主经营、自负盈亏的企业主体资格要求相违背，直接损害了企业利益。
（二）市场监管职能实施不合理
地方政府的职能在于制定公平竞争的游戏规则，维护市场的正常秩序。从地方政府的市场监管职能分析，一些地方政府的市场监管职能还很弱。在地方政府职能转变过程中，如何实现对本地区的市场经济秩序的监督和管理，对垄断行业如何限制，对市场环境如何构建，对产权如何界定和保护等等一系列问题都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市场监管职能实施不当。具体表现有：地方保护、政策歧视、监管不力、权力滥用等。这些都影响了政府的执行力和公信力。
（三）社会管理职能定位模糊
从地方政府的社会管理职能来分析，由于人们是在政治统治职能的层面上来展开对社会管理职能的认识的，因此常常将社会管理职能与经济调节、市场监管和公共服务职能混同起来毕业论文题目，忽略了社会管理中的公事事业管理这一重要内容论文范文。一些地方政府社会管理的方式还处于短期性、被动性的“拾遗补漏”阶段。地方政府社会管理职能中的危机管理意识和能力都比较薄弱，许多地方政府还未建立起来以政府为主导的对自然灾害、突发事件的应急机制，地方政府和社会对公共危机的控制能力还较低.例如政府职能界定不清，定位不准、社会管理组织不发达，体制不顺、管理机制不畅，手段落后等。另外，生产、交通、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求，需要逐步建立健全管理机制。
（四）服务职能不强
从地方政府的公共服务职能来分析，一些地方政府对本地区公共产品和公共服务的提供远远不能满足公共需求。这一点在西部地区的地方政府和层级较低的地方政府中表现得尤为突出。基层社会基础薄弱，公共产品和公共服务的提供长期未得到应有的重视，尤其是改革开放以来，广大农村的文化教育、合作医疗、社会保障等公共产品和公共服务的提供长期以来得不到重视，影响了农村的发展。
二、经济体制转轨条件下我国地方政府职能转变对策
（一）转变地方政府执政观念
转变地方政府职能，建设服务型政府，必须首先转变地方政府的执政理念。执政理念的转变，能够增强地方政府转变职能的内在动力。在中国这样有着集权政治、计划经济、一元文化等传统文化思想深刻影响的国度，官本位、政府本位、权力本位的传统管制型政府执政理念根深蒂固，而公民本位、社会本位、权利本位的服务型政府执政理念刚刚形成，明显处于弱势。所以转变执政理念，成为转变地方政府职能的首要问题。因此，地方政府必须树立起以下五种执政理念：一是“以民为本”的服务理念。地方政府是为公民及其他社会主体提供公共服务的机构，必须树立“以民为本，顾客至上”的执政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、权力都是有限的，地方政府在管理中也会出现失灵现象。必须转变政府神圣化、万能化的观念，改变事无巨细、政府统揽的局面，不做越位、越权的事情，政府不应管的事情要还权于民、还政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府执政理念的核心毕业论文题目，是政府行政运作的一项基本原则。四是责任政府理念。要构造和完善包括政治责任、法律责任、公仆责任在内的行政责任制度，以确保各级地方政府及其工作人员对百姓负责、对社会负责。五是诚信行政理念。一个高效、廉洁的政府是老百姓满意的政府，是老百姓心目中形象极佳的政府。这就需要政府不断强化行政道德以提升其公信力。
（二）重新构建政府与企业、市场及社会公众的关系
政府与企业、市场、社会的关系是地方政府职能中的核心问题，是地方政府职能转变的载体，所以必须重新确立好政府与这三者的关系，才能顺利实现地方政府职能的转变。而转变地方政府职能，建立起为企业、市场和社会服务的新体制，是建立服务型政府的根本所在。地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点切实转移到“经济调节、市场监管、公共管理、公共服务”的职能上来，突出其社会管理、公共服务职能。为实现政府职能转变目标，必须妥善处理以下三个方面的关系：地方政府与企业的关系方面，政府要把自主经营权利真正交给企业，实现所有权与经营权分离，建立地方政府为企业服务的新体制；地方政府与市场的关系方面，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、以市场为导向的政府。一个完备的市场机制和一个有效的政府都是经济发展的推动力，二者缺一不可；政府与社会的关系方面，政府要注重社会潜能，充分发挥社会中介组织的作用，把不该管、做不了、做不好的事情转交给各种社会中介组织，建立地方政府与社会共同治理的新模式。
（三）加快政治体制变革和创新
首先，要加快地方行政审批制度的改革，科学界定行政审批范围，减少审批项目，简化审批手续，规范审批方式和程序，取消不合法律、法规要求的审批事项毕业论文题目，取消可由市场自行调节、社会自我管理的审批事项，取消部门自设的审批事项。着力在推进依法行政、清廉为政、民主施政、科学理政四个方面发挥更积极的作用，使各级政府在继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能；在加强和改革政府管理的同时更加注重建设服务型政府；其次，建立公共财政体制。要调整公共支出的范围，提高公共服务支出的总量与比例。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面；要制定公共服务的最低标准，保证低收入群体能够获得最基本的公共服务论文范文。同时，要通过体制创新，提高政府对公共物品和公共服务的供给能力。对地方政府应当提供的“公共物品”包括公共安全、国民教育、社会救助、公益事业、环境保护、市政建设等的体制进行创新，逐步从由政府提供向鼓励包括非政府组织在内的民间共同提供公共产品发展；再次，要完善地方政府绩效评价和监督机制。必须尽快废止以GDP 为取向的业绩评价体系，纠正那种见物不见人的片面发展观，整合现行考核办法，建立社会性评价机制，确立多重社会评价指标体系，采用目标管理（MBO）、全面质量管理（TOM）等手段进行绩效管理，吸纳专家学者、社会公众参与评议和考核，对地方政府业绩进行客观公正的评价，奖优罚劣，促进政府绩效的提高，建立和完善激励约束机制，充分调动公务员的积极性，促进地方政府职能的转变。与此同时，要完善对地方政府行为的监督机制。
（四）加快行政法制建设
依法行政是推动地方政府职能转变的有力手段。地方政府职能转变的各项措施，需要运用法律手段加以保障；地方政府职能转变的成果毕业论文题目，则需要上升为法律才能得以确认和巩固。因此，只有加强行政法治建设，坚持依法行政，转变工作方式，转变工作作风，才能大大提高行政效率，切实转变地方政府的职能。主要应做几方面的工作：一是牢固树立行政法治意识。意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政；二是完善法律体系。实现依法治国，坚持依法行政，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。要对那些过时的、相互间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理；三是理顺现行行政执法体制。理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路；四是完善依法行政的监督机制。完善依法行政的法律监督机制，是实现依法行政的根本保障。
转变地方政府职能是复杂而艰巨的系统工程，是一个常新的研究课题。地方政府职能转变的模式将更加明确和具体，那就是由全能政府向有限政府转变、由人治政府向法治政府转变、由权力政府向责任政府转变、由封闭政府向透明政府转变、由管制型政府向服务型政府转变、由低效政府向高效政府转变、由失信政府向信用政府转变、由传统政府向电子政府转变。实现以上这些转变，需要长期艰苦的努力。
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论文摘要：建立一套科学完善的员工激励机制，对于创业型企业的快速发展具有重大的促进作用。本文在分析创业型企业基本特点的基础上，以建立共同愚景为核心，从薪酬管理策略、分权策略、员工满足感等方面着手，简要阐述了创业型企业员工激励机制的构建。
创业型企业处在发展的起步阶段，要求员工充分发挥能动性和创造性，帮助企业共同实现战略目标。因此，创业型企业要结合自身实际，构建科学有效的员工激励机制，并在实践中贯彻执行。首先，必须要对创业型企业的基本特点有深刻的认识。
一、创业型企业的基本特点
1、经济实力弱。创业型企业处在刚刚发展的阶段，大部分的资金往往都用于投人生产，且短期内获得的利润较少，所以企业的整体经济实力较弱。这就决定了创业型企业往往很难通过为员工提供水平很高的薪酬和福利来激励员工。如果创业型企业的人工成本占总成本的比重过大，必然会给企业带来沉重的财政负担，阻碍企业的发展。
2、发展潜力大。创业型企业短时间内虽然很难在同行业中取得较强的竞争地位，但是它具有较强的发展潜力，能够在未来较长的时期内实现较高的战略目标。因此，创业型企业较大的发展潜力也可以成为激励员工的一个重要因素，前提是员工认为自己能够从企业未来的成功中获得自己的收益。
3、组织管理不健全。小企业靠老板，中企业靠制度，大企业靠文化。创业型企业往往还没有建立完善的管理制度，更谈不上真正的企业文化，因此对于员工的管理也就难以真正规范，而且难以发挥“软力量”的作用，这给企业建立和实施员工激励机制带来了一定的困难。
二、创业型企业激励机制的内容
创业企业启动之后，仓娅者的注意力转移到管理创业企业，其中对员工进行有效激励就是重要内容。从创业型企业的基本特点出发，可以从多个角度和层次构建员工激励机制，既要满足不同类型员工的需求，又能使激励措施之间能够互补和相互支持，从而发挥最大功效。创业型企业在建立员工激励机制时，应该以共同愿景为核心，从薪酬管理策略、分权策略、员工满足感等方面着手。
1、共同愿景。共同愿景是组织中全体成员共同愿望的景象，指引着企业前进的方向。创业型企业短时期内是处于落后地位的，它的发展是着眼于未来的，因此构建企业未来的愿景十分重要。首先，创业型企业要立足于现状，分析企业所拥有的资源，制定切实可行的、具有战略高度的发展规划，并用其来指导企业的生产和运营。其次，创业型企业要通过一定的方式将愿景准确地表述出来，使所有的员工对其有全面、深刻的认识和体会，使其深人人心。再次，创业型企业要采取积极的措施和行为，促进共同愿景的实现，使员工增强对组织未来发展的信心，进而愿意牺牲自身短期的利益。总的来说，一个美好并且可行的共同愿景能够为创业型企业带来强大的凝聚力和感召力，增强员工的组织承诺度，使其为了企业未来目标的实现而“不必扬鞭自奋蹄”，从而达到显著的激励作用。当然，共同愿景只是激励体制中的核心，它还必须要有以下激励措施的支撑。
2、薪酬管理策略。虽然现在员工的需求越来越呈现多样化和个性化，但是薪酬待遇在员工选择企业时仍然起着举足轻重的作用，特别是对于那些个人财政状况不是很好的员工。从创业型企业的特点可以看出，它很难为员工提供水平很高的薪酬和福利待遇。那么，创业型企业要想在薪酬管理方面激励员工，可以考虑从以下做起:企业在短期内为员工提供水平相对较低的薪酬水平，以确保有足够的资金来维持和发展生产;同时可以实行奖金制度，和员工的绩效相挂钩，增大对员工的激励，但是奖金的额度要根据企业的实际经营状况进行控制，并及时地进行调整。最关键的是，在薪酬管理方面能够让员工和企业共担风险，共同分享企业未来的成功，比如实行股票期权制度等，虽然员工短期内的酬薪水平相对不高，但是如果努力工作帮助企业实现战略目标.就能在较长的时期内获得较高的收人。
3、分权策略。麦克米兰的需要理论指出，权力对于很多员工来说是一种重要的需求，即员工希望更多地支配和控制相关资源，而自身受到较少的约束。企业过度的分权容易引发组织危机，给企业的稳定带来威胁;但是适当的分权能够更好地激发员工的自主性和创造性，某些情况下也能够提高工作效率，减少资源浪费。创业型企业组织结构往往比较精简，员工数量不大，企业可以考虑赋予某些员工一定的权力，激励他们为企业更多地奉献。特别是那些业务能力强，在将来有可能成为企业骨干的员工，拥有一定的权力不仅仅可以激发其更好地完成工作，而且这也是培养他们领导能力和管理能力的一个重要途径，保证企业在不断发展壮大过程中所需要的管理人才能得到满足。然而，分权的尺度要进行科学的把握，一方面要确保员工行使权力是围绕着企业战略目标的实施，不能脱离企业的发展观划;另一方面赋予权力时要谨慎、公正，避免引起其他员工的不公平感和失落感，从而影响整个组织的凝聚力。
4、员工满足感。创业型企业往往没有优厚的现实条件，优势在于良好的发展前景，虽然员工难以得到很好的客观工作环境和待遇，但是企业仍然应该从其他方面加以考虑，增强员工在工作过程中的满足感。第一，创业型企业规模较小，要营造融洽的工作氛围，让每个员工在组织中得到应有的尊重，拥有良好的人际关系。第二，创业型企业要通过岗位再设计、工作轮换等手段，实现人岗匹配，人尽其才，特别是对于那些有创造力的员工，多赋予他们一些具有挑战性的工作，增强他们的工作成就感。第三，创业型企业的领导和管理者要和员工进行充分的接触和沟通，多关心员工的工作和生活情况，帮助其解决一些难题，增加员工对企业的好感和信任，使员工感觉到自己在组织中受到尊重和重视，从而使自己的行为和组织的目标趋于一致，更好地发挥工作积极性和创造性。
三、创业型企业激励机制构建与实施中应注意的问题
激励作为一种有效的管理手段，并没有固定的模式可以借鉴，而且和不同员工的心理和需求有关，在企业现实的管理中是十分复杂的。基于创业型企业的特征，其员工激励机制在构建和实施过程中要注意以下问题。
1、激励机制要和企业的战略规划相匹配。创业型企业都制定了自己的战略目标和发展规划，而员工激励机制虽然是为了促使员工更好地工作，但是根本目的在于促进企业战略目标的实现。因此，创业型企业的员工激励机制必须要和其战略规划高度匹配。一方面，创业型企业对自身未来的发展规划要有清楚深刻的认识，找出其关键特征及其对员工的相关要求，以此为基础来构建员工激励机制，确保激励措施不偏离企业的发展轨道。另一方面，创业型企业的激励机制要有战略性的考虑，不仅要适应企业战略目标的要求，还要通过科学化、个性化的设计，使其和战略规划相互联系、相互作用、相互促进。
2、企业和员工之间需要建立有效的沟通机制。一个企业仅仅有激励机制是不够的，关键是要让所有的员工对此有全面的理解和充分的认可，这样激励措施才能真正发挥作用。而创业型企业的激励机制中，往往缺乏如高工资、高福利这样比较直接和实在的激励，更多的是涉及员工未来收益、工作成就感等方面，因此让员工产生高度认同感的难度较大。这就需要创业型企业和员工之间建立有效的沟通机制，多倾听员工的想法，解答员工的疑惑，讲解激励机制的本质和优势，同时注意收集员工对于现有激励机制的态度和反应，及时发现其中存在的问题并加以解决。企业可以成立专门的负责小组，考虑到人工成本可以由某些经验丰富的管理人员兼任，最好由高层管理人员亲自领导。
论文关键词: 地方政府债券? 必要性??经济增长? 制度安排
论文摘要:由美国次贷危机引发的国际金融危机对我国经济的负面影响日益加深。为实现中国经济稳定增长目标,2009年,我国实施积极的财政政策,通过发行国债较大规模增加政府公共投资。为调动各方面积极性、减缓中央财政负担,我国决定在4月份首次公开发行地方政府证券。
一、 我国发行地方政府债券的现状
地方政府债券,是指以地方政府为发行主题的债券,一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券在西方发达国家已有已将近200年的历史,其中美国和日本的地方政府债券无论在发行规模还是发行模式上都最具代表性。
在我国,地方政府债券一直受到抑制。在20世纪80年代末至90年代初,出现过短暂的地方政府债券,当时许多地方政府发行债券是为了筹集资金修路建桥。但到了1993年,这一行为被国务院制止了,而且在1995年颁布的《中华人民共和国预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。原因是地方政府承兑能力差、债务管理能力欠缺。地方政府债券的禁令一直保持到2009年。
但伴随着经济形式、体制因素的不断变化和地方自制、财政分权改革的深入,学界对地方政府债券发行的讨论越来越多,要求地方政府发行债券的呼声越发强烈。由美国次贷引起的金融危机,使中国经济受到巨大影响,为应对金融危机,中国出台了很多政策,其中为了减缓中央政府的财政负担,国家出台发行地方政府债券。2009年首次发行的地方政府债券,是指经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。
二、 我国发行地方政府债券的必要性
(一)、拉动内需,实现经济稳定增长
当前,由美国次贷危机引发的国际金融危机尚未见底,2009年将是我国经济发展非常困难的一年。为扩大内需,2009年我国实施积极的财政政策,通过发行国债较大规模增加政府公共投资。国债资金主要用于公路铁路等基础设施、民生工程、环境保护、结构调整和技术改造、汶川大地震灾后重建等。大规模的国债投资短时间内对经济有巨大的拉动作用,但长期这种拉动作用是有限的,此时就应该充分发挥地方政府债券的作用。地方政府配合中央政府,采取积极的财政政策,充分调动资金,加快资金使用效率,带动地区经济增长,从而推动整个国家的经济稳定增长。
(二)、减少中央财政压力,完善地方政府财政职能
1994年以来,我国实行分税制,明确中央与地方的事权。对于中央政府来说,一方面要承担国家机关运行、外交、科研,宏观调控支出及国家直属事业单位发展;另一方面,还要协调地方发展,财政压力相当大。为调动各方面积极性,减缓中央财政压力,地方政府应相应安排配套资金,根据实际情况扩大本级政府投资,政府投资资金来源其中之一就是地方政府证券。分税制的实施中,存在着地方税体系不完善、缺乏主体税种、有税种无税收或征收成本偏高及地方税的立法和管理权限过于集中等问题 。多数地方财政入不敷出,没有能力通过政府投资和扩大财政支出实现地方财政配置资源实现经济增长的能力。因此,应该适当赋予地方发行职权的权利。
(三)、增加地方融资渠道,促进地方经济增长
目前,国家加大对基础设施的建设和投资,基础设施的不断完善一方面可以改善地区的投资环境,引进投资,促进经济增长;同时可以改善居民生活环境,有利于社会稳定。对基础设施的投资资金来源,既有中央财政拨款,又得依靠地方政府财政支持。而地方政府面对巨大的投资资金,以地方财政收入是无法满足的,要依靠发行地方政府债券,扩大资金来源。
(四)、发展我国资本市场,增加投资渠道
目前我国债券市场的运作还不够规范,金融产品结构欠合理 ,形成了以国债为主,金融债和企业债比重较小的债券市场结构,这导致广大居民的投资渠道过窄。在这种情况下,以政府信用为保证发行地方政府债券,不仅能扩大直接融资规模,还为广大投资者提供了更广阔的投资渠道。
三、 我国发行地方政府债券的制度安排
在发行地方政府债券时,应该遵循偿债能力原则、效益原则、对地方公债适用范围限定的原则和以促进发展为目标,而不是以援助贫困为目标的原则。并应
制定相应的制度安排:
(1)完善分税制,明确中央与地方政府的事权。为了避免发行地方政府发债所造成的债券市场紊乱,应该继续深化分税制的改革,实现中央和地方两级政府的事权与财权独立。
[论文摘要] 文章认为公共管理因素、经济因素、文化因素、信息因素、法律法规因素和社会进程因素是阻碍农村公共产品有效供给的主要因素。
农村公共产品的有效供给是在我国工业化进程进一步加快的历史条件下，进行社会主义新农村建设的有力保障，也是我国现代化建设过程中必须要解决的重要课题。而农村公共产品的有效供给是一项系统工程，需要全社会的共同参与与支持，涉及面较广，构成要素也较多。就目前中国的现实而言，阻碍农村公共产品有效供给最重要的因素可概括为以下几方面:
一、公共管理因素
1.供给体制不合理.“城乡分治”的管理制度造成了城乡有别的公共产品的“二元供给制度”，即城市公共产品几乎全部由政府提供，农村公共产品供给则从制度内的财政经费中获取的很少，基本主要由农村基层政府负责提供，这使得农村公共产品供给总量呈现不足态势。“一方面， 各级政府对农村和农民的利益保障缺乏足够的重视，也缺少严肃的法律与制度保障;另一方面，基层政府即使具有提供公共品的愿望,但体制分配造成的财力缺乏成为最大的资金约束。”
2.政府职责划分不明确。“长期以来我国政府间关系问题，从来都是下级服从上级、地方服从中央的高度集权化制度安排，各级政府之间没有进行同步的分权，也从没有一个法定明确的边界划分，责任不清，势必引起互相踢皮球。” 具体到农村公共产品的提供上，则表现为各级政府间互相推卸责任。本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品上级政府却通过转移事权交由下级政府提供，最终落到农民头上。由此带来农村公共产品供给从总体上看严重短缺且不平衡，农村居民与城市居民享受待遇不公平。
3.基层政府机构设置不合理。我国目前的农村地方政府组织结构是一种计划经济体制下的大政府模式，乡镇政权基本处于一种责任大、权利小、效率低的被动施政状态，几乎变成了“空壳民主”。具体表现在:“一方面行政职能转变较慢，经济管理色彩浓;另一方面陈旧的地方行政管理机构的设置导致基层财政经常性费用开支规模过大，地方财政不堪负重。”
二、经济因素
基层财政困难，资金短缺是造成农村公共产品不能有效供给的直接原因。长期以来，由于财权基本上集中在中央财政，以及地方的上级财政手中，基层财政缺少独立固定的资金来源。特别是农业税逐步取消后，基层财政状况更是日益恶化。向农村地区提供公共品成为政府力不能及的事情。在这种情况下:“县乡政府要么消极不作为;要么积极谋私利。”“没钱成为县乡政府理直气壮从社区公共产品供给领域退出的理由。”“在运行过程中自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公共目标工作演变成为自己工作。”
三、文化因素
改革开放后，我国形成了以“人情准则成为道德规范;以‘己’为中心的关系本位;偏好形式、顾及面子;讲究等级差序”为特征的多元文化性格，这在一定程度上影响了绝大多数社会成员的行动。对农村公共产品供给和需求主体都产生了重要影响。对供给主体的影响是政府的责任远大于西方各国，负担过重。对需求主体的影响为:第一，臣民意识使农村公共产品的决策主体都是基层政府及其职能部门;第二，受熟人社会裙带之风的影响，使农民不能准确表达真实偏好;第三，小农理性使他们对全局长远整体的利益偏好无法显示。
四、信息因素
依据信息经济学原理，人民与政府之间是一种委托关系，人民赋予政府来行使政治权力。由于文化素质低，信息源少，信息获取方式落后，作为委托人的农民拥有的信息相对较少;而作为人的政府则具有完全信息，由于利益关系，乡镇政府及村组织在披露相关信息时过于含蓄，对费用的合理性宣传力度不足，由此产生委托人与人之间的信息不对称。这导致政府官员在提供公共产品时，只从自身需要出发，对农民的实际需要考虑不够。“一些干部不顾农村的实际条件，为了满足自身需要，倾向于搞一些见效快的短期公共项目，而不愿提供见效慢、周期长，具有战略性的公共产品;倾向于提供看得见摸得着的‘硬’公共产品，而不愿提供农村发展综合规划等‘软’公共产品。”
五、法律法规因素
目前，我国的农村公共产品供给上缺少相应政策和立法保障。在这一情况下，理应由社会有关各界共同参与，全社会共同关注的农村公共产品供给上，目前只能局限在政府部门（尤其是地方政府部门）。因此，我国农村公共产品供给上基本处于既缺乏有力的政策指导、又没有立法保护的状态。这一状态严重制约了我国农村公共产品的有效供给。
六、社会进程因素
社会进程因素是指由于社会进程发展不充分而产生的障碍。这里讨论的是社会发展史纵向方面的整体障碍因素，而上文讨论的五个因素则是社会发展现状横向方面的具体障碍因素。
提供优质的农村公共产品，提高农民生活质量，缩小城乡差距，是当前社会一直努力的目标。然而，由于社会整体发展的渐进性，农村公共产品的提供必然受到社会政治、经济发展的历史阶段的制约。由于我国工业化进程尚未完成，社会的整体化、信息化和社会经济的全球化水平还很低。这样，由于社会进程发展不充分而产生的对农村社会保障事业的发展上的种种不适应便充分地暴露了出来。上述诸方面障碍因素就是这些不适应的具体表现。所有这些障碍因素均可一言以蔽之——我国农村公共产品有效供给的社会进程障碍因素。
参考文献:
