发布时间：2023-05-16 10:36:23
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【关键词】集权 分权 县乡财政体制 基本模式
一、引言
公共经济学理论认为，政府的职能在于提供公共产品，满足公共需要。按照我国行政区划管理体制，具有层次性的公共产品包括全国性公共产品和地方公共产品，而地方公共产品又包括省、市、县、乡四级公共产品。理论上，各级政府提供各自对应级别的公共产品，然而对于受益范围在横向或纵向上具有交叉性的公共产品，该如何在各级政府间划分职责呢？笔者认为，应该依照效率目标，遵照集权分权理论进行划分。
二、集权分权理论
也就是说，由县级政府统一提供公共产品X可以实现帕累托最优，即集权是有效的。
三、目前运行的县乡财政管理体制
从集权与分权角度出发，可以把县乡财政管理体制划分为四种基本模型：过度分权型、适度分权型、适度集权型、高度集权型。依照集权程度的不同，可以在集权数轴上予以表示，如图1。
各级政府之间的完全分权，就是各级互不相干，各级财政的收支完全挂钩，收多少、支多少，这种体制的结果就是县级政府对乡镇没有管理权利，所以用过度分权的财政包干体制来表示其特征：适度分权型财政管理体制，以分权为主要特征，上级政府具备一定的横向平衡下级财力的调控能力，以分税和准以支付为手段，称之为分税制财政管理体制；适度集权型财政管理体制，是在保持乡镇财政主体地位、财政资金的所有权和使用权、债权债务关系不变的前提下，实行县级财政代管适度集权的财政体制，称之为乡财县管财政管理体制；高度集权型财政管理体制就是乡镇基本没有财政管理权限，财政收支两条线，所组织的财政收入全部上缴县财政，所需的资金由县级部门统一发放，称之为统收统支财政管理体制。
我国改革开放以前，从全国范围来说，各级财政基本上执行的是以统收统支为主要特征的财政管理体制模式，在破除统收统支体制后，上世纪80年代的财政体制以分级包干为主要形式，分税制改革后县乡分税制在发达乡镇与县财政之间逐步健全，取消农业税后，农业县乡的财政困难问题凸现，开始试行乡财县管财政管理体制。总体说来，我国县乡之间运行的财政管理体制是在结合各地经济社会条件下，带有明显的历史遗留痕迹，所以目前运行的具体模式较为复杂，既有分级包干体制与分税制并轨的体制，也有不太健全的分税制体制，还有正在逐渐铺开的乡财县管财政管理体制，同时还存在一些统收统支管理体制。以河北省为例，目前主要实行统收统支、分级包干和不完全分税制三种县乡财政管理体制，所占比例分别为50%、40%和10%。
四、县乡财政管理体制展望
尽管从集权分权理论来说，存在四种基本的县乡财政管理体制，决定哪种模式的效率高低不在于它是集权型的还是分权型的，而是取决于公共产品的生产、提供成本以及消费偏好与成本、各乡镇经济自身的独立性。公众的消费偏好和消费成本决定公共产品的需求函数，而公共产品的生产提供成本决定其供给函数，理论上，在需求函数与供给函数的交汇点实现公共产品的均衡，也就是说，对于某一既定公共产品存在一个最优的集权与分权度。但是，现实情况是某一级政府同时提供多种公共产品，而这些公共产品往往又不局限于同一级公共产品层次，这就使得问题更加复杂，对于某一项公共产品相对应的适度集权，却不适合于另一项公共产品。所以，作者认为，在县级财政确定某乡镇的有效分权度时，更重要的是看该乡镇的经济独立性与成长性，越差的越适合于偏向于集权型财政管理体制模式。
从近年我国县乡行政区划数量变化来看，2000、2003、2005年县级行政区划数量分别为2881、2861、2862个，乡镇级行政区划数量分别为50769、44067、41636个。县级行政区划数量是区域稳定的，而乡镇级行政区划数量趋于递减。应该说近年来的撤乡并镇、精简机构的行政改革效果是明显的，对县乡之间的经济关系来说，有理由认为乡镇的经济体在壮大，所以县乡分税制在县与发达乡镇之间会逐渐完善；另一方面，也正是由于乡镇的独立性不强，才需要撤乡并镇，为进一步提高行政管理效率，维持落后乡镇的基本公共支出，集权趋势势必得到加强，特别是失去农业税收入的农业特征明显的乡镇，乡财县管和统收统支财政管理体制必然有巨大的空间。本文的结论就是，在今后数年内，县乡之间的财政管理体制模式会是多种形式的结合体，县乡分税制、乡财县管和统收统支财政管理体制将是主流模式，而县乡财政体制的集权化特征会更加明朗。
【参考文献】
[1] 许正中、苑广睿、孙国英：财政分权：理论与实践，北京：社会科学文献出版社，2002.9。
[2] 阎坤：中国县乡财政体制研究，北京:经济科学出版社，2006.6。
[3]课题组：新时期河北省县乡财政体制改革探索，地方财政研究，2006第7期。
改革完善乡镇财政体制的基本原则
一是因地制宜，分类确定的原则。根据不同乡镇经济状况和发展潜力、财政收入和财力水平、乡镇人口及地域面积等因素，分别实行不同的财政体制。
二是促进发展，有利公平的原则。在按照公共支出均等化、保证乡镇基本支出需要，合理划分乡镇事权和支出责任的基础上，为乡镇经济发展创造良好的体制环境，促进有条件的乡镇更快发展。
三是简明规范，相对稳定的原则。在确保体制改革基本目标实现的前提下，县对乡镇的财政体制力求简明、规范、易于执行和操作，并在一定时期内保持相对稳定。
乡镇财政管理体制模式及主要内容
结合我县实际情况和省、市规范乡镇财政体制的要求，决定实行两种体制模式，对孙陶镇实行“规范的分税制”财政体制，其他13个乡镇实行“统收统支”财政体制。
(一)规范的分税制财政管理体制
规范的分税制财政体制的基本内容是：划分税种、核定收支、定额补助（或上解）、自求平衡。
1、划分税种。着眼于加快县域经济发展，促进乡镇建设和乡镇政府职能转变，将乡镇收入划分为县级专享收入、县乡共享收入和乡镇固定收入。
——县级专享收入，主要包括储蓄存款利息税、车船使用税、土地出让金收入、教育费附加、水资源费收入，由县财政统筹安排使用。
——县乡共享收入，主要是指与全县经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种，包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、耕地占用税、契税。分享比例为：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税县级留成部分，按县乡5：5分享；耕地占用税、契税，按县乡6：4分享。
——乡镇固定收入，主要是指与乡镇发展直接相关的收入，包括城市维护建设税、土地使用税、房产税、印花税、土地增值税及乡镇组织征收的其他收入等，由乡镇统筹使用。
2、核定收支。一是乡镇收入基数的核定，根据县乡收入划分范围，按乡镇2009年一般预算收入完成数确定收入基数。二是支出基数的核定，按照乡镇职能范围，以保证乡镇基本支出需求为原则合理确定。乡镇财政主要承担乡镇机关和村级组织运转的正常经费、本乡镇事业发展所需要的支出。包括：人员工资、公用经费、债务偿还、乡镇基础设施建设投入及补助村级支出等。乡镇农业、教育、卫生、科技等支出由县财政统管。
对乡镇机关事业单位县财政供养人员的个人部分支出，按有关标准核定。对乡镇机关事业单位公用经费和乡镇财政供养人员的个人经费支出，参照乡镇农业人口、人员编制、实有人数进行核定。
3、定额补助（或上解）、自求平衡。核定上解或补助，县财政对乡镇的定额补助或定额上解数额，依据乡级财政收入基数和支出基数的差额确定。即支出基数大于收入基数的，实行定额补助；收入基数大于支出基数的，实行定额上解。对于体制执行期间乡镇收入出现短收，县财政不补，由乡镇自求收支平衡。
4、有关结算事项。一是对金融、保险、邮政、网通、建筑安装、房地产开发、石油天燃气经销、货物运输等企业，由县直接征收，不纳入乡镇财政管理体制范围。对今后新上项目中，享受县招商引资优惠政策的企业，税收分享比例由县与乡镇协商确定。二是税收计划的确定。按照“规范的分税制”财政管理体制所确定的各级分享比例确定。三是实行分税制后，乡镇收入实行属地征收，集中缴入县金库，属于中央、省、市、县分享收入分别划解各级金库，乡镇收入依据乡镇上报的分税种明细表，由专人管理，单独核算。四是为确保工资足额发放，在乡镇工作由县财政供养的人员工资、村干部工资仍由县财政统一，通过上下级往来结算扣回，年终决算。
（二）统收统支财政管理体制
统收统支财政体制的基本内容是：预算共编、收支统管、核定支出、节支留用。
1、预算共编。将乡镇政府作为县财政的预算单位，其收支预算由县财政参照行政单位定额标准，同时考虑乡镇的特殊性按程序统筹安排。
2、收支统管。县对乡镇财政收支实行统一管理，乡镇作为县财政的预算单位，主要负责收入征收和乡镇财务管理。乡镇财政收入由国税、地税、财政部门负责按属地原则组织征收，集中上缴县金库；乡镇支出由县财政统一审核、拨付和监督。
3、核定支出。乡镇支出由县财政统一安排。乡镇机关及事业单位人员经费按组织、编制部门确定的人数和全县统一执行标准逐人核定；公用经费按定额标准核定；村级转移支付补助以2009年支出水平确定。农业生产、农田水利建设等经济社会发展支出，根据有关政策，由县财政视财力情况统筹安排，列入财政预算，努力实现各乡镇间大致均等的社会服务水平。
4、节支留用。对乡镇通过严格管理、精打细算、厉行节约等措施节省下来的资金，县财政不集中，由乡镇自主支配使用。
配套措施
国税、地税部门要建立完善好税源台账。同时，由乡镇负责抽派2—3名乡镇干部脱离乡镇工作，协助税务部门搞好本乡镇税收征管工作，确保乡镇收入及时足额入库。具体工作中，一要坚持文明执法、公开办税，对纳税户纳税情况定期张榜公布，自觉接受群众监督;二要坚持严格入库渠道，确保收支数据准确及时上报。税款征收必须坚持“一税一票”制度，做到随征收随开票随入库，严禁截留、坐支和挪用。基层税务机构税款入库时要在税票上注明纳税户所属乡镇名称，以便统计汇总，同时还要分乡镇建立税收征收入库辅助账，分乡镇单独核算。各乡镇税收入库统计表，要于每月5日前加盖基层税务机构和乡镇政府公章后，由乡镇财政所和国、地基层税务部门负责，分别上报县财政局、国税局、地税局。县财政、国税、地税部门要对乡镇收入单独记帐、专户核算、定期核对。
关键词：财政管理体制；问题；对策
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01
财政管理体制是一个国家管理、规范财政分配关系，划分各级财政主体即政府之间的财权和财力的制度规定。[1]它是一个国家和社会发展的重要基础，一般来讲，财政管理体制主要涉及各级政府间事权、财权的划分以及政府间财政转移支付制度三个方面的内容。因此，它在实际运行过程中所暴露的弊端也就会在这三个方面体现出来，当然，这也正是我们寻找其解决办法的主要突破口所在。
一、当前我国财政管理体制中存在的问题分析
1.各级政府间事权划分不明确
一是政府间事权划分缺乏明确的法律依据。中央政府和地方政府、上级政府和下级政府以及同级政府之间都无明确的法律法规来确定各自的事权，并且各级地方政府的事权划分往往是按行政隶属关系进行笼统而又模糊的划分，这种事权划分在很大程度上脱离了当地的实际需要；二是上级政府事权不断下放。随着我国财政管理体制改革和行政体制改革的深入，下级政府自主性不断增强，与此同时，上级政府也不断下放事权，这种事权的下放由于缺乏明确的标准和科学依据，往往造成下级政府事权过度化甚至混乱，出现了“越位”和“缺位”现象；三是政府间事权出现了不合理的交叉现象。在政府支出中，除了部分支出责任相对明确外，如对外援助和城市维护建设，其余支出责任大都由两级或以上的政府共同行使，由此造成事权交叉和支出责任不明确。
2.各级政府间财权划分不合理
我国现行的分税制财政管理体制并没有充分实现政府间财权划分的合理化和规范化，导致许多地方政府收入增长乏力，主要表现在：一是中央政府与地方政府收入分配比例不合理。在“中央拿大头，地方拿小头”的分配状况下，地方政府为解决资金问题，往往采取行政手段对下级政府进行“收刮”，对上进行截留来保证其财力，形成“漏斗效应”； 二是体制变动随意性大。由于缺乏固定的、明确的法律法规来规范财政体制，使得上级政府利用其地位优势并根据自身需要随意调整财政收入体制，导致下级政府财力不稳定； 三是地方税税制结构不合理。大多数地方政府缺乏主体税种和具有稳定增长潜力的税种，有的税种被肢解，致使出现县乡无税可分的现象。[2]同时，由于地方税规模小、零星分散、弹性差、成本高，不能有效的发挥财政收入功能。
3.政府间财政转移支付制度不完善
调节地区差别，促进区域经济协调发展是财政管理体制的一项重要功能，这项功能是通过转移支付制度来实现的。这实质上是对地区经济差别的横向调节以缩小地区的横向财力差距，但在我国财政管理体制的实际运行中，转移支付制度存在许多问题：一是转移支付的规模过小且力度不够。这致使中西部地区财政的综合调节能力没有明显提高；二是转移支付的随意性强。很多财政项目的申报过程不严格且缺乏明确的法律依据，致使转移支付资金的使用效率大大降低； 三是转移支付难以足额。转移支付资金在转移过程中由于缺乏有效监督，往往被部分上级政府截留甚至挪用，造成转移支付的不足额，从而影响所需资金的地方的发展。[3]四是转移支付分配比例有失均衡。现行转移支付给东、中、西部的比例看似合理，实际由于各区域的经济基础不同，这种转移支付并未很好地发挥其横向调节作用。
二、进一步深化财政管理体制的对策建议
1.合理界定各级政府的事权
在加快转变政府职能，理顺政府与市场关系的基础上，对各级政府的事权进行合理配置。中央政府主要承担国防、对外事物和一些全局性的事务；省级政府主要负责一些中观调控、保证省域内经济社会稳定发展和中央与县市体制的有效衔接；县市政府主要承担一些事关民生、基本公共服务供给以及涉农与城市化等事务。[4]
2.健全各级政府财权与事权相匹配体制
财政管理体制改革应始终围绕着各级政府的财权与事权有机结合的目标展开，使其财权与事权相匹配。通过法律方式，合理确定地方政府的事权和财权，在省级政府与其辖下的各级政府间建立稳定明确的分税体制是当前我国政府财政体制改革的核心内容。[5]同时，在财政管理体制改革中，各级政府都应该根据事权核定所需财力，若本身财力不足，则由上级政府给予适当的补助。
3.健全地方税体系
健全地方税体系的关键是保证地方有较为充足的主体税种，并对各级政府的税种进行科学合理的划分，且适当扩大地方政府对地方税的管理权限，使其拥有更多的税收收入自。在税种划分时，应保证地方税体系趋于健全的同时，也要为中央政府进行转移支付预留空间。同时，还应对当前我国的国、地税两家分立模式进行改革，尝试在全国设一套税务机构，根据税种征税，而后按分税制相关规定，在三级财政之间划分收入。
4.简化财政管理层级
一方面，大力推行财政“省管县”改革。由省级政府直接管理地方与县（市）财政，取消地方管理县（市）财政的职能，省级政府直接与地市和县（市）政府划分事权和支出责任以及收入范围，并由省级政府对下级政府直接进行转移支付；另一方面，继续深化财政“县管乡”改革。在乡镇实行“乡财县管乡用”的财政管理模式，以降低乡镇财政的随意性和缩小收支的缺口。具体来讲，就是实行在乡镇财政预算管理不变、资金所有权及使用权及使用权和财务审批权不变的基础上，由县级财政主管部门直接管理并监督一些特困乡镇财政的收支行为。
5.完善和规范转移支付制度
转移支付制度在调节我国地区社会经济平衡发展发挥着重大作用，应尽快扩大转移支付的规模和加大其力度，在条件成熟时，将现有的税收返还、体制上解补助、工资性转移支付以及农村税费改革转移支付等纳入其中，使其成为均衡区域财力分配、实现公共服务均等化的主要转移支付形式。[6]同时，还应使转移支付法定化、透明化，并加强对转移支付资金的去向和使用情况的监管，建立起规范的和完善的转移支付制度。
参考文献：
[1][5]周平.当代中国地方政府[M].北京：高等教育出版社，2010.
[2]张凌，汪孟丽，谢苹.我国现行财政管理体制存在的问题及对策[J].农村经济学，2011（20）.
[3]吴丽.当前财政管理体制下的弊端及解决对策[J].经营管理，2010（02）.
[4]崔军.三级财政框架下我国各级政府财力与事权匹配的基本构想[J].经济与管理研究，2011（06）.
一、现行的政府间的财政转移支付制度现状
财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。
目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府；二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府；三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。
从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。
财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。
我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的：
第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。
第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。
第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。
第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。
我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。
二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题
由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：
第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。
第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。
第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。
第四，监督制约机制不健全。
第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。
三、完善现行财政转移支付制度
从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：
1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。
2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。
3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。
4.规范专项补助，在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助，并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下，规范各种专项补助，合理分配用于专项补助方面的财政资。
经过了50多年的改革历程，中国的改革已经进入稳健区，新制度的建立更多地体现为增量改革、渐进改革，需要的是理性的分析、利弊的权衡和务实的选择。
从20世纪80年代开始，我国逐步推行市管县体制，至今市管县体制已经发展成为一种主导性的行政区划体制。
如何改革和完善地方政府层级制度。笔者的观点是，行政体制方面，构建中央、省、市、县四级行政管理体制；财政体制方面，继续实行一级政府一级财政的管理体制，在中央、省与地市建立规范的分税制财政体制，在地市与县之间构建以属地征管为基础的分成制财政体制。
谨慎缩省并增直辖市
对我国而言，行政区划是一个非常大的体制问题，调整变动特别是省级区划的调整，牵涉面广、影响大，必须在科学规划论证的基础上，慎重稳妥地分步实施，以防止调整变更的盲目性和反复性。关于这一点可以从我国历史上的平原省、热河省、察哈尔省、绥远省、松江省等省级行政单位的增设和废立中得到印证。
另外，缩省论隐含的一个前提就是小省比大省的行政管理效率高。从理论上来说，地方政府行政管理的效率与管理的辖区大小并没有必然的联系。从我国情况看。省区大小与管理效率以及经济发展状况之间并没有发现具有直接的相关关系；从外国的经验来看，反倒是人口规模大的州富裕的比较多一些。因此，对于目前省级单位偏少的状况，我们认为不宜通过大规模的缩省来实现，而应在保持省制相对稳定的基础上，选择部分城市实行中央直辖。这样既可以达到增加省级单位的目的，也可以减少地方政府管理层次，节约行政成本，还可以作为新的经济增长点辐射带动区域经济发展。
逐步取消乡镇政府
从我国行政区划的历史沿革看，乡镇始终未能成为稳固的一级政府。建国之初成立的乡公所，也只是县级政府的派出机构。随着农村税费改革的深入和乡财县管体制的实行，乡镇自有收入急剧减少，财政自给程度大幅降低，乡镇职能也严重肢解和弱化，已经称不上一级完整的政府了，因此从乡镇运行成本的角度考虑基本可以取消乡镇政府。
需要强调的是，乡镇政府的取舍，除了要考虑到行政管理成本外，更要考虑到乡村公共产品的提供。由于乡镇比县市更加靠近辖区居民，也就更加了解居民偏好，由乡镇来提供公共产品和服务方面也就显得更有效率。从其他各国情况看，也普遍存在大量的类似我国乡镇的基层单位，用于提供地方性公共和服务产品。综合比较各项因素，我们认为可以取消乡镇政府，但必须要保留乡镇这一级机构，作为县级政府的派出部门，不再负有经济发展职能，只是单纯提供农村公共产品。同时，对于经济发达、人口密集的部分乡镇，可以走小城镇、城市化的道路，在条件特别成熟的时候可以探索改镇设市，由地级市直接管理。这类市属狭域型市，市域范围较小，可以不设乡镇，由市直接管理城乡社区。
强市与强县并行
发展县域经济、提高地方政府行政效率，决不能单纯依靠减少政府级次、撤并行政区划建制。我国现行的行政管理体制和财政管理体制的根本问题在于政府职能模糊和各级政府职能重叠。我国政府职能转变了多年，从理论和政府文件来看，政府的职能与市场的作用似乎是清楚的，但往往是说在嘴上，写在纸上，实际运行过程中，大量的政府越位、缺位现象仍然存在。地方政府间缺乏正式和明确的责任划分，重复和重叠支出程度非常高。
因此，在地方政府三级框架下，只需将省、市、县的管理职能进行重新筛选、分类，一项职能只能由省、市或者县一级政府行使，不搞层层审批，就可以达到提高管理效率的目的。在这种政府间分工负责模式下，县级政府可以在自己的职能范围内自主地决策，需要上级审批的项目，则根据省与市的职能分工，分别向省或者市提报。其中，属于市里职能范围的，市级政府可自行做主，而不必再报经省同意；属于省里职能范围的，县级政府直接向省里请示，而不必征求市政府同意。
在强县扩权的同时，要进一步加大对地级市的扶持和培育，扩大地级市的区域范围，使地级市具有足够的发展空间，并赋予较大规模的市比较大的行政权限，以打造区域核心城市，增强辐射带动效应。
分税与分成相结合
在中央－省－市－县四级体制框架下，按照一级政府一级财政的原则建立和完善财政管理体制。财政体制的具体设计上，要在中央、省与地市建立规范的分税制财政体制，在地市与县之间构建以属地征管为基础的分成制财政体制。
【关键词】财政税收体制；改革；创新
一、财政税收体制改革的意义
财政税收体制改革取得很大进步，经济结构的主体框架得以有效稳定，保证社会主义社会向更好的方向建设。具体表现在3个方面：
1.完善财政支出体制
开展财政管理制度改革，实施政府采购、国库集中支付。国库支付采用集中支付，提升了国库的优化空间；政府采购过程是在传统的方法基础上更加透明、公开。政府在社会服务和公共基础建设方面加大投入，这样既优化了支出结构，又增强了财务管理的成效，加快了发展社会公共事业的脚步。逐步实现服务型政府的转变。
2.优化预算管理体制
完善预算体制改革，要从根本上加强对预算的监管制度。开展预算管理体制改革，实施单一账户、收支两条线，在现有预算管理体制上，完善预算制度，提升预算监督体制效率，实现规范性运作。促进预算体制改革才能将预算体制上升一个高度，强有力的支持了社会主义税收制度。
3.实现税制的转型
首先，统一税收制度，使得企业展开公平竞争，优化平衡各种资源配置。其次，形成以增值税为主的新型税收体系，消费税与营业税作为补充，将市场经济体制下的新型税制替代具有计划经济特色的产品税制，保障财政收入稳定增长。最后，建立分税制度办法，加强财务分配，增强财务管理主动性，发挥财政职能。
二、财政税收体制改革的必要性
经济社会协调发展离不开财政税收体制改革。通过改革，能够调节收入的平衡、改进资源的配置、维持宏观经济的稳定，健全完善了社会主义市场经济，促进了产业经济的转型升级。
1.财政税收体制的改革，减轻了企业负担，企业就有充足资金去提升自主创新能力，为建立和谐社会做出贡献，是实现科学发展观的需要。
2.财政税收体制的改革，实现了收入分配改革，增加了人民的收入。
3.财政税收体制的改革，提高了人民对政府的满意度，为经济发展注入新活力，为社会稳定做出贡献。
三、财政税收体制改革存在的问题
1.财政税收体制不完善
在财政税收体制中，政府收入体系没有包括非税收入，没有加入到财政税收体制的重要税种，所得税及增值税存在不合理性，没能促进技术创新的进一步发展。财政收入范围没有包括国有资本经营收入，当前政府的财政收入财力分配失衡。在分税机制划分中，中央与地方存在不合理性，分税制改革不彻底，不能清晰划分税种界限。
2.税收结构不合理
在我国财政收入中，非税收入比例较高，间接税较直接税比例高，造成较高的宏观税负。税收的不公平，造成偷税漏税较多，依法纳税人减少，计算纳税过程上存在一些漏洞需及时完善。
3.预算制度不完善
执行年初预算的单位较少，有些单位在年底集中花钱，造成财政收入的浪费，除此之外，不完善的预算内容，导致政府随意分配税收支出，造成信息不透明。另在财政预算阶段缺少周期预算，影响政府进一步规划财政发展，不利于宏观手段干预。
4.监督落实不到位
在体制改革中，一定要从监督角度出发，才能真正推动改革和创新。我国财政税收监督体系不完善，财政预算的监督单位及监督手段过于单一，不利于监督预算执行情况，媒体和审计部门的事后监督，处罚手段单一，没有震慑力。
四、新形势下财政税收体制改革的创新
1.改善支付环境，完善转移支付体系
要想实现支付规范化管理，就一定要结合支付环境，制定科学合理的管理制度，完善转移支付体系、创新支付形式，在财力控制的前提下规范性发展，保证管理形式满足相关要求。支付管理要以资金的稳定性和可靠性为基础，实行科学管理，增强资金利用效率，合理配置税收资源。
2.科学制定财政税收收支范围
依据优化、服务原则，明确财税管理范围、税负比例，切实加快公共服务均衡化过程。明确责任和权力的财税管理，确保税管部门行使权利责任，扩大税收管理范围。此外，要结合实际以及各部门之间的职责划分，逐步将财税收入纳入预算管理中。
3.完善国税与地税的协调机制
对于税务机关来说，财政税收体制改革的重要课题就是要明确国税与地税间的关联，确保彼此间的有效协调。在实行分税制体制改革下，各地都设置了国税与地税两套税收征管机关，因此，对政策出现不同理解时，彼此之间应充分开展信息交流、共同探讨、合力解决问题，良好协调国税与地税的关系。
4.完善监督机制
在财政税收体制改革创新中，要加强建设预算监督机制，推动预算管理的创新和改革；要充分结合管理效率和资金运行，优化和创新管理模式，为财政税收管理奠定坚实基础；充分结合监督体系和预算管理，
为创新财政管理提供前提条件；要坚持科学合理和公正透明的原则，实现多元化监督。
五、结束语
在整个财政中，财政税收是一个重要部分，其发展直接影响整个财政的发展。因此，我们一定要结合国情，借鉴国外先进经验，不断完善财政税收体制，在新形势下，运用创新思维为其改革提供帮助，完善革新力度和支付制度，全面实施税收转型方案。
参考文献：
[1]申红. 财政税收体制改革模式创新与规范化发展研究[J].农村经济管理.2015.06.
2011年是我国“十二五”的开启之年，也是我国经济社会发展和社会主义市场经济体制完善的关键时期。随着经济社会的发展和改革进程的深入，改革的难度在增加。作为经济体制改革的突破口，加快财税体制改革的推进，是关系改革和发展全局的重要任务，将为全面建设小康社会提供更加有力的支持和体制保障。改革的基本要求是在继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革的基础上，加快建立健全与事权相匹配的财政管理体制，加快建立有利于全面协调可持续发展的财税制度。
二、现有财税体制中存在的问题
第一，政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。
第二，中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限，过去十年间分税制的几次调整以财力向上集中为主。由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。
第三，现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理，不能满足合理调整中央与地方间分配关系的需要，不能满足税收调节作用发挥的需要。地方税无论是税种的收入规模还是其占整个税收收入的比重都比较小，且地方税收入受中央税收政策调整变化的影响较大，缺乏稳定性，地方政府对预算外和制度外资金依赖程度较高。
第四，财政调节收入差距的功能发挥不够。个人所得税通常采用累进税率，具有在经济高涨时自动增税、经济衰退时自动减税，对经济周期“削峰填谷”的功能。在我国目前的税制结构中，流转税所占的比重高达60%左右，而所得税的比重只有20%左右，个人所得税只占10%左右，个人所得税比重过低，以及个人所得税制度、财产税制度的不完善使税收制度发挥自动调节经济运行的作用受到局限。
三、深化我国现有财政税收体制的构想
第一，调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。按照公共性、市场化和引导性原则，明确政府支出范围，进一步调整财政支出结构，财政支出要加大对重点支出项目的财政保障力度，更多地向农业和农村基础设施建设倾斜，向教育、科技、卫生、社会保障等方面倾斜；政府资金要逐步减少直至退出在一般竞争性领域的直接投入，而投向提供公共服务的行业。
第二，进一步规范政府间财政关系，建立健全与事权相匹配的财政体制。规范政府间财政关系，进一步界定各级政府的财政支出责任，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，按照财权与事权相匹配的原则，理顺省级以下财政管理体制。全国性基本公共服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担；地区性公共服务的支出责任，由地方政府承担；对具有跨地区性质的公共服务的支出，要分清主次责任，由中央与地方政府共同承担。增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；有条件的地方实行省级直接对县的管理体制，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；实行乡镇财政管理体制改革试点，对一般乡镇实行“乡财县管”方式；规范财政转移支付制度，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，加大对中西部地区的一般性转移支付，合理确定对各地区的转移支付规模，优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重。
北京日报讯（记者汤一原）市委常委会3日召开会议，听取关于完善市与区县分税制财政管理体制方案的汇报，讨论研究了北京市2009年在直接关系群众生活方面拟办的重要实事，听取了关于北京市老干部工作情况的汇报。市委书记刘淇主持会议。
会议指出，要将完善市与区县分税制财政管理体制作为深入学习贯彻科学发展观的重要内容，不断创新体制机制，打破制约发展的障碍。要建立经济发展引导机制，把区县的发展积极性引导到加快转变经济发展方式、促进产业结构优化上来，促进首都的科学发展；要通过调整税收分配政策、增加功能区转移支付等措施，将市级财力进一步向下倾斜，增加区县统筹发展的能力，推进基本公共服务均等化；要按照事权与财力相匹配的原则，由区县结合自身发展与财力状况统筹安排支出项目，提高事业发展效率与资金使用效益；要按照落实功能定位的原则，健全转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，实现区域统筹协调发展；要加强资金使用的绩效考核与审计监督，将各项支出责任落实情况纳入领导班子综合考核体系，确保资金落实到位，促进资金使用效益的提高。
会议听取了《北京市2009年在直接关系群众生活方面拟办的重要实事》起草编制工作情况的汇报。目前编制的实事主要包括切实解决好涉及民生的重点难点问题、加大对困难群体的帮扶力度，加快生态文明建设、加大环境整治力度，缓解交通拥堵、加强交通综合治理，推进农村改革发展和城乡一体化、加快新农村建设，建设和谐社会首善之区、提升公共服务水平等五个方面的内容。会议要求，要围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”这一主题，结合中央和市委、市政府出台的扩大内需、促进经济增长的政策措施，以建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区为目标，以“传承奥运遗产、巩固奥运成果”为宗旨，集中力量办一批与人民群众生活密切相关的重要实事，让人民群众共享发展成果。
会议听取了北京市老干部工作情况的汇报。会议要求，要以学习科学发展观为重点，在全市离退休干部中深入开展中国特色社会主义理论体系教育；不断加强离退休干部党支部建设和思想政治建设，发挥离退休干部作用；完善落实离休干部生活待遇的保障机制，扎实做好离休干部“双高期”养老服务工作；加强对离退休干部工作的领导，不断提高老干部工作人员的素质和能力。
会议还研究了其他事项。