发布时间：2023-04-03 09:50:22
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政许可论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
-----------------------------------------------------------
|按规范发放许可证的市县|温州、杭州、宁波|
|------------------------|--------------------------------|
|不按规范发放许可证的市县|金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
-----------------------------------------------------------
二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定，1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一）健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二）确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2]徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@
[3]本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4]祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5]这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6]王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8][美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9]国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10]“五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12]温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15]《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16]金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17]茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18]茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
今年7月1日起开始实施的《行政许可法》，首次以法律形式确立了行政许可信赖保护原则，这不仅为人民法院正确审理因改变行政许可引发的行政补偿、行政赔偿案件提供了法律依据，同时对于推进诚信政府建设，依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益，都具有重要意义。
所谓行政许可信赖保护原则，是指行政相对人对行政机关行政许可行为的正当信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可，依法确需改变或撤销，由此给相对人造成财产损失或致使被许可人的合法权益受到损害的，应当依法给予行政补偿或行政赔偿。
行政许可信赖保护原则主要体现在《行政许可法》第八条和第六十九条。该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该条的规定标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认。同时，《行政许可法》第六十九条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”的情形。“可以撤销”的情形包括：一是行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的；二是超越法定职权作出准予行政许可决定的；三是违反法定程序作出准予行政许可决定的；四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；五是依法可以撤销行政许可的其他情形。“应当予以撤销”的情形仅限于“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”。“不予撤销”的情形是“依照前两款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的。”另外，依照“可以撤销”的条件撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法赔偿；依照“应当予以撤销”的条件撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
行政许可信赖保护原则的确立限制了政府的行政权，极大地保护了被许可人的信赖利益，被许可人权益的保障比过去更有力、更有效。如，对依法取得采矿许可的小煤矿、依法取得营运许可的车辆，如果行政机关实施行政许可依据的法律、法规、规章或者被许可人取得行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，可以依法撤回小煤矿的采矿许可证、车辆的营运证，由此对被许可人造成财产损失的，作出撤回决定的行政机关应当依法给予补偿。
［关键词］ 职业资格； 许可 ； 公正
中华人民共和国行政许可法自从2004年颁布实施以来已有4年多时间。行政许可法的颁布施行，对保护公民、法人或其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，改变行政管理方式，从根本上促进政府职能转变，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都起到了重要的推动作用。但是在行政许可过程中仍然存在着许多突出的问题，例如“行政许可乱收费问题、行政许可执法人员业务素质低问题、行政许可程序繁琐问题、行政许可实施主体不合法问题”等等，但是行政相对人反映最为强烈的莫过于行政许可过程中的公正性问题。本文仅就国家职业资格行政许可中存在的这一问题择要论述。
一、公正和行政公正简论
正义是人类社会至高无上的标准，公正则是法律的最高价值。美国著名哲学家罗尔斯曾指出，公正是“社会制度的首要价值，正像真理［作者简介］马志清（1970—），男，江苏徐州人，讲师，硕士，研究方向：劳动和社会保障。
是思想体系的首要价值一样。”①公正意味着每个人在同等情况下应得到同等对待。一般来说，公正意味着维护正义和中立，防止徇私舞弊，其核心是无私和中立。??行政公正指行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人，具体包括实体公正、程序公正和形象公正等诸多方面。促进行政公正不仅是依法行政和依法治国的要求，而且是科学发展观核心以人为本的要求，也是建立现代和谐社会的要求，更是国家工作人员要全心全意为人民服务的宗旨要求。
二、国家职业资格行政许可中不公正现象的显性与隐性表现
（一） 显性表现
1、对行政相对人的申报资格审查，适用的标准不统一。国家职业资格共分五个等级，即初级、中级、高级、技师、高级技师，每个等级都有相应的申报资格条件，涉及到年龄、学历、工作经历、技能水平、工作成果等参考因素。这些标准条件的设定和适用不仅在不同地区存在很大差异，而且在同一个地区也存在很大差异，甚至在同一个政府认证机构对不同行政相对人适用不同的标准。例如职业院校的本科毕业生在A地可以直接申报高级，在B地则不能。
2、对行政相对人认证适用的技术标准不统一。主要表现在三个方面：一是职业标准不统一。国家职业标准是在职业分类的基础上，根据职业（工种）的活动内容，对从业人员工作能力水平的规范性要求。它是从业人员从事职业活动，接受职业教育培训和职业技能鉴定以及用人单位录用、使用人员的基本依据。为了统一认证质量和认证标准，国家职业标准由人力资源和社会保障部统一制定并定期公布。但是在对行政相对人具体认证过程中，各地执行国家职业标准的情况千差万别：有的地区严格按国家标准实施认证；有的只采用其中的一个或几个模块；还有的则完全拒绝执行擅自制定本地区标准。二是认证设备实施的技术标准不统一。对行政相对人进行职业能力认证，需要利用一系列的相关设备和实施以及检测仪器，创设和谐的技术环境，但是，在具体职业能力认证实践中不同行政相对人所处的技术环境是不同的。三是考评人员的技术水准不统一。职业能力认证既是一项客观性比较强的工作，同时也具有一定的主观性，考评人员的技术水准对认证结果的认定具有较大的影响。从目前职业能力认证考评人员队伍的总体情况来看，考评人员的素质参差不齐，相同职业的考评人员之间，其专业能力水平和认证能力水平具有较大差异。
3、行政相对人获取国家职业资格证书的期限不统一。就申报相同职业和相同等级的行政相对人而言，有的从报名到获取职业资格证书只需一周时间；而有的则必须经过两个多月甚至更长时间。
4、执行职业资格许可的行政主体不统一，行政相对人须获得多头许可。目前在职业资格行政许可中，除了劳动保障部门颁发的职业资格证书外，其它行业和部门还设置了种种从业资格证书。例如安全生产监督部门颁发的特种作业操作证、交通部门颁发的运输从业资格证、外经部门颁发的商务师、公安部门颁发的驾驶证等等。这些证书尽管名称不同，获取途径不同，但是在性质和功能上是一样的，都是要求行政相对人在从事某种职业前必须具备一定的职业能力，否则不能上岗。因此，为了顺利就业，一个行政相对人有时不得不考取多个相同职业类别的资格证书。例如一个行政相对人要从事电工职业，就必须同时取得劳动和社会保障、安全生产监督管理、供电三个部门的许可，分别取得相应职业资格证书、特种作业资格证书和进网作业证三个证书方能上岗。
5、处理职业资格行政许可争议的有效机制还没有建立起来。行政公正一个重要的要求是设立完善的行政争议处理机制。职业资格许可是一项政策性和技术性都比较强的行政行为，当当事人双方发生争议时，在行政听证、仲裁、行政复议等事关维护行政相对人申辩权和控诉权的救济程序必然有特殊的要求。但是当前这些相关的法律机制还没有正式建立，职业资格许可行政相对人的申辩权和控诉权没能得到充分有效的维护。
（二）隐性表现
人情关系和权钱交易在我国的行政管理和行政执法活动中一直是影响依法行政、公正行政的两个难以治愈的隐形恶性肿瘤。在国家职业资格行政许可中，这种现象也同样不可避免，少部分行政相对人凭人情或凭金钱通关，不经认证程序或仅仅走走形式就可获取国家职业资格证书，特别在某些边远的县（市）区，这类问题表现得更加突出。这两种不公正现象尽管是隐性的，但是引致的后果是极为严重的。
在国家职业资格行政许可中，上述种种不公正现象的产生并不是偶然的，而是有着深刻的政治经济和法律等多方面的根源。但是笔者认为，国家职业资格证书制度立法层次低、立法不完善、执法不严等法律方面的因素是最为根本的原因，也是最迫切需要解决的问题。
三、国家职业资格行政许可不公正引致的表层和深层问题
（一） 表层问题
1、引致用人单位对员工职业能力评价的不公正和待遇的不公正。由于职业资格行政许可中不公正因素的存在，导致职业资格证书对行政相对人职业技能水平的证明能力下降，职业资格证书的权威性降低，职业资格证书的等级水平不能客观地反映出员工的实际技能水平。因此用人单位凭职业资格证书很难对员工的职业技能水平作出客观公正的评价，从而在员工的待遇上也会出现不公正。
2、引致就业的不公正。职业资格证书是就业的通行证，对于国家规定的就业准入职业，从业人员必须持证上岗，由于职业资格行政许可中不公正因素的存在，就可能出现在就业准入职业岗位上职业能力弱者排挤掉职业能力强者的不公正现象。转贴于
（二）深层问题
1、为国家和人民的生命财产安全带来隐患。国家实行就业准入的职业都是涉及国家和人民生命财产安全的职业，这些职业对从业人员的职业技能水平都有较高的要求。由于职业资格行政许可中的不公正因素的存在，就可能导致职业技能不合格的从业人员进入这些职业，从而为国家和人民的生产生活及消费带来较大的安全隐患，给国家和人民带来不应有的损失。
2、影响社会稳定和社会和谐。对行政相对人职业能力评价的不公正及至就业和待遇的不公正，或者在面对不公正时不能很顺利地得到社会救济，那么行政相对人就会产生对社会的不满情绪，影响社会稳定和社会和谐。
3、浪费社会资源，增加行政管理成本。由于职业资格行政许可的行政主体不统一，行政相对人重复持证，不仅加重了行政相对人的经济负担，增加了行政相对人的能耗，而且增加了职业技能鉴定成本和行政管理成本。
四、加强和完善法律机制，促进国家职业资格行政许可公正
促进国家职业资格行政许可公正最根本的途径是加强法律机制建设，完善国家职业资格立法，推进依法行政。
（一）要加强职业资格实体立法，尽快出台专门的职业资格行政法规或法律，促进职业资格许可实体公正。我国实行国家职业资格证书制度已经有10多年时间，但是直至目前国家还没有出台一部具体的法律或行政法规来规范职业资格行政许可行为。在《劳动法》、《职业教育法》、《就业促进法》中，职业资格证书制度只是作为原则性条款出现，而对执行职业资格许可的行政主体及行政相对人的权力（利）、义务；职业资格许可范围；职业资格认证指导机构和职业资格认证机构的法律性质、法律地位、具体职能职责、核准登记条件、职业资格证书的法律效力等关于职业资格许可的诸多实体方面都缺乏具体的法律规范。现在用于指导和规范劳动和社会保障部门执行职业资格行政许可的规范性文件是1993年印发的《职业技能鉴定规定》（劳部发［1993］134号）、1994年颁发的《职业资格证书规定》（劳部发［1994］98号）和2000年7月1日颁发的《招用技术工种从业人员规定》（部长令第6号）。这三部规范性文件不仅内容笼统、立法层次低（层次最高的也只是部门规章），而且已经和市场经济发展及依法行政的迫切需要不相适应，因此亟须提高职业资格立法层次，出台一部系统的职业资格行政法规或法律，以规范职业资格行政许可行为。
（二）要加强相关程序立法，进一步规范职业资格认证程序，促进程序公正。为加强职业资格认证程序管理，原劳动部及劳动和社会保障部先后印发了《职业技能鉴定工作规则》（劳培司字［1996］58号）、《职业技能鉴定考评人员管理工作规程（试行）》（劳社培就司函［2003］117号）、《职业技能鉴定质量督导工作规程》（劳社培就司函［2003］126号），对规范职业资格认证程序，促进职业资格许可公正发挥了一定作用，但由于它们只是一般的业务指导性文件，不是规范性的法律文件，不具备法律的强制性功能，因此被执行和遵守的力度较小，取得的实效不大。同时，职业资格认证程序涉及的影响公正问题的因素很多，需要重点规范的方面也很多，例如国家职业标准的执行问题、职业资格认证的相关技术设备设施标准问题、职业资格认证的安全保障问题、职业资格的行政许可期限问题、职业资格证书的补发和年审程序问题等等，至今还没有颁布相关的规范性文件加以规范。因此执行国家职业资格行政许可的主体在程序上自由裁量的空间比较大，为其专断和滥用行政权力留下了可乘之机，也为行政不公正创造了机会和条件。
（三）建立和完善国家职业资格行政许可相对人的救济制度。建立专门的国家职业资格行政许可听证制度、行政许可仲裁程序制度和行政许可复议程序制度，切实维护国家职业资格行政许可相对人的申诉权和控辩权。
（四）要强化职业资格认证工作人员队伍的职业道德意识及服务意识，促进形象公正。工作人员的工作作风和服务态度，不仅影响着工作人员自身的形象，而且直接影响着行政是否公正。因此必须加强职业资格行政许可工作人员的服务意识和宗旨意识，促进形象公正。
（五）对职业资格行政许可扎口管理。建议由新组建的人力资源和社会保障部门统一执行，这不仅可以有效地促进职业资格行政许可公正，而且还可以节约大量的相关社会资源，方便职业资格管理，推进依法治国。
论文关键词 相对集中 行政许可权 路径
《中华人民共和国行政许可法》第25条：经国务院批准，省自治区直辖市人民政府根据精简统一效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这是我国首次通过立法的形式高屋建瓴的对相对集中的行政许可权进行了概括。迄今为止，相对集中的行政许可权开始走入大众视野。
相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。我国行政机构庞杂，职能部门繁多，不同层级的政府和同一政府不同部门划分不同的行政许可权，完成一个审批项目，手续之繁琐，耗时之长久，令行政相对人疲惫不堪。同时也不利于政府职能的有效发挥。相对集中的行政许可权的提出，在一个部门集中行使许可权的制度下，提高了效率节约了资源降低了成本，给相对人带来便利，同时对改善了资源环境，提高市场准入方面都不无裨益。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》提出，其中部分篇章对相对集中的行政许可权进行专门的论述，并且在全国各县市进行常识性的实践活动，积极推行各种名称不同形式各异的试点，比如成立“行政服务中心”、“行政超市”等一站式行政服务机构，集中办理行政许可，但不放手行政许可权，有的地方政府成立了行政审批局，自主拥有行政许可权，专门行使。下文即通过对当前我国相对集中的行政许可权制度的实施状况分析，对几种试点的模式进行价值衡量，期许找到合适的路径。
一、相对集中的行政许可权概念和内容
关于相对集中的行政许可权，学界尚无定论，但较为主流的说法：“所谓恰当集中行使行政许可权，是指由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，从内容上分析，相对集中的行政许可权主体必须为一个行政机构，由组织法法定赋予的职责权限，有配备的人员和独立经费，其行使客体为实施权和监督权，使权力的行使过程接受来自行政相对人，其他机构和本机构的多重监督，以达到过程公开化通明。借鉴了相对集中的行政处罚权，两者都是相对集中的行政执法的重要组成部分，对相对集中的行政许可权定义的准确界定，有利于从立法上改变行政执法随意扩张的局面，从源头上控制行政权力滥用。
二、相对集中的行政许可权两种模式的价值分析
（一）两种模式分析
1．“一站式”服务
“一站式”服务即一站式办公，阳光下作业，规范化管理的运行模式，政府建立一个综合性的服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。目前，大多以行政服务中心的形态出现，内涵实质相同的类似称谓还有政务服务中心，便民服务中心，公共服务办事大厅等。
2．行政审批局
2008年12月24日，成都武侯区行政审批局成立，是我国首个采用行政审批局试点的地区。武侯区行政审批局是政府主管行政审批事项办理工作的政府工作部门。行政审批职能部门不再行使行政审批权，实行审监分离的行政体制，主要承担监管职能，同时将许可类事项分离，实质为行政许可事项审批的绝对集中和其他事项审批的相对集中。行政审批局的亮点在于其职能的全面扩展和延伸，除了原本的审批职能外，触角涉及各个方面，比如对规范化政务服务窗口的建设，对电子政务的指导监督，这与国家政治体制改革中倡导的建设有服务性政府的追求是一脉相承的。行政审批局设6个内设机构，即办公室，政策法规科，社会类事项审批科，经济类事项审批科，建设类事项审批科，规范化服务型政府（机关）建设管理科。
（二）两种模式的价值衡量
1．法律依据方面，相对集中的行政许可权的行使机关法律性质和法律地位面对着定位困境和职能困境
行政服务中心模式把过去由行政机关分散、封闭和串联式的审批，改革成集中、开放和并联式的审批。如此一来有益于规范行政许可行为，保障行政审批的有效进行。行政许可服务中心仅仅为空间场所的集中，或者职能部门内部或职能部门间的机械集中，他不是一个审批业务主体，也不是一个审批监督主体，无法履行对行政审批的监督管理职能。许可审批功能外移后原来的职能部门的运作体制也随之发生变化，职权范围随之改变，无法与原来的信息、权力做到衔接和对称。由于缺乏法律定位，导致行政许可服务中心在机构设置，部门功能上形形层出不穷。而行政审批局模式增加了职能部门，易导致行政机构设置冗繁混乱。
2．在精简人员和机构设置方面，相对集中的行政许可权可能会造成机构与人员更为膨胀的负面效果
在一站式行政服务中心下，部分集中许可权又造成了新的职位和新的部门，导致了职能的重复和权力的交叉，非常容易与原行政机关保留的行政许可权混淆不清。而行政审批局模式，优越性则十分明显，在不同地段不同时期，通过人员重组，合理调派，使得审批事项忙闲不均的问题得以消减，有利于行政效率的提高。
3．在具体领域方面，专业性较强的领域是否可以集中有待商榷
在现实实践中，有的试点地区为了盲目追求政绩，行政许可权已经大大超出了初期预定的范围，造成了行政机关内部关系混乱，难以理顺。对于一些专业领域较强，知识性较为突出，技术性较为明显的领域，比如环境保护，城市规划等，对参与人员的专业水准和使用设备的精确性科学性要求较高，否则难以得出规范的结论。行政审批局模式并未将技术设备一并转移到行政审批局，也并非集中了所有领域内的专业人员，这在实际操作中也是难以实现的，所以遇到专业性问题是往往显得捉襟见肘，一站式的行政服务中心更是无法实现科学性的决策，它仅仅是人员的临时调派，在专业性的行政资源方面更为匮乏。
4．相对集中的行政许可权的行使机关与原机关的职责衔接不流畅
某一项社会事务的行政管理领域往往要经过调查权，许可权，管理权处罚权，强制权等一系列流程，分别交由不同的行政机关行使。而相对集中的行政许可权的形式机关则认为的割裂了各个机关的联系，在这种体制下，权力的衔接出现脱节。在一站式的行政服务中心模式下，原行政机关不想放权，造成与服务中心冲突，严重影响综合执法。而在行政审批局模式下也会导致相对人耗时耗力。举例来讲，建设一个游泳馆，行政审批局负责审批，体育行政主管部门负责提供资料，而后再跟踪监管商家的规范运行。同时，行政审批局将行政许可权从原行政机关剥离出来，导致原行政机关的计划和规划不能有效实际，造成了资源的浪费。
三、相对集中的行政许可权的路径选择
（一）相对集中的行政许可权的载体建设和主体角色定位
行政服务中心为各个部门集中办理身体提供了一个开放的平台，从全国各地的试点来看，行政服务中心仍然是行政体制改革，建立服务性政府的一个合适之选。一方面行政服务中心要改变管人者不管事，管事者不管人的局面，赋予行政服务中心人员实权，避免因远离原行政机构而被“边缘化”的担心和忧虑。另一方面，在社会主义市场经济条件下，行政机关中适当引入竞争机制，平衡同一层级间机构的权力，摒弃上下级之间领导与被领导的关系，并通过立法的方式加以确认和保障，以防止决策权与执行权职责重叠权力交叉。行政许可权的相对集中即审批场所从部门分散集中于中心大厅、部门审批权从处室分散审批变为集中于审批办、审批人员从多人变为集中于首席代表。这样，使得相对集中的行政许可权有了法律依据，又使行政审批改革在保证稳定的前提下有所突破。
（二）行政许可权的相对集中
对于行政许可涉及的专业技术性强弱是行政许可必须考虑的因素，像规划、建设等专业性较强、需要专门的设备和专业人员进行勘验检测后尚能做出判断的领域，行政许可权不宜集中。专业性技术性不强，一些普通员工就能依程序做出许可的领域，可以进行集中。在行政许可中，存在特殊许可的事项，需要采用招标、拍卖等方式进行，认可涉及对申请人的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的确定，需要利用考试或者检测手段等。原行政许可机关对于申请人是否符合许可条件的判断力强，此类许可由原行政机关行使比较恰当，不易集中行使。
（三）理顺与原行政机关的权力关系
首先，明确立法，统一授权，赋予原行政机关对于审批事项最终解释权，避免出现纠纷时，对相对集中行政许可权实施的机构托词逃避，而原行政机构以无权受理而求告无门的现象发生。其次，对群众生产生活息息相关，与企业利益密切联系的关键性审批项目一定要落实到位，坚决杜绝推诿扯皮。再次，根据权责一致原则，明确划分原行政机关与行政服务中心各自权力并对此负责，实行责任追究制。最后，建立原行政许可的机关与现先集中行使许可权的机关双方长效合作机制，有问题及时沟通，促进了解，互相扶助，加快配合，提高行政审批的针对性和效率。
（四）相对集中的行政许可权的监督与救济制度
必须落实长效监督，坚持内部监督和外部监督并重。既要在政府部门建立并完善自我监督体制，实现执行决策监督三者分离的职能形态，即通过分权实现限权，以防止权力高度集中而滋生腐败。同时，加强其他行政机关，新闻媒体，人民群众等外部监督，丰富监督来源，拓展监督途径，促使行政机构高效廉洁运行。权利受损时，行政相对人不应向原行政机关寻求救济，而应依法行使审查权的行政机关为被审查对象，即谁行使谁负责。
论文摘要:行政许可法的正式实施,是中国行政审批制度改革的一个重要里程碑。它使得道路货物运输许可有了立法基础,交通部令中规定实施的《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》对从事道路货物运输经营包括危险货物运输和使用自备车辆从事为本单位服务的非经营性道路危险货物运输的许可也以法的形式确定了下来,这为规范道路货物运输市场秩序,保障人民生命财产安全,保护环境,维护道路货物运输各方当事人的合法权益,提供了法的依据。同时在新法的实施过程中也出现了一些有待完善的地方。
《中华人民共和国行政许可法》已由2003年8月27日通过,自2007年7月1日起开始施行。纵观中国行政许可法出台的前后历程,行政许可数量这多属中国之最,事无巨细都要设置行政许可,审批事项太多,许可程序太繁,如何找到能够解决我们许可领域的诸多问题的方法,使得许可以法的形式出现,各个领域的许可程序都以法来加以确定,那么所有涉及到许可的方方面面都有法可依有章可循,同样交通运输业各项工作的开展也离不开诸多方面的行政许可,《交通行政许可实施程序规定》于2005年1月1日起已施行。道路货物运输中涉及到的行政许可法为货物运输业的发展提供了一个行之有效的审批途径,使行政许可的过程更有效率,更便捷,以法的形式确定行使部门权力的严肃性,以法的形式来保护群众的合法利益。
一、交通部令规定的运输业中的行政许可以法的高度出现。以更严肃的态度来调解和规范道路货运市场
《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》对道路运输行政许可的出台和实施进行了全方位的设定,使审批和管理工作纳入法制化、规范化的轨道,有力地推进和保证了执法部门依法行政和依法管理。突显了执法部门的严肃性,严谨性。更能有效地规范货运市场的秩序,使之有条不紊地向前发展。
1.快速增长的交通道路货运量,需要对货物运输经营者加强严格的规范管理。随着产业结构的调整和完善,运输结构的调整和优化也取得了进展,但是,道路货物运输业在发展过程中仍存在着诸多不容忽视的问题,一是运输基础设施不足,特别是与公路快运相配套的站点,仓储堆场、通讯、装卸设备等基础设施较差;二是道路货运业信息化程度低,信息技术的运用水平较低;三是运输企业规模小,经营分散,社会化、组织化、专业化程度低。加快物流业发展,加强大型物流站场的建设,是当前物流业发展的目标。中国有句古谚,云:人尽其才,物尽其流。这很好地道出了快捷高效的物资流动对国计民生的重要性。大型的物流站场的建设需要严格的审批程序,《道路货物运输及站场管理规定》的出台,对货物运输站场从经营申请到行政许可再到货运站场的经营管理,最后到违反许可法规定范围经营的站场处以的责任追究给出了严格的法律的规范。
2.近年来,中国经济快速发展,社会对危险品的需求迅猛增长,以沧州市为例,沧州市地处渤海之滨,南邻胜利油田,北接大港油田,华北油田坐落在辖区腹地,是全国重点化工城市。多年来以石油化工为龙头的支柱产业的崛起,带动了危货运输业的迅速发展。危货运输业户逐年增多,年运量达1600多万吨,全市具有经营资质的危货运输业户160多家,危货运输车辆达7000多辆,占河北省危货车辆总数的1/2。中国公路危险货物运输业保持着较快的增长势头,道路危险货物运输不容忽视,如此大的道路危险货物运市场的有序运转和行政许可审批程序的严谨、高效快捷需要法的定义。交通部令中的《道路危险货物运输管理规定》对于货物运输经营者的行政许可涉及到的方方面面进行了规定,此项规定把保障运输安全作为首要出发点,从严格市场准人、严防违规车辆进入、建立分类管理制度、引入“车辆损害管制”概念、加强非经营性道路危货运输管理、统一《从业资格证》、完善安全管理规定、明晰法律责任方面都进行了严格的规定。通过严把市场准人关,坚决杜绝不具备安全条件的企业从事危险货物运输;对危险货物运输实行分类管理,要求运管机构根据被许可人的车辆和其他条件,明确其可承运危险货物的类别、项别,这样更有利于管理和一旦发生危险时可采取相应的施救措施等等,这些都是以法律的形式对道路危险货物运输经营者的规范,对维护危货市场秩序,构建和谐的交通将起到积极的作用。
二、交通部令中的行政许可规定,以法的形式来维护各方利益
《道路危险货物运输管理规定》对车辆、运输、托运、装卸、仓储等各个环节加以规范,对从业人员做了严格的规定。在审批材料中有一条规定是从事危险货物运输车辆要配备行使记录仪或定位系统。2005年的“3·29”事故也许人们至今还记忆犹新,由于肇事的槽罐车驾驶员逃逸,京沪高速公路上发生的氯气泄漏毒倒300人的惨痛事件让人们付出了血的代价。就连附近的庄稼和牲畜都不能幸免于难。现在对从业人员有了严格的法律规定,对构成犯罪盼,要追究刑事责任,这就使得从业人员对自己的一[作定位、认识上升到一个新的高度,在事故发生时会考虑到自己会不会受到法律的制裁。同时承运人责任险为事故发生所带来的财产赔偿给予了一定的风险保障,提高道路危险货物运输企业抗风险能力如果“3·29”事故中的肇事车辆中装有定位系统,那么在第一时间内相关的人员就会得到报警信息而采取有效的施救措施,减少损失。虽然这些许可规定都是强制性的,但却也是人性化的一种体现,它的最终目的还是为了运输企业和运输者的利益,这也体现了立法机关和行政机关对广大人民群众利益的高度重视,体现了“三个代表”重要思想中的“代表最广大人民群众利益”的要求。
三、增强执法人员的使命感和责任感,创新工作理念,宣传到位
执法人员就要注重法制法规素质、业务素质、思想道德品质的培养,这样更有利于工作的正常开展。执法人员要转变工作作风,在新旧执法程序的更替过程中找到定位标准,要有创新意识,要有服务意识,要把政策的宣传做到位。《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》中有很多新增的强制性的条款,对此执法人员的宣传工作尤为重要,“远行的船只在出航前做好万全的准备,才能抵御暴风雨的侵袭”,规定的最终日的还是为运输者的利益着想.是为了道路货物运输市场能够健康有序的向前发展。
四、提高货物运输企业和运输者的法律意识
许可法巾对运输企业和运输者违法行为处罚的条条框框将触使他们法律意识的提高。没有法律的约束,运输企业和经营肯就会打擦边球;没有法律的制裁,运输企业和经营者就会无视法律的存在,尤其是危险货物运输,其风险是很大的,它危及到人们的生命、财产的安全,以法的形式对他们进行的强制性的管理和规范,违反规定的给予罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任,让其在接受处罚的同时,认识到自己的责任,从而提高法律意识。
五、法律是在实施过程中不断完善的
任何一部法律的出台都有它有待完善之处,《行政许可法》的出台可以说是中国在法律方面的一个创新,她的出台没有一部国内外的法律可以借鉴,一部严谨的法律是在其实施的进程中逐步完整、完善起来的。
1.加强对托运人的管理,切实抓好化学危险品托运行为。《道路危险货物运输管理规定》第四章第27条中明确规定,“通过公路运输危险化学品的,托运人只能委托有危险化学品运输资质的运输企业承运。”在第六章违法责任中却没有明确违反了应如何处理的问题。落实托运人的法律责任,并落实有关部门对托运方的监管责任,从源头上把好危险货物运输的托运工作。
2.随着经济发展,道路货物运输和站(场)经营以及危险品运输企业数量增长很快,两个“规定”对货运经营企业、站(场)、危货运输经营的审批都作了明确规定,对经营的车辆审验、年审也在许可规定当中,却对站(场)、各运输企业的年审未给出更细的条文说明。
3.在两个“规定”中对企业中的拟购置车辆给出规定,企业形成后随着业务的增加,资产的不断丰厚,会新购置车辆,对此“许可”中未做出明确说明。
论文摘要：商事登记与物权登记尽管都属于登记制度，但其还是存在很大的差异性。本文试从法律性质、价值取向以及法律效力这几个方面对两种制度进行比较分析，以期对两种制度有进一步的了解。
论文关键词 商事登记 物权登记 价值取向
商事登记，又叫商业登记，指商业筹办人为设立、变更或终止商事主体资格，而依法定的程序将法律规定的应登记事项向登记主管机关申请，并被登记主管机关核准登记公告的法律行为。 物权登记，在现有的法律制度中强制性的物权登记只有不动产物权登记，对于动产的物权是否需要登记没有强制性规定。不动产物权登记，又称之为不动产登记是指经权利人申请国家有关登记部门将有关申请人的不动产物权设立、变更、移转等事项记载于不动产登记簿的事实。 尽管对于商事登记和物权登记的概念，学理上存在很多争议，此处只是引用了我比较认同的一种说法。从两者的概念，不难发现商事登记是一种法律行为，而物权登记是一种事实行为(其实对于物权登记到底属于法律行为还是一种事实行为，也存在争议)。对于商事登记与物权登记制度的差异性，本文主要是从两者的性质、价值取向和效力这几个方面来进行论述。
一、商事登记与物权登记行为的法律性质的比较
从两者的法律性质来看，商事登记行为在性质上具有双重属性，同时具备公法与私法的性质，而且是以行政行为为主要，民事行为为次要的一种行为，且是行政行为中的一种行政确认行为。而物权登记应理解为民事登记，是一种私法上的民事行为。从价值取向来看，商事登记与物权登记在安全与效率的价值取向上侧重点是不同的。
(一)商事登记行为的法律性质
商事登记作为商法的一个重要组成部分其法律性质立法上少有定位，学者们也存在颇多争论。从对法律的公私法划分理论出发，有人认为商事登记属于公法行为，也有人认为是一种私法行为。认为是公法行为的原因是其属于商组织法的范畴，而商组织法有明显的强制性规定;认为商事登记行为是一种私法行为的原因是它是商事登记的内容主要是对主体资格和营业资格的确认，属于确权行为，而这种行为是一种私法行为。还有学者将商事登记界定为具有公法、私法双重性质的一种法律制度。对于以上几种学理说法，各有其合理性，但又各具缺陷。
我认为从商事登记的的公私法属性这个角度出发，商事登记行为兼具公私法性质。首先，从商事登记法律关系的两方当事人来看，其中一方是商主体，另一方是商事登记机关。对于商主体来说，他的相对人是登记机关，而一般登记机关就是行政机关，可见他们的权利义务并不是平等的。虽然存在这样一种前提即如果申请人没有申请设立、变更或终止商主体的意思，并没有提出这样的申请，行政机关是不能强制其申请提出申请登记的，这在一定程度上取决于商事主体的意思自治，表现出私法的性质，但相反一旦当事人有了设立、变更或终止商主体的意思，同时做出了这样的申请，此时履行申请登记程序就成为了必经程序。 这种必经程序是国家干预经济的一种主要方式。所以从商事登记这个行为看既具有私法的民商事性质又具有强制的公法性质。其次，从商事登记的内容来看，申请人在关于一些强制登记的事项、登记机关的职责和义务、法律责任、必备文件、法定程序等这些方面并没有自主选择的权力，这些体现了国家在商事登记内容上的强制力，但是申请人对有些方面还是享有充分的自由选择权的，如选择从事的行业、经营项目的范围、投资数额的大小、经营期限的长短、经营地址的选择、技术投入所占的比例等等这些方面是可以按照自己的条件和意志来做出的。可见在商事登记的内容上也表现出了公法与私法并存的现象。
对于商事登记行为主要体现为行政行为还是民事行为这个问题还是比较容易回答的。尽管在进行商事登记行为过程中包含一系列行为，在这一系列行为中可分为民商事行为和行政行为。那么到底是民商事行为为主导地位还是行政行为为主导地位。尽管在决定是否申请登记行为过程中体现了当事人的意志，意思自治提现了民商事行为，但与登记机关的登记行为相比，其明显居于次要地位，可见登记机关的登记行为才是商事登记的核心和关键，是主导性行为。因此，笔者认为，商事登记行为主要体现为行政行为性质。主要可以从以下几方面来进行分析。首先，从主体来看，商事登记的当事人一方是行政机关而另一方是商主体，商事登记一般是行政机关(在我国主要是国家工商行政管理部门)依法行使行政职权的行为，两者不具有平等的权利和义务。所以从主体就能分辨出它是一种行政行为。其次，从登记法产生的效力来看。因为登记机关履行审查职责是要严格依据法律规定的条件和程序进行的;所以登记机关审查后所做出的决定，其具有较强的法律效力，而且此效力对所有人都具有强制性约束力。其中表现为对登记申请人及其他相关主体他们不能任意选择或改变申请，对于登记机关来说对于自己做出的决定不得擅自改变。这些约束力表现出来的是行政行为的强制性。最后，从决定是否具有效力限定性来看。登记机关的审查决定一经作出，它就具有了法律效力，已经决定就对相关当事人产生强制性法律约束力，当事人不能怀疑这个决定的合法性。也就是说除非出现了被有权机关经法定程序宣告无效或撤销这种情况，否则就推定其决定是合法的。从以上三方面分析可见，登记机关的商事登记行为是以行政行为为主的复合行为。
以上是对商事登记行为是一种行政行为的的肯定，在此基础上我国商事登记行为应属行政确认行为，还是行政许可行为?虽然行政许可与行政确认具有一定的相同性，他们都是行政行为，而且都是依申请才做出的，但两者也存在明显的区别，首先，从确认是赋予权力还是对权力的一种认可这个角度来看，行政许可的前提是法律对许可事项的一般禁止，也就是普遍的做法是禁止的，禁止的范围很大，只有在做出许可后才是对一般禁止的解除，从而赋予其新的权力;而行政确认的前提则是法律对确认事项的一般允许此时是允许的范围很大，也就是一般的做法是允许的，得到确认只是对允许的公示，对权利的认可而没有赋予新权利的意思。从这方面来看对于法律对商事行为一般是允许的，在经过商事登记后是对商事行为得到允许的一种公式和认可。其次，从行政机关是否具有自由裁量权这个角度来看。行政许可过程中行政机关具有广泛的裁量性，只要符合法定条件的许可申请，行政机关还可因为社会公共利益这个目的，行使自己的自由裁量权;而行政确认因为具有严格的强制性，只能依法做出许可或者不许可，不能因为公共利益等目的，享有并使用自由裁量权。从这个角度来看，商事登记行为具有行政确认的确权性、羁束性特征，因此商事登记行为属于行政确认行为。而且本人认为商事登记是一种行政确认行为，还因为商事登记的内容主要是行政机关机关对商事主体资格和经营资格进行确认并予以公告，可见这是一种确权性的具体行政行为。
(二)物权登记行为的法律性质
我国不动产物权交易登记是一种民事登记也就是私法上的民事行为。它与行政登记主要存在以下几方面的区别，首先，从两者的效力来看，民事登记只具有公示性，他只有证明公示某种权利义务关系存在与否的作用，而没有赋予新权力产生的作用。登记只有证明某种权利存在的效力，而没有赋予某种权利的效力。但行政登记大多具有授权性，行政登记的行为授予了申请登记者某种权利。其次，从对申请文件审查内容看，民事登记，只做形式审查，不做实质审查。只是对提供材料的书面审查。而行政登记须做实质审查，法定要件缺一不可。然后，从登记目的看，民事登记，通过材料的审查登记，公共机关以自己的名义，对外保证该权利义务关系是否存在的真实性从而能为公众提供便捷交易信息。行政登记的目的是对商主体从事商事行为过程的监管，对象是申请人而不是对公众。最后，从登记机关性质看，民事登记主体，有的是行政机关，特别是我国，几乎都是行政机关;有的是法院，如德国，不动产交易登记应到基层法院;有的是其他公共组织，如美国国会图书馆着作权登记等。 而行政登记主体一般是行政机关。
经过以上的分析可知，商事登记与物权登记在行为的法律性质上存在区别。商事登记行为在性质上具有同时具备公法和私法的特点，且是行政行为中的一种行政确认行为。而物权登记应理解为民事登记，是一种私法上的民事行为。而且从审查内容上看。商事登记的行为是民商事的私法行为。可见从公私法这个角度就很容易判断商事登记与物权登记的区别。
二、商事登记与物权登记中立法的价值取向比较
所谓立法的价值取向主要有两层含义，其一是指各国在制定法律时希望通过立法所欲达到的目的或追求的社会效果;其二是指当法律所追求的多个价值目标出现矛盾时的最终价值选择。商事登记和物权登记立法的基本价值取向都应该是安全和效率。而两者中更倾向于哪个却很难判断。安全与效率之间是既协调又冲突的关系。现代公示制度发展的目的只要是为了保护物权的交易安全、确定物权归属、保障交易安全，这些目的是是登记制度的首要价值。商业登记审查中支持实质审查的和支持形式审查的，这两者之间争论的焦点其实就是安全和效率这两个价值之间的侧重程度。 结合许多学者的观点，我认为商事登记的价值取向为安全和效率，其中效率优先，兼顾安全。物权登记制度作为不动产物权变动的公示手段，对于保护交易的安全有着重要的贡献。物权登记制度中的安全价值主要由明确产权归属的角度、善意保护的角度和权利推定的角度体现出来。
三、商事登记与物权登记的效力比较
这里所说的商事登记与物权登记的效力主要是研究两者的对抗效力。物权法中的对抗效力，首先它是对所有人都产生对抗效力的，而不去过问第三人的善恶意思表示，只是有这样一种出外情况就是不可抗力等正当理由，造成对其已经进行过登记这个行为不知的。我们知道商事登记主要分为商主体和营业登记两部分，那么对于商事登记的对抗效力也要分这两部分来考虑。因为商主体登记属于行政确认，行政确认的特点仅在于公示，登记与否唯一的区别就是能否对抗善意第三人。而营业登记因为属于行政许可，行政许可具有创设新权利的效力，登记是生效的必经程序，而且如果没有登记就不会产生对抗第三人的效力。可见营业登记同时具有对抗效力和创设效力。所以我们不能一概而论的说商事登记具有对抗效力或是没有对抗效力，二要进一步确定是商主体登记还是营业登记。
关于不动产物权登记的法律效力问题尚无统一规定，因为我国在不动产登记方面目前还存在着一些不统一，如，登记的法律依据、登记机关、登记程序、权属证书。依照我们国家《物权法》的规定，我们对不动产物权登记效力采纳的立法模式是一种折中的模式，既有登记生效主义模式，又有登记对抗主义模式。 我国这样的折中立法模式，在学术界引起很大的争论。
四、总结
「关键词行政法；特许；规制
一、问题的提出
根据行政许可法的规定，有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等可以设定行政许可。这些事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。以这条规定为依据，社会中存在的大量有限公共资源，例如航空运输业、无线电频率使用以及城市水务、电力等领域，其利用与配置可设定行政许可。那么，这一领域的许可具有何种特点呢？其在许可过程中又会有哪些独特问题需要行政法学者关注呢？本文将试图对这些问题作出简要描述与勾勒。
二、特许与一般许可的差异
以我们较为熟悉的大陆法系为例，一般而言，会在其行政许可法中将特许与一般许可作出简要区分。例如，日本行政法学中，认为诸如电力、煤气等运输业，具有高度的公益性。因此，此类营业活动应获得国家的特别批准并在实施过程中接受国家的业务监督。特许是对国民设定其原本不拥有的权利或权利能力的行为。德国行政许可法中也有类似的规定，例如认为特许，即通过竞标程序授予申请人以独占性或者市场垄断性权利，特许合同条款中包含价格、质量等规制要求。授予程序的竞争性和行政规则要求统一于特许制度中。[1]当然，这是最为基本的一种概括性描述，下文将进一步加以概括。以下，我们大致将特许与一般许可的差异概括如下，从中我们可进一步发现特许存在的缘由。
1、作为基础的权利性质不同
这点正如前述，已有部分学者对此加以了讨论。例如有多位学者将我国的行政许可分为一般许可和特别许可。认为一般许可仅仅是对法律一般禁止的解除，而特别许可则是赋予相对人可以与第三人抗衡的新的法律效力的行为，是为特定人设定的新的权利和资格的行为[2]行政特许区别于普通许可的最重要法律特征是行政当局的申请人提供了一个完全的公法上的主体权利，例如建设一所医院，经营一个铁路企业。这种权利本来是为高权主体所承担的，并不为申请人所拥有的，所以特许是高权主体将自己拥有的权利的出让行为。特许不同于委托。特许是对权利的授予，许可和例外准许是对禁止的解除。他们之间只是在都需要得到行政当局同意的程序方面，有形式上的共同点。[3]例如驾驶许可、营业许可等属一般许可，而持枪许可、烟草专卖许可、麻醉药品和精神药品的生产许可，都属特别许可。
2、特许与一般许可的目的不同
通常而言，特许往往通过拍卖、招标等方式，选择最适合者进入市场。在这一过程中，特许的目的在于考虑服务提供的质量及其价格，往往针对的那些资源稀缺或具有垄断性的行业，更多集中于对企业及其经济活动的规制。一般的事前许可其目的往往在于做出某种条件规定，以使被许可者能够满足某些提供服务或者产品的最低标准，[4]其更多的适用于社会性规制领域，例如食品安全、健康安全等设定的许可，其目的一般在于消除消费者与企业之间的信息不对称。
由于规制目标不同，使得一般许可的发放，往往只需要符合基本的资质要件即可获得相关许可。而在涉及到城市水、电、道路交通运输等方面的许可时，则往往在于通过竞争机制的引入，提高服务质量。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》第二条中规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或提供某项服务的制度。”从这条规定的陈述中，我们也可看出特许与一般许可在政府规制目的的选择上具有不同特点。
3、特许与一般许可存在的领域不同
尽管，我们不能从领域中直接判断该领域存在的许可为一般许可还是特许。但是，我们可以对此问题加以反向的思考，即大体上，特许与一般许可所存在的领域具有怎样的差异。
从目前我国特许存在的领域来看，其主要存在于有限公共资源的配置、有限自然资源的开发利用、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入领域。例如，城市供水行业及污水处理行业中存在的市政公用事业特许制度。自然资源领域中涉及到的资源开发许可证，如林木采伐许可证、采矿许可证、捕捞许可证、野生植物采集证等，均属于特许。大体而言，特许存在的空间往往为（1）自然垄断行业，例如传统的网络型公共事业领域；（2）高科技稀缺领域，例如广播频率的分布领域。（3）过度竞争领域，例如航空线路的分布以及城市公共交通路线的分配。这些领域与行政许可法第十二条第二款的规定范围大体一致。但行政许可法中的规定为“直接关系公共利益的特定行业的市场准入”，这种表述使得实践中可能使特许的范围扩大，将可充分竞争的行业纳入特许范围，人为制造新的垄断。[5]
仅仅在那些有自然垄断和资源稀缺特征的公用事业产业部门，政府特许经营的使用才可能是有效率的。除此之外的很多领域，则可能为一般许可存在的空间范围，这些领域往往因缺乏垄断性与资源稀缺性而成为可充分竞争的行业，进而不应简单的适用特许模式。此外，即使在一个有自然垄断特征的公用事业产业部门中， 如城市供水、供气、供热等，我们也有必要去区别那些有自然垄断特征的部份（如城市管网）和没有自然垄断特征的部份（如水厂和造气厂）。[6]
4、特许与一般许可的程序具有差异
根据行政许可法第五十三条的规定，涉及到有限公共资源配置的许可往往会采取招标、拍卖等市场化方式展开。尽管，是否都需要采取市场化的方式进行公共资源配置需要加以进一步的考量。但是，实践中，有限公共资源的配置、有限自然资源的开发利用、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入领域往往涉及到特许权的竞标及拍卖程序。
经济学家对特许投标有着专门的论述。较为经典的代表为德姆塞茨，他提出利用特许竞标来提高政府管制的效率，其含义是在自然垄断的产业或业务中让多家企业竞争独家经营权，按照一定的要求，由报价最低的企业提品或服务。[7]一般而言，招标主要是针对比较复杂的标的要求，如既要求价格因素，又需考虑商务（包括实力等）技术等方面要求而言；而拍卖程序往往通过指投标者直接向销售者报告各自的估价，然后再根据拍卖规则选择谁是赢家及其支付的价格。也就是说，拍卖中最主要靠的因素是价格。拍卖的参与者事先必须承诺提供普遍服务、相互接入、不转卖等责任，才能取得竞标的资格。对于一般许可而言，由于其往往是为了解决信息不对称问题，产品质量等往往具有固定的标准或资格要件，因此其往往不能也需要采取招标、拍卖形式，一般而言其程序为，申请人申请、审查以及核发许可证。
但是，这并不意味着采取招标与拍卖方式的领域就一定为特别许可。例如，出租车牌照的拍卖、城市户外广告设施的拍卖等，从表面上这些领域也采取了市场化的拍卖与竞标方式，但是否又能因此认为这是特别许可呢？笔者在此认为并非如此。因为，对于户外广告设施以及出租车牌照而言，这原本并不一定是一种社会稀缺资源，更不一定居由垄断性。因此，此处的拍卖或招标更多的仅是一种市场调节的手段而已，是否只能通过这种方式实现市场配置的目标，仍应谨慎考量。
5、特许与一般许可的事后监管力度不同
对于特许而言，由于其往往涉及到有限公共资源配置等领域，这些领域往往具有相当的公共利益考量。这就使得特许之后，政府规制的重要内容为企业履行协议的情形。例如，公共服务的质量、收费标准以及是否能够按照合同约定提供服务。例如，市政公用事业的特许经营权被赋予之后，要在主管行政机关监督下连续不断的为公民提供良好稳定的服务，而且中止或停止营业，必须事先得到主管部门的同意。这在《市政公用事业特许经营管理办法》中有明确的规定。例如，在水务领域，政府确保水务特许经营企业能不中断地提供公共产品和普遍服务，对实施特许经营的水务措施予以维护，保持设施的良好运转。同时，政府需要制定保证不会因特许经营企业擅自停业、歇业而影响公共利益和公共安全的临时接管应急预案，并保留在必要时收回自己经营的权力和能力。[8]对此，行政许可法中也有相关规定。
对于一般许可而言，例如驾驶许可、营业许可，此类许可之后，政府规制的更多内容在于是否符合资质要件或者某种最低要求，以及在此基础上，企业或个人是否遵循了必要的行业规定及其标准。如营业许可中，政府往往重点监管其经营范围是否符合法律规定，是否有违法经营等情况。
三、特许的法律规制
由于行政法中的特许，其往往存在于某些特殊的领域之中，每一领域都有其相当独特之处。例如，水务、煤气等领域属于需要网络来提供传输的基础设施，属于网络型公共事业，由于此类领域所独特的自然垄断及其规模经济特征，使得其在规制方式的选择上有其自身的独特之处。因此，分析其中的实体问题具有相当的难度。而出于行政法学研究的视角，也缺乏足够的智识与能力去描述实体中存在的问题。此外，对于政府而言，其对于特许最重要的规制是通过程序而实现。特许也被恰当的认为是一种程序，既包括授予特许权的措施的设计与运作，也包括特许管理规则之下的监督、谈判与制裁，其中寓藏着充足的裁量余地。[9]在这一过程中，行政法及其它法律法规发挥着重要的规制功能。因此，笔者试图对其中可能存在的一些基本问题出发，对其中政府可能起到的作用及其法律法规的规范功能作一大致描述。而由于对特许而言，其往往借助一定的契约，即特许契约而实现，其中很多问题也是以合同为中心而展开的。
1、招标与拍卖方式的选择与程序设计
正如上文所言，招标与拍卖方式具有不同的特点。前者往往针对较为复杂的标的要求，既要考虑价格因素也要考虑综合的技术要求；而后者则往往主要考虑价格。由于两种规制方式的不同，使得在选择招标与拍卖方式中也有着不同的侧重点。如何设计合理的竞标机制进行市场化选择，是管制理论研究与实践领域中的最大难题之一。如果竞标机制设计不好，未必能通过市场化方式选择出最合适的被许可人。而对于拍卖而言，同样存在类似的问题，如何避免幕后交易以及事先底价的确定等，同样存在若干问题。
一般而言，招标程序适用招标投标法的相关规定，大体包含招标、资格预审与投标、评标与公示与签署协议四个阶段。一般情况下，此种程序以相对人的申请为前提。只有当相关企业提出相关申请之后，才涉及到后续程序的展开。这一申请，往往也对行政机关规定了一定的作出决定期限。如果认为企业不符合申请资格，也应当说明相关理由。以上是对于招标投标程序的简要描述。招标程序的关键在于确保竞争过程以一种公平和透明的方式进行并且接受监督，并采用明晰的评标程序，以确保要求的质量能够得以实现。在这一过程中，需要公平对待所有潜在的签约者，以确保投标活动不会使任何一个签约者处于不利地位。
对于拍卖而言，由于其往往更多的考虑价格因素，因此在拍卖程序的设计中最为核心的在于选择恰当的价格。近年来，各国政府越来越多地通过拍卖市场实施国有企业的私有化、重塑竞争性基础设施产业（电信、电力、天然气、交通等）、配置公共稀缺资源以及增加财政收入渠道。特许经营权采用拍卖方式出让应当遵循《中华人民共和国拍卖法》及政府制定相关规定实施。特许经营权的拍卖由政府授权机构委托依法设立的拍卖企业进行。一般而言，拍卖程序为拍卖公告——竞价——确定最终买受人——买受人和拍卖人签署协议。例如，浙江瑞安市以拍卖的方式将旧城区的燃气特许经营权拍卖，凡注册资金50万元以上、拥有《城市燃气企业资质证书》或《城市燃气企业试运行证书》的瑞安市企业均可参加。对于拍卖程序而言，最重要的在于拍卖主体，特许权中往往为各级行政机关及管理部门，要求其应合理确定标底，应注意拍卖前买受人与拍卖人之间的合谋行为。此外，拍卖结果及其过程都应公开化。
2、特许合同的内容
一般而言，经过拍卖、招标投标程序之后，即涉及到政府与企业之间的特许合同签订，这也便成为政府后续程序监管的重要依据之一。由于特许存在的领域往往关乎人民生活的点点滴滴，对企业而言也涉及到更大的成本与风险。因此，特许合同的谈判过程往往需要较长时间。实践中，还可能出现这种情形，如果政府与排名第一的中标候选人者不能达成协议，政府可能会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推。
一般而言，政府与企业之间的合同应当做到：使企业按商定的条款，对提供合同上规定的服务承担义务； 给企业以项目的独占权以及使工程得以实施的各项许可；如果需要的话，由政府或政府机构承担根据商定的条款购买项目产品或服务的义务。而更为具体的，我们可以以《北京市城市基础设施特许经营条例》第十二条的规定为例，对此加以大致的了解，即“特许经营协议应当包括下列内容：（一）项目名称、内容；（二）特许经营方式、区域、范围、期限；（三）是否成立项目公司以及项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；（四）产品或者服务的数量、质量和标准；（五）投融资期限和方式； （六）投资回报方式以及确定、调整机制；（七）特许经营权使用费及其减免……”等。当然，特许合同的内容，很难用一种固定的合同模式或者固定的合同条款来确定，因为各种项目千差万别，合同内容和条款一定也千差万别。例如，由于所在城市不同、涉及领域不同、规制目标不同等，这都使得特许合同不可能存在某种固定的格式。
而在特许合同之中，政府与其他签订合同的私人一样需要受到约束，一旦合同执行中出现了问题，政府可能会像私人一样被起诉。而当对合同执行所获得的收益进行分配时，政府也可以作为所有者具有获得收益的权利。在这一过程中，政府的角色开始发生变化。政府从权威的源泉与法律权威的享有者，转变为市场合同的缔结者，在维持整个经济生活中所有公私合同制的稳定性方面，扮演着重要角色。
3、特许合同的年限
对于特许合同而言，设定恰当的年限相当重要。期限过长，可能会使新的符合资格的企业难以进入市场，造成新的垄断。例如，在《深圳市公用事业特许经营条例（草案）》起草阶段，与会代表大都认为50年太长。有代表提出，目前各国公用事业特许经营年限通常都不超过20年，深圳在水务经营权年限50年的规定明显太长，有点不负责任。《条例（草案）》应增加相应规定，对经营年限进行限制，特别是在目前深圳还没有经验，且政府监管能力较差的现阶段，尤显重要。代表甚至提出，“签一个合同，把子孙时代的都给卖了出去”。此前，关于梧桐山隧道签订的五十年经营权，至今仍为深圳政府的一大悬而未决的难题。
一般而言，通过长期合同，政府可以实现提供服务的稳定性，时限长易于鼓励投标与刺激投资。而较短的特许经营期限，会挫伤投标人投标的积极性，使得特许经营者无法获得合理的回报率。例如，某一特许经营活动至少需要五年才能收益，如果特许年限仅仅为三年，这将没有足够的时间获得相应的回报。但是，短期合同的优点在于契约内容可以有更强的专属性，更易于执行；并将现有权利人的优势降到最低，并代之以强调竞争以及执行中规制机构的杠杆作用。[10]确定特许合同的年限，这一般属于行政机关的裁量范围，可以由其确定合理与恰当的期限。
4、特许合同的解除、变更与信赖保护
通过特许合同，可以为社会不断提供质量可靠的产品与服务。这种状况的维持需要特许人不能随意解除合同。因为，一旦这种合同被解除，将给受益人带来相当大的影响，无法实现预期的经济目的。为了防止这种情况发生，在制定特许合同时，便往往做出了具体的规定。这往往与行政许可法中的信赖保护利益相关联。即“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
作为特许而言，行政主体除经公共利益需要或其他特性条件可以解除合同之外，一般情况下不得擅自改变已经生效的许可。但是，对于特许经营者而言，也往往被要求负有持续提供的义务。例如，根据《市政公用事业特许经营管理办法》规定，获得特许经营权的企业应当履行以下责任，科学合理制定企业年度生产、供应计划以及组织生产，履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务等。因此，解除特许协议往往也设定了一定条件。特许协议的解除，政府应以书面形式告知特许经营者，并召开一定听证会，以充分听取特许经营者的意见。同时，应充分考虑原获特许经营权企业的合理利益，当特许期间因政策改变严重影响企业预期利益的，企业应该可以向城市基础设施行业主管部门提出补偿申请，并获得相应的补偿。
四、结语
作为政府规制的一种方式或工具，特许在当下社会背景中发挥着越来越多的作用。特许推动私营企业提供服务，是新公共管理运动的缩影，也是契约型安排在行政法中兴起的缩影。[11]特许契约运用于健康、教育、社会福利等各个领域正在取代传统的命令控制规制方式以及官僚机构条款。在这种变化之中，公法的价值与规范被逐渐运用于契约关系的治理之中，特别是如何设计公开透明以及公平合理的程序方面，行政法学者可以发挥更大的作用。借助美国行政法学者弗里曼（Jody Freeman）的观点，尽管契约作为行政法与规制工具其危险不可否认。但不可避免在公私法混合的领域，契约为我们展示了政府治理的有效工具以及一种潜在的更富力量的责任体系。这将促使法律研习者去面对这样的现实，即不能回避的公法规范与私法契约规则的交融。[12]
本文的研究也正是在这种关怀下展开的，旨在对特许中的一些基本问题做出某些共性的描述。我们仅能概括性的认为，作为行政法中的一种特殊许可方式，尽管特许存在的领域有限，但往往关涉到企业的利益，尤其是大企业的利益，进而关涉到公民的基本生活。这就使得如何运用特许合同调整政府与企业之间的关系成为了特许制度的重要目标。而基于特许合同中行政机关与政府所具有的特殊功能，如何设计良好的监管程序也是特许制度中的重心所在。但是，正如文中所提及，特许制度基于不同的产业特征与领域特征，做出某种更为细致的分析亦非常重要。“在这个契约型政府的美丽新世界里，行政法学者必须加倍努力，这样他们的呼声才能为人知晓。”[13]更多的课题恐怕还需在今后研究中加以深入。
参考文献
[1][3]于安。降低政府规制——经济全球化时代的行政法[M]，北京：法律出版社，2003.124
[2]参见姜明安主编。行政法与行政诉讼法》[M]. 北京：北京大学出版社、高等教育出版社1999. 183－184（杨建顺撰）；胡建淼：行政法学[M]，北京：法律出版社1998.316
[4] Anthony Ogus， Regulation： Legal Form and Economic Theory， Clarendon Press， 1994，p245
[5] 周汉华。行政许可法：困境与出路[A].载吴敬琏、江平主编：。洪范评论[J]. 北京：中国政法大学出版社2005.19
[6] 张卿。为什么要施行政府特许经营？——从法经济学角度分析[J]（竞争与监管政策国际研讨会论文 2006年2月，作者提供）
[7] 参见 丹尼尔？F？史普博著。管制与市场[M]，余晖、何帆等译，上海：上海人民出版社1999.326
[8] 宋华琳。公用事业特许与政府规制——立足于中国水务民营化实践的初步观察[J]，政法论坛2006年第1期。
[9][10][11][13]卡罗尔？哈洛、理查德？罗林斯：《法律与行政》（下）[M]，杨伟东、李凌波等译，北京：商务印书馆2004. 512，551，552，554.
论文摘要:在经济社会发展不断深化的同时，当前城市规划居于越来越重要的地位，被视为城市发展的龙头。尤其当前不断优化城市土地和空间资源配置，合理调整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服务等城市规划管理的手段也得到了进一步的深化。本文对我国当前城市规划管理中存在的问题与策略进行了初步的探讨和分析。
引言:20世纪90年代初，伴随着改革开放的不断深入，城市规划越来越成为关注的焦点，而城市规划管理作为一项综合性技术行政管理工作更是重中之重，城市规划管理很好的保障城市规划顺利实施，随着我国经济社会的发展，城市规划管理相对滞后，以至于不能满足于当前我国城市化进程需要。普通老百姓对城市规划缺乏应有的了解，也缺少对城市规划的支持和参与，由此城市规划的管理中也出现了一系列其他问题，本文对我国当前城市规划管理中存在的问题与策略进行了初步的探讨和分析，探索解决城市规划管理中的问题思路。
一、城市规划管理中存在的问题
城市规划管理中存在的问题首先是缺乏法制保障，导致规划缺位，政府行政管理体制影响规划审批权。当前缺乏完善的城市规划法规体系，规划行政处罚与违法行为不对称，缺乏对违法建设直接当事人的处罚，另外地方性法规不完善造成规划权威性受损，同时规划行政处罚权分割影响城市规划管理工作的开展，行政程序立法不完善影响城市规划管理的规范化。还有就是政府行政管理体制影响规划审批权，目前，在我国大多数城市规划受政府和规划部门双重领导。负责城市规划管理各个部门在不同层次不可避免地存在既得利益冲突，由此所制定的政策，就难免会影响政策的贯彻和执行。
还有就是城市规划管理缺乏大众监督。缺乏大众监督是城市规划管理遇到的一个很重要的问题。在我国的很多城市规划决策往往还停留在领导者才是“决策者”，规划决策权集中领导和少数几个规划专家手上，是少数人的决策。与此同时地方政府和规划管理部门自由裁量权过大，对行政审批缺少约束和监督机制。规划管理的主管部门既是规划管理者又是规划单位的直接上级，这就使得规划管理和实施一直是处于规划管理者单方面的动作之中，这往往会造成决策主体的错位，使得决策缺乏大众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城市规划管理背离城市规划目标，同时公共利益会被某些群体利益所替代，造成最终使城市规划管理的方向偏离原有的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，也会造成一些政府官员利用城市规划管理对城市建设进行干预，谋取个人利益，并产生各式各样的寻租行为。
二、城市规划管理中存在问题的对策分析
首先是要完善规划法规。建立健全规划法规体系，运用法律手段，保证科学制定和实施城市规划，进一步强化城市规划管理的综合协调职能，城市的土地利用各项活动都纳入统一的城市规划管理，实施统一管理，这样才能够保证城市合理发展和协调运转。充分运用法制管理手段，是切实搞好城市规划管理工作的保证。这也就要求各级城市规划管理主管部门抓紧法制建设工作，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，有效保证城市规划的实施。注意运用法制手段维护城市规划及其管理的权威，将城市规划行政执法工作提高到新水平。要节制规划许可自由裁量权，使遵守法定程序，严守合理性原则，逐步推行城市规划审批法制化、城市规划技术标准化，最终组成严密的管理体系，从而使城市规划管理工作更加科学化。
其次是设计合理的规划许可审批程序和管理体制。要使城市规划管理遵循城市发展客观规律，就必须按遵循科学的审批管理程序。也就是必须依照城乡规划法规定的必要的环节来进行。这样就有效地防止审批工作随意性，制止各种滥用职权行为发生。同时需要注意的是严格的审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件，对于城市规划区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市规划管理法规为依据，对违背城市规划管理法规的行为要追究当事人法律责任。另外一个就是改革管理体制，有效发挥城市规划管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，就要建立健全城市规划行政许可和审批制度，在城市规划管理工作中贯彻实施行政许可法，深化城市规划管理制度改革，建立规划委员会制度，健全城市规划管理决策机制，城市规划管理的重点由开发转向保护。
再次是加强城市规划实施的监督，建立规划管理行政责任追究制度。各级城市规划部门要把规划实施的监督作为一项重要内容来抓。做好土地使用建设活动审批后的各项管理工作，及时发现和处理各类城市规划违法活动，及时发现纠正，督促提高城市规划行政管理的质量水平。建立规划管理行政责任追究制度。将规划管理的行政责任具体分解落实，使城市规划管理的各项工作任务都有明确具体的责任主体，对于由城市规划管理工作中的各种违法行为要追究直接责任人责任，城市规划管理责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家和人民权益。
最后是要完善城市规划行政许可听证制度，有效防止决策的片面性，提高规划实施的合法性和合理性。
参考文献
[1]任致远.透视城市与城市规划.中国电力出版社，2006.
