发布时间：2023-04-08 11:36:33
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一、引言：问题及进路
审判管理是基于对审判规律的正确认识和把握，对审判行为与过程实施调控、评价、引导的一种重要的司法工作机制。 近年来，在深入推进审判管理改革的过程中，各级人民法院积极致力于审判效率评估体系的研究、探索与运用，加强管理机制的建设和平台的搭建，审判管理工作机制不断完善，审判管理逐渐成为人民法院内部既有别于案件审判，又相对独立于司法人事管理、司法政务管理的一项重要的司法管理活动，审判管理在人民法院管理体系中的核心地位也不断得到强化。但是，在改革的过程中，过分强调院、庭（局）长的管理作用，而忽视对法官自主管理的研究，鲜有论述法官个人因素对审判质效所产生的影响。在许多人看来，"法官的形象就是立法者所设计和建造的机械操作者，法官本身的作用也是机械性的。" 。为什么会产生上述认识呢？问题的关键在于，我们习惯于将法官非人化、机械化，忽略了法官作为一个活生生的人，其人的因素对裁判过程的影响。法官的个人经历和社会环境影响着法官在判决中的倾向，法官自己都没有认识到的潜意识、预感和直觉有时甚至起着决定作用。
法官的个人因素对裁判过程的影响是显而易见的，它们"日复一日，以不同的比例，所有这些成分被投入法院的锅炉中，酿造成这种奇怪的化合物"。 而对法官个人产生影响的诸因素中，有法官的知识结构、思维方式、价值取向以及非理性因素等，本文重点要研究的是非理性因素中的习惯问题。非理性因素是指"理性或理智之外的因素，主要包括情绪、情感、意志、动机、态度、兴趣、性格等因素"。在每个人的思维活动中，都有不同种类和不同层次的非理性因素在发挥作用，它们是客观现实的反映，并对人的思维活动产生十分重要的制约和影响。裁判过程并不是一个客观的和非个人的过程，法官同样不可能逃脱这种无意识的东西在判决形成中的影响，它是"深深掩藏在表象之下的力量"。而非理性因素中，习惯对审判管理工作影响尤为明显。习惯是指长期形成的、一种重复性的、通常为无意识的日常行为规律，它往往通过某种行为的不断重复而获得。法官在工作中一旦养成良好的习惯，就会激发内在潜力和创造精神，这种动力是内在的、自发的、持久的、源源不断的，它让审判管理成为一种不自觉的行动，从而促使审判工作不断朝着好的方向发展，形成良性循环。因此，如何养成良好的工作习惯来发挥法官个人因素的积极作用，抑制其消极影响，是我们加强审判管理工作的重要内容之一。
二、背景资料：影响审判质效的不良习惯及其特征描述、评价
法官个人因素积极作用的发挥是法律价值目标实现的必要途径，也是法律不断向前发展的强大动力。但是，一旦法官的个人因素过度膨胀，突破了相应的限制就会走向相反面，对于法院来说后果无疑特别严重。不良习惯就是个人因素不断膨胀的产物，是我们法官在审判实践中"习"而成"惯"的种种不良个性特质。为排查影响审判质效的不良习惯，我们有针对性地设计了调查表格，调查对象不仅包括资历较深的老法官、新任命的年轻法官，也包括从事法官辅工作的书记员。调查结束后，我们将回收的调查表根据审判条线、节点等要素分类汇总，邀请审判业务骨干座谈，就审判工作中存在的不良习惯问题进一步进行梳理和讨论。在此基础上，再深入分析、归纳，共提炼出立案、审理、执行、卷宗装订与归档四大环节15个节点92项不良习惯。随后，分阶段、按步骤运用6个月时间引导法官对照问题查找不足，在养成良好习惯的同时，抑制不良习惯的消极影响。在此期间，通过随机抽查、法官论坛、专项评查分析等形式督促提醒，有效巩固成果。
（一）不良习惯的特征描述
不良习惯是一种非理性的因素，对其特征的描述，必然与非理性概念、特征相结合。非理性作为人类精神结构的一个组成部分，是一种关于人的特征及认识能力的精神构成。这种精神构成建立在感知、情绪、行动三个相互关联的链条上。不良习惯的特征是：
1、非智力性。在法官所具备的各项素质中，习惯与信心、意志、兴趣、性格等一样，属于非智力因素。即不良习惯与法官的智力高低并无必然联系，不论是智商高的人还是智商低的人，都可能会沾染上一些不良习惯，且不良习惯的多少与智力的高低亦不成比例。另外，不良习惯与法官的年龄大小无必然联系，在审判实践中，年长的法官与刚任命的年轻法官相比，基于不良习惯的日积月累，显然前者多于后者。
2、非自觉性。不良习惯是一种不自觉的意识活动，它根源于人的本能欲求，具有心理内化的特征，因此它往往是隐蔽的、潜在的、自发的。从法官个体看，每个法官由于其生理和心理素质的差异，生活经历和环境的不同，从而形成了各自特有的行为方式和行为习惯，这种在司法过程中的习惯性话语和行为方式的表现不是有意而为的，而是一种无意识的。从法官群体看，法官个体之间行为方式和行为习惯的影响是相互的，习惯的形成与周围的环境有着密不可分的联系，环境的影响亦是在潜移默化中发挥作用。
3、顽固性和可变性。不良习惯作为人的心理因素，不可避免地要渗透于人的认识，并在人的认知定势中积淀下来。认知定势具有相对稳定性，形成后难以改变或改变幅度很小，总是保持着一种惯性，促使人们按原有方式认知事物，因而形成一种循环式、封闭式的认知模式、思维模式和行动模式。当然，这种稳固性也不是绝对的，只要经过较长时间的强化训练和影响，即使是已经形成的较为牢固的不良习惯，也不是绝对不可能改变的。
（二）不良习惯的危害
习惯对于一个人的行为有着强烈的控制力，在审判管理中，那些影响审判质效的不良习惯，无论多么细微与寻常，都会起到错误的诱导作用，给认识和思维造成障碍，从而影响法官的行为。而这些行为会在不同程度上对审判工作造成负面的影响，制约审判质效指标的提升，甚至损害司法的公信力和法律的权威。
1、审判效率。司法的功能意义逻辑地、内在地要求必须把公正作为其最高价值。但是在现代司法中，公正并不是司法唯一的追求，司法还必须关注其他价值，其中最重要的是效率。效率主要考虑的是司法的投入与司法的产出之间的关系。司法必须要以效率为目标、及时、有效地对社会资源进行公平分配，使之达到收益最大化。这是效率价值存在的独立意义。司法实践中，审判效率除受到案件的难易程度、案件数量的多少等客观因素的影响外，还受到法官办案节奏、工作速率、工作积极性等主观因素的影响。法官一旦养成散
漫、拖拉、懒惰的不良习惯，必然会导致办案的低效率，进而案件积压、超审限现象突出，严重影响了法院的司法权威、司法公信和司法形象。正所谓"迟来的正义非正义"。
2、审判质量。案件质量是审判工作的生命线。评判案件质量的优劣，应从实体质量和程序质量二个方面来考量。从实体公正看，其结构要素包括两个方面：准确认定事实和正确适用法律；从程序公正来看，其结构要素包括：司法的中立性、程序的平等性、程序的参与性、程序的自治性和程序的公开性等。实体公正直接反映在裁判结果上，程序公正则反映在案件审理的不同环节上。长期以来，由于我国司法实践对实体公正的推崇，以及过分强调程序的工具价值，导致了我们法官在裁判过程中，久而长之形成习惯，对程序公正缺乏足够的重视，违反程序法和程序不规范的现象时有发生，影响了司法公正的实现。当然，在强调程序公正的同时，我们也不能把程序公正推到目的论或本位论的高度。离开了实体公正，司法活动是没有任何意义的。只有坚持实体公正与程序公正并重，这才是现代司法所追求的方面。
3、审判效果。在剧烈变动的社会转型时期，司法活动的复杂性，决定了司法审判不仅要强调审判活动的合法性，注重法律效果的实现，而且要关注审判工作对于社会生活的依存性，把握社会公众对审判过程与结果的认同关系。因此，作为一项基本的司法政策，法律效果与社会效果的统一是衡量人民法院司法能力和司法水平的重要标志。严格适用法律，追求司法的法律效果，固然是法治的必然要求，但是如果一味机械地适用法律，不考虑社会需求、社会后果和社会评价，也是有悖于法治精神的。在案件裁判过程中，我们的法官习惯于以追求"结案"为目标，不愿意付诸心血去调解、去化解矛盾，一判了之，非但没有真正解决矛盾反而进一步激化了矛盾，严重违背了司法解决纠纷、安定秩序、促进发展等方面的功能。
（三）成因剖析
美国心理学家威廉詹姆斯说过："播下一个行动，收获一种习惯；播下一种习惯，收获一种性格；播下一种性格，收获一种命运。"好习惯的养成归根结底是对自我的科学管理。而不良习惯的形成是内外因共同作用的结果，人的态度、意志、品质等自身主观因素占据了主导地位，环境、制度等外部客观因素则构成了外部原因。外因通过内因而发挥作用，虽然不是决定性的，但好的外部环境可以抑制不良习惯的滋生，反之却成为加速不良习惯滋长的催化剂。
1、主观因素。当今人的精神世界中非理性问题是理性和非理性之间矛盾运行产生的，是人的理性和非理性发展不平衡带来的，是理性的消极作用缺乏理性的指导而造成的。更进一步说，精神世界中非理性问题主要根源于人自身错误地价值取舍。因此，影响审判质效的不良习惯也源自于法官的价值观问题。可归纳为：懒、散、慢、拖，精神状态不佳，效率低下，敷衍了事，推诿扯皮；责任心不强，缺乏进取心，安于表面，缺少创新意识，处理事情方法比较简单、表面；有令不行，有禁不止。
2、客观因素。不良习惯是一种非理性因素，属于人的精神领域，是人的精神属性的重要表现形式，所以它同整个精神一样是对客观世界的反映，是在社会环境中、生产和生活实践中形成的。因此，要研究不良习惯的客观因素，必须要根植于法官们所生活的环境以及所处的角色。第一，法官是自然人。作为一种自然存在的生物，法官自然有着最基本的自然本性。第二，法官是社会人。法官总是生活在特定时空的社会共同体之中，特定的社会文化观念、伦理价值积淀为法官的价值观和个性心理支配其行为。社会转型所引起的经济、政治、文化等方面的转型对人（包括法官）的精神世界造成沉重的影响，这是当今重要的客观因素。第三，法官是政治人。法官作为国家公共权力系统中的一员，政治信仰对其行为的影响也很深刻。第四，法官是裁判者。在这里，我们主要研究的是法院的内部环境对法官所产生的影响。
（1）周围环境的同质化效应。同质化效应是指人们的态度和行为逐渐接近参照群体或参照人员的态度和行为的过程，是个体在潜移默化中对外部环境的一种不自觉的调适。尤其在职场中，在同一个单位或部门的时间久了，人与人之间会呈现出一种趋同性，如果周围的人普遍存在一些共同的不良习惯，那么即便原来没有这种不良习惯的人也很可能在耳濡目染中渐渐地被同化，人的从众心理也会引导其跟随大多数人的脚步，而不愿意让自己显得与众不同。法院这样一个相对稳定、宽松的职业环境，客观上容易消磨人的竞争意识和危机意识，产生安于现状、不思进取的心理状态，工作中缺乏创造性和主动性。
（2）管理制度不合理。制度是一种固化的社会关系。制度所具有的功能形成一种既定的力量影响着人的和谐发展。但审判管理制度本身不合理或存在缺陷和漏洞，得不到法官思想上的认同和共鸣，产生抵触情绪，在工作中不自觉地破坏规则，或不按规则行事。另一方面，管理者缺乏先进的管理理念、成熟的管理模式、有力的管理措施，导致管理松散、监督薄弱，不能及时有效地发现、分析、纠正审判工作中的问题与弊端，未能引起法官思想上的重视和行动上的配合，违规行为屡禁不止。
（3）管理手段缺失。对于审判工作，传统的评价方式主要有定性和定量两种方法，在审判管理中广泛运用的主要是定性评估的方法，并适当运用定量评估作为补充。这种考核有其合理性，但也存在着一些弊端。对于司法这处复杂的系统而言，采取思辩的、定性的传统评估方法，并不能全面揭示司法运用内在的客观规律，也不能正确、全面地把握审判活动运用过程和运作结果。加之，公务员工资改革后，奖惩激励机制功能的弱化，做多做少、做好做差都一个样或者差别很小，法官的工作热情和积极性受到挫伤，工作缺乏动力，久而久之就形成了懒散、马虎、低效率等不良习惯。
（一）自律型审判管理模式解析
管理的基础在于有一个制度化体系，一个结构合理、层次分明的管理体系才能发挥出管理工作最大的效能，审判管理亦是如此。近年来，各地法院纷纷进行形式多样的审判管理体制改革，出现了多种模式，如江苏法院打造的以评估体系为基础和导向，包括审判信息处理、审判宏观决策、审判程序控制、审判质量控制、法官行为激励在内的综合性管理模式。
自律型管理，本质上就是自主管理，是对组织基层充分授权，从而激励组织和个人工作自觉性和创造性的管理方式。它要求充分注重人性要素，充分注重个人的潜能的发挥，注重个人目标与组织目标的统一，在实现组织目标的同时实现个人的价值。如果说，在推进审判管理机制改革中，江苏法院适应审判工作新形势新要求，根据审判特点、审判职能、人员特征、外部环境等要素构建一个科学合理的综合性审判管理体系的话，自律型审判管理模式则是对法官行为激励这一内容的具体化，它是从习惯等非理性因素的角度出发，激活法院队伍内在活力，优化法院发展的重要手段。
在构建自律型审判管理模式过程中，要正确处理好他律与自主管理的关系。法官在办案过程中，本身追求公平正义、案结事了、定分止争，甚至追求个人良心安宁、价值实现，这是一个自主管理的过程。自主管理的过程就是不断自省、修正自己的过程；就是不断自律，提升自己的过程；就是不断自励，优化自己的过程。审判管理不解决以他律管理为本向以自主管理为本的转变，永远只能在低层次上徘徊。自律型管理模式的要义就在于充分发挥好他律管理与自律机制的共同作用，实现审判管理方式的转型。
自律型管理模式应贯彻的价值理念是：首先，充分尊重审判规律是一切审判管理工作的基本前提。第二，审判管理制度的人性化再造：由刚性的制度控制向互动的激励监督机制和自我控制转变。第三，切实增强法官的司法能力，凸现法官的主体地位。 在审判管理是一定要想方设法尊重法官的自主性，激发法官的自觉性，强化法官的自律性，引导法官的创造性。自律型审判管理模式要通过他律引导自律，即在理性的正确引导下，伴随着非理性问题的解决而不断向前推进的，期间需要不断自我修正、自我调整。
（二）自律型审判管理模式的实践
自律型审判管理模式是一个相对开放的管理模式，是审判管理的最高境界。在构建该模式过程中，我们主要从排查不良习惯入手，经历了发现、矫正、稳固、定型四个阶段，实现了从过去以他律管理为本向以自主管理为体的转型。
1、发现阶段。不良习惯是潜藏于人的精神深处的心理活动，是处于意识之下的无意识，因为习以为常，法官往往自己并不能意识到。所以，发现和找出不良习惯就成为了关键。作为院、庭（局）长、审判管理部门的重要职责就是通过对评估指标的综合分析，全面、客观地排查出审判工作中影响审判质效的病症、研究挖掘其背后深层次的病理，从而揭开隐藏着的不良习惯的面纱。
2、矫正阶段。矫正阶段是整个过程中最关键也是最困难的一个阶段。不良习惯的顽固性，决定了这个阶段要有一个较长的过程，必须采取强有力的措施，不间断地、反复地督促、提醒，进行矫正工作。矫正阶段一般以2个月时间为宜。在这一阶段，法官需增强自律性，依靠自身努力，克服不良习惯。
3、稳固阶段。经过矫正，审判工作中不良习惯的现状得到极大改观，不良习惯的消极影响在逐步消除。但不良习惯并未得到彻底根治，容易出现反复。这个阶段也是不良习惯向良好习惯过渡、转化的重要阶段，一般需要2个月时间。适宜采取随机抽查、个别提醒的点对点模式，来检验前一阶段的整改效果，也可从正面表扬鼓励、树立先进典型。
4、定型化阶段。此时，不良习惯消失，良好习惯定型，并沿着良性的轨道继续发展下去。良好习惯"内化于心、外化于行"，不需要加诸外力的帮助，法官的自律就可以抑制不良习惯的再生。
关键词：电子公文电子政务互联网
一、子公文及其特点
电子公文是指以电子形式表现的并通过网络传送的,用于政府机关相互之间联系事务的专用文件。电子公文的特点是基于电脑和互联网联网的特性而产生的,因为电子公文的制作、发送及接收都需要通过电脑和互联网这两种媒介来进行。首先是电脑,它的最大作用是将政府公文中所有具体的信息都进行了数字化的改变,这里所说的数字化是指电脑将输入的具体信息以“1”和“0”来进行存储和运作,这不像传统的政府公文是以具体的书面形式来表示的。其次是互联网,互联网将电脑里的数字化信息在各个政府机关之间迅速地传送。互联网本身有其特殊性,即公开性和全球性。所谓公开性是指任何人都可以自由地进出互联网,而全球性是指信息在互联网上的传递是没有边界障碍的。根据上述分析,较之传统的政府公文,电子公文有以下几个方面的特点：
(1)电子公文是一种数字化的、虚拟化的文件形式;(2)电子公文的传送是在公开环境下,通过互联网进行的;(3)电子公文的传送可以在各个地区、国家乃至全球范围内的政府之间进行;(4)电子公文的广泛应用能够极大地提高政府的办事效率。
显然,信息技术的发展给政府机构带来了一场深刻的变革。传统的公文传送方式使政府机构背负着沉重的时间负担和经济负担。传统公文在这一场变革中受到了电子公文这一新生事物的强有力的冲击。电子公文的制作、发送和接收可以突破时间和空间的限制,给人们以快速和便捷。可是电子公文毕竟是近年来才开始出现的新生事物,很多技术上的问题还有待解决。特别是,由于电子公文刚刚开始启用,有关电子公文的法律纷争还颇为鲜见。就世界范围来说,还没有专门的法律规范,也无强制性的原则可以遵循。可以说,其中还有很多值得研究的问题摆在我们的面前。
二、电子公文应用中存在的安全问题
目前,电子公文应用中出现的安全问题主要有：
1.黑客问题。黑客入侵网站的消息在近年被频频报道。以前黑客们往往挑选美国国防部和雅虎这些安全防范体系堪称一流的硬骨头啃。而随着各种应用工具的传播,黑客已经大众化了,不像过去那样非电脑高手不能成为黑客。如果安全体系不过硬的话,黑客便可以肆意截留、毁灭、修改或伪造电子公文,给政府部门带来混乱。
2.电脑病毒问题。自电脑病毒问世几十年来,各种新型病毒及其变种迅速增加,而互联网的出现又为病毒的传播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用网络作为自己的传播途径。试想一个完整的电子政府体系中某个环节受到病毒感染而又没有被及时发现,电子公文系统全面瘫痪,那将会产生怎样的后果?病毒的感染会使一些电子公文毁灭或送达延误,整个电子政府将会指挥失灵、机构运作不畅。
3.信息泄漏问题。目前,各大软件公司生成的网管软件使网络管理员拥有至高无上的权利,可以方便地对网上每个政府用户的各种使用情况进行详细的监测。此外,网络中存在不少木马程序,如果使用不慎,就会把公文中的重要信息泄漏给他人。而某些大公司生产的软件或硬件产品所带的后门程序更可以使这些公司对政府用户在网上的所作所为了如指掌。对政府而言,信息泄漏将会给其工作带来麻烦,甚至会危及到国家的政治、经济及国防利益,有关的政府工作人员会因此被追究法律责任,这是绝对不能接受的。而对这些大公司的法律管制,对于在信息产业中处于弱势地位的国家来说是根本无法解决的难题,但光靠处于优势地位的国家也是不行的,必须在国际范围内形成管制的合力。
三、电子公文安全体系法律制度建构
1.科学的密钥使用制度规范。密钥是一种信息安全技术,又称加密技术,该技术被广泛应用于电子商务和电子政务中。它包括两种技术类型,即秘密密钥加密技术和公开密钥加密技术。其中秘密密钥加密技术又称对称加密技术。倘利用此技术,电子公文的加密和解密将使用一个相同的秘密密钥,也叫会话密钥,并且其算法是公开的。接收方在得到发送的加密公文后需要用发送方秘密密钥解密公文。如果进行公文往来的两个政府能够确保秘密密钥交换阶段未曾泄漏,那幺,公文的机密性和完整性是可以保证的。这种加密算法的计算速度快,已被广泛地应用于电子商务活动过程中。公开密钥加密技术又称为非对称加密技术。这一技术需要两个密钥,即公开密钥和私有密钥。私有密钥只能由生成密钥对的一方政府掌握,而公开密钥却可以公开。用公开密钥对公文进行加密,只有用对应的私有密钥才能解密。用私有密钥对数据进行加密,只有用对应的公开密钥才能解密。此二种技术相比,显然第二种技术的安全系数更大一些,但这种技术算法速度较慢。我们可以根据各种公文的秘密等级,采用不同的加密技术。对于一般的公文往来数量大且频繁,不宜采用非对称加密技术,还有秘密等级较低的公文亦可采用对称加密技术。而对那些重大的通知及秘密等级较高的公文则必须采用非对称加密技术。凡违反上述技术性规范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到损害的,需追究其法律责任。
2.完善的政府证书管理制度。公文传送过程中数据的保密性通过加密和数字签名得到了保证,但每个用户都有一个甚至两个密钥对,不同的用户之间要用公开密钥体系来传送公文,必须先知道对方的公开密钥。公文传送中有可能发生以下情况:用户从公钥簿中查到的不是对方的公钥,而是某个攻击者冒充对方的假冒公钥;或者公文互换的双方在通讯前互换公钥时,被夹在中间的第三者暗中改变。这样的加密或签名就失去了安全性。为了防范上述风险,我们可以仿效电子商务中的做法,引入数据化证书和证书管理机构,建立完善的政府证书管理制度。这里所说的证书是指一份特殊文档,它记录了各政府机关的公开密钥和相关的信息以及证书管理机构的数字签名。证书的管理机构是个深受大家信任的第三方机构。考虑到电子政务的特殊性,电子政务系统中的根目录证书管理机构最好由一国的最高政策机关设立的专门机构出任,其它各级目录分别由地方各级政府设立的专门机构去管理。在我国,根目录的管理工作可由国务院信息办来承担,其它各级目录分别由地方各级人民政府设立的专门机构进行管理。各政府机关须向相应的证书管理机构提交自己的公开密钥和其它代表自己法律地位的信息,证书管理机构在验证之后,向其颁发一个经过证书管理机构私有密钥签名的证书。政府出面作为证书的管理机构,其颁发的证书信用度极高。这样一来将使电子公文的发送方和接收方都相信可以互相交换证书来得到对方的公钥,自己所得到的公钥是真实的。显然,电子公文系统的安全有效运转离不开完善的政府证书管理制度的确立。
3.有效的数字签名制度。在电子公文的传送过程中可能出现下列问题:(1)假冒,第三方丙有可能假冒甲机关给乙机关发送虚假公文;(2)否认,甲机关可能否认向乙机关发送过公文;(3)伪造,乙机关工作人员可能伪造或修改从甲机关发来的消息,以对自己有利。这些问题要靠数字签名来解决。数字签名在电子公文传送中的应用过程是这样的:公文的发送方将公文文本带入到哈希函数生成一个消息摘要。消息摘要代表着文件的特征,其值将随着文件的变化而变化。也就是说,不同的公文将得到不同的消息摘要。哈希函数对于发送数据的双方都是公开的。发送方用自己的专用密钥对这个散列值进行加密来形成发送方的数字签名。然后,这个数字签名将作为公文附件和公文一起发送到该公文的接收方。公文的接收方首先从接收到的原始公文中计算出消息摘要,接着再用发送方的公开密钥来对公文的附加的数字签名进行解密。如果两个消息摘要相同,那幺接收方就能确认该数字签名是发送方的。通过数字签名能够实现对原始公文的鉴别和不可抵赖性。目前数字签名在电子商务中已得到了广泛的应用,日本等国政府已通过专门的立法对数字签名的法律效力予以确认。在电子公文传送中引入数字签名也是必然的选择,只是我们要从法律上确认数字签名的效力,建立相应的制度规范,努力设法从技术和制度规范入手不断提高安全系数。以数字签名只有相对的安全性来作为反对其应具有法律效力的理由是站不住脚的,因为任何所谓安全保障都是相对的,橡皮图章就经常被不法之徒伪造。
《关于外国投资者并购境内企业的规定》（“10号文”）规定：“外国投资者并购境内企业所涉及的各方当事人应遵守中国有关外汇管理的法律和行政法规，及时向外汇管理机关办理各项外汇核准、登记、备案及变更手续”。
根据笔者的理解及实践经验，外资并购过程中至少涉及如下外汇核准和登记手续（但值得注意的是，不同地区外汇部门具体执行国家外汇管理局的有关规定时需办理的手续和流程是不尽相同的）：
1.1结汇核准（外国投资者收购境内股权结汇核准）
根据《国家外汇管理局行政许可项目表》，办理结汇核准件时应提交：
1、申请报告（所投资企业基本情况、股权结构，申请人出资进度、出资账户）；2、所收购企业为外商投资企业的，提供《外商投资企业外汇登记证》；3、转股协议；4、商务部门关于所投资企业股权结构变更的批复文件；5、股权变更后所投资企业的批准证书和经批准生效的合同、章程；6、所投资企业最近一期验资报告；7、会计师事务所出具的最近一期所投资企业的审计报告或有效的资产评估报告（涉及国有资产产权变动的转股，应根据《国有资产评估管理办法》出具财政部门验证确认的资产评估报告）；8、外汇到账通知书或证明；9、针对前述材料需要提供的的其他补充说明材料。
1.2转股收汇外汇登记（外国投资者收购中方股权外资外汇登记）
汇发〔2003〕30号文规定：“外国投资者或投资性外商投资企业应自行或委托股权出让方到股权出让方所在地外汇局办理转股收汇外资外汇登记。股权购买对价为一次性支付的，转股收汇外资外汇登记应在该笔对价支付到位后5日内办理；股权购买对价为分期支付的，每期对价支付到位后5日内，均应就该期到位对价办理一次转股收汇外资外汇登记。外国投资者在付清全部股权购买对价前，其在被收购企业中的所有者权益依照其实际已支付的比例确定，并据此办理相关的转股、减资、清算及利润汇出等外汇业务。”
根据《国家外汇管理局行政许可项目表》，办理转股收汇外汇登记时应提交：
1、书面申请；2、被收购企业为外商投资企业的，提供《外商投资企业外汇登记证》；3、股权转让协议；4、被收购企业董事会协议；5、商务部门有关股权转让的批复文件；6、资本项目核准件（收购款结汇核准件，或再投资核准件）；7、收购款结汇水单或银行出具的款项到账证明；8、针对前述材料应当提供的补充说明材料。
根据《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》的规定：“控股投资者在付清全部购买金之前，不得取得企业决策权，不得将其在企业中的权益、资产以合并报表的方式纳入该投资者的财务报表。股权出让方所在地的外汇管理部门出具外资外汇登记证明是证明外国投资者购买金到位的有效文件”。
1.3外汇登记证（外资并购设立外商投资企业外汇登记）
并资并购后形成的外商投资企业在取得并更后的营业执照后，应向主管外汇部门提交下列文件办理外汇登记证：
1、书面申请；2、企业法人营业执照副本；3、商务主管部门批准外资并购设立外商投资企业的批复文件、批准证书；4、经批准生效的外资并购合同、章程；5、组织机构代码证；（注：以上材料均需验原件或盖原章的复印件，复印件留底）6、填写《外商投资企业基本情况登记表》。
2.实际外资比例低于25%的企业无法取得外资企业举借外债待遇
10号文规定：“外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资比例低于25%的，除法律和行政法规另有规定外，该企业不享受外商投资企业待遇，其举借外债按照境内非外商投资企业举借外债的有关规定办理。境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司名义并购与其有关联关系的境内公司，所设立的外商投资企业不享受外商投资企业待遇，但该境外公司认购境内公司增资，或者该境外公司向并购后所设企业增资，增资额占所设企业注册资本比例达到25%以上的除外。根据该款所述方式设立的外商投资企业，其实际控制人以外的外国投资者在企业注册资本中的出资比例高于25%的，享受外商投资企业待遇。”
举借外债优惠政策对许多外商投资企业来说是举足轻重的一项制度，其重要程度在很多情况下甚至超多税收优惠政策。根据10号令的上述规定，通过关联当事人完成的外资并购而形成的外资企业（“假外资”）一般情况下无法取得举借外债优惠待遇，此项举措无疑会堵死大部分境外特殊目的公司控股的境内企业举借外债的坦途。
3．投资总额的限制
内资企业不存在投资总额的概念，但企业一旦通过外资并购转换为外商投资企业，就必须确定一个投资总额，该等投资总额对新形成的外商投资企业举借外债及进口机器设备来说可能意义重大。因此笔者建议一般情况下外资并购后形成的外商投资企业的投资总额应争取定为法律允许的最大数额，10号文对投资总额的限制如下（该等限制与我国长期以来实行的外商投资企业投资总额限制制度是完全相符的）：
1）注册资本在210万美元以下的，投资总额不得超过注册资本的10/7；
2）注册资本在210万美元以上至500万美元的，投资总额不得超过注册资本的2倍；
3）注册资本在500万美元以上至1200万美元的，投资总额不得超过注册资本的2.5倍；
4）注册资本在1200万美元以上的，投资总额不得超过注册资本的3倍。
4.境外投资者以人民币资产支付涉及的外汇核准
一般来讲，外国投资者在中国境内实施外资并购中国企业的，用人民币资产做支付手段可有如下几种运作模式：（1）人民币货币现金；（2）合法取得或拥有的中国A股上市公司的股票或股份；（3）合法取得或拥有的中国境内企业的债券和公司债券；（4）其他中国境内以人民币为计价依据或标准的有价证券等金融衍生产品；（5）其他情形的人民币资产。从取得途径来讲，可包括（1）直接从已投资设立的外资企业中分得的利润等收益；（2）从资产管理公司采用购买金融资产包的形式取得对某企业的债权；（3）从中国境内合法取得的人民币借款；（4）转让资产、出售产品或提供服务而取得的交易对价等。在保证合法、合规并履行法定程序的前提下，相关人民币资产均可用作10号文规定之下的外资并购项目的支付对价。
《国家外汇管理局行政许可项目表》对下列情况下取得的人民币资产作为支付对价的核准需提交文件作出了专门规定：
4.1外商投资企业外方所得利润境内再投资、增资核准
1、申请报告（投资方基本情况、产生利润企业的基本情况、利润分配情况、投资方对分得利润的处置方案、拟被投资企业的股权结构等）；2、企业董事会利润分配决议及利润处置方案决议原件和复印件；3、与再投资利润数额有关的、产生利润企业获利年度的财务审计报告原件和复印件；4、与再投资利润有关的企业所得税完税凭证原件和复印件；5、企业拟再投资的商务部门批复、批准证书原件和复印件；6、产生利润企业的验资报告原件和复印件；7、外汇登记证原件和复印件；8、针对前述材料应当提供的补充说明材料。
4.2外国投资者从其已投资的外商投资企业中因先行回收投资、清算、股权转让、减资等所得的财产在境内再投资或者增资核准
1、申请报告；2、原企业外商投资企业外汇登记证原件和复印件；3、原企业最近一期验资报告和相关年度的审计报告原件和复印件；4、原企业商务部门的批准文件原件和复印件；5、原企业关于先行回收投资、清算、股权转让、减资及再投资等事项的董事会决议及有关协议原件和复印件；6、涉及先行回收投资的，另需提交原企业合作合同、财政部门批复、担保函等材料原件和复印件；7、涉及清算的，另需提交企业注销税务登记证明原件和复印件；8、涉及股权转让的，另需提交转股协议、企业股权变更的商务部门批准证书、与转股后收益方应得收入有关的完税凭证等材料原件和复印件；9、拟再投资企业的商务部门批复、批准证书、营业执照（或其他相应证明）、合同或章程等原件和复印件材料；10、针对前述材料应当提供的补充说明材料。
5.特殊目的公司（“SPV”）的外汇监管
国家外汇管理局《关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》(“75号文”）中的SPV是指“境内居民法人或境内居民自然人以其持有的境内企业资产或权益在境外进行股权融资（包括可转换债融资）为目的而直接设立或间接控制的境外企业”。但10号文将SPV定义为“中国境内公司或自然人为实现以其实际拥有的境内公司权益在境外上市而直接或间接控制的境外公司”。
两个定义相比较可以看出，10号文下的SPV较75号文的范围更为狭窄。从中引申出的结论是：非以境外上市目的设立的SPV不得以换股方式并购境内公司,换言之，仅以私募为目的设立的SPV不得以换股方式并购境内公司。以境外上市为目的的换股并购涉及的外汇监管主要包括：境外设立SPV时按75号文规定办理境外投资外汇登记；换股并购阶段办理境外投资外汇变更登记；境外上市完成后境内公司还应向外汇管理机关报送融资收入调回计划，由外汇管理机关监督实施，境内公司取得无加注的批准证书后，应在30日内向外汇管理机关申请换发无加注的外汇登记证。
一、证券监管体制的基本模式
（一）政府型监管体制
（二）自律型监管体制
二、我国自律管理体系的现状
三、强化和完善我国证券市场自律管理的建议
（一）转变观念，强化自律管理的意识
（二）完善《证券法》及相关体系，明确自律管理的定位
（三）健全自律管理的规则
（三）加强自律管理机构的组织建设
提要：在短短的几十年里，我国的证券市场得到了迅速的。但其中也暴露出来不少的，证券监管体制不完善就是其中之一。我国的监管体制层次过于单一，还没有形成政府、证券业本身自律及等多个层次的监督体系。本文主要就我国证券市场自律管理体系中存在的问题进行，并借鉴国外成功经验提出完善我国证券市场自律管理体系的几点拙见。
关键词：证券监管自律管理政府监管证券交易所证券业协会
对证券市场进行权威性、制度性的法律监督，是一个国家或地区证券市场良性、有效运作的重要保证。我国的证券市场是在特定的环境下伴随市场体制的逐步建立成长起来的，担负着为国民经济服务的重要使命。但从证券市场诞生之日起，由于种种原因，证券市场在具体运行过程中，出现了各种不规范的行为，干扰了证券市场正常的运行秩序，阻碍了证券市场和国民经济的有效发展。要从根本上构筑有效的证券市场监管体系，加强证券监管，其重要前提之一就是要理顺证券监管体制。
一、证券监管体制的基本模式
综观世界各国的和现状，证券监管体制并没有固定的、一成不变的模式，各国证券监管体制因对证券市场和对证券监管手段功效的认识不同以及法律传统不同而各不相同，并且随着证券市场的发展变化而或多或少地发生变化。但从总体上看，证券监管体制可以分为两大类，即政府型监管体制和自律型监管体制，并且近年来这两种监管体制出现了融合趋势。
（一）政府型监管体制
政府型监管体制是指政府通过立法及设立全国性的证券监督管理机构对整个证券市场实施监督和管理的制度。美国是实行这一监管体制的典型代表。此外，加拿大、韩国、德国、法国、日本、我国的地区等也实行政府型监管体制。政府型监管体制的突出优点表现在：（1）监管机构超脱于证券市场的当事者之外，避免了市场监管与自身利益冲突出现的可能性，因此更能严格、公平、有效地发挥其监管作用，特别是能够兼顾证券业和投资者的利益，注重投资者利益的保护。（2）设有全国性的管理机构，可以有效协调全国各证券市场，防止出现由于群龙无首、过度竞争或恶性竞争而引起的混乱现象，并且能够促进全国统一市场的形成，提高资本的流动性和证券市场的国际竞争力。（3）政府型监管体制注重立法管理，而法律的稳定性、明确性和强制性特征以及法律面前人人平等的原则，使这种政府管理手段更具有严肃性、公正性和权威性。
当然这种体制也存在一定缺陷。证券市场的管理具有相当复杂性，涉及面广，单靠政府的证券主管机关而没有证券交易所和证券业协会等自律组织的配合就难以胜任其职，难以实现既有效监管又不过分干预市场。证券市场不同于一般商品市场，证券交易在实质上是一种信用交易，受市场信用程度的；同时，证券交易日益与高相结合，在交易方式、交易手段上不断创新，市场也变得瞬息万变，如果不身在其中，就难以及时把握其变化。因此，如果仅仅依靠政府主管机构，要实现对证券市场的有效监管，必然要求政府深入市场，这不可避免地导致政府过分干预市场；而如果保持政府监管的适当程度，又难以确保政府监管的及时和有效。
（二）自律型监管体制
自律型监管体制是指政府除了某些必要的立法外，较少干预证券市场，对证券市场的管理主要是由证券交易所和证券业协会等组织自我管理，以促进行业的公平、有序发展。实行此种体制的典型代表是英国，其他原英联邦国家和地区也多采用这一监管体制，如澳大利亚、新加坡、马来西亚和我国的香港都采用这种体制。自律管理在某种程度上是与政府监管相对的，因此恰恰能在政府监管的局限性方面显示出自身的比较优势和特殊作用。一般说来，自律型监管体制之所以行之有效，主要原因有：（1）它为充分的投资保护跟竞争与创新的市场结合提供了最大的可能性。（2）它不仅让证券交易商参与制定和执行证券市场管理条例，而且鼓励模范地遵守这些条例，这样的市场管理将更有效。（3）能够自己制定和执行管理条例的私营机构，与靠议会变更管理条例的机构相比，在经营上具有更大的灵活性。（4）证券交易商拥有专业知识，对现场发生的违法行为有充分准备，并且能够对此作出迅速而有效的反应。（5）这种监管体制将政府排除在证券市场监管之外，最大限度地减少政府对证券市场的不必要的干预，从而保证证券市场活动能按照市场进行。
自律型监管体制也有其局限性，第一，自律管理通常把重点放在市场的有效运作和保护证券交易所会员及其他证券业自律组织成员的经济利益上，对投资者往往没有提供充分的保障；第二，管理者的非超脱性难以保证管理的公正；第三，由于缺乏强硬的法律后盾和基础，管理手段较软弱，一旦发生证券市场的震荡或危机，便会显得无能为力；第四，由于没有全国性的管理机构，比较难以实现全国证券市场的协调发展，容易造成混乱状态。
由于上述两种体制各有优点，也各有缺点，在经历了多次股灾之后，以及随着证券市场日益国际化，出现了证券市场监管体制融合的趋势。政府型监管体制和自律型监管体制正在发生改变，出于证券市场监管及时性、有效性需要，自律组织和政府机关在分工监管的基础上，相互协作和补充，自律管理和政府监管被紧密结合在一起。其中，政府更多地作为法律的执行者、政策的支持者和违法行为的查处者，而证券交易所和其他自律组织更多地作为市场运作的组织者、市场秩序的一线监管者和违规行为的发现者。[1]例如，美国是典型的政府型监管体制，但其证券商协会、证券交易所等在证券监管中也发挥一定作用，特别是场外交易市场，主要靠证券商协会管理。英国在自律管理的基础上，根据1986年通过的《服务法》建立了证券和投资局（SIB），1997年更名为英国金融服务管理局（FSA），专门负责证券市场的管理，虽然这一机构不是官方机构，但其管理方面吸收了政府型监管体制的许多做法，把自我管理和法令管理融为一体。
二、我国自律管理体系的现状
充分的自律意识和自律管理是证券监管的充分条件，而政府只有在此基础上加强监管，才能起到良好的作用。境外证券市场发展的成功实践告诉我们，自律管理制度成功的关键在于处理好政府监管和自律管理之间的关系。这种关系应该是互为依存，相互补充的。我国证券市场经过十余年发展，已初步建立了自律管理体系，证券交易所和证券业协会的自律管理职能得到了重视，自律管理作用也得到了一定的发挥。但我国证券法所规定的证券市场监管基本上是行政监管为主，而未对自律监管作系统性表述。这主要是因为我国处于转轨时期，市场发展主要是由政府主导和推动，市场的监管也主要依靠行政权力，监管体系缺乏层次性。自律管理机制和职能的发挥没有真正到位，在法律上证券市场自律管理也就缺乏相应的地位。由于历史原因和特殊的国情，现阶段，我国证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩，还缺乏应有的独立性，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。相应得，证券交易所、证券业协会实行的自律管理，也常常被认为是政府监管的延伸。自律管理与政府监管的权力边界不够清晰，职责分工和监管机制还没有理顺，有的地方存在交叉或重叠，有的地方出现了缺位或越位。
证券业协会是由证券经营机构组成的全国性的会员组织，所有证券经营机构必须加入证券业协会，没有加入的证券经营机构不得营业。证券业协会的主要职责是：制定自律性的章程或规则，进行行业管理；协调证券业与其他行业的关系；代表会员共同利益，反映会员愿望与要求，为会员提供必要的服务；协调会员之间及证券业内的关系，解决会员之间及会员与客户之间的纠纷；监督、检查会员行为，对违反法律和协会章程的会员给予纪律处分；收集及整理证券业信息进行统计分析；就证券业的重大问题想主管机关提出建议或报告。证券业尽管是一个行业自律组织，但其领导机制是半官半民，决策层由国家有关部委领导担任，这使得其自律监管职能履行不实、成效不大。证券业协会自成立10年来仅开过第一次会员大会，除组织一两次学术会议、业务培训之外，还没有担负起主要的职责。正是由于证券业协会不能充分反映会员的要求，无法代表会员的利益，而证券经营机构也并不把证券业协会视为自律组织。
证券交易所是不以盈利为目的，为证券的集中和有组织的交易提供场所设施，实行自律性管理的会员制事业法人。我国证券交易所的监管问题主要有：（1）上市监管形同虚设。我国现有两大证券交易所——深交所和上交所，由于我国股票发行采取额度控制、实质审批的原则，交易所之间竞争激烈，相互挣抢公司上市，上市监管无从提起。（2）市场披露混乱。完善的信息披露是证券市场得以良好运作的保证，也是保护广大投资者利益的先决因素，然而，交易所并没有很好地履行上市公司信息披露的职责。（3）证券交易所作为证券业协会的会员，自律组织重叠。另外，证交所的职责履行也受到地方政府的干预，地方政府出于保护自身利益，保证税收与资金，削弱了证交所的自律监管作用。
三、强化和完善我国证券市场自律管理的建议
（一）转变观念，强化自律管理的意识
我国证券监管体系中，自律管理不完善，原因是方面的，既有政府干预证券市场过多，使自律机构无用武之地的原因，也是因为证券市场建立时间短，自律机构及其规则不完善所致。应当说在证券市场建立和初期，自律管理薄弱有其特殊的意义。作为一个新兴市场，在市场机制和政府监管制度不完善的情况下，自律监管的作用是苍白无力的，过分依靠自律监管可能非但不能起到保障市场有效运作的作用，而且可能造成市场失控和投资者的巨大损失；而只有当市场具有一定的成熟度或政府监管制度较完善的情况下，自律监管的优点才能充分发挥。经过十几年的摸爬滚打，我国的证券市场已日渐成熟，高大量于证券市场的运作之中，创新的速度也得以加快，政府监管作为体外监管的滞后性，应变性差等弊端日益突出，这就要求自律管理给予必要补充。我们必须要从传统思想的藩篱中跳出来，充分认识到完善自律管理对实现证券市场有效监管的必要性。
（二）完善《证券法》及相关体系，明确自律管理的定位
现行《证券法》并未对自律管理给予系统的阐述，从某种意义上而言，当前我国证券市场的自律管理权力更多是一种行政授权而非源于法律直接规定。法定自律是更为高级的自律制度，能够提高证券市场自律管理的效力层次，保证自律管理的权威性，划分清自律管理和行政监管的权责边界。因此在修改《证券法》时，首先应明确自律管理机构的监管权限，从授权自律转向法定自律，恢复自律管理的本来面目；其次要理顺自律管理与政府监管的关系。在立法中，改变过去以政府监管为主的模式，建立起自律管理与政府监管并重的格局。理顺二者关系最重要是界定清二者的职权范围，协调二者的关系。证监会应对全国证券市场进行统一监管，以保护投资者，特别是中小投资者利益和保障市场机制正常运作为主；在监管上，主要精力应放在保证信息披露的真实性和全面性上。而自律组织首先应该是行业利益的维护者，然后才是市场秩序的监管者。具体而言，证券交易所应充分发挥一线监管优势；证券业协会可以对各类市场参与主体的市场表现进行考核和评分，公布考核结果。自律组织在授权范围内有权建立和解、调解机制，为一定范围内的证券纠纷提供解决渠道，建立起我国证券纠纷多元化解决机制。而且自律组织应充分发挥其在证券市场与证券主管部门之间的纽带作用，促进证券市场的规范发展。
（三）健全自律管理的规则
作为自律管理机构，必须有相应的自律管理规则，这种管理规则必须不同于国家法律，而体现为行业规则和该自律组织的内部规章，这些规则和规章必须严于法律的要求，比法律具有更强的操作性。但从我国深、沪证券交易所和证券业协会的有关内部规定看，其主要内容是要求会员或成员遵守国家或地律法规，而几乎没有本组织的特有的要求和规定。因此从严格意义上讲，这些组织不具有自律组织的特征。因为遵守法律只是参与证券市场活动的基本的、最低的要求，即使不是某一自律组织的成员也同样要遵守国家有关证券法规，这是法律强制性本身要求的，不存在自律。[2]自律组织没有属于本组织的完善的规则，那么它的一切管理活动都会犹如海市蜃楼，既然规定了成为本组织会员的条件和会员的行为准则，就应该规定不符合或违反会员条件或行为准则的处理办法，否则所有的条件和准则都只会是一纸空文，证券交易所和证券业协会在这一方面急需完善。
（四）加强自律管理机构的组织建设
第一，减少证券业协会的行政色彩，将其办成非官方的民间机构。协会的领导成员由其会员大会通过民主选举在会员中产生，而不是由有关部委的负责人组成，使证券业协会成为真正意义上的自律组织，而不是政府部门的附属物。第二，证券业协会应切实地进行自律管理，强化行业自律。比如可以由证券业协会对各类市场参与主体（如上市公司、证券经营机构、中介机构等）的市场表现进行考核和评分，公布考核结果。对考核好的机构，其业务经营在同等情况下享有优先权，这样不仅证券市场的自律行为有了比较坚实的基础，而且维护了证券业协会在行业自律中的重要地位。第三，借鉴国外的先进经验，在现有基础上不断改进和完善证券交易所的组织机构，逐步形成会员大会、理事会和交易管理人员的合理分工，建立规范化的注册和监管程序。证券交易所应当充实会员管理和上市公司管理的有关机构，对会员公司和上市公司实施有效管理。
总之，面对我国证券市场自律管理中存在的问题，我们应该清醒地认识，不断探索，在借鉴外国先进经验的基础上完善证券市场自律管理体系。
1、李朝晖：《证券市场法律监管比较》，人民出版社，2000年12月第1版。
2、张荔：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年4月第1版。
3、强力，韩良：《证券法前沿问题案例研究》，中国出版社，2001年8月第1版。
4、姜廷松：《中国证券法与证券法律实务》，华夏出版社，2002年6月第1版。
5、任继圣：《WTO与国际金融法律实务》，吉林人民出版社，2001年1月第1版。
6、朱从玖：《建立和发展证券市场自律管理体系》，载《经济法学、劳动法学》2003年第11期。
7、宋明春：《加入WTO与我国证券市场监管体系的完善》，载《经济前沿》2001年第5期。
关键词：旅游专业毕业生；酒店；人力资源管
酒店产业是劳动密集型产业，酒店是以人为中心的行业，酒店的管理说到底就是人的管理。大学生员工是知识型员工的代表，是酒店未来发展的中坚力量。因此酒店能有效地吸引旅游专业到酒店就业，能有效地降低旅游专业毕业生员工的离职意愿，成为提高酒店竞争力的核心要素。
一.问题的提出
（一）旅游专业毕业的对口就业率低。根据，郭倩倩的研究发现旅游专业毕业的本科生在旅游行业内就业的人数一般在10%—20%之间【1】。
（二）饭店业缺乏高素质的员工。根据，仇学琴的研究表明，2001-2002年云南省星级饭店员工学历层次专科及以上为37.1%、高中（含同等学力）及其以下占63.9%【2】。
（三）高离职率。根据浙江省饭店协会的《2008浙江饭店白皮书》近5年来酒店业员工离职率分别为25.64%、23.92%、24.2%、22.56%、23.41%，比一般行业5%—10%的员工离职率要高出1—3倍。据其不完全统计杭州市内酒店学生员工三年内离职率高达66.1%，进酒店一年就离职高达48.2%，甚至有些饭店招聘的大学生员工一年内全部离职。【3】
二.问题的原因
（一）薪酬低。据国家统计局《城镇就业人员年均工资情况统计公报（2009）》了解，2009年餐饮业员工平均年收入为21193元（非私营）和15623元（私营）。为全国在岗职工平均工资的64.7%，在19个分行业中居倒数第二【4】。
（二）劳动强度大。据笔者对在酒店工作在酒店工作的同学不完全统计，他们一天工作时间是10—14个小时，远远大于国家法定的8小时，且没有节假日（节假日的劳动强度更大）。
（三）酒店的“逆向”选择和淘汰。由于酒店业对员工的隐性知识水平有较高的要求【5】，所以酒店特别是高星级酒店对刚毕业的大学生提出了较高的要求。把许多有到酒店就职意愿的旅游专业毕业的本科生拒之门外。另由于对隐性知识的培训成本高，酒店就采取更方便的方法——挖墙脚，造成了高的离职率。
三.问题建议
（一）在校期间
1.就学校而言。要以市场为导向培养学生的操作能力、创造能力。以案例教学为载体的理论教学；以实习实训为重点的实践教学；以职业训练为核心的第二课堂【6】。要坚持产学研三位一体的办学理念，把学生培养为适应社会、适应酒店的高素质人才。
2.就酒店而言。加强校企合作，引进优秀的在校大学生到酒店中兼职，为酒店发展储存人才。
3.就学生本人而言。在校期间努力学习专业知识、提高专业技能；要有意识的培养自己的团队合作精神、责任心；学会热情待人的处事方法；善于人际沟通、善于学习。总之要不放过充实自己的每一次机会，提高自己综合素质，为将来从事酒店行业打下坚实的基础。
（二）在实习期间
1.就酒店而言。在安排工作岗位时，应尽量考虑实习生的能力、综合素质、心理状态，因人设岗。对实习生的进行必要的培训。让实习生充满自信从事具有挑战性的工作，使他们能在工作中感到成功、成长的快乐，提高成就感【7】。酒店要支付给实习生合理的薪酬；要创造良好的实习环境；关心和帮助实习生【8】。
2.就学生本人而言。要通过建立同事、师徒、上下级之间的良好人际关系，获得更多的资源。通过具体的工作，了解酒店的经营模式、总体规划；学习到各种工作技巧；丰富酒店工作经验；提升实践操作能力。要以员工的标准要求自己，最终使自己成为一名合格的酒店员工，而不是酒店实习生。
3.就学校而言。要尽量选择高星级酒店为实习合作单位，这样有利于学生发展【10】。
（三）正式上岗期间
1.就酒店而言。对新招聘的员工进行岗前培训使其更好更快的融入酒店；尽可能通过内部提拔，争强员工的积极性，留住大学生员工；尽可能使员工感到公平，这不仅仅是工资的公平，更重要的是人格的公平、提拔机会的公平；合理工作安排，由于酒店行业的特殊性，员工工作时间和个人生理与家庭需要之间产生一定矛盾和冲突，导致员工工作压力较大，这也是员工离职率高主要原因之一【9】。
2.就大学员工而言。要干一行，爱一行；通过自己的努力工作来回报酒店、回报社会；积极为酒店发展献言献策；不仅仅把酒店当做工资的来源，还要把酒店当做家来热爱。
3.就社会而言。鼓励旅游专业毕业生到酒店工作，对到酒店工作的提供政策（如户籍、劳动、人事等）支持。
四.结论
要解决教育和行业需求不适应，学校与酒店人才供需错位现象，不仅需要我们高校的努力，还需要有关部门的支持，更需要酒店的努力。只有高校、学生、酒店、社会的共同努力，才能使我国酒店业和旅游高等教育稳定的可持续的向前发展。
参考文献：
[1]郭倩倩，本科层次旅游管理专业就业现状及对策研究[J]，桂林旅游高等专科学报2008（3），p65-71
[2]罗明义，旅游管理研究[M]，科学出版社，2006，P59-67
浙江饭店协会，2008浙江饭店业白皮书[M]，2008
论文关键词 功能监管 有效性监管 银行业监管体制
20世纪90年代以来，全球金融业的发展在一定程度上加快了金融创新的发展，金融机构也日益转向多元化经营，使得越来越多的国家开始尝试进行金融体制的改革，在这种背景下，世界银行监管理论在近些年出现了新的发展，以对抗银行与存款者之间，银行与贷款企业之间的信息不对称和信息不完全，信息披露制度在2004年《巴塞尔新资本协议》中正式确立。同时，监管合同理论出现，该理论认为，监管是一种存在与监管者和被监管者之间的一系列合同关系，这是一种隐形关系，包括银行和存款者，银行与监管者，监管者与社会三种关系，合理的合同可以避免或者减少系统性风险，完善银行监管，反之，则会加重或者产生系统性风险，破坏银行监管。银行监管的经济利益问题也成为理论研究的热点，有效监管成为关注的核心问题之一。在实践中，这些理论问题呈现出新的趋势。
一、世界银行业监管理论的发展
（一）机构监管到功能监管再到目标监管的转化
即从对不同金融机构的块状监管到对不同金融机构相同业务的条状监管再到对经营结果的目标性监管。这个过程也是由分业监管向混业监管的转变过程。只有这样，才能最大限度的减少银行监管真空地带，防止风险监管部门推诿责任，减少银行业潜在风险。
（二）安全性监管向有效性监管的转化
二十世纪七十年代以前，各国银行监管的重点在于建立安全的金融体系，各国纷纷加强对金融机构的控制，构建本国的安全网，七十年代末，各国开始进行金融改革，将安全性监管转向以有效性监管为重点，兼顾安全性监管。如，日本的金融“大爆炸”改革。依据巴塞尔银行监管委员会1997年制定的《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则》的相关规定，银行业有效性监管的前提是：监管机构设定明确的责任和目标，并具有履行其责任与目标的独立性和充足的人、财、物、信息保证、法律支持等。银行机构的内部控制是实施有效银行监管的基础。外部监管的力量、作用、影响、监管的程度远不如银行机构的内部控制。同时，银行机构同业自律机制也逐渐受到各国普遍重视。
（三）监管全球化的趋势
“由于全球一体化的速度加快，世界各国之间金融市场的关联程度越来越密切。金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强。在这种形势下，西方金融监管理论逐渐注重金融监管的国家化，注重国与国之间在金融监管上的合作。”二十世纪八十年代以后，技术的更新与广泛应用，在促进金融创新，加速资本自由化，推动国际银行业迅速发展的同时，使得国际金融市场的联系更加紧密，金融危机更容易在各国之间蔓延与转嫁，比如，墨西哥金融危机、BCCI事件等，造成了国际金融市场的不稳定。要防范金融危机，仅从一个国家的银行业监管入手是远远不够的，监管全球化变得越来越重要。巴塞尔银行监管委员会的地位的加强，会员国的增多就是最好的证明，国际间的银行业监管规则也成为各国制定本国监管政策的重要依据与基本标准。
（四）监管市场化的趋势
世界金融一体化的加速使得银行业综合业务不断发展，出现了跨国市场的融合，这就使得原来由一国政府对本国银行业实施的监管，变得越来越困难，同时，不可避免地加大了金融风险，提高了监管的成本，势必从整体上加大兼容监管的难度，使得市场监管变得尤为重要。实践证明，市场监管正在帮助并部分替代政府监管，监管市场化成为世界监管理论的一个重要发展趋势。事实上，二十世纪七十年代以后，许多国家便纷纷取消政府的严格监管制度，越来越重视发挥市场力量，例如，美、日、韩等国相继进行了包括利率自由化、放宽业务范围限制等在内的放松管制的改革，以增强市场在实现监管目标中的作用。但是，这并非是完全弱化政府的作用，而是在以市场为导向的思路下，平衡市场与政府的监管作用，银行监管不是替代市场监管，而是强化市场机制的宏观手段，同时，市场监管也不是取代政府监管，而是市场监管的微观手段。只有这样，才能真正做到即实现政府监管制度的优化，又加强市场的导向性，最终提高监管效率，降低金融风险，实现监管的有效性。
（五）监管体制统一化趋势
这也是金融监管模式由分业化向部分混业化及完全混业化转变的趋势，但是这并非是否认分业模式，在一些国家里，分业的监管模式依然存在并适时发挥着自己的作用。“英国的大卫T·卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管（7个）；银行保险统一监管、证券单独监管（13个）以及证券保险统一监管、银行单独监管（3个）3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。”美国1999年《金融现代服务法案》又一次掀起了金融综合化的浪潮，监管体制统一化趋势越来越明显。
（六）注重风险性监管
风险性监管是相对于合规性监管而言的，从监管内容看，世界各国监管机构的监管正从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。合规性监管是一种事后补偿与处罚的监管方式，是指监管机构对金融机构执行有关政策、法律、法规的情况所实施的监管。风险性监管则侧重于对风险的事前防范，是指监管机构对金融机构的资本充足率、资产集中、流动性、内部控制等所实施的监管，是一种持续性银行监管。“国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。”
二、我国银行监管体制的转变
“银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分的方式和组织制度，与本国的政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。”金融监管结构的变迁是个急剧变化的动态过程。中国银行战略研究部副总经理宗良在2010年2月27日举行的“中国金融监管制度优化设计研究”会议上指出，我国在危机中的损失最小，不代表监管水平最高；被我国长期以来效法的英、美等国的金融监管体系也值得反思，西班牙、新加坡等国的经验值得借鉴；金融危机是层级递进的，银行监管要努力跟上金融产品的发展。在这次金融危机中，我国的监管体制表现出了强大的生命力，但是，我们不得不承认，我国银行监管制度和结构领域有很多问题尚无透彻的理论研究，比如说，监管制度的事前评价体系；政府监管和市场自律的关系；监管的边界问题；多头监管、过度监管、监管真空、监管合作以及监管制度优化问题；对银行监管机构的再监管问题；银行监管的适用性；银行监管的测度问题；监管的公平与效率问题；机构监管和功能监管的关系；金融创新的监管问题等。因此，专家学者对于我国的银行监管体制提出了诸多质疑，同时，针对目前整体的金融监管体制形成了不同的观点学派，要求通过对金融监管体制的修改，促使银行监管体制的转变。这些观点主要有以下三种：
第一种观点认为应该重新回到计划经济时代的大一统监管制度，忽略金融机构与金融业务之间的差别，即典型的单一监管模式，该模式是不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。单一监管在监管目标和手段上具有一致性和协调性，可以大大降低成本投入，有利于取得规模效益，防止监管真空和交叉监管现象，具有很强的适应性，能使监管机构更有效地行使监管职责。但是，单一监管模式下，金融机构缺乏竞争，不能体现不同金融机构与金融业务之间的差别。监管机构难以形成集中明确的监管目标和采取正确合理的监管方法，且易导致，这也是我国取消单一监管模式的原因。
第二种观点认为应该维持我国法律目前所确定的监管模式即仍以分业经营和分业监管为宜。这种在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管的模式符合目前我国目前金融业发展的情况。虽然金融全球一体化、混业监管和经营成为一种趋势，而且我国现在的银行、保险和证券业务实际上已经出现交叉，但是，一定程度上混业经营不仅表现为“混”、更表现为“乱”。同时，我国实行混业经营的市场条件还不成熟，出于金融稳定和防范风险的考虑，应该维持我国金融业分业经营格局。
实施企业信用监管是提高工商管理论文" target="_blank">行政管理执法效能的重要途径，是整顿规范市场经济秩序的治本之策，是工商行政管理机关促进社会信用体系建设基础工作的必要手段。企业信用监管应是工商职能的重要组成内容，同时能体现出现代工商行政管理的新理念、新发展。从工作内容上看，一方面是对工商职能的充实、深化，通过信用监管，利用现代化手段使依法监管更为到位。如对法定代表人的任职资格的合法性审查，法定代表人的信用数据库的建立，将提供查询功能； 另一方面是对工商职能的提升、拓展，在依法监管的基础上，体现以德监管，从处罚到处罚与激励结合，从他律到他律与自律结合，从打击到打击与教育结合，从行政管理到行政管理与社会监督结合。
从实施形式上看，一方面在现有职能中相对突出、强化信用的要求，显示出信用监管的特色； 另一方面，更是与现有职能的有机融合，将信用监管渗透在对市场主体监管的全过程，并通过工商业务工作的各个环节加以施行，如信用信息的采集，就是在登记、年检、各个专项治理、办案等过程中同时完成的，分类监管就体现在基层工商所的日常巡查中。从战略意义上看，一方面彰显了服务型工商的本质要求，突出了公共服务型政府职能的再造，通过企业信用监管，促进企业信用建设乃至诚信、和谐社会建设，另一方面工商部门以信用监管为核心，着力制度创新，推进职能整合，实现全程监管，建立与社会主义市场经济体制相适应的企业监管机制，确保企业准入“优生”，存续“优育”，退出“善终”。
二、与管理信息化的关系。
工商部门企业信用监管工作是以工商系统自身信息化建设为基础，同时又对工商系统自身信息化建设产生强大推动力。工商部门企业信用监管，是一个对企业的信用信息进行征集、存储、加工并使用的循环反复的过程，这一过程的顺利实现，要以计算机及网络技术的运用为前提，没有信息化的基本条件，没有强大的数据库，没有高智能的软件，没有互通互联的信息网络，企业信用监管的实施是难以想象的。因此，应以“金信工程”为契机，努力创造工商部门管理信息化的条件，加快系统信息化建设的步伐。同时，由于企业信用监管对工商系统的信息化要求高，它也成为加快工商行政管理信息化进程的催化剂。首先，它促使计算机软件的编写、采用，促使在各项业务中运用信息化管理，以保证企业信用信息能够在业务流程中实现自然输入、交换、处理、共享； 其次，它促使计算机硬件的配置，由于企业信用监管将级别管辖与属地管理相结合，最终通过基层工商所实现监管，这要求工商系统内部上下、横向之间必须实现信息交换，对外必须实现全方位地信息输入，促使基层工商所、窗口受理单位都具备接收、发送信息的条件，以保证对企业的信用监管工作落实到位。工商部门企业信用监管体系的建设，要利用与信息化共同发展的过程，搭建好技术平台。
同时，要加大人员、财力投入，加强计算机人员培训和专业人员的选聘，使电脑、人脑有机地结合。
三、与法律环境的关系。
加强企业信用监管作为工商职能的一个新探索，要努力做到依法行政、依法监管。首先，必须遵循行政执法的基本原则。一是行为法定原则，即企业信用监管的对象、内容、范围和方式，要依法进行并对行为后果承担责任； 二是公平、公正、公开原则，即对企业信用监管的依据、程序和形式，应当公平、公正、公开地开展监管，自觉接受社会监督； 三是处罚与教育相结合原则，即对违法行为依法制裁的同时，要进行警示教育，从正面引导规范，不搞不教而诛，做到攻大奸戒小过。其次，必须依法运作。一要充分利用已有的法律法规。法律、法规、规章赋予工商行政管理部门对企业法人及法定代表人的监管职责、已在工作中运用的文件、报表等，是开展企业信用信息征集的基本依据和资料。二要创造条件规避法律问题。如信用等级评定结果的公开，最有影响的是等级好的、等级差的两端。对等级好的，可以通过征求意见的程序，以自愿方式进行公示、提供查询； 而对信用等级差的，因其一般都因违法违规受到行政处罚，则采取公布其违法违规事实的方式，对其进行公示。三要注意内外有别。信用监管中的评估标准、等级、公示等，法律条件尚不充分，可作为内部监督措施实施并注意内部保密性，以避免引起法律诉讼。同时，要积极着手研究开发，为企业信用监管提供法律保障。可探索在立足内部管理后再依法、有序地向社会公开，从行政规章、法规最后到法律的立法过程。当前工作的重点，在于充分利用制定工商行政规章的空间，为企业信用监管创造条件。
如对一些报表的设计上，按照企业信用监管的要求，增加栏目，明确内容，便于信息的处理； 对企业信用评估，可采取全系统统一指标体系、评估模型，但分地区分级统一参数的方式，以使评估既具有权威性，又能更切合各地实际； 对分类监管，可将企业的信用等级与工商系统内部已有的监管措施进行重新整合，使之配套一致。
四、与社会信用体系的关系。
零缺陷管理的基本要素有5个：公开，目标，界定缺陷，测量缺陷，奖励。所谓公开，即每个职工都要用书面或口头形式公开做出自己对致力于无缺陷工作的承诺。所谓目标，即公司为每项工作和个人确定现实的可操作的工作目标。在界定缺陷时，考虑到每个公司情况以及每项定货要求不同，对缺陷的理解也是多种多样的。如西屋公司界定的缺陷有12个：
(1)没有按照计划工作；(2)在送货之前重复性工作；(3)从事了本来完全可以减少费用的工作；(4)低于用户或公司质量标准的工作；(5)高于用户已经确定为合理实用的质量标准的工作；(6)没有完成规定的具体任务；(7)没有事先具体计划、指导工人实行这些具体计划，并且没有事先采取必要的纠错行动；(8)没有有效管理成本；(9)从事了虽然能被接受但以某种方式导致其他高成本或延误送货结果的工作；(10)设立比实际报价要高的预计成本项目；(11)对预计成本项目的忽略；(12)没有满足预算要求。
测量缺陷也有各种方式。有的通过目标完成情况来确定缺陷数量。西屋公司的无缺陷测量公式为：绩效＝100－有缺陷项目数／无缺陷项目数×100。如果有缺陷项目数等于无缺陷项目数，绩效值为零；如果有缺陷项目数多于或小于无缺陷项目数，绩效值就为负或为正。
全面质量管理(totalqualitycontrol,TQC)来自日本企业管理实践，20世纪80年代大力引入我国。日本企业结合科学管理和零缺陷管理的理论，提出过程质量控制的理念，即将产品的质量缺陷消灭在产品的制造过程中，这样最终产品必然是符合质量要求的。为了做到这点，生产过程的每个环节都是一个质量控制点，每个环节的操作员工都是质量控制人员。为了保障每个质量控制点不出废品，每个质量控制点都设立了严格的质量控制标准和客观检测手段。按照这种控制要求操作，最终生产出来的产品不用检测都是合格产品。
个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经济全球化过程中已经显得不够通用和规范，适应全球经济一体化进程的需要，1988年由国际标准组织推行的ISO9000系列的质量认证体系，融合零缺陷管理和全面质量管理的管理理念，成为保障质量管理更加规范的国际化标准。ISO9000实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家标准，它适用于整个生产过程，而不是某一具体产品。该体系认证在市场上标志着质量，国际购买者往往会坚持要求其固定供应商获得这种认证。ISO9000质量体系认证有严格的程序及考核要求，按照系列分为ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行业设立，但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件是其核心。其中ISO9001标准的用途是：当合同要求进行设计，并对产品性能要求有原则规定或有待制定，只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务的能力时，才能相信产品符合规定的要求，应要求供货方按ISO9001提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普遍承认与尊重。因而，只要企业通过考核达到ISO9000质量体系并严格按照这一体系的要求去做，其产品质量就是可靠的，其服务就是值得信赖的。
ISO9000质量体系认证代表着规范化管理的方向，迅速从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下，规范化管理的思想以及成功经验也开始推广到公共管理领域，国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。在我国，2000年9月深圳市国税局蛇口分局通过了ISO9001税收质量管理体系认证，以后河北省地税局也开始学习深圳的经验，在基层机构进行ISO9001体系试点建设。
综合起来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。
二、政府组织规范化管理的含义
应当说，在政府组织内部推行规范化管理还是一件新鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验，但是理论上的探讨还不够充分，因此有必要对政府组织推行规范化管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。
规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性，决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。
20世纪90年代，西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构，政府作为公共服务的提供方，按照工商管理的原则和理念，向社会公众作为公共服务的需求方提供高质量的服务，政府规范化管理应运而生。在80年代，我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理(managementbyobjective,MBO)。实践证明，目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容易导致政府行为短期化弊端，而规范化管理强调的是过程结果，能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率，因此规范化管理更符合政府组织的特性。
政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化，就是政府按照事先的规定行动，这种规定实际上就是程序。简言之，政府按程序办事，就是规范化管理。政府组织本身就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性、长官意志以及以职谋私等现象大量存在，以致出现许多不规范行为，严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事，就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为，最终提高政府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的，不能为规范而规范，以致走向规范化管理的消极面，搞形式主义。
规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确，也容易执行。在建立具体的规章制度过程中，要特别注意不要与现行党和国家的有关法规条文相冲突。而惯例是一个只可意会、不可言传的东西，而且从行为结果上看具有利弊双重性特点。过去在没有规范化管理要求的时候，实际工作也按照许多工作惯例来运作，并取得成效。因此，政府规范化管理应力求将惯例趋利避害，将好的惯例转化成制度安排，将不好的惯例通过制度安排革除。有了制度，还需要对制度执行的情况进行考核，为此就需要设立独立的考核标准以及考核机构。首先，标准应是指标化、量化和可操作的。而且标准起着导向的作用，需要下功夫来设计一套标准体系。ISO9000引入公共组织，就是一种标准体系的建立。除ISO9000以外，还可以根据各个机构的实际情况设立其他标准化体系。其后，对运行情况需要有外在的独立机构对政府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形成了一定的利益共同性，比较难以做到考核的客观性和公正性，考核容易流于形式。目前在这方面的工作尚未真正制度化，任重而道远。
三、政府组织规范化管理的难点及解决
全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度，这与政府组织的自身特性和承担功能有关。政府是非生产性组织，非营利组织，因此在理解政府管理质量、管理效率方面与工商组织有许多不同，这直接影响政府规范化管理考核标准的设立。政府的行为绩效应当不同于工商组织绩效，不能以政府机构取得的收益当作考核标准，或政府基层组织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准，而应以社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考核标准。进一步说，由于政府面对的社会经济事务错综复杂，瞬息万变，因此不是所有的政府行为都能够走程序，实行规范化管理。实事求是地说，政府规范化管理不是万能的。
推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾：第一，政府行为合法与合理悖论问题。要么政府行为合法但不合理，比如事事都要按照程序办结果导致不合理行为的发生；要么政府行为合理但不合法，比如为了便利服务对象的需求，省去繁琐的办事程序，结果违反了国家的有关法规。到底以哪种标尺来规范政府行为，没有统一意见，要通过实践来检验。一是依据现行法规来规范政府行为，如火车站内厕所收费；以改革精神来合理规范政府行为，如对娱乐、休闲场所服务人员征收个人所得税。第二，工作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说，一个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府组织规范化管理过程中，由于不可能事事都提前考虑，特殊情况时时出现，需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此，刻板地遵循已有的制度规定，也不利于管理效率的提高。进一步说，制度是由人创造的，并由人去遵守。而人是具有创新能力的，在规范化管理中也要给发挥人的主观能动性留出空间。21世纪的最新管理理念是以人为本，由于这种理念的传播，使得许多具有创新特性的工商企业开始推行弹性工作制以及创立学习型管理组织。作为侧重程序性管理的政府组织，当然不可能照搬这种弹性工作制，必须推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与形式的矛盾，为此，需要上级关注来自基层的创新思维与创新做法，及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳入到制度创新中。不能忘记，规范化管理的终极目的，还是提高政府组织的管理质量和服务效率。
建立政府组织的规范化管理，可以考虑以下做法。
1.建立具有可操作法和可检验性的制度。ISO9000是一个可供选择的制度，但是需要有相关条件的具备和落实。毕竟，按照ISO9000的要求，需要制定比较繁琐的质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件，许多政府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊将政府组织机构分成四种类型：付出和成果二者都能观察得到的生产型机构；可以观察到付出但观察不到成果的程序型机构；可以观察到成果但观察不到付出的工艺型机构；付出和成果二者都观察不到的应付型机构。显然，只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规范化管理，对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要寻找新的解决方案。一般说来在我国，窗口服务性的政府机构可以参照服务业的ISO9000体系进行规范化管理制度建设，政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学化和民主化建立相应的规范化管理制度。
2.细化制度，责任量化到人。政府组织都多多少少建立了管理制度，但是缺乏实施细则，就使得既有制度不能落实。实际部门的经验比较看重领导的重视，以及抓落实就是领导重视，组织到位，实际上制度细化和责任量化到人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人，需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗糙和不具体，今后这应是政府组织理论研究需要突破的难题。
3.尽快建立独立的政府业绩考核机构。对政府组织行为是否规范，从根本上讲不能由政府组织自身说了算，而应当由政府提供服务的受益方社会各界来评价。目前我国政府组织规范化管理及其考评主要是来自政府自身的努力，这是适应新的社会经济环境政府做出的积极努力，值得高度评价。但是从长远看，对政府行为的规范化约束应当是两个方面的共同努力：政府自律和社会他律。实现社会他律的一个重要途径就是建立相对独立的政府业绩考核机构。
4.强化政府信息的透明度。政府规范化管理固然是政府内部的事情，但是由于与服务的对象社会公众有直接联系，因此需要将政府规范化管理的相关信息向社会公众公开，让社会公众了解政府相关服务的质量要求和标准，这样从外部增加了一条对政府规范化管理的督促和检查渠道。实际上，政府规范化管理的最终受益者是社会公众，让这些受益者了解政府规范化管理制定规定，会更加有利于政府行为的规范化。
5.提高政府管理人员的个人修养与管理素质。制度再好，也需要人去执行。因此政府管理人员的个人修养和管理素质对完成规范化管理有重要意义。搞ISO9000，首先需要人人掌握相关规定和知识，通过学习而获得更多的知识，提高管理的自觉性。
6.加快电子政务的建设。利用计算机网络技术来推进政府规范化管理，是适应社会经济发展的潮流的需要。未来我国经济社会将加快信息化进程，信息化本身就需要有规范化的信息输入与输出，同时基于互联网平台构建的电子政府可以满足政府改革的多种目的和要求。因此，把电子政务纳入政府组织规范化管理的构成要素是顺理成章的事情，应当从这个角度审视政府组织规范化管理工作，对电子政务给予充分的重视，加快建设进程。
【参考文献】
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