发布时间：2023-05-16 10:36:23
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公示原则（物权法第六条及第二章）指将不动产物权设定、变更、转让和消灭等变动的事实通过一定的公示方法向社会公开和进行登记、第三人能够查阅登记资料，动产物权的设立和转让应当依照法律规定交付，除有相反证据证明的以外，记载于不动产登记簿上的人是该不动产的权利人，动产的占有人是该动产的权利人。物权法的公示原则蕴涵着公信原则，公示以后，人们对于通过公示显示的权利状况产生了一种信赖，对这种信赖力的保护就是公信原则。
根据物权法第二条第二款，为了让权利人充分行使物权，任何单位和个人对权利人的物权负有不作为的义务，不作为，即不打扰、不干预、不妨害。根据物权法第四条，权利人享有的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵害。
物权法公示公信原则和上述规定比之行政许可法第八条、第六十九条所确定的信赖保护原则，更强化了对权利人权利的保护。所谓信赖保护原则，是指对行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。该原则主要表现在遵守法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的限制。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权益。该原则要求行政机关保护相对人对行政机关法律行为效力的信赖，从而应当维持自身行为的稳定性。尽管有时维持自身行为的稳定性有影响公共利益的可能，亦应顾及当事人的利益；在必须改变或撤销有关行政行为时，应当给予当事人一定的补偿。为了维护公众利益对行政行为的信赖，即使是违法许可，不论是由于许可持有人还是行政机关的过错引起，撤销该许可可能对公共利益造成重大损害的，行政许可法第六十九第三款规定该许可不予撤销。在现代法治社会，行政机关与社会成员之间已不再是纯粹的命令与服从关系，而是一种相互需要与相互依赖关系----诸多行政任务的实现都需要社会成员的鼎力支持，社会成员也将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的工具。这样，信赖关系不仅仅在私人生活领域具有重要地位，在国家的公共生活中同样扮演着重要的角色。物权法和行政许可法的立法表明，公信和权利保护原则无论在私法抑或在行政法领域均被引入并确立起来。而国务院《全面推进依法行政实施纲要》除了对行政机关提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一等要求外，还提出要“诚实守信”。
公示公信的原则及信赖保护原则写入法律，其对城市规划管理部门的意义在于，实施行政许可必须讲诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利，不轻易撤销、变更使行政相对人取得某种利益和权利并已经生效的行政决定，对于行政相对人对行政权力的正当、合理的信赖及已取得的权利尤其是物权应予尊重和保护，如为实现行政目的，确需改变行政决定，而造成社会公众的信赖和已取得的权利受损的，则应做好付出相应代价的准备及承担相应的义务。
二、物权法平等保护国家、集体、私人物权的原则要求制定和实施城市规划时应对各类主体的利益给予同等的保护
平等保护原则，是物权法最重要的原则，物权法第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这一法条体现了同等保护的原则。
现行《中华人民共和国城市规划法》第一条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”第五条规定：“城市规划必须符合我国国情，正确处理近期建设和远景发展的关系。”、“在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针。”第十条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务……”第三十四条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”从这些法条可反映现行城市规划法立法原则是以国家为本位，城市规划法中的一些规定，是计划经济思维的产物，是与高度集中的公有制模式相对应的。
现行城市规划法自 1990年施行以来，对于城市建设和规划发挥了重要的作用。但是毋容讳言，当年城市规划法起草、审定、颁布时，其状况为，在实行土地公有制的前提下，国家对土地资源几乎完全垄断、土地流通被限制、土地市场不存在或很不发达、土地使用主要通过计划手段解决。而现在的情况已与当年迥异，土地权利已作为特殊商品进入了市场、土地权利制度已经初步建立，宪法对土地制度和私权保护的修正性规定和房地产管理法等一系列涉及土地空间资源和权利制度的法律法规先后出台、土地管理法已经修订，土地所有权与使用权相分离和以城镇国有土地使用权出让、转让为核心的新的土地权利体制基本确定；与土地有关的权力“寻租”行为、“圈地运动”及土地使用失控的情况时常出现、由房地产开发所引发的争议和由土地权利制度的变化及土地权利制度的不健全所引发的问题大量涌现；土地权利结构发生了很大的变化，土地已由单纯的“公有公用”转为“公有私用”，由“不可流转物”变为“可流转物”；房地产市场早已形成并迅速发展，土地资源的配置已经主要不是沿用计划的手段而是通过市场；大量的土地权利已经分配到了组织和个人，土地利益格局已经多元化、个体化；在城市建设主体和利益主体不再只是国家一个，而是主体多元化的时候，保护自然环境、维护生态平衡、保证可持续发展、体现公平等等已成为城市规划要更加关注的课题，城市规划摇身一变已成为配置土地空间资源、面对各种权益诉求、协调各方利益关系、时常不可避免地要触及组织和自然人个体的土地房屋等财产关系的公共政策或工具。在新的条件下，1990年施行的城市规划法已显然出现诸多不适应之处。有关方面已提出城市规划法的修改。我国物权概念和物权体系的产生和发展实际上是围绕土地权利展开的，而城市规划法是与土地空间资源配置相关的法律，随着物权观念的确立、物权法的出台和物权概念的被法律认可，不免触发起人们对现行城市规划法立法原则的重新审视。
同等承认和保护一切合法的财产权益的物权法立法原则是与市场经济相适应的，同样，在对待个体利益和公共利益的关系问题上，城市规划法律法规的立法原则，也应有本质性的转变，即应个体利益和公共利益同等保护。 城市政府通常被认为
是公共利益的维护者，而城市规划是维护公共利益的手段。而什么是公共利益，刚刚通过的物权法仍然没有解决这一问题，但是，物权法的同等保护原则，为处理个体利益和公共利益的关系提供了思路。首先，根据宪法，公共利益与个体利益在法律地位上应该是平等的，无论利益主体是谁，其在法律许可范围内的利益追求行为都应受到法律的保护。其次，公共利益不等同于国家本位的利益，也不是社会个体利益的简单叠加。公共利益应该包含个体利益，要实现公共利益必须尊重和重视个体利益（当然亦要控制在法律许可范围外的个体行为）。再者，作为维护公共利益的行政权和个体维护自身利益的私权，都需要激励与制约，否则不受限制的行政权和私权都可能被滥用。
综上，制定和实施城市规划，除了要保障城市土地空间资源的分配效率外，同时应该关注对社会各类主体的合法财产权益的保护。在规划管理中应改变对无视个体权利或予以压制的做法，在公共利益与保障主体的确定上，建立政府与个体之间双向的制约机制，明确双方的权利、义务以及法定责任，才能适应市场经济的发展的需要，以及体现建设“和谐社会”的根本宗旨，这样城市规划在面对各种利益诉求时，才能成为协调社会不同利益、实现各方利益最大化目标的手段。
基于以上认识，我局正在开展的《__市城市规划条例》修订草案的起草工作，正视修订《规划条例》的背景乃至整个__城市规划工作所面临的背景，除了充分认识到__市经济和社会发展正在经历战略转型、城市规划面临更高的要求这一因素外，还认识到政府不再是单纯的利益分配者，而是利益协调者和仲裁者，认识到城市规划不再是实现某些政策目标的技术工具、而逐步成为协调和实现社会公共利益的公共政策，政府通过城市规划管理、干预城市建设和空间发展，所受到的约束越来越多、越来越严格，必须得到法律的明确授权、并且严格按照法律规定的程序，认识到土地使用权和房屋所有权及其各项衍生权利的权利人抗衡政府城市规划管理和干预的依据越来越充足、能力越来越强。据此，形成了《规划条例》修订工作的总体思路：贯彻落实科学发展观，坚持改革创新，为建设和谐__和效益__服务；对__经济和社会发展的战略转型作出准确和恰当的反应，承担起城市规划的历史责任，充分体现市委、市政府对城市规划的定位；提供健康、可持续发展的制度框架和制度工具，充分体现城市规划作为公共政策的属性，政府可据以管理城市建设和空间发展，协调相关的利益关系，社会各界可据以比较准确地预期政府的行为，并主张和保护自身的合法权益；把保护权利、程序公正、有限政府、有效政府、责任政府、公开政府、服务型政府等先进理念注入城市规划，为建设社会主义政治文明作出贡献，确定《规划条例》的立法宗旨为统筹土地和空间资源的开发利用，促进城市经济、社会和环境的和谐发展，确定了“城市规划行政和城市建设应维护社会公共利益，体现社会公正，鼓励和保障社会公众的广泛参与，保证全体市民公平地享受城市建设和发展的成果”和“城市规划行政和城市建设应落实科学发展观，遵循可持续发展的原则，遵循集约利用土地、节约资源的原则，遵循保护自然和历史文化遗产的原则”等基本原则。 三、物权法的物权法定原则促进城市规划管理依法行政
物权法定的原则与城市规划行政管理中对自由裁量权限应予羁束的观念。物权法第五条确定了物权法定原则。物权法定，指的是能设立哪些种类的物权，只能由法律规定，当事人之间不能创立；设立物权的方式以及物权的具体内容，一般也只能由法律规定，当事人之间的约定和法律规定不一致时不发生效力。这也是物权和债权的重大区别。合同是两个人之间的协议，对合同内容如何约定原则上由当事人决定。而物权调整的权利人和义务人之间的关系，义务人有成千上万，物权内容不能由权利人一个人说了算，也不能由一个权利人和几个义务人说了算，对一个权利人和成千上万义务人之间的规范只能由法律规定。物权法定的核心是指权利的范围由法律明文规定。
城市规划管理是一个拥有行政权力作为行政主体的行政机关对成千上万的管理相对人，在城市规划管理过程中，拥有行政权力的行政主体处于有利地位，其相当于权利人，而不拥有行政权力并接受管理的成千上万的管理相对人相当于义务人。同样道理，在行政权力运行过程中，其权利应由法律规定和羁束，即物权法定作为物权法立法的重要原则之一，其原理也应成为实现城市规划管理依法行政的法理要求。
规划实施当中的许多问题可以说是由于规划管理许可、审批中自由裁量权限过大引起的。 自由裁量权过大不但会导致行政管理权的滥用，也违背了物权法的一项基本原则——物权法定。如果完全遵循物权法定的原则，城市规划管理的依据应是非常详尽、明确和法定化，应该实行通则式的管理模式。但是由于城市是一个动态的系统，规划管理客体的复杂性决定了完全通则式的模式也是行不通的。所以问题的关键是如何限定自由裁量权的大小，从而基本满足“物权法定”的原则。为此，我局在限制、规范自由裁量权的行使方面作过很多尝试。例如，关于规划的制定，所有的规划都要经过法定程序，包括草案公开、征求意见；强调生效的规划是行政许可的依据；在规划的实施方面，我局制定了行政许可实施办法，清理和重新确定非行政许可事项；另外，最近出台的行政工作手册，亦在公开化、程序化的基础上，尽可能地增加城市规划管理和作出具体行政行为的羁束性依据，限定自由量裁权的范围、幅度、方式、途径等，这样，也是在某种意义上满足物权法定原则的要求。
四、物权法的基本经济制度与社会主义市场经济原则以及对土地公有制的明确是城市政府主导城市更新、制订和实施城市规划的制度保障
物权法第三条规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。物权法第五章明确土地属于国家和集体所有。物权法第四十七条规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。
土地上的用益物权包括：土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等。我国现行土地权利体系在社会主义公有制的基础上，将土地权利分为所有权和使用权两部分，其中，土地所有权归国家所有，不进入市场，仅由土地使用权充当市场交易的权利载体，土地使用者仅获得土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等，而国家或集体保留了对土地的最终处分权。根据物权法、土地管理法、城市房地产管理法，房屋仅指在土地上的建筑物部分，不包括其占有的土地，城镇房屋占用的土地属于国家所有，农村宅基地属于农民集体所有。私人可以对房屋享有所有权，对该房屋占用的土地只能依法享有建设用地使用权或者宅基地使用权。基于土地国家所有或集体所有，我国实行对土地资源的统一规划、合理利用，既维护使用人的合法权益，满足使用人生产或生活的土地需求，又维护土地的社会主义公有制，保证国家综合利用土地的方针得到贯彻执行，同时，还反映保护自然环境、维护生态平衡等客观要求。物权法明确土地属于国家和集体所有或土地所有权不属于私人，无疑为城市政府主导城市更新、制订和实施城市规划的提供了根本的制度保障。
一、上半年工作完成情况
(一)扎实工作，加快推进基础设施建设
1、完成新建2座公厕的建设验收工作，于4月底投入使用。
2、配合区建发公司对阳光大道两侧绿化进行移栽恢复，为工程顺利施工做好基础协调工作。
3、加强基础设施检查维护、注重绿化日常管护。
(二)、认真梳理房管工作
1 、积极协调房管部门，启动安置在怡XX区居民的产权证办理事宜，上半年共整理怡合新城产权证资料516户，有效推进辖区居民驻怡合新城房屋产权证办理工作。
2 、抓好房产法规宣传、矛盾纠纷协调，做好资料管理，提高管理的质量和效果。
3 、积极协调上级对口部门开展工作，认真完成上级下达的各项工作任务。
(三)群测群防，加强地质灾害监测工作
20xx年5月9日省国土局和气象局专家到街道办进行地质灾害预防专题讲座，各村社区主任及监测人员参加了培训，做到群测群防，确保安全度过汛期。
(四)加强巡查，做好建筑安全及违法建设查处工作
1、做好街办辖区内在建工地的安全巡查，协同街办安监办做好各项安全管理巡查，组织安全检查十余次，责令施工单位立即整改8处。
2、加强规划建设管理力度，安排专人不定期对集镇进行乱搭乱建巡查，发现乱搭建行为，及时下达停工通知书，并限期拆除，减少了后期拆除工作的难度，有效地遏制了违法建设行为。
3、制定《同安违法建设治理工作方案》，实行街办、村、组的三级网格化管理模式，设专项资金对抓好此项工作进行考核奖惩。每月25日前村社区上报治违月报表，定期不定期进行巡查，上半年共巡查30余次，加大巡查宣传力度，有效遏制了违法建设苗头。
二、下半年工作计划
(一)配合丽阳社区做好“同安生态田园城市”项目后续房屋拆除工作，提前做好“丽阳实践”项目分房前的基础数据核实和分房前的一系列准备工作。
(二)对2013年危房改造工程进行验收，及时将中央危房补助资金发放到危房户。
(三)加强地质灾害监测巡查力度，做好基础工作，严防地质灾害事故发生。
(四)启动20xx年新建3座公厕的立项、招标、建设等工作。
(五)做好绿化改造工作，重点配合建设单位对阳光大道、幸福路延伸段进行绿化改造。加强市政绿化管护工作，达到美化场镇，提高人居环境的目的。
(六)配合建发公司做好忠诚路延伸线建设启动的协调服务工作。
(七)做好在建工地环境整治工作，进行定期巡查，针对扬尘、降尘、施工打围、安全施工等，做到及时监督、整改。
(八)加强房管工作建设，按计划办理辖区驻怡合新城居民的房屋产权证。
关键词：公共服务设施；配套标准；规划布局
中图分类号：F110文献标识码： A 文章编号：
一 引言
温江位于成都市中心区正西16公里处，辖柳城、公平、涌泉、天府等4个街办以及永宁、万春、金马、永盛、和盛、寿安等6个镇，现状总人口为45.7万人，辖区面积277.6平方公里。
成都将建设成为“世界现代田园城市”，2010年编制的《世界现代田园城市规划建设导则》，开创性地提出“九化”理念，作为指导成都规划建设的总要求，“九化”导则提出的建设集约化、功能复合化、空间人性化、配套标准化等要求对公建配套设施规划建设提出了更高的要求。
温江区为成都市4大新型卫星城之一，生态条件优越，作为“西部新城现代服务业综合功能区”，应将高端现代服务业与宜居功能有机融合，而公共服务设施是宜居的基础，对于温江的重要性尤为突出。在未来成都大都市发展中，温江作为新型卫星城，肩负着城市人口、产业和职能的转移，以及自身功能完善的重大战略使命。因此，公共服务设施规划不能仅仅拘泥于现状城市和社会发展水平，而应以未来新城职能的完善为导向，重新考量公共服务设施配套标准和规划布局。
二 公共服务设施配套标准确定
（一）概念界定
1.卫星城
卫星城的一般性定义为：现代卫星城市就是地处大都市周边，同大都市的中心城市有一定的距离，具有一定数量的人口规模，并且同大都市中心城区有着密切联系的城市。
2.公共服务设施
城市公共服务设施是城市功能的重要组成部分，是指由以政府为主体或其他社会组织为社会公众提供的公共服务产品，是公众共同享用的设施，按照使用功能可分为：教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施、体育设施、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务设施、商业金融服务设施、邮电设施等。
公共服务设施为市民提供了生存和发展必不可少的资源和服务，合理的公共服务设施布局关系到公众享有的公共服务的数量和质量，关系到居民的切身生活质量，也直接关系到城市的性质和物质文化生活水平。
（二）相关标准分析
我国公共服务设施规划是以城市公共设施的配套标准及其各项指标作为依据，目前指导公共设施规划的规范主要有《城市用地分类与规划建设标准》(CBJ137一90)、《城市居住区规划设计规范》(GB50180一93)、以及《村镇规划标准》(GB50188一93)。另外，2010年成都市颁布了《成都市公建配套设施规划导则》，按照“功能齐备、标准完善、集约复合、品质提升、建设同步”目标分类明确了以5万人、1―1.5万人为服务对象的居住区、基层社区的公建配套设施规划布局、项目设置及功能要求、建筑规模。这些都为温江区公共服务设施规划标准提供了依据参考。
1.城市居住区规划设计规范
居住区按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。
居住区公共配套设施的项目和建设指标可根据用地的组织结构类型和周边的设施条件进行适当的调整、叠建，但不能低于与其居住人口规模相对应的配建项目和千人总指标，当规划用地内的人口规模介于两级之间时，在配建下一级配套设施项目的基础上，需要根据增加的人口规模及周边的设施条件，增配高一级的设施内容并增加相关指标。
2.成都市公建配套设施规划导则指引
（1）公建配套设施分级
大区级：大区级公建配套设施以本地区约20万居民为主要服务对象，服务于由自然地理边界和交通干线等分割形成的功能相对完整的区域。大区级公建配套设施中心宜设置购物中心、影剧院、体育场馆、公共活动广场等设施。
居住区级：公建配套设施以一个居住区约5万人为服务对象，宜集中设置（除少数设施外），在交通便利的中心地段或邻近公共交通站点形成中心，为居民提供综合、全面的日常生活服务项目。
基层社区级：公建配套设施以一个社区约1-1.5万居民为主要服务对象，为居民提供最基本的日常生活服务项目，宜在交通便利的中心地段集中设置。
（2）地区级公共设施的设置准则
地区级公共设施保证实现居民在步行30分钟、自行车10分钟、机动车5分钟内可达，用地规模控制在21～25公顷，与地区公共绿地广场共同形成综合的地区级公共活动中心。
（三）温江区公共服务设施标准设定
1.标准设定原则
统一性原则：建立统一的公共服务设施规划体系及标准，按照此标准对各组团现有规划公共服务设施进行优化调整
均衡性原则：按照均衡性原则，结合温江区规划人口分布，合理布局公共服务设施。
集成集约原则：引导公建配套设施集中集约建设，功能复合集成，形成有特色、有活力、易识别的中心场所，方便居民使用，并有利于提高土地利用效率，有利于规划控制、实施和管理。
2.标准的设定
根据温江的现状规划水平，在以上原则下，结合国家标准、成都市规划标准以及温江区已有的专项规划，提出了同一级别和不同级别公共服务设施配套标准。
（1）同一级别公共服务设施配套标准
同一级别公共设施应通过规划预留中心用地的方式进行布局，形成各级集中的中心。鼓励同一级别、功能和服务方式类似的公共设施集中组合设置。如行政管理设施、社区服务设施、医疗卫生设施、体育设施、文化设施等可集中采用叠建的方式。
功能相对独立或有特殊布局要求的设施可相邻设置或独立设置。如教育设施、运动场、派出所、公交战场等需要独立设置。
（2）不同级别公共服务设施配套标准
不同级别公共服务设施配套标准设定了温江特有的“区级-居住区级－基层社区级”三级配套设施标准。区级公共设施是指以温江区整个城区为服务对象的公共设施，服务于由自然地理边界和交通干线等分割形成的功能相对完整的区域，服务半径一般为1500――2000米，人口规模约为20万人。居住区级是以居住片区的中心为核心，服务半径一般为800――1000米，人口规模约为5――8万人。基层社区级主要以一个社区为服务对象，提供最基本的日常生活服务项目，服务半径一般为350――500米，人口规模约为1――1.5万人。各级设施对应设置项目见下表：
三、温江区公共服务设施规划
（一）同一级别公共服务设施配套标准
温江区分区规划确定城市形成“两心一轴”格局，“两心”是指旧城中心和新城中心；“一轴”是指光华大道――柳城大道为城市发展主轴线。根据温江作为大城市的同一级别公共设施标准，区级公共服务设施结合“两心”设置了旧城中心和新城市中心两个集中公共服务设施综合服务中心，实现了温江区由单中心综合公共服务设施中心向多中心综合公共服务设施中心的转变。
旧城中心是以商业和文教为主要功能和服务方式的综合公共服务中心，着重解决公共服务设施完善的问题；而新城中心是以行政、文化和体育为主要功能，以叠建的方式进行集中组合设置的综合公共服务中心。新城中心与原来旧城中心的综合公共服务设施功能互补，扩大了公共服务中心的服务半径和服务种类，也提升了公共服务设施的级别。
（二）不同级别公共服务设施中心体系配置与布局
根据公共服务设施的配套标准，结合温江区各个居住片区的人口容量和服务半径等，配置模式采取了分层分异、综合开发的模式，设置了三个配套等级：区级、居住区级与基层社区级。
区级公共服务设施中心主要有两个公共服务设施中心：旧城文教商业文教中心和新城行政文体中心，主要服务于温江整个城区；居住区级中心除老城区组团之外，规划共形成新居住区级中心28处，平均5.5―― 5.6万人一处。基层社区级公共服务设施分别布局在各个居住片区，其公共服务中心服务半径为350――500米。
四、结论
在往新型卫星城转变的过程中，温江选取区级――居住区级――基层社区级三级公共服务设施配套体系，分级配建，并优化布局。公共服务设施从数量、种类、设规模等各个方面都得到较大提升，形成了较为完善的公共服务设施中心体系，为把温江建成“宜人成都”中最具魅力的都市品质新区提供了可靠的保障并打下了坚实的基础。
参考文献：
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[2] 周岚，叶斌，徐明尧.探索住区公共设施配套规划新思路――《南京城市新建地区配套公共设施规划指引》介绍.城市规划，2006（4）
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“十二五”时期是合肥市建设现代化新兴中心城市并迈向在全国有较大影响力的区域性特大城市的关键时期。“十二五”期间合肥市城乡建设的指导思想是：紧紧围绕在加快建设现代化滨湖大城市的基础上，把合肥打造成为现代化新兴中心城市，朝着在全国有较大影响力的区域性特大城市方向迈进。
一、总体目标
着力推进城市建设模式转型，按照“生态优先、中心提升、组团拓展、区域协同、特色彰显”的思路，由传统的粗放式建设模式向精细化发展转型，构建现代化新兴中心城市框架；以提升城市综合承载力和辐射带动力为核心，加快中心城区和城市副中心建设。坚持生态城市建设理念，更加注重紧凑式开发建设，完善“建设快、质量好、投资省”的项目运作模式，高水平、快节奏推进城市建设。
突出“生态环保”的理念，继续做好“水文章”、“绿文章”。全面推进防洪保安、水资源配置、饮水安全、农田水利等工程建设；围绕创建国家生态园林城市和国家森林城市，完善城市绿地系统，加大植树造林力度，调整林业结构，建设一批生态湿地，进一步提升生态宜居环境。强化节能减排，开展节水、节地、节材行动，加大宣传和依法管理力度，促进资源节约集约利用，推进资源节约型、环境友好型社会建设。
创新城市管理体制机制和方式，深入推进网格化、精细化管理，不断提升城市综合管理水平，充分发挥城市建设带动和服务全市经济社会转型发展、创新发展、跨越发展的作用，推进城市规划、建设、管理再上新台阶。
二、生态环境方面的期望指标
城市空气环境质量达到二级标准；饮用水源地水质达标率100%；城区生活污水100%处理；化学需养量、二氧化硫排放量较“十一五”，下降10%(氮氧化物待定)；工业废水、废气、固废达标排放；创建1—2个省级生态示范县。城市垃圾无害化处理率达到100%，城市污水集中处理率达到95%以上，巢湖西半湖水质明显改善；工业固体废弃物处置利用率达到99%以上；2015年建成区绿化覆盖率约46%，市域森林覆盖率达到约25%，中心城区人均公园绿地面积达到14平方米。实现市民“出门500米见绿、1000米见一处公园广场”的目标，努力把合肥建成生态文明的现代化区域特大城市。
三、生态绿地系统建设布局结构
以创建森林城市和国家生态园林城市为目标，全面实施“一湖两脉、一岭四楔、多廊多点”的生态系统发展战略，增加绿量，提高质量，突出重点，打造精品。
(一)营造生态圈。利用市域内的“山岗、水网、农田、林带”等自然元素，通过巢湖沿岸工程、江淮分水岭生态保育区、滁河干渠饮用水源防护林区、东部山林生态保育区等四大重点生态工程，营造城市森林圈，构建市域生态系统。
(二)实施翠环绕城工程。完善环城公园、高压走廊绿化和外环绕城高速生态长廊建设，进一步提升绿化档次和景观品位。
(三)加强“141”隔离带和楔形绿地建设。为避免城市发展“摊大饼”观象，每个组团之间加大隔离带宽度的建设。完善城市“四楔”绿地建设，特别是众兴水库保护区“东北楔”绿地建设。
(四)实施河流生态廊道工程。以水环境治理为契机，利用生态护岸和修复技术，加强河流生态廊道建设。完善南淝河、板桥河、四里河绿化景观带建设，加快二十埠河沿岸绿化建设，加强十五里河、塘西河生态修复工程建设，实施肥西派河二期绿化和肥东店埠河下游沿岸绿化。通过河道治理和生态修复，使城市规划区范围内7条河道在满足行洪排涝功能的基础上，营造水清、岸绿、林茂、景美和亲水等于一体的河流生态系统。
(五)打造生态滨湖新区。坚持生态立区，高标准建设一批园林大道、公园绿地和生态防护林地，确保新区绿地率要达到50％以上。
(六)高标准实施道路绿化。实施机场高速绿化和城区道路出入口绿化靓化工程。因地制宜，对合六路、合马路、包公大道等主要出城道路两侧20—50米实施绿化。
(七)强力推进城市公园建设。全面推动新建公园、专类园、小游园以及郊野公园的建设，实现《合肥市城市绿化管理条例》中第十二条规定：加强公园、游园、街头绿地建设，实施规划建绿、见缝插绿、拆违建绿。五百米半径内应当规划建设一处一千平方米以上的绿地，一千米半径内应当规划建设一处五千平方米以上的游园，二千至三千米半径内应当规划建设一处综合性公园。一是推进专类园建设：完成合肥野生动物园三期建设和植物园扩建工程。按照“保护资源，延续文脉，丰富内涵”的要求，完善三国遗址公园金虎台内部陈列和部分景点设施。二是加强综合性公园建设：创新思路，坚持高标准定位、高水平设计、高质量施工，在四个老城区各新建1—2座占地100亩以上的功能完善、生态效益显著、植物品种丰富的综合性公园。各开发区规划建设2座区级综合性公园。三是加快街头游园建设：开展城区主次干道、公园、游园绿化改造升级。结合“城中村”改造和城区工厂、企业搬迁，大力开展拆房建绿、腾地建园。按照“见空就栽、增加绿量”的要求，继续实行找地建绿，辟建街头小游园、小绿地、小片林。在一环以内的中心城区，提倡多拆少建，扩大中心城区绿地。
(八)积极推进生态湿地建设。突出抓好湿地公园建设，以点带面，推动湿地保护工作的开展。一是抓好巢湖岸湿地保护开发利用，建设环巢湖湿地公园。二是抓好河道湿地保护与利用，建设河道湿地公园。三是抓好董铺水库和大房郢水库周边湿地保护和建设，涵养水源、净化水质。
(九)实施社区绿荫工程。提高市花园单位标准，以创建市花园单位为抓手，努力提高居住区和单位庭院绿化水平。新建居住区按40%绿地率标准实施绿化，每个新建居住区至少建1处居住区公园或游园。由各区牵头有重点地对老旧居住区进行绿化整治，对所有边角空地都要绿化。加强屋顶绿化试点，加大垂直绿化力度，充分利用屋顶、阳台、桥体、墙体等竖向空间开展立体绿化建设，多形式、多层面为城市扩绿增荫。
坚持生态优先、建设绿色低碳城市的保障机制
坚持生态优先、资源节约、环境友好，是解决当前资源枯竭、气候恶化等生态问题的迫切需要，也是合肥“十二五”城乡建设坚持的原则和目标。“十二五”期间大力推进合肥城市园林绿化建设，提高合肥城市碳汇率和绿地覆盖率，推进节地、节能、节水、节材和可再生能源综合利用，大力推广绿色技术、绿色交通、绿色建筑、清洁生产和循环经济，解决好城乡建设与资源节约的矛盾，提高城乡建设质量和效益，促进合肥城乡建设行业结构逐步向低碳绿色方向调整和优化。
参考依据
安徽省城镇体系规划（2000-2020）
合肥市总体规划（2000-2020）
关键词：雨课堂；城乡规划；教学改革
1课程设计
选取专业主干课程进行改革，使用“雨课堂”插件，以培养规划学生应具备的软能力和硬能力为导向，从课前、课堂、课后三方面进行课程设计，重点关注对学生学习的自我效能的培养和形成个人知识体系的塑造。
1.1课程简介
随着国土空间规划体系的重构，社会对规划人才的专业素养和综合素质有了更高层次的要求。这就意味着，城乡规划专业也要将变革目标聚焦于学生，对相应的人才培养方案做出一定的创新与调整。而作为城乡规划专业的基础理论课程之一，“城市规划原理”几乎涵盖了学生整个规划生涯的方方面面，是专业教学的核心部分，其对培养学生兴趣、引导学生了解整个行业发展现状，从而进行规划设计的实践具有重要作用。“城市规划原理”这门课程包括基础设施、道路与交通、公共空间等多方面内容，具有理论性强、复杂度高和综合性强的特点，导致学生理解及运用有一定难度。而目前“城市规划原理”的教学仍遵从老派的教学框架，整体的课程安排为每周1~2次课程进行概括性的理论讲解，学时短、学习模式与方法落后。这不仅难以激发学生的积极性，还使学生难以充分理解城乡规划的相关原理以及培养学生结合知识点分析问题、解决问题的能力。从这个角度来说，把“雨课堂”模式引入城市规划原理的教学，细分庞大的规划原理体系，将其融入到课前认知、课程理解、课后内化的学习过程中，让学生更好掌握课程知识点，对培养学生主动学习的能力，增加学生对专业的理解与热情，达成高水平教学目的与要求，从而全面提升学生的专业素养来说具有重要意义。
1.2课前
“雨课堂”依托于PPT与微信，对教师与学生双方而言，使用环境都十分简单。教师将前沿性、综合性的规划理念与课本中基础性、宽泛性的知识点相结合，精心设置课程内容，确定每个教学单元目标，量化学习内容。将每节课程相关的预习资料通过“雨课堂”发送到学生端，便于学生下载查阅。在这个过程中，将问题发给学生，引起学生对课程内容的兴趣，做好课前准备，提高课程效率。其中，预习资料的选择并不局限于需要上课讲解的重要内容，还可包含多元化的思想，以供学生全方位感知城市。学生在微信端打开预习资料，根据自身情况，充分利用课下时间，对课程内容进行简单分析，进行碎片化学习，形成自己独立的观点，培养独立思考的能力。预习资料后，可上传疑惑点至教师端，等待教师回复或上课讲解，增加课下师生之间的互动。
1.3课堂
教师通过点击PPT进入“雨课堂”，随机点名提高学生专注力、抬头率，增强学生的参与感。以学生为中心，针对在课前预习过程中学生端发送的疑惑点以及教学任务中的难点进行深入讲解，对于核心知识点引导学生积极讨论、表达。根据学生的疑惑点，深化课程目标，适度调整课程进度，强化学生对课程的理解力。学生通过微信的“扫一扫”进入虚拟课堂，考勤签到，在手机端查看课件，改善听课体验；依靠雨课堂的弹幕、“不懂”按钮等功能与教师有效互动，提高课堂活力，增强学习趣味性；重要知识点可点击“收藏”按钮，将繁琐的笔记整理简化为一键记录，便于课后复习；在课堂答题环节，学生通过手机端答题，教师可以即时掌握学生答题效果、错误率，更高效掌握学生对课程内容的接受程度，对症下药，提高学习效率；在“雨课堂”分组匿名讨论模式中，学生大胆表达对课程内容的理解，活跃的思想交流更能激发意想不到的灵感与思潮。
1.4课下
教师可以下载课堂数据，了解学生真实的学习效果。依托“雨课堂”平台，进行多元化的作业布置——单选、多选、主观题等，从不同维度帮助学生理解知识点，进行有针对性的课程辅导。将整体的课程学习落到平时，准确跟踪学生在学习过程中遇到的难点，作为平时成绩的考核内容之一，改变传统的临考学习模式，而不只是一考定终生。学生在经历了课前认知、课堂理解后，以对课程知识点有了大致理解。将课上学习的知识点与教师的案例进行结合分析，通过多元化习题的练习，完成知识与自身的融合，利用“雨课堂”中留言板等功能学习心得，塑造并形成自己的理论知识体系。
2课程评价
在学生和教师两方面对课程设置进行审视和反思，开展系统的检验和进一步讨论。
2.1学生评价
为顺应现代化新经济、新业态的发展，高校教育进入全面改革时期，加强课程效果，发挥学生在课程中的核心作用，培育出创新能力高、应用能力强的复合型人才。在学生方面，“雨课堂”教学模式注重对学生知识内容的吸收、实践与内化，侧重主动性学习的培养，是课程效果评价的重点之一，也是培育人才重要保障之一。
2.2知识理解
不同学生深入理解知识的方式不同，为保证每个同学都能领悟课程内容，教师将教学内容细化，分布在“雨课堂”的不同功能中。如城市规划原理课中，学生对城市布局形态的特点及优缺点记忆不足，教师在课上明晰城市布局特点，学生课下结合“雨课堂”中的典型城市例子，加深对城市布局形态的理解和记忆，将课外知识不断扩充进自己的知识系统中，把书读厚。首先，就课程活动而言，通过课前碎片化的预习、课上深度学习、课下测试与实践等，不同层次地帮助学习理解。其次，教师将量化课程数据，使学生根据自身情况制定个性化学习，锻炼扎实的基本功，由此培养学生自主学习、独立思考的能力，激发学习积极性，掌握学科最新发展动态，高效率完成学习任务，最大限度地释放教与学的能量。
2.3课内实践
在学生对城乡规划各方面理论知识有一定理解后，课程中教师便可深入引导学生从城市的表象问题入手，利用“雨课堂”进行规划模拟训练，溯源其在经济、社会等方面的深层次原因，将理论与实践相结合，达到活学活用的境界。培养学生提出问题，针对问题，从宏观视角对城市综合分析的能力，从而使学生对城市各子系统之间如何协同发展具有一定判断，能够提出完整解决方案，培养学生展望未来的创新思维。“雨课堂”的课程活动将这些可迁移能力的培养融入课程教学中，将现代网络技术融入到传统的课程教学中，不受限于时间和地点，注重实践能力的培养，有效演示和拓展传统教学模式下“面对面”的课堂教学。这种模式与传统的模式相比，学生更能积极参与教学，达到预期的教学效果。除更好促进了师生之间、生生之间的交流外，还在解决同一城市问题上，各抒己见，，从而有序推进团队工作，展示出专业的团队协作能力。
3课程内化
处在一个知识爆炸的时代，学生如何内化知识为自己所用，形成自己的知识体系，是一个亟待解决的难题。而通过“雨课堂+线下”混合式模式的学习，学生在提出问题、解决问题的实践过程中，留下最精华的部分，归纳总结，把书读薄，重构并形成独属于自己的知识理论体系。这个过程可能存在一定瑕疵，但经过不断地深入学习，升级迭代，对学生长远发展自己的知识内化过程具有重要意义。“雨课堂”教学模式打破教学时间固化，为学生加工内化的知识、输出知识、传播知识提供平台且提高了能效。
3.1教师辅助
“雨课堂模式”对教师在课程内容，课程评价方面的帮助不言而喻。而真正能够起到决定作用的还最终掌握在教师手中，无论什么样的科技最终还得依靠人的情感进行输出，这是机器所不能取代的，所以说，软件的辅助加之教师的理解才能真正使课程日臻完善，而不是单单地依靠课上的习题抢答，红包试题，主观讨论。情感的输出之下有高效辅助工具配合，可缩短课程时间，还能减少课程中那些因课上作业而造成的拖堂、节奏乱、秩序差的情况发生。
3.2课程内容
“雨课堂”模式使教师的课程内容不再局限于教材，反而更专注于与学生的连接，与学生实时互动，以此来增加课程吸引力。除此之外，教师可以进一步归纳总结学生学习过程中遇到的难点，及时更新教学内容，为做好日后教学规划，课程改革奠定基础，保障课程效果。课程内容的变革与时代的知识应该接轨，那些书本中难免会有陈旧的知识，而城乡规划本身就是一个紧跟时代的前沿型综合专业，对于知识和时事政治的把握应该有良好的敏锐判断。所以在课程内容的选择上，也应该遵循与时俱进的原则。3.3课程转变以往城市规划原理课程的成绩由30%平时成绩和70%期末考试成绩构成，可以对学习效果排序，缺少对学生学习过程中重难点的关注，难以使教师及时调整教学计划。传统考核中，整个考核过程偏向总结性的评价，评价效能低，而雨课堂恰恰提高了学生的自我效能，课程从被动转向主动，学生融入课堂，老师融入学生。“雨课堂”学习模式应用新技术，助力评价体系，实现由表面化、单一化向深层次地完成教学目标、客观化地转变。值得一提的是，本研究中同样难度的试卷，运用雨课堂前后的分数上连续有了平均分的提高。这种教学方法的改善，实现了师生之间教学活动全互动，发挥教师在学生学习过程中及时的指导作用，提高教师对教学内容的整体掌控能力，保障学生对隐含知识的理解，提升学生的学习效果以及学习的主观能动性。
4结语
国土空间规划的进程正逐步向前，产业结构进一步升级，而城乡规划专业教学模式的体系构建尚未形成自身的优势，唯有培育出多方位发展的复合型人才才能更好满足社会需要。“雨课堂+线下”的教学模式在课程设置中充分强调学生本身，转变学生的上课状态，健全学生考核评价体系，提升学生多元发展的能力。将教师从传统的教学模式种解放出来，注重教学内容与课程设计，授人以鱼不如授之以渔；学生学习也从被动向主动转变，不再死读书而见微知著，迸发更多灵感；教师与学生共同学习，教学相长，共同进步。培养适应时展的专业能力，实现师生共同进步是新时展对高校教育提出的内在要求，是教育改革的必然趋势，仍需不断探索。
参考文献：
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[2]郭利平.雨课堂在“国际贸易实务”教学中的改革与实践[J].黑龙江教育(高教研究与评估),2021,(05):24-26.
[3]张晓琴,高岩,张波.“学生为中心、数据为驱动、成果为导向”一流课程建设的探索[J].办公自动化,2021,26(19):9-11+40.
[4]王爱,何颖.城市总体规划课程线上教学模式的探索[J].城市建筑,2021,18(19):27-29.
关键词：统筹城乡；规划；主体功能区；城镇体系；村镇布局
中图分类号：TU98；F291.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）18-4529-04
自党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，我国开启了以城乡一体化推倒城乡“二元墙”的历史进程。在以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，统筹城乡发展是城市与农村全面、协调、可持续发展的体现，城乡一体化也是转变经济发展方式、实现又好又快发展的载体与潜力所在。规划是对未来发展的谋划与部署，规划能够科学有效地引导未来的发展，须具备规划对象明确、理念先进、体系健全、功能清晰的特征[1]。从规划的视角探讨统筹城乡发展，需要明确规划的理念符合科学发展观要求，规划推进的层次和体系应健全，规划的目标及对城乡协调发展的贡献应清晰。但是，目前对统筹城乡规划的研究多为一体化目标的愿景描述，如通过产业布局、基础设施、人口分布、资源开发、环境保护等一体化规划促进城乡融合发展。从城乡发展的空间层次来看，实现城乡统筹发展需要宏观、中观、微观不同层面的规划彼此衔接互补，才能在发展起点上明确城乡各自的主体功能与发展定位；在城乡传导机制上依托载体发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用；在城乡薄弱环节的村镇地域上强化规划引导，实现资源配置最优与空间利用最大化的目标，来推进城乡协调发展。
1 宏观层面——落实主体功能区规划
国家“十一五”规划中提到“各地区要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。主体功能区理念是基于我国空间开发秩序失衡、各地快速推进工业化和城镇化带来的资源环境矛盾日益突出的背景下提出的，被视为填补我国空间规划空白的重要内容[2]，对指导城乡协调发展具有基础性规范作用。
1.1 主体功能区战略促进城乡协调发展
主体功能区的提出在理论上丰富了区域经济发展理论，创新了区域经济管理理论，完善了区域规划体系，实践中促进了区域的合理分工与协调发展，推动经济发展方式的转变，有利于政府对区域分类指导和调控。尽管主体功能区规划的推进实施有各种阻力，但“十二五”规划进一步明确要实施主体功能区战略，相比于“十一五”规划依据开发强度划分的四类功能区，“十二五”规划更加具体和形象，依据区域形态划分为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三类。作为空间规划的主体功能区战略，看似与统筹城乡发展关联性不大，实际上，落实主体功能区对城市与农村两大类地域系统明确各自定位，形成差异化发展模式具有促进作用。目前城乡协作关系过度强调城市与农村的生产职能和商品交换，而对广大农村地区（包括农产品主产区、林区、牧区）所拥有的生态环境职能和优势却未赋予价值内涵与量化补偿，抹杀了这些地区的生态环境优势，强化了城市在要素集聚与生产交换方面的优势，却弱化了广大农村作为比较优势的生态环境优势，使农村在城乡关系中处于被动、弱势地位。而主体功能区规划的落实及配套生态补偿机制的建立，有利于不同区域明确主体功能定位，采取差异化的发展战略形成布局合理、形态各异、功能互补的空间格局，是保障城市与农村两类异质单元得以可持续协调发展的必由之路，从而改变某些地区城市化进程中形成的“城市像农村、农村像城市”的怪相。
1.2 各类主体功能区推进策略
省域层面在统筹城乡发展进程中，应把主体功能区规划作为一种基础性战略规划，在国家和省域两级功能区划分的基础上，在各市、县域亦可借鉴区划思想实行功能分区，如广州增城市等就是通过主体功能区划分来实现县域经济科学发展。对开发密度较高的区域实行优化开发，重点发展服务业等高端产业，引导一般产业向城市转移，通过产业转移、功能辐射带动周边地区发展，从而实现城乡协调发展；对承载能力较强的区域实行重点开发，使之成为工业化、城镇化的主要空间载体，提高综合承载能力，集聚更多农村富余人口，为统筹城乡发展、发展现代农业减轻人口压力；对担负一定生态职能的区域实行限制开发，发展符合地方承载容量的特色产业，并逐步引导超载人口转移到重点开发地区。这类地区切不可盲目追求工业化和城镇化而破坏生态环境，因为开发地区的生态破坏会影响到更大范围乃至全国的生态安全和粮食安全，尤其对该区域的农村和农民而言，更是失去了未来发展的基础和保障；对各类自然保护区实施严格禁止开发的保护策略，控制人为因素的干扰与破坏。
2 中观层面——完善城镇体系规划
城镇体系是区域经济组织的地域载体，由大、中、小城市和村镇组成，城镇体系结构包括职能结构和等级规模结构两方面。按照系统论的观点，结构决定功能，城镇体系结构的优劣直接决定了城镇体系组织生产要素的效率与效益[3]。而统筹城乡发展中的两大地域单元——城市和农村，正是处于城镇体系的两端，实现城市带动农村的目标，需要在城镇体系规划上明晰职能结构和等级规模结构，即明确职能分工以实现功能互补和交错发展，健全等级规模体系以实现功能的传导和辐射。
2.1 城镇职能结构
城镇职能结构是城镇体系中不同层级城镇所承担的职能及彼此的协作关系。目前我国中西部城乡差距较大的省域，城镇体系职能结构上存在功能定位模糊、同质化竞争加剧以及区域剥夺问题[4]。具体表现为城市过度依赖第二产业发展的拉动，且第二产业对农业的拉动有限，第三产业滞后，中小城市和小城镇缺乏立足各自区情的特色产业，大城市集聚过多资金、技术、人才等要素而对中小城市及村镇扩散辐射不够。
鉴于城镇职能结构在城乡关联、协同发展上的作用与地位，统筹城乡发展规划在中观层面应着眼于城镇职能结构的完善以提高其对城乡协调发展的贡献。在职能结构规划上应按照各城市之间在产业链条的不同环节发挥各自的比较优势，实现分工协作在产业链上的契合[5]。如图1 所示，中心城市在产业链条的两端从事高附加值的行业，如上游的总部经济、研发设计、人力资源培训和下游的物流、营销、结算、售后服务等；小城镇与中心城市形成互补，从事中间环节的加工制造、组装等环节；中小城市作为二者之间的过渡，承担相应的产业分工，以此促进区域内城乡地域分工网络的形成。同时，广大的县域与农村需要立足区情，挖掘自身拥有的比较优势且和本地农业关联密切的加工业、特色产业，以提升农业产业化水平和农民收入，实现就地城镇化。
2.2 城镇等级规模结构
城镇等级规模结构是城镇体系中不同等级规模城镇的数量及比例关系。城镇等级规模结构表征城镇体系的发育程度，也反映城乡关联及协调发展水平。合理的城镇等级规模结构表现为不同等级城镇的数量合理及匹配科学，可以发挥各自的规模与职能优势，对集聚产业、承载人口、促进城乡关联发展具有正向促进作用。我国各省域的城镇等级规模结构表现为中西部省域呈现首位分布的特征，首位城市垄断性强，等级序列存在中间断层，制约了城镇功能的传导与辐射。而城乡发展一体化程度较高的东部发达省域的等级规模体系较为健全，依托中心城市、大中小城市、小城镇构建的等级体系发挥联系城乡的载体与纽带作用，生产要素在不同等级城镇之间得到高效配置，城镇规模和功能在动态升级中得到提升，从而实现城市与农村的一体化发展。
本研究用城市经济首位度和城乡发展差距来衡量城镇等级规模体系。城市经济首位度是衡量区域城镇体系的一个指标，是指区域中第一位城市规模与第二位城市规模之比，城市规模可以用城市经济总量来体现。城乡发展差距用城镇人均可支配收入与农民纯收入的比值来测度。以2010年数据为例，对中国主要省份城市经济首位度和城乡收入差距进行对比。由比较结果（表1）可以看出，中西部省域城镇体系发育程度整体滞后于东部，多数省域仍处于单中心增长阶段，城市经济首位度普遍较高，大于首位度的合理取值区间1.5～2.0。东部省域城镇体系发育程度较高，省域内部不再依赖单增长极带动区域发展，呈现双核心或多极化增长，城乡发展的网络化组织体系日益健全完善。
因此，发挥城镇等级体系组织区域经济运行及城乡关联的职能，省域层面必须兼顾各城市规模的壮大与全省合理的梯度层级，避免出现城镇体系的中间断层导致孤岛效应，制约城镇职能的扩散与城乡分工的协作。需要在全省范围内规划省域主中心、省域副中心、区域性中心等不同层级的中心城市，发挥各自在不同空间尺度与地域范围的组织、引领作用。并且需要培育县域在统筹城乡关系中的核心作用，使县域成为连接农副产品“进城”、工业产品和服务产品“下乡”的桥梁纽带，依托县域经济实力的壮大和城镇设施的改善，拉动农村富余劳动力实现就地转移，以最小的社会成本完成城镇化。
3 微观层面——推进村镇布局规划
村镇作为城镇体系的一个组成部分，理应包括在城镇体系规划范畴之中。但以往我国的城镇规划只涉及城市，对广大村镇而言是空白。随着《城乡规划法》的实施及社会主义新农村建设的推进，村镇规划在新农村建设、统筹城乡发展中的作用日益受到重视。而规划的本质特征是前瞻性、科学性，尊重地域文化差异、产业发展规律、人居环境科学来编制村镇规划，是实现村镇协调、可持续发展的前提。并且，当前各区域新农村建设中受资金匮乏制约，均采用“示范点”带动，以点带面发挥引领、示范效应，而村镇规划正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重复建设和二次改造所造成的浪费，因为规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费，尤其示范点的选择与规划应充分体现适用性和推广性，即兼顾点的选择与面的推广。
纵观国内统筹城乡先行地区，一条共同的经验就是依托“三个集中”推进城乡协调发展步伐，即工业向园区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。而推进“三个集中”都需要规划先行，发挥规划在引导要素流向、集中和承载产业、人口方面的先导作用。着眼于统筹城乡发展的目标导向，在村镇规划中重点要解决三方面问题，即村镇发展的战略定位、村镇的等级规模、土地资源的集约利用。
3.1 村镇发展定位
村镇的战略定位应秉承“生活、生产、生态”的原则，既要提炼彰显村镇的比较优势，又要顺应未来村镇发展的趋势与潮流。村镇应在地级市框架下构建各展所长、特色突出、差异化定位、错位发展的空间格局。具有农业基础的村镇应壮大农业的规模优势，发展农产品精深加工，延长产业链条，将提高的附加值来增加农民收入。一些资源型小城镇，应在不破坏自然生态的前提下适度开发，以资源型产业起步走新型工业化道路，丰富产业部门体系，避免过度依赖资源型产业支撑增长。具有良好生态环境的村镇可以规划发展乡村生态旅游、文化旅游，发挥旅游业的强关联带动效应来促进村镇的服务业发展，提升城镇化水平。
3.2 村镇等级体系
村镇的等级规模定位是基于村镇的资源环境承载能力和在区域城镇体系中的地位来确定。在引导农民向新型社区集中的过程中，需要有计划有步骤地形成县域中心城区—小城区—特色镇—新型社区—自然村落的等级体系。因此，立足村镇自然本底条件、服从区域城镇等级体系分工、合理确定各村镇的发展规模和承载人口、产业容量，确定对具有文化遗产性质的村落进行保护，并保证农民建房的选址安全。在此基础上，规划建设基础设施和公共服务，从而避免基础设施和公共服务在村镇间的低效配置和浪费的弊端。
3.3 村镇土地资源
土地资源的集约利用既是提高农村生产要素配置效率和实现农村要素收益的途径，也是保障城乡发展格局维护国家粮食安全的战略需要。在村镇规划中实现土地资源的集约利用，即要求管住总量、用好增量、盘活存量、提高质量，从而实现节约集约利用土地。尤其对项目用地要严格批前审查，根据其行业、产业发展及投资强度等进行严格的项目预审，以确定合理的供地规模，并根据项目建设进度实施分批供地，同时对农村宅基地进行整理归并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。
在通过村镇规划引导“三个集中”进程中，应吸聚工业向园区集中，优化产业规划布局，加大基础设施投资和建设力度，加快培育和扶持主业突出、配套完善的产业集群，完善产业链条以发挥集聚效应，形成“块状经济”来提高规模效益。实施重点镇优先发展战略，选择一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其转变为现代小城市，提升人口吸纳能力。同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，推动土地流转，积极策划包装项目带动发展，通过土地流转，发展壮大合作组织、种养大户、家庭农场、龙头企业等现代市场主体，通过他们引领农民致富。
参考文献：
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［关键词］社会管理；公共服务；综合标准化；标准化工作
前言
如今，随着“提高行政效能，增强政府公信力”的社会呼声越来越高，如何提高社会管理与公共服务已经成为政府关注的重点。国家有关部门及地方政府逐渐开始对社会管理和公共务服务标准化领域进行探索，并建立启动社会管理与公共服务的国家级地方试点工作。在实践过程中。综合标准化的理念作为一种重要的管理手段，能够有效地推动社会管理和公共服务快速持续发展。
1标准化、社会管理、公共服务的基本定义
所谓标准化是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中，对重复性的事物和概念，通过制订、和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。而综合标准化，又可叫做“全面标准化”或“整体标准化”，是针对不同的标准化对象，以考虑整体最佳效果为主要目标，把所涉及到的全部因素综合起来进行系统处理的标准化管理方法。所谓社会管理是指政府通过一系列的手段，采取制定规范社会政策和法规，管理社会组织和社会事务、调整社会利益关系、化解社会矛盾、维护社会公正和社会稳定，建设自然和谐发展的当代型社会。所谓公共服务是指通过大力推动发展社会服务产业，例如发展社会就业、社会教育产业、社会保障服务、加强城乡公共设施建设、文化、卫生、体育、科技的公共事业，更好地为社会生活、社会政治，社会经济的建设提供有效的保障。
2社会管理和公共服务的现状
自改革开放以来，我国各级政府十分注重社会管理和公共服务，在控制人口增长，减少贫困，普及教育，卫生保健等方面均取得了巨大成就，但是，从总体上看，我国政府社会管理和公共服务水平还不能完全适应社会、经济的快速发展，仍存在着许多亟待解决的问题。①社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府公共服务滞后于经济市场化和国际化的进程。政府很大程度只注重经济发展，而忽略了社会事业的建设。②我国传统的政府与社会高度的集中管理模式，很难适应当前多元化发展的社会。③随着经济的快速发展，我国形成了典型的城乡二元社会格局，城乡差距较大，社会发展不平衡，社会不稳定、不和谐因素增加。④社会对基础公共服务的需求不断增大，但是供给却严重不足，同时城乡差距也造成基础设施的严重分配不均，城乡基础设施明显少于城市，远不能满足人们的需求。
3综合标准化在社会管理和公共服务中的重要作用
随着我国经济、社会各方面的快速发展，公众对社会管理和公共服务质量的需求日益增加，如何更好地提高社会管理水平、提升公共服务质量、实现公共服务均等化，切实解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，成为各级政府面临的当务之急。标准作为经济活动和社会发展的技术支撑，国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度，在社会治理中发挥着不可替代的积极作用，是解决这一问题的重要手段。政府部门作为社会管理和公共服务的主体构成，所涉及的部门和工作千头万绪，综合标准化用系统分析方法，针对社会管理和公共服务具体的标准化对象及其相关要素进行综合分析研究，从而形成完整而统一的综合标准化体系，为政府自身改革、政府管理社会提供了一种科学性、技术性的解决思路，为服务型政府建设提供了一种有可操作性的手段。
4对标准化工作在社会管理和公共服务中的对策和建议
（1）加快标准化法制建设，在依以治国的原则下，标准作为一种基础性制度必须有法制和法治的保障，才能在社会管理和公共服务中起到更好的技术支撑作用。（2）加快建设社会管理和公共服务相关标准体系。以综合标准化为手段，围绕保障改善民生，开展基本公共服务标准化工程，促进基本公共服务均等化，针对教育、公共交通、医疗卫生、养老保险等公共服务的重点领域推动相关标准体系结构性调整；加强政府管理标准化，构建政府管理标准化体系，提高行政效能，提升政府社会管理水平；开展新型城镇化标准化工程，提升城乡规划、建设和管理水平，缩小城乡差距。（3）推动社会管理和公共服务标准化工作实施力度，完善标准实施推进机制，完善标准实施监督和实施后评估制度，开展标准实施效果评价。（4）加强对社会管理和公共服务标准化人才的培养，提升标准化服务能力，加快培育标准化服务机构，只有建立起良好的标准化人才储配库，形成优秀的社会管理和公共服务人才队伍，才能更好地提升社会管理和公共服务标准化水平。
5结语
完善社会管理与公共服务最重要的手段之一就是综合标准化，要正确把握社会管理和公共服务的基本内涵，正确认识目前社会管理和公共服务的基本现状，大力采取有效措施，建立一支具有创新意识的社会管理和公共服务的标准化人才队伍，同时借鉴国际上成功的社会管理与公共服务标准化的成功案例，结合当前国情，明确政府的新角色，不仅是管理者，也是参与者，同时也是标准化实行的试验者，积极推动社会管理和公共服务的标准化进程，推动社会管理和公共服务水平更好更快地发展。
主要参考文献
［1］卢俊，王彬彬，康雪娟．福建社会管理和公共服务综合标准化试点的思考［J］．质量技术监督研究，2016（3）：9-12.
［2］明钢．榆林市政务服务中心被列入国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目［J］．当代陕西，2016（8）.
［3］张若晗，刘宗武．综合标准化在社会管理和公共服务中的应用［C］//第十二届中国标准化论坛论文集，2015.
［4］朱莺，吴岩，陈芸．浙江省标准化工作在社会管理和公共服务中的应用［J］．中国管理信息化，2016，19（7）：224-225.
违章建筑处罚实施细则全文针对个别群众违章建设屡禁不止、时有发生的现状，为有效遏制违法建设，改善城镇环境，切实保障人民群众的根本利益，将违章建设消除在萌芽状态，经镇政府研究决定，制定以下实施意见：
一、工作目标
通过建立和完善违法建设监控巡查制度、责任追究制度和考核奖惩制度等健全违法建设监控预防体系，坚决遏制违法建设的蔓延，杜绝新的违法建筑的产生，对顶风而上的违法建筑要依法严肃查处，以建立起依法、有序、科学的建房秩序和长效管理机制，切实规范土地管理，维护镇村规划的严肃性，促进土地、规划、城镇管理工作的顺利实施，确保全镇经济和社会持续稳定发展。
二、基本原则
1、属地管理，分级负责。整治违法建设涉及面广，工作量大，任务艰巨。各管区是防违、控违、拆违的主体责任，实行属地化管理。同时，为加强这项工作的领导，镇专门成立违法建设专项整治工作领导小组，由分管城建的领导任组长，具体由城管、国土、建委、派出所、各管区等部门和人员组成，负责协助各管区对防治违法建设的组织领导、指导协调、督查考核等工作。领导小组下设办公室，办公室设在镇城管中队。各村委也要成立相应组织，指定专人具体负责，并根据各自实际，制定防违治违工作实施细则，随时掌握本辖区范围内出现的各类土地违法和规划违法案件，及时劝阻和制止本辖区内出现的乱搭乱占现象。
2、各村支部书记是防违治违的第一责任人，村主任是防违治违的直接责任人。
三、工作要求
1、建立巡查制度。以各管区自行巡查为主，镇执法中心、建委、土地等部门也将会同各管区每周对辖区范围轮流进行巡查，巡查车辆以管区车为主，发现违章建设立即制止，并书面报镇执法中心，报送前管区书记、支部书记、村主任都要签字。
2、建立信息上报制度。各村庄也要明确1-2名巡查员，负责本村庄内违法建设情况的巡查和信息上报工作，巡查记录每半月向镇(城管中队)报送一次防违工作情况，巡查记录由镇统一印制，未发现违法建设的，实行零报告。并且村庄要建立巡查台帐，做好相关台帐资料的记录工作。尤其在节假日期间，要落实专人进行值班巡查，确保第一时间发现和制止违法建筑。
各村庄在20xx年4月15日前将本村违建防治信息员、巡查人员名单及通讯方式上报镇执法中心。
四、处置措施
1、对于在巡查过程中发现的或接到群众举报经现场确认正在施工的违法建筑要按照即政办发[20xx]14号文件精神实施即查即拆，管区、村庄随时发现随时制止、随时拆除;若需镇违法建设专项整治工作领导小组协助的应及时提出，并及时依法采取相应强制措施制止违法行为。
2、对存量违法建筑采取由镇执法中心牵头，按程序对违法建筑施工人下达《接受调查处理通知书》，并准备齐相关证据材料移交法院处置。
3、对年内发生的违章建筑年终考核实行一票否决，取消集体一切荣誉称号，若村庄能自行拆除违章建设的年终考核可酌情扣分，并报镇建委备案;若通过镇执法中心等有关部门协助村庄拆除，村庄、管区干部积极参与的年终考核给与村庄折半扣分;若村庄工作不力，态度消极，年内未拆除的，年终双倍扣分，并取消年度绩效奖金。
4、对于往年遗留的违章建设，村庄自报经镇建委确认若能自行拆除的，年内根据拆除面积大小视情给予奖1--5分。
5、对村干部知情默认或私自答复造成违章建设影响恶劣的，移交镇纪委按有关规定依规依纪处理。
6、凡是各村今后村民需新上各类大棚，必须由各户向村庄递交申请，村庄研究向管区书记汇报，由管区与镇建委充分论证并经领导研究同意，村庄召开村民代表会通过后方可建设。建设过程村庄要安排专人自始至终对照申请提交的建设内容进行监督。对未按申请建设的，由村庄负责予以拆除。
违章建筑是什么违章建筑是指违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规，运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的建筑物、构筑物，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。
建筑物，是指运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的建筑物、构筑物，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。
违章建筑，是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。
国家没有统一的定义，各地方政府则有明确的规定。一般是指未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证核定的相关内容建设的建筑。违章建筑主要包括：⑴未申请或申请未获得批准，并未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑物;⑵擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑物;⑶擅自改变了使用性质建成的建筑物;⑷临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑的建筑物;⑷通过伪造相关材料向主管部门骗取许可证而建成的建筑物。
