发布时间：2023-05-28 09:40:23
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【关键词】大气污染治理；地方政府：政府责任
一、大气污染治理现状
大气污染具有跨区域、流动性、复杂性的特点，这也决定了治理大气污染是一项复杂的、反复的环境治理过程。我国政府面对严重的大气污染也采取了各项措施，从法律层面到调整产业结构都作出积极的应对反应。
《大气污染防治法》自1987年9月颁布实施以来，在控制我国大气污染方面取得了相当的成绩。随着社会的不断发展，又分别于1995年、2000年、2006年对该法做出了3次修改，2014年11月国务院常务会又讨论通过《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》。现行的《大气污染防治法》共七章66条，对大气污染防治的监督管理体制、主要的法律制度、防治燃烧产生的大气污染、防治机动车船排放污染以及防治废气、尘和恶臭污染的主要措施、法律责任等均做了较为明确、具体的规定。
大气污染治理虽在某个区域取得了一定成效，但从全国来看，大气污染呈现了继续恶化的趋势，探究其原因很有必要。
二、政府责任
政府是大气污染治理的主体，也是中心，治理行为应当由政府指导、牵引，政府责任是否履行到位，是治理大气污染的关键所在。治理大气污染需要不同层级政府的合作，大气污染的跨行政边界既要求横向的同级政府的合作，也有纵向的不同层级政府的协作，我国长期实行的行政区划体制，将各个行政区域分割开来，导致属地管理模式深深影响各地政府处理问题的立场和态度，当治理大气污染危及到地方政府的利益时，政府就会选择不作为，不履行治理责任，政府不作为的结果就是逼着企业继续污染环境，而得不到任何处罚。
三、地方政府在履职中存在的问题
（一）法律不完善
地方政府的法律条文过于宽泛化，纵观我国制定的法律，其间不难看到相关部门、相关责任人的字眼，没有针对性，出现问题找不到责任人。另一方面，地方政府制定法律更多是强调是政府的权力，很少规定政府的责任，对行政责任人的法律责任追究明确，但对政府的责任缺少问责。大气污染治理的实施主体是政府，对政府责任立法不明确会导致地方政府消极的治理态度，造成治理效果不明显。
（二）监督力度不足
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇有界限的地方才休止。”我国还没有建立一套完整的大气污染行政程序法去约束相关的行政机关和行政行为，大气污染的治理中存在相当大的自由裁量权的运用，较多的自由裁量权就会导致权利的滥用，就使治理大气污染的行政行为得不到有效监督，监督力度不足会大大削弱治理的成效。
（三）利益机制不完善
“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。”无论是公民还是政府，利益是处理问题首要考虑的重要因素，人们认为一个国家、一个地区的发展绝大部分取决于经济的发展，经济发展所带来的利益远大于治理大气污染，甚至可以这么认为，治理大气污染不仅不能带来经济利益，还会在一定程度上阻碍经济的发展。公共选择理论将政府认定为理性的经济人，经济人是以利益为目的的，因此地方政府会采取各种地方保护主义来促进经济的发展，地方政府的这种自立性是普遍存在的。
四、完善政府履行治理责任的建议
（一）建立科学的法律体系
地方政府在大气污染立法过程中，要明确政府的具体治理责任，尽量避开有关部门、相关责任这些模糊的内容，例如，政府对治理工作的不作为行为相关部门严肃处理，正确分配政府责任，大气污染传播没有墙壁，对于区域大气污染，地方政府的责任也不能像那样三六九等的被分开，而是处于同呼吸、共命运的状态。加强对法律的执法力度，做到执法必严。
（二）加大政府治理信息的公开力度
公民参与大气污染治理的前提是政府将信息公布于众，很多公共问题的出现是由于信息不对称造成的，现在，公众对空气质量的诉求比较普遍，因此他们更加关注政府对此做出的反应，公民只有清楚的知道大气污染治理的具体进程，才能更好的配合政府工作，积极参与到治理大气污染工作中。
（三）树立绿色政绩观
我国特有的官员晋升制决定了地方政府官员只注重GDP，而不顾环境污染，但经济的发展与环境息息相关，因此，要改变现在的唯GDP为尊的想法，要把经济发展和保护环境结合在一起。对官员的晋升不仅要考察GDP，还要考察大气污染的治理成效。
（四）向多中心治理转变
政府虽然是治理大气污染的主体，但由于政府能力的有限，内部监督的限制，很难达到治理的目标，还需要企业、公民的共同参与。地方政府在治理过程中应转变治理思路，积极引导企业、公民参与治理工作，使治理工作从单一的政府治理向多中心治理转变。
3月31日，省十二届人大常委会第二十九次会议表决通过了《湖南省大气污染防治条例》(以下简称《条例》)，将于今年6月1日起施行。
长株潭城市建成区可划定高污染燃料禁燃区。《条例》要求，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当划定并公布高污染燃料禁燃区，报省人民政府环境保护主管部门备案。高污染燃料禁燃区面积应当逐步扩大。长沙市、株洲市、湘潭市城市建成区可以划定为高污染燃料禁燃区。
新建居民住宅楼配合建设专用烟道。《条例》要求，新建居民住宅楼、商住综合楼将配合建设专用烟道。排放油烟的餐饮服务经营者应当按照规定安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，保证油烟达标排放。
鼓励大型餐饮服务企业和食堂安装油烟在线监测设施。排放油烟的餐饮服务经营者应当按照规定安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，保证油烟达标排放。鼓励大型餐饮服务企业和食堂安装油烟在线监测设施。
可划定高排放车禁行限行区域。《条例》还提出，设区的市、自治州人民政府可以根据本行政区域大气环境质量状况和机动车排放污染程度，划定禁止或者限制高排放机动车行驶的区域和时段，并向社会公布。
控制燃油机动车保有量应依法听证。设区的市、自治州应当根据城市规划大力发展城市公共交通，鼓励发展低排量、新能源汽车。确需控制燃油机动车保有量的，应当依法举行听证。
相关链接
大气污染防治，我省将采取哪些措施?《条例》提出，实施煤炭消费总量控制制度，限期淘汰不符合国家规定的燃煤锅炉。高污染燃料禁燃区面积逐步扩大，长株潭城市建成区可以划定为高污染燃料禁燃区。
《条例》要求，在大气污染重点区域城市建成区内，禁止新建、扩建钢铁、水泥、有色金属、石油、化工等重污染企业以及新增产能项目。市、州、县(市)政府在编制或修改城市规划时，应规划城市风道，扩大绿地、水面、湿地面积。
市州政府可根据实际情况，划定禁止或限制高排放机动车行驶的区域和时段，并向社会公布。县级以上政府应保障人行道和非机动车道的连续、畅通。机动船舶使用渣油、重油的，由县级以上政府海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万元以上十万元以下的罚款。
新建居民住宅楼、商住综合楼应当配合建设专用烟道。排放油烟的餐饮服务经营者应当按规定安装油烟净化设施或采取其他油烟净化措施，保证油烟达标排放。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等区域露天焚烧秸秆、落叶、垃圾等产生烟尘污染的物质。
暂时不能开工的建设用地，裸露地面应采取措施进行覆盖;超过三个月不能开工的，应当进行绿化、透水铺装。矿山开采应当实施分区作业，做到边开采、边治理，及时修复生态环境。
对未完成国家和省下达的大气环境质量改善目标或超过重点大气污染物排放总量控制指标的地区，省政府环境保护主管部门应当会同有关主管部门约谈该地区政府的主要负责人，并向社会公开。省政府进行考核，根据考核结果实行奖惩。
各级政府、县级政府环保主管部门和其他负有大气环保监督管理职责的主管部门，如有包庇大气污染违法行为，未依法作出责令停产、限产决定等行为，将依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
附：
湖南省大气污染防治条例第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》，结合本省实际，制定本条例。
第二条 县级以上人民政府应当对本行政区域内大气环境质量负责，将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，合理规划城镇布局和工业发展布局，优化产业结构和能源结构，加大对大气污染防治的财政投入，建立大气污染防治责任考核机制，加强环境执法队伍建设，提高环境监督管理能力，改善大气环境质量。
乡镇人民政府、街道办事处应当按照上级人民政府的工作安排，根据本地区的实际，组织开展大气污染防治工作。
第三条 县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。
县级以上人民政府发展和改革、经济和信息化、公安、财政、国土资源、农业、林业、住房和城乡建设、交通运输、商务、质量技术监督、气象等主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。
第四条 村(居)民委员会应当协助做好大气污染防治相关工作，发现大气污染违法行为应当予以劝阻，并及时报告乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府环境保护主管部门。
第五条 企业和其他生产经营者应当保障必要的环境保护投入，采用有效的大气污染防治技术，防止、减少生产经营对大气造成的污染，并依法承担相关责任。
其他单位和个人应当采取有效措施，防止、减少工作、生活等活动对大气造成的污染，共同改善大气环境质量。
第六条 县级以上人民政府应当组织环境保护、经济和信息化、住房和城乡建设等主管部门加强大气环境保护宣传，普及大气环境保护知识，提高公众的大气环境保护意识。
县级以上人民政府教育主管部门应当逐步推进环境保护教育，将大气环境保护知识纳入学校教育内容，培养青少年的大气环境保护意识。
第七条 县级以上人民政府环境保护主管部门可以聘请社会监督员，协助监督大气污染防治工作。
县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的主管部门应当公布举报电话、电子邮箱、网络平台，接受并及时处理公民、法人和其他组织对污染大气的行为和不依法履行大气环境保护监督管理职责的行为的举报。
第二章 防治措施
第八条 本省实施煤炭消费总量控制制度。
省人民政府发展和改革主管部门应当会同有关主管部门制定煤炭消费总量中长期控制目标，确定煤炭消费总量控制方案和实施步骤。
第九条 新建燃煤发电机组(含热电联产)应当采用烟气超低排放等技术;现有燃煤发电机组(含热电联产)应当限期实行超低排放改造。电力调度单位应当优先安排使用清洁能源的发电机组和超低排放燃煤发电机组发电上网。
第十条 县级以上人民政府发展和改革主管部门应当会同环境保护、经济和信息化、质量技术监督等主管部门，限期淘汰不符合国家规定的燃煤锅炉，加快改造燃煤锅炉和燃煤工业窑炉，推广使用清洁燃料。
第十一条 鼓励城市建成区、工业园区等实行集中供热。在集中供热管网覆盖区域内，禁止新建、改建、扩建分散燃煤锅炉，集中供热管网覆盖前已建成使用的分散燃煤锅炉应当限期停止使用。
第十二条 设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当划定并公布高污染燃料禁燃区，报省人民政府环境保护主管部门备案。高污染燃料禁燃区面积应当逐步扩大。长沙市、株洲市、湘潭市城市建成区可以划定为高污染燃料禁燃区。
第十三条 钢铁、水泥、有色金属、石油、化工等行业中的大气重污染工业项目应当按照国家和省有关规定开展强制性清洁生产审核，实施清洁生产技术改造。
城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂;已经建成的，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当依法关停，并予以处理。
第十四条 省人民政府环境保护主管部门应当会同质量技术监督等主管部门，制定化工、印染、包装印刷、涂装等重点行业的挥发性有机物排放标准。
省人民政府环境保护主管部门应当根据挥发性有机物排放标准和行业特点，制定挥发性有机物污染防治操作规程，指导排污单位组织实施。
鼓励生产、使用低挥发性有机物含量的原料和产品。
第十五条 在化工、印染、包装印刷、涂装、家具制造等行业逐步推进低挥发性有机物含量原料和产品的使用。产生挥发性有机物的企业应当建立台账，记录生产原料、辅料的使用量、废弃量、去向以及挥发性有机物含量。
第十六条 设区的市、自治州人民政府可以根据本行政区域大气环境质量状况和机动车排放污染程度，划定禁止或者限制高排放机动车行驶的区域和时段，并向社会公布。
第十七条 设区的市、自治州应当根据城市规划大力发展城市公共交通，鼓励发展低排量、新能源汽车。确需控制燃油机动车保有量的，应当依法举行听证。
县级以上人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路和公共交通线路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通，方便公众选择公共交通、自行车、步行的方式出行，减少机动车排放污染。
第十八条 禁止生产、销售、使用不符合国家标准和本省有关标准的机动车船用燃料。县级以上人民政府经济和信息化、商务、质量技术监督、工商行政主管部门应当按照各自职责，加强监督管理，定期对机动车船用燃料质量进行监督抽查，并向社会公布抽查结果。
第十九条 在用机动船舶排放大气污染物不得超过国家和本省规定的排放标准;超过规定排放标准的，应当进行设备更新、维修或者采用污染控制技术等措施;经采取相应措施后，仍不符合规定排放标准的，应当停止运营。
禁止机动船舶使用渣油、重油。
禁止在内河水域焚烧船舶垃圾。
第二十条 新建码头应当规划、建设岸基供电设施;已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造。船舶靠港后应当优先使用岸电。
县级以上人民政府发展和改革主管部门应当将岸基供电设施建设纳入清洁能源利用发展规划;经济和信息化主管部门会同有关主管部门推进岸基供电设施的建设和改造;交通运输主管部门会同有关主管部门推进船舶油气动力系统和使用岸电系统的改造。
第二十一条 鼓励、支持节能环保型非道路移动机械的推广使用，逐步淘汰高油耗、高排放的非道路移动机械。县级以上人民政府交通运输、住房和城乡建设、农业、林业、水利等主管部门按照各自职责对非道路移动机械大气污染物排放实施监督管理。
第二十二条 排放油烟的餐饮服务经营者应当按照规定安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，保证油烟达标排放。鼓励大型餐饮服务企业和食堂安装油烟在线监测设施。
已配套设立专用烟道的居民住宅楼、商住综合楼，居民家庭和有关单位应当通过专用烟道排放油烟，不得封堵、改变专用烟
道，不得直接向大气排放油烟。未配套设立专用烟道的居民住宅楼，鼓励安装油烟净化装置或者采取其他油烟净化措施，减少油烟排放。
新建居民住宅楼、商住综合楼应当配合建设专用烟道。
第二十三条 城市规划区内裸露地面应当按照下列规定进行扬尘污染防治:
(一)市政道路以及河道沿线、公共用地的裸露地面，由相关主管部门组织实施绿化、透水铺装或者覆盖;
(二)暂时不能开工的建设用地，由土地使用权人、建设单位对裸露地面采取设置防尘网或者防尘布等措施进行覆盖,不能开工超过三个月的，应当进行绿化、透水铺装;
(三)其他裸露地面由土地使用权人、管理单位进行绿化、透水铺装或者覆盖。
第二十四条 县级以上人民政府可以根据扬尘污染防治的需要，划定禁止从事矿石开采和加工等容易产生扬尘污染活动的区域。
矿山开采应当实施分区作业，做到边开采、边治理，及时修复生态环境。废石、废渣、泥土等应当集中堆放，并采取围挡、设置防风抑尘网、防尘网或者防尘布等措施;施工便道应当进行硬化并做到无明显积尘。
采矿权人在采矿过程中以及停止开采或者关闭矿山前，应当整修被损坏的道路和露天采矿场的边坡、断面，恢复植被，并按照规定处置矿山开采废弃物，整治和恢复矿山地质环境，防止扬尘污染。
第二十五条 县级以上人民政府及其有关主管部门应当鼓励和支持采用先进适用技术，对秸秆、落叶等进行综合利用。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等区域露天焚烧秸秆、落叶、垃圾等产生烟尘污染的物质。具体范围由设区的市、自治州、县(市、区)人民政府划定，并向社会公布。
县级以上人民政府农业主管部门应当建立健全禁止露天焚烧秸秆监管机制，利用遥感监测等技术手段进行监督抽测。
第二十六条 设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当根据气象条件和大气环境质量状况，对燃放烟花爆竹的管理作出规定。
第二十七条 省人民政府环境保护主管部门应当划定本省大气污染防治重点区域，报省人民政府批准，并向社会公布。
省人民政府环境保护主管部门应当会同大气污染防治重点区域的设区的市、自治州人民政府按照《中华人民共和国大气污染防治法》规定实施大气污染联合防治。在大气污染重点区域城市建成区内禁止新建、扩建钢铁、水泥、有色金属、石油、化工等重污染企业以及新增产能项目。
省人民政府应当在长沙市、株洲市、湘潭市和其他大气污染防治重点区域提前执行国家大气污染物排放标准中排放限值。
第二十八条 大气污染防治重点区域设区的市、自治州人民政府可以根据气象条件和大气环境质量状况确定本行政区域大气污染防治特护期。在特护期内，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府可以采取下列措施:
(一)禁止燃放烟花爆竹;
(二)限制燃油机动车行驶;
(三)责令停止露天烧烤、工地土石方作业和建筑物拆除施工;
(四)责令高排放大气污染物工业企业停产、限产;
(五)国家和本省规定的其他措施。
第三章 监督管理
第二十九条 设区的市、自治州、县(市)人民政府在编制或者修改城市规划时，应当按照有利于大气污染物扩散的原则，合理规划城市建设空间布局，规划城市风道，扩大绿地、水面、湿地面积。
第三十条 未达到国家大气环境质量标准的城市人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照规定的期限达到大气环境质量标准。
大气环境质量限期达标规划应当对本行政区域环境质量及其影响因素进行分析，确定分阶段大气环境质量改善目标，明确相应责任主体、工作重点和保障措施。
第三十一条 省人民政府应当按照国务院下达的重点大气污染物总量控制目标和国务院环境保护主管部门规定的分解总量控制指标要求，综合考虑区域经济社会发展水平、产业结构、大气环境质量状况等因素，将重点大气污染物排放总量控制指标进行分解落实。设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当按照省人民政府的要求，制定年度总量控制计划，控制本行政区域重点大气污染物排放总量。
省人民政府可以根据本省实际情况，对其他大气污染物排放实行总量控制。
第三十二条 对未完成国家和省下达的大气环境质量改善目标或者超过重点大气污染物排放总量控制指标的地区，省人民政府环境保护主管部门应当会同有关主管部门约谈该地区人民政府的主要负责人。约谈可以邀请媒体以及相关公众代表列席。约谈针对的主要问题、整改措施和要求等情况应当向社会公开。
省人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门督促被约谈地区的人民政府采取措施落实约谈要求，并对整改情况进行监督检查。
第三十三条 省、设区的市、自治州人民政府应当依托公共资源交易平台，推行重点大气污染物排污权交易。具体办法由省人民政府制定。
第三十四条 省人民政府发展和改革主管部门应当会同经济和信息化、环境保护、质量技术监督等主管部门，按照国家淘汰严重污染大气环境的工艺、设备、产品目录和淘汰期限，编制本省淘汰严重污染大气环境的工艺、设备、产品目录和淘汰期限，报省人民政府批准后公布实施。
第三十五条 县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有大气环境保护监督管理职责的主管部门，应当加强对排污单位排放大气污染物情况的监督检查，将监督检查结果作为环境信用管理、排污许可管理、建设项目环保审批等环境管理的重要依据，并向社会公布。
第三十六条 省人民政府环境保护主管部门应当加强设区的市、自治州大气环境质量和大气污染源监测，每月公布其上一个月的空气质量和排名情况。
第三十七条 省人民政府对设区的市、自治州、县(市)人民政府大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务和重点大气污染物排放总量控制指标完成情况进行考核，并根据考核结果实行奖惩，具体办法由省人民政府制定。考核结果和奖惩情况在省人民政府门户网站和省主要媒体公布。
第四章 法律责任
第三十八条 各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:
(一)包庇大气污染违法行为的;
(二)未依法作出责令停产、限产决定的;
(三)发现或者接到举报未及时查处大气污染违法行为的;
(四)未依法公开大气环境信息或者公布虚假大气环境信息的;
(五)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的行为。
第三十九条 违反本条例第十九条规定，机动船舶使用渣油、重油的，由县级以上人民政府海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万元以上十万元以下的罚款。
第四十条 违反本条例规定的其他行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。
摘要 大气污染影响范围广泛，日益成为制约经济发展的关镳性因素。并且大气污染具有极强的流动性，往往同时影响多个行政区城，因此有必要通过联防联控机制进行治理。我国在区域性大气污染联防联控机制方面已有相关立法，但是存在立法体系不完善、管理制度不健全、环保部门责重权轻、科学基础理论不成熟等缺点。结合美国和欧盟的成功经验，建议完善法律体系、建立全国联防联控委员会、进行联防联控区域划分、构勰联防联控各项制度并大力推进技术进步。
关键词 区域性大气污染；大气污染防治；联防联控；总量控制；立法
我国建立大气污染联防联控机制的必要性分析
现阶段我国工业化正处于高速发展期，但仍以化石燃料的燃烧作为工业化发展的支撑，这样的能源结构导致我国工业的发展以污染物的大量排放为代价。大气污染已经日渐成为制约我国经济健康持续发展的关键因素之一。单纯的经济发展无法满足社会大众对美好生活的向往，人民群众在物质生活得到极大满足的同时，日益憧憬美好环境带来的愉悦感觉。因此治理环境问题，尤其是大气污染问题，成为了促进经济和社会协同发展的关键手段。
大气污染和其他污染不同，呈现出跨区域的特征，要有效治理区域性大气污染，必须先准确把握区域性大气污染的产生原因。
首先，大气具有极强的流动性，这导致了大气污染具有快速蔓延性、污染综合性和影响区域性等特点。因此，时刻处于流动中的大气使得污染物不可能只徘徊停留在污染排放源周围。随着空气流动速度的加快，大气污染会以极快的速度遍及周边各地区，因此大气污染会造成巨大的负外部性。其次，由于大气污染在某一区域内会产生极大的负外部性，同时又难以确定污染来源，区域内的各个主体很可能既是污染排放者又是污染受害者，此时很可能会产生“搭便车”的现象，导致各主体只污染不治理。从而产生大气污染领域内的“公地悲剧”。因此，大气污染的治理需要打破局部治理的牢笼，建立区域大气污染的联防联控机制。美国、欧盟建立联防联控机制的经验
美国大气污染区域管理机制
为了应对日益严重的大气污染问题，美国采取了各种方式进行治理。通过几十年的努力，已经取得了良好的成效，主要采取了以下措施：
第一，成立专门环保机构。在污染治理过程中，为了协调“联邦统一领导”和“地方自主性”之间的关系。1970年，美国国会建立了美国环保署，同时为促进联邦环保署各项职能得到有效实施，又按照地理与社会经济区域为标准，划分设立了10个区域办公室。由于这些区域办公室对本区域问题有更充分的了解，因此他们在国家宏观政策制定的过程中能够发挥关键作用。同时，这些区域办公室还能充分发挥自身的灵活性，积极与各州开展多方面的合作，不仅能够在实践中总结经验还能培养出大量具有专业能力的技术人员。
第二，设立大气质量控制区域。1970年《清洁大气法》规定：如果环保署署长认为某州际地区有必要或适合达到并保持环境大气质量标准，在与相关政府和地方政府机构协商后，应把该地区制定为大气质量控制区域。由于缺乏大气质量管理方面的经验，并且相关的科学技术尚不成熟，1990年之前环保署从来没有使用过该条款。但是人们逐渐发现，大气污染的治理有赖于各项区域机制的设立。以臭氧为例，1990年，美国国会修改了《清洁大气法》，新法不仅加强了环保署建立控制区域的权力，还通过立法建立了一个臭氧传输区域(Ozone Transport Region，OTR)，该区域由12个州、环保署和哥伦比亚特区组成，1995年至1997年，另外有38个州和相关利益方自愿加入。该区域机制促使环保署制定并实施了氮氧化物州实施计划呼吁的区域监管措施。截至1990年，该监管措施效果显著，美国东部发电厂氮氧化物的排放减少了近70%。
第三，州际合作，成立区域防控协会。在美国环保署利用区域办公室发挥区域制度的同时，州政府也主动加入到了区域治理的行列之中。各州出于提高大气质量的目的，按照环保署划分的10个区域，组成了区域计划组织，并成立了区域协会。这些区域计划组织在加强各州之间的交流合作、促进大气质量管理、评估污染、开展培训、提出政策建议方面起到了巨大的作用。例如，美国东南部八州成立了一个区域计划组织，该组织重点关注大烟山国家公园的大气能见度问题，并就该共同关心的问题开展广泛的合作与交流。另外，东北8州组成了东北部各州协调大气利用管理组织，该组织在大气质量相关的政策研究中起到了主导作用。
第四，制定州际排放总量控制制度与配额交易制度。在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功控制了州内的污染排放，但是由于大气污染具有极强的流动性，来自外州的污染依然影响本州的达标情况。为解决该问题，环保署实施了《清洁大气州际规则》(2005)，该规则规定了以州为单位的排放总量控制制度与交易措施。在该项制度之下，环保署对排放源做出总量控制的规定，而保留了各州自行制定具体减排措施的权力。
污染总量控制目标的制定由环保署在考虑各控制技术减排能力和成本的基础上做出。此后，环保署将配额分配给区域内的各个州，根据《清洁大气州际规则>的要求，从2010年起，每排放1吨二氧化硫需要支付两个配额；从2015年起，每排放1吨二氧化硫需要支付2. 68个配额，同时未使用的配额可以储存起来或者进行自由交易。
欧盟大气污染区域防控机制
欧盟通过区域机制治理环境问题的历史不如美国长，同时由于欧盟缺乏强大的主权对区域进行管理，因此欧盟的区域机制缺乏一整套成熟的区域办公室体系。但是欧盟的大气污染区域机制仍然有值得借鉴的地方。
第一，通过了《控制长距离越境空气污染公约》。1979年，欧盟数个成员国签订了《控制长距离越境空气污染公约》，该公约于1987年生效，旨在减少二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物和臭氧的排放，为成员国政府之间的合作提供一个正式的框架。根据该公约，各成员国负责制定并实施相关政策和战略，例如建立大气质量管理体系。同时各成员国之间还应该在主要污染物的减排研发，污染物排放速率、浓度的检测与测量，关键信息的分享，技术人员的培训等方面开展积极的交流合作。事实证明，该公约成为了欧盟实施区域大气污染防治的重要手段，在大气污染联防联控机制中发挥了重要作用。
第二，制定各项欧盟指令。欧盟推动区域大气污染联防联控的另外一个手段就是制定包括条例、指令、决定在内的各项法规。这些立法主要包括： 《环境空气质量评估和管理指令》、 《欧洲环境空气质量和更加清洁空气指令》、 《环境行动总体规划》等。其中，2008年欧盟通过了《欧洲委员会关于大气环境质量与欧洲清洁大气的指令》，旨在采用分区域的方式管理大气质量。该指令第25条规定了成员国应当通过制定联合或者协调性的大气质量计划开展合作。同时该指令还授权欧洲委员会在区域一级采取更多行动。
从事实看来，欧盟通过众多法律规范，搭建起了一个结构合理、统筹协调的大气污染防治法律体系。推动了大气污染的区域机制建设。我国大气污染联防联控机制的现状及不足
关于联防联控机制，我国已经有了相关法律规范对其进行规定，在国家层面上，有《大气污染防治法》(2000)、《大气污染防治行动计划》(2013)、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(2012)、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(2013)等文件。
在地方性法规、规章层面上，北京、天津、河北相关的地方性法规、行政规章中均有关于联防联控的规定，但总体来说联防联控机制的构建尚不健全。
联防联控法律体系不完善
现行《大气污染防治法》(2000)虽然规定了大气污染总量控制制度和排污许可等制度，但是缺乏联防联控的具体规定，这使得地方行政主体缺少上位法的立法依据。 《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(2010)出台后，尽管各地方均大力推进联防联控，但是由于缺乏相应的法律、法规以及政策作为配套支撑，缺乏强制性的“指导意见”在应对复杂的区域大气污染问题时，显得非常乏力。而《大气污染防治行动计划》《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等文件，在缺乏上位法支持的情况也同样难以发挥应有作用。值得注意的是，《大气污染防治法（修订草案）》( 2014)在专章中对联防联控机制进行了规定，其最终效果如何，有待时间的检验。
管理模式不健全
我国是单一制国家，管理体制表现为纵向结构。首先，一般来说地方政府服从中央政府的管理，而地方政府之间互相处于“各自为政”的状态，因此在联防联控机制上有可能产生缺乏有效沟通配合的情况；其次，地方环保部门要接受环保部和地方政府的双重领导，在环境保护工作中，地方环保部门要接受环保部的领导，但是地方环保部门在人事权、财政权等其他方面必须接受地方政府的管理。这使得地方环保部门在开展环保工作的时候有陷入尴尬处境的可能。
仅依靠环保部门治理污染，难以形成联防联控的合力
在我国，日益严重的环保问题、大气问题已经与全社会各行各业紧密联系。然而环保部门职权有限、人力物力财力难以应对环境保护的方方面面。在缺乏其他相关部门配合和广泛公众参与的情况下，仅仅依靠环保部门单独治理大气污染问题，很难取得突破性成效。
基础研究不足，联防联控机制缺乏相应的科学理论作为支撑
美国的大气污染总量控制制度中，总量控制目标的提出以相关的科学技术为基础。该成功经验表明，有效的联防联控机制之出台必须以科学研究为基础。然而我国区域污染检测、传输和影响评估综合平台尚未建立完善，对区域性污染机理的研究尚不成熟，这使得我国联防联控机制能够发挥的作用大打折扣。
完善我国大气污染联防联控机制的建议
针对以上问题，参考国外的做法，对我国大气污染联防联控机制的建设提出如下建议：
完善联防联控法律体系
首先，应当在各个层级的法律中加入有关联防联控的内容。在法律层面上，宜用专章规定联防联控的各项原则；在部门规章层面上，应当详细制定联防联控的各种制度、计划；在地方性法规层面上，应当详细规定地方政府在联防联控中需要履行的职责。其次，在立法过程中，应当充分考虑地区经济发展的差异性、地区大气污染的特殊性、地区地理区位的独特性，综合各方面因素，进行有针对性的立法，从而避免法律执行过程中可能会遇到的困难。
成立大气污染全国联防联控委员会，下设联防联控区域办公室
要打破联防联控中各部门、各地方政府之间各自为政的情况，就需成立统筹联防联控的专门机构。建议由国务院牵头，加上环保部、其他相关部委和污染防治区域内各省级政府组成全国联防联控委员会，统一负责全国范围内各项联防联控的政策。在联防联控委员会之下，设立联防联控区域办公室，负责本区域内大气污染联防联控工作。区域办公室需要拥有直接调动相关各部门的权力，以确保联防联控工作的统一有序进行。
建立层级分明的大气污染联防联控区域
建议构建“国家级一区域级一地方级”三级联防联控区域等级，并单独设立大气污染重点区域。第一层级国家级以解决涉及全国性的大气污染问题为目标；第二层级区域级以解决涉及地区性的大气污染问题为目标；第三层级地方级作为最基层的等级以落实、强化前两级区域的工作为目标。单独设立的大气污染重点区域，如京津冀地区、珠三角地区、长三角地区，应强化这些区域内联防联控职能部门的职权，因地制宜地进行联防联控工作。
借鉴国内外成功经验，建立健全总量控制制度
北京奥运会期间，雾霾治理取得良好效果。该成功经验宜向全国推广。在结合各区域污染的实际情况基础上，由全国联防联控委员会制定各区域内各污染物的总量控制目标。其次，建立完善区域补偿制度。经济发展是大势所趋，如果因为环境保护而否定经济发展，难免有因噎废食之嫌，并且为了公共环境利益而牺牲部分人的经济利益，也有损社会公平。因此需要通过区域补偿制度平衡区域环境保护与经济发展之间的矛盾。
建立科学研究中心
如此众多“有分量”的成果，都出自一个科研团队――广东省环境科学研究院大气环境研究所。8年来，这个团队坚持科研为大气环境管理和决策服务，为打造“广东蓝”新名片贡献出自己的力量。
汇聚各路英才 共建科研平台
广东、湖南、湖北、陕西、黑龙江、山东、河北……
清华大学、北京大学、中科院广州地化所、中国环境科学研究院、中山大学、华南理工大学、英国诺丁汉大学、……
大气科学专业、大气化学专业、环境科学与工程专业、地理信息系统专业、交通运输规划与管理专业……
功以才成，业由才广。面对大气污染防治工作的迫切需要，广东省环境科学研究院审时度势，将大气污染防治研究作为优先发展方向，广开进贤之路。通过就地转型、积极招录等途径，择各路英才而用之。并以爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量，为人才发展提供良好环境，让这些“初生牛犊”们在敢闯敢干的实践中展示才华，不断成长。
“如今，我们又在‘高人’的具体指导下开展工作，眼光更加开阔，研究更加深入。”被大气研究所副所长廖程浩称之为“高人”的是我国大气环境研究领域权威专家、原中国环科院副院长柴发合。通过多方努力，2017年3月，柴发合研究员受聘成为广东省环境科学研究院高级顾问。
“我们有一套高性能计算机集群系统，刀片服务器20个、内存640G、存储208T，去年又投入50余万元进行模拟系统平台扩充；此外，还花了30多万元在‘天河二号’超级计算机系统购买了计算资源，用于支持科研工作！”谈起现在的硬件设备，从事大气污染源排放清单和空气质量数值模拟研究的杨柳林颇为满意。良好的硬件环境，不仅让他有用武之地，而且独当一面，挑起大梁。
大气化学专业的女博士赵秀颖，也对所里的硬件设备十分满意。2015年底前，所里的大气环境实验室设备总投入已达637万元；去年，实验室建设进一步提速，实验室面积增加150平方米；投入215万元，新购了高效液相色谱仪、气相色谱仪（含FID及PID检测器）、吹扫捕集仪、旋转蒸发仪、微量天平等高精度分析设备，以及多台环境空气采样器、空气重金属采样器、烟尘（气）采样器等采样设备。齐全的实验装置和先进的分析测试手段，为进一步加强污染源本地化排放特征研究，提升大气环境科学研究水平提供了保障。
除此之外，便利的工作平台也为大气环境研究所做大做强创造了良好的条件。2015年，获广东省环境保护厅批准成立的“广东省环境保护大气环境管理与政策模拟重点实验室”，历经严格的审核和专家评审，成为首批广东省环境保护重点实验室之一。
在广东省环境保护厅的领导和部署下，广东省环境科学研究院积极牵头筹划“广东省大气质量科学研究中心”的实体化运作，定位于“区域大气环境科研创新和管理决策服务”，积极开展科研创新，进一步加强对广东省大气环境质量改善的科技支撑。
2017年1月18日、4月5日，在V东省环境保护厅、广东省气象局联合召开的全省空气质量综合分析季度会商会上，在省环境监测中心、省生态气象中心介绍相关情况后，省环科院代表广东省大气质量科学研究中心发言，对大气污染防治工作形势作出研判并提出相关工作建议，为广东省大气污染防治的科学决策提供技术支撑。
联系工作实际 呵护南粤蓝天
“各区（县、市）运输车辆监管实现率及道路保洁洒水执行率低，应明确道路运输扬尘治理工作的具体落实部门。”
“2016年度秸秆禁烧网格化管理工作未能落实到位，建议根据各区（县、市）的实际情况下达各地任务目标。”
……
近日，广东省环境科学研究院向肇庆提交2016年度肇庆市环境空气质量综合治理第三方评估成果。一项项具体评价指标，一条条改进意见建议，令各县区和相关职能部门“心服口服”。
通过公开竞标，广东省环境科学研究院大气环境研究所承担了“肇庆市环境空气质量综合治理第三方评估”项目，对肇庆市环境空气综合治理情况实施2015至2017连续三年的第三方评估工作。两年多来，这项在全国富有开创性的工作，得到当地的积极评价，认为“专业、客观、中立”。
“作为科研机构，我们不仅要客观评估、科学考核，更要分析问题，找出原因，指导和推进地方大气污染防治工作。” 广东省环境科学研究院副院长张永波要求大气研究所发挥上下联系纽带和立足广东本土的优势，紧密联系各地实际提出更多有针对性、操作性强的建议，更好为地方大气污染防治工作服务。
联系实际，服务地方，做就做好。4月26日，由广东省环境科学研究院大气环境研究所承担的“潮州市大气污染物来源解析及防治对策研究”项目，得到验收专家组一致好评。该项目历时1年多，涵盖了潮州市城区、典型工业区及郊区，共采集分析了超过200多个环境样品。
目前大部分城市的源解析项目主要聚焦于受体模型的PM2.5来源解析，鲜有对臭氧进行来源分析。广东省环境科学研究院与中国环境科学研究院强强联合，既利用采样分析和受体模型的方法对PM2.5污染进行分析，又通过污染源排放清单的编制和使用先进的模型工具对PM2.5和O3的污染来源进行分析，且对当地复合污染的防控提出了针对性措施与建议，为潮州市大气环境质量改善工作提供了科学依据和技术支持。
“感谢广东省环境科学研究院大气环境研究所的工作，2015年下半年我厂实现VOCs减排量44.3吨，2016年减排77.6吨。”
让惠州中海壳牌实现减排效益的，是在广东省环境科学研究院大气环境研究所技术指导下该厂采用了泄漏检测与维修（Leak Detection and Repair，简称LDAR）技术。该技术是目前国际上控制炼油石化企业VOCs无组织排放的最佳可行技术，在欧、美、日等发达国家普遍使用。在广东省环境科学研究院的研究推动和广东省环境保护厅的大力支持下，广东省积极引入该技术并以广州石化、中海壳牌、中海惠炼等三个厂为试点，于2014年在全国率先开展该技术的应用工作。
在实施过程中，广东省环境科学研究院大气环境研究所大胆探索，勇于创新，研究建立了适合本地的LDAR实施标准化技术流程和规范、LDAR信息高效管理和追踪技术体系、以及保障LDAR实施效果的长效运行和监督管理模式。通过应用先进的信息化技术手段，利用掌上电脑和LDAR移动式信息管理软件，改变传统的信息数据表格记录和文档管理的落后模式，突破企业数以万计的泄漏点检测与维修记录信息高效管理需求的瓶颈，改善人工操作模式难以实现标准化和全过程精确跟踪的制约，实现对企业海量LDAR检测、修复、维护和管理数据的自动化、系统化、精细化管理。因此，“广东省石油炼制行业LDAR研究与应用示范”项目被广东省环境保护厅评为2016年广东省环境保护科学技术奖一等奖。
围绕全省环保中心工作，为广东省环境保护厅大气环境管理提供技术支持，始终是广东省环境科学研究院大气环境研究所的“核心业务”。从珠三角清洁空气行动计划方案到广东省大气污染防治行动方案（2014～2017年）再到广东省环境保护“十三五”规划和珠三角战略环境影响评价等的大气专题研究，一项项方案凝聚了团队的心血，见证了团队成员们奋进的步伐。
值得一提的是，近年来，广东省环境科学研究院大气环境研究所在移动源大气污染防治领域开展了大量开拓性的研究工作。在机动车污染防治领域完成的“广东省珠三角地区加快黄标车更新淘汰对策研究”“广东省实施机动车国Ⅴ标准可行性研究”“广东省在用车排污监管现状与对策研究”等研究成果，已在“广东省‘十二五’机动车污染物总量减排实施方案”、“广东省环境保护厅关于广东省提前执行第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告”等政策文件中得到了大量应用，对推动广东省的机动车污染防治工作起到了重要的技术支撑作用。
[关键词] 雾霾；PM2.5；法律规制；预防；治理；救济
【中图分类号】 F42【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-131-1
2013年以来，我国中东部地区相继出现了长时间和大范围的雾霾天气，整个华北黄淮甚至江南地区都出现了不同程度的污染，严重影响了人民群众的身体健康和日常生活。雾霾天气的形成既有客观上的自然因素，也有人为的主观原因。雾霾的复杂成因决定了问题的解决离不开综合治理的手段，其中，系统而有效的法律应对机制是雾霾防治工作的根本保障。本文拟从环境法律法规的制度运行的视角来分析现有雾霾防治工作中存在的问题，并试图探寻问题应对之方，希望能够为我国大气环境的改善有所裨益。
一、雾霾防治相关的法律制度现状
当前，在和雾霾相关的大气污染防治领域，形成了以《环境保护基本法》为指导，《大气污染防治法》专项治理以及相关配套制度辅助实施的框架结构。除此之外，《环境影响评价法》，《固体废物防治法》，《清洁生产促进法》，《循环经济促进法》等法律中也包含有防控大气污染的规定。总的来说，具体的防治制度包括从源头控制角度来看，有规划制度，环境影响评价制度，环境标准制度、产业政策目录制度、排污申报许可制度。从事中控制的角度来看、有排污收费费制度、总量控制制度、环境监测制度、大气污染突发事件应对机制、环境目标考核责任制等。从事后救济制度来看，大气污染防治法律中有民事责任、行政责任、刑事责任等救济制度。除此之外，协同大气污染防治的相关配套制度还有清洁生产制度，循环经济制度，经济激励措施等。
二、雾霾相关防治法律制度存在的问题
（一）宏观层面法治运行环境中存在的问题
1.立法理念滞后。《大气污染防治法》在立法目的上持“目的二元论”，即在经济发展和环境保护这对范畴中，既要“保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”，还要“促进经济和社会的可持续发展”。二者并行不悖，并无主次之分。然而在现实的法律运行过程中，经济利益和环境保护很难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益，从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因。
2.政府环境责任缺失。当前，我国大气污染防治的监管中同样存在上述症结。政府部门在战略规划以及专项规划的制定，比如产业结构的调整战略、项目的审批、具体监管执法等领域。受地方利益和个人政治前途因素及信息不足、认识能力有限等主客观因素的影响，往往重视经济利益而忽视环境利益，政府执政思路的迷失对雾霾的形成负有不可推卸的直接责任。
3.公众和企业社会责任缺失。雾霾的频发不仅是“天灾”更多的源于“人祸”，公众社会责任感的缺失亦是导致环境生态恶化的主要诱因，民众的范围不仅包括对环境污染负有直接责任的中小企业，还包括现实生活中以邻为壑的环境污染者个人。
（二）微观层面具体制度运行中存在的问题
1.PM2.5法律规制出现空白。PM2.5作为雾霾天气的主要诱因，亟需法律加以规制。然而，现行的《大气污染防治法》并没有针对PM2.5的具体规制措施，这与当前的雾霾治理要求严重脱节。
2.总量控制的范围和标准有待提高，雾霾产生的实质根源在于人类的排放行为超出了大气容量极限。即违背了环境科学上的《负载定额律》，因此。实施总量控制是应对大气污染尤其是雾霾天气的基本手段。
3.区域联动治理机制缺失，雾霾的发生具有区域性特点。但是。现有的大气污染防治法律并没有建立区域联合治理的管理模式，以京津冀鲁地区为例。北京以南的天津)河北)河南)山东几个省份都是大气排放较高的区域。地理相连)大气相通。如果没有区域联动的预警机制和合作治理。则很难对雾霾问题予以根治。
三、雾霾防治的具体对策
从雾霾的发生机制来看，治理雾霾是一项复杂工程。离不开多种手段的全力配合。在预防、监管以及问责机制的每一个环节中，法律及相应的配套制度都不能出现软肋。本文结合新近出台的大气污染防治规划以及雾霾的发生机制。从防、治和问责三个微观层面提出了具体的应对之策。
（一）完善总量控制制度。当前，我国大气污染防治法中规定的总量控制制度仅适用于环境质量未达标区域，国务院批准的酸雨控制区和SO2污染控制区。下一步针对防治PM2.5污染的现实需求。应把氮氧化物纳入总量控制中来。其次。在严格保证总排放量不变的情况下，适度加大减排的力度，考虑到经济发展的协调问题，各类污染物的减排力度应逐步加大。
（二）建立雾霾区域联防机制。雾霾的治理离不开政府间的合作，应尽快建立地方政府间的区域联防联控机制。可以考虑在京津冀，长三角，珠三角等区域。设立由环保部和发改委共同牵头的区域雾霾防治联席会议制度，制定统一工作计划和方案，明确区域内各政府部门的职责和分工，共同推进雾霾的防治工作。此外，还应借《大气污染防治法》修订之际。在法律中明确大气污染联防联控机制，将这一管理机制法定化。
（三）完善重点污染源在线监测制度。雾霾的治理，必须加大对被环保部门列为重点排污单位的企业进行有效监管。其中重点污染源在线监测制度是有效预防企业超标排放的重要手段。
（四）强化企业和公众的环境责任。企业环境责任和公众环境责任二者在责任的落实程度和要求上应有所不同。除了加强对企业强制性规范遵守的监管之外，还应注意经济手段的调控作用。比如酝酿开征碳税。征税对象范围主要针对那些导致雾霾频发的高能耗排放企业，比如钢铁、石化、电力等企业。
参考文献：
[1]吴兑.霾与雾的识别和资料分析处理[J].环境化学，2008，(5).
[2]综合.北京雾霾检出危险有机化合物[N].北京青年报，2013-02-17(3).
【关键词】：城市化；大气污染；治理效果；可持续发展
【前言】
大气污染是城市化进程中面临的严峻问题。大气环境对社会发展和进步起著关键性作用。但随着我国经济的快速发展，以及人民生活水平的不断提高，工农业废气排放量却逐年增加，相关部门没有采取相应的措施进行污染治理，环保观念意识淡薄，导致大气中有害物质持续增多，大气污染程度已经对人类的身体健康和生命安全造成严重的威胁，加剧对大气生态系统的破坏，阻碍了正常的经济活动和社会发展。保护城市大气环境不受污染，严格管理和控制工业生产和城市生活的污染气体排放，结合城市规划发展的要求和具体情况，加快和深入城市大气污染治理和修复技术等领域的研究，恢复大气的生态功能，为城市的可持续发展提供有利的支持和保障。
1、 乌鲁木齐市环境空气质量变化趋势
目前乌鲁木齐市大气污染源主要来自燃煤燃烧、扬尘、机动车尾气、工业企业生产、挥发性有机物五个方面，大气污染源多且类型复杂。虽城区大部分进行了“煤改气”工程，但仍旧存在燃煤设施及土灶等。以米东区、甘泉堡开发区为主的重点区域，大气污染问题突出，存在较多耗煤企业和较多的燃煤小锅炉及土灶，这些污染源对我市的环境空气产生了较大的影响，尤其是区域联防联控工作亟待加强，我市周边区域（主要是阜康、五家渠、昌吉、甚至石河子等城市）的环境污染对我市的环境质量持续改善影响较大，目前与周边城市、兵团联防联控机制更多的停留在互通信息上，在缺乏约束、监督的情况下，联防联控政策很难落到实处。
2011年和2012年空气质量优良天数（按照《环境空气质量标准》（GB 3095-1996）标准评价）分别为276天和292天（见表1），优良天数增加了16天，达标比率由75.6%增加到80%，环境空气质量有所好转，主要污染物二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度值分别为0.079mg/m3、0.068mg/m3、0.131mg/m3和0.058 mg/m3、0.068mg/m3、0.145mg/m3，二氧化硫浓度明显下降，二氧化氮浓度保持不变，可吸入颗粒物浓度有所上升。2013年到2015年，大气环境中主要污染物二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度值分别由0.029 mg/m3、0.068 mg/m3、0.146mg/m3变化为0.015 mg/m3、0.052 mg/m3、0.133 mg/m3，年均浓度均呈逐年下降的趋势。
2、 大气污染治理原则
首先是因地制宜原则。根据乌鲁木齐市所处的自然地理环境，还有气候条件、大气污染特征、生态环境建设、经济发展水平、环境管理需求等实际情况，结合国家发展改革的要求，科学选择适宜阻断大气污染物源的排放和有效治理措施。
其次是遵循循序渐进原则。大气污染物的排放是一个动态的过程，不可一蹴而就。根据乌鲁木齐市区的大气污染源特点，现有的技术条件以及城市环境管理需求，定期进行动态调查，实时更新大气污染物质和污染源的数据库，建立相应的动态管理机制。随着环境信息资料的逐步完备，不断完善和更新防治措施，提高城市环境空气质量，以满足大气环境质量管理需求。
此外是坚持科学实用的原则。为了确保大气污染物源排放治理过程的科学性，严格按照相关科学方法和要求，建立科学实用的管理和监督机制，开展科学、规范的有序防治工作。增强大气污染防治决策服务的针对性和可操作性，为大气污染综合整治工作提供实用信息。
3、治理城市大气污染的措施和成效
推进乌鲁木齐市大气环境质量全面改善。乌鲁木齐重点实施了“煤改气”工程，使用清洁能源，转变能源结构、城区内工业企业搬迁，加大扬尘综合治理力度、淘汰“黄标车”，加大机动车尾气污染防治工作力度，通过大力推广绿色出行理念，在一定程度上也减轻了空气环境污染的压力。
根据工业发展状况，深化工业企业污染治理，①国控废气重点企业实现高效除尘脱硫、脱硝配套污染防治设施的建设，电厂推进超低排放治理。②开展挥发性有机物治理工作。完成加油站、油罐车和储油库油气回收治理改造，开展石化企业的VOCs治理工作。③关闭自备电厂。④全面开展大气污染物总量减排，加快推进污染治理设施改善，严格执行排污许可证制度，加大排污权交易管控力度。
2015年主要污染物只有二氧化硫年均浓度（15μg/m3）达到《环境空气质量标准》（GB3095-2012）二级标准，二氧化氮（52μg/m3），可吸入颗粒物（133μg/m3）、细颗粒物（66μg/m3）均未达到国家二级标准，分别超标0.35倍、0.90倍、0.89倍，首要污染物为可吸入颗粒物。2015年空气质量优良天数为238天，达标率65.2%，重度污染6.5%，严重污染3%；重度污染及以上天数为35天，占全年天数的9.5%。有86天空气中的主要污染物为细颗粒物，占23.56%；有29天是二氧化氮污染，占7.9%；臭氧八小时均值有2天，占0.6%；而以二氧化硫、一氧化碳和臭氧为首要污染物的天数均为0。2015年乌鲁木齐市的空气质量较2014年的大气污染物二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物等年均浓度有所下降，大气污染仍为PM10、PM2.5和NO2因此，全市大气污染治理面临的形势依然十分严峻，问题依然突出。
结语
大气污染的治理工作既是我国政治、经济体制改革的总体要求，也是城市可持续发展的内在要求。乌鲁木齐的大气污染治理工作只是全国环境治理的一部分。大气污染治理是个复杂的工程，会受到社会环境、污染物质和经济发展状况等诸多内外因素的制约，要结合城市大气污染程度和污染状况，科学合理地使用大气污染防治技术来进行治理和修复。预防和治理城市的大气污染是每个人的共同责任，每一个公民都需要增强环保意识，树立科学发展观和可持续发展的理念，努力做到协调人口、经济、社会、环境和资源相互平衡发展。
【参考文献】：
[1]鲍玉星，晓开题・依不拉音，吴文华，刘秀丽.乌鲁木齐大气污染与呼吸系统疾病日住院人数的时间序列分析[J].新疆医科大学学报.2013，36（04）：249-234
[2]赵克明，李霞，卢新玉等.峡口城市乌鲁木齐冬季大气污染的时空分布特征[J].干旱区地理.2014，25（06）：538-560
[3]赵克蕾，刘新春，陆辉等.乌鲁木齐冬季大气细颗粒物水溶性离子特征及来源[J].中国沙漠.2015，35（03）：68-81
1、坚定信心 狠抓源头 重拳出击 坚决打赢大气污染治理攻坚战
2、节约能源 保护环境 造福子孙
3、决战雾霾 保护环境
4、坚决打赢大气污染防治"蓝天工程"攻坚战
5、治雾霾全行动 少开车多骑行
6、还原清新空气 扫霾齐心协力
7、保护环境 人人有责
8、严厉打击违法排污行为
9、加强环境治理 赶走雾霾天气
10、防治雾霾 人人有责 绿色生活 人人共享
11、每天少开一次车 清新空气再回来
12、同呼吸 共奋斗 治污减霾我们在行动
13、防治雾霾 从我做起
14、发现环境污染 请及时拨打环保举报热线12369
15、共呼吸 共担当 齐行动
16、保护环境 功在当代 利在千秋
17、以壮士断腕的勇气 切实加大环境治理力度
18、节能减排 防治雾霾 你我同行 共享蓝天
19、保卫蓝天同呼吸 治理雾霾在行动
20、加强环境保护 远离雾霾困扰
21、违法排污可耻 保护环境光荣
22、大力实施蓝天工程 推进大气污染治理
23、强力推进蓝天工程 建设美丽生态安阳
24、赶走雾霾天气 还我蓝天白云
25、战雾霾 保健康
蓝天工程十条措施：
一、减少污染物排放。全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫脱硝除尘改造。整治城市扬尘。提升燃油品质，限期淘汰黄标车。
二、严控高耗能、高污染行业新增产能，提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业"十二五"落后产能淘汰任务。
三、大力推行清洁生产，重点行业主要大气污染物排放强度到2017年底下降30%以上。大力发展公共交通。
四、加快调整能源结构，加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应。
五、强化节能环保指标约束，对未通过能评、环评的项目，不得批准开工建设，不得提供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水。
六、推行激励与约束并举的节能减排新机制，加大排污费征收力度。加大对大气污染防治的信贷支持。加强国际合作，大力培育环保、新能源产业。
七、用法律、标准"倒逼"产业转型升级。制定、修订重点行业排放标准，建议修订大气污染防治法等法律。强制公开重污染行业企业环境信息。公布重点城市空气质量排名。加大违法行为处罚力度。
八、建立区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。
上升为法益的生活利益中，包括物质方面的财产利益等;生命财产方面的利益包括健康利益等;相应的环境方面的利益上升为刑法利益层面后，即应出现相应的环境法益。环境法益是刑法中关于环境方面的利益表达和实现，而我们现代社会，由于生活层次的不断提升，环境方面的利益要求也就不断变化。如传统型能源企业在进行生产活动中，会消耗大量的传统能源，例如煤、石油，一方面由于技术公关会使得在此过程中产生大量的废气、废水、废料;另一方面可能造成能源开发过度，导致能源危机;再者也可能造成大气、水体和土壤污染，如果此时我们只将其行为侵犯的客体定性为环境法益，则无法明确使行为人认识到其危害行为具体侵犯的环境法益中的具体类属。笔者认为应该将环境法益进行细化，从而形成不同类属的具体法益，其理由如下:
(一)任何事物都是地球生态圈的组成部分
部分功能的毁损有可能导致整体功能的异常。最常见的事例就是二氧化碳的大量排放造成的温室效应，而温室效应又导致了全球气候变暖，从而会有海平面上升、病虫害增加、相应的沿海城市还有被淹没的可能、南北极生物圈变化，气候异常又可能给农耕等农作活动带来损失。因而在鉴定环境法益的时候，不能着眼于整体，而应将目光微观化，这样才更有利于微观的环境法益诉求得到实现，从而保障宏观的环境法益，即整个生态圈法益的和谐可持续实现。
(二)当大环境受到污染时
其不同组成部分的法律保护途径和治理方式也就有所不同，这种细化方式能够为归责提供理论支持。例如，A地区的污染情况比较复杂，同时在A地区既存在可能造成水污染和大气污染的不同企业，如果环境法益的客体不明确加以区分的话，就存在判断可能侵犯的客体不明确的情况。如果将环境法益具体细化为水体法益、大气法益、土壤法益等具体法益就将为定罪和归责提供更明确的依据。
(三)我们国家地大物博
各地区的污染类别有所差异。北方主要是陆地地区，空气污染的可能性大于南方沿海地区，北方冬季的煤电取暖更是加剧了这种情况;而南方沿海地区，由于靠近海洋，港口、海运作业造成的海洋污染的可能性也很大。如果将不同环境组成的客体，具体细化为不同的法益客体，这样就能够使法律运用者更具针对性地选择适用条款，同时也使得环境污染者能够根据具体的法律法规规定去使自己的行为更加适法。
(四)对不同污染类型进行区分有利于因地制宜
突出重点。如果将各环境组成部分细化为不同法益然后加以区分编排，对人类生存至关重要的大气污染、水污染、土壤污染就应该高于噪声污染、光污染、热污染，这样可以起到突出重点的作用，且根据客体的不同特点，建构不同的法律保护机制，以达到保护整体环境的目的。综上所述，笔者认为应该将环境中的各组成部分，按类属划分为不同的法益客体，在此基础上，着重对典型的环境领域中的犯罪进行法益分析。
二、环境法益分类细化的内容环境污染
早在人类文明出现就已然存在，只是当时人类的破坏行为小于环境的自净能力，污染没有明显的恶性结果，随着工业革命、信息革命开启了现代生活，经济的发展似乎从未与消费环境分开，经济发展以牺牲环境为代价，这在二十世纪普遍存在，尤其是发展中国家，当然那时的人类还没有意识到环境污染的严重后果，现如今环境污染的程度已超过环境本身的自净能力，大气污染、水污染、土壤污染以及新型的噪声污染等已经使得人类不得不停下脚步去衡量发展与环境的量化关系。在众多污染中大气污染、水污染、土壤污染是人类致命攸关的三大污染，本文拟对这三种法益进行分析阐述。
(一)大气法益
大气法益可以从《大气污染防治法》中找到相关的答案，2000年新修订的《大气污染防治法》包括:大气污染物排放总量控制和许可制度;污染物排放超标违法制度;排污收费制度;防治特殊污染源、污染物的措施等等重要制度。但其制定的目的是防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。可见，大气法益就是保障和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，从而达到经济和社会的可持续发展，使我们赖以生存的大气在自净能力范围内代谢由工业社会造成的污染，对于造成大气污染或违反《大气污染防治法》以及达标排放的收费都是对大气法益的法律保障措施。当然情节严重，触犯刑法的，应根据刑法分则第338条相关规定进行处罚。
(二)水体法益
这里所说的水体法益是将海洋水体除外的。鉴于海洋对地球生物圈和气候的特殊影响，因而应该将海洋水体的法益单独分类，形成特殊的海洋法益，其内涵和外延应区别于非海洋水体，且根据现有的《中华人民共和国水污染防治法》的适用范围也可以清楚分辨，海洋污染适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。本文的观点是将环境组成的各不同部分按类属分类，因而不将不同于一般水资源类属的海洋法益进行分析。此处的水体法益仅指我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的法律诉求，具体从水污染防治法中可得出水体法益为保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会的全面协调可持续，以及对工业水污染、农业水污染、城镇水污染、船舶水污染的防治，对水体法益造成侵害的，应同时根据《水污染防治法》的相关规定并视情节严重程度依据刑法追究相关责任。
(三)土壤法益
我国现阶段还没有颁布类似于《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专门针对土壤法益保护的法律法规。但从现行的环境保护法和土地管理法中可以得到土壤法益应是防治土壤污染，保障土壤安全，保护人体健康和土壤资源的可持续发展。这些利益诉求应是土壤法益的应有之义，关于处罚，除按照相关的法规进行处罚，情节严重的应追究刑法上的责任。
三、结语
