发布时间：2023-06-05 15:20:09
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[关键词]行政诉讼；权利；权力；平衡
一、权力与权利概述
权利是法律上的概念，权力是政治上的概念。权力与权利看似是法律与政治上的两种不同的概念，但由于它们的组成都有“权”字，把两者联系起来，使其在某些方面又密不可分。在行政诉讼中，行政权力的性质表明《行政诉讼法》上的权力与权利是一种十分特别的关系，它们不仅不是平等的关系，而且是相互排斥、相互博弈的关系。
二、通过权力与权利的关系解析新《行政诉讼法》
随着文艺复兴与资产阶级革命的发展，近现代公民的权利意识逐渐苏醒并蓬勃发展，权利与权力之间的天平得到一定平衡。
（一）通过权力与权利的区别解析新《行政诉讼法》
1.权力与权利的主体范围权利的主体范围是不特定且广泛的。就公民权利而言，权利的主体是自然人、法人及其他组织，是某种利益的实质主体，任何公民都有权享有。而权力的主体范围是特定的，是由法律所明文规定的。就行政权力来说，其主体限于国家机关及其工作人员或者国家机关授权的组织，他们是某种利益的形式主体，不是任何人都可以享有权力的。正因此，权力主体在利益驱使下很容易滥用权力，，所以新《行政诉讼法》在平衡公民权利与行政权力的同时，对于行政权力主体作了相关的限制，如行政主体不得干扰、妨碍法院受理行政案件，被诉行政主体应当派员出庭应诉等规定，从法律的角度抑制行政权力的恶意膨胀，达到公民权利与行政权力的有效共鸣，使行政诉讼中双方当事人的诉权都能得到相对公平公正的行使。2.权力与权利的内容权利的内容广泛，涉及社会生活的方方面面，如政治、经济、文化等，并不仅仅局限于法律规定，相比较旧法而言，首先，新《行政诉讼法》的某些法条也反映了公民权利内容的变动，这意味着《行政诉讼法》不仅限于保护公民的人身、财产权，如果公民的知情、监督、受教育等正当权利受到侵害时，行政当事人可以请求行政机关予以保护。其次，新《行政诉讼法》进一步扩大可列举的具体行政行为的范围，使得法院的受案范围和公民在诉讼中的维权范围进一步扩大，从而扩大了公民在新《行政诉讼法》中诉讼权利的内容，为公民行使诉讼权利提供了更为有利的保障。权力的内容是有限的，严格以法之明文规定为限，对权力进行的扩大解释以及类推解释都是不被认可的，只可依据法律行使权力，不可逾越法定范围，否则即构成侵权。因此，对于行政权力，新《行政诉讼法》也作了相关的限制，尽可能地做到公平公正地解决案件，让权力的运行更加公开透明。3.权力与权利体现的关系权利是一种平等关系中的自由和利益。《行政诉讼法》在修改时也体现了这一点，受案范围的扩大以及期限的延长等规定无不在表达新《行政诉讼法》支持公民自由地行使诉权，规定行政机关不得干预、阻碍法院立案也反映出一种平等关系中的自由与利益，有利于公民诉权健康、平等地行使。权力是纵向服从关系中的一种影响力和支配力，它表现出行政机关上下级之间服从与管理的关系，为了制约这种影响力与支配力，《行政诉讼法》在修改时提出了可跨区域管辖，有力地克服行政诉讼中地方化的倾向，紧接着还提出了对具体行政行为的正当性进行审查，有利于完善行政诉讼的审理机制，适应当前社会的发展趋势，充分满足当事人的要求。
（二）通过权利与权力的联系解析新《行政诉讼法》
关于权力与权利谁来源于谁的问题上，在学术界一直存在争议。但通说认为其实在权力诞生之前，权利就已初具雏形。正如卓泽渊教授在《法治国家论》中谈到：“任何国家权力无不是以民众权力（权利）让渡和公众认可为前提的”。由此可见，权力来源于权利，无权利就无权力。权利的来源可以追溯到氏族部落之前，彼时，权利就已经诞生，主要遍布于人们内部生产生活的各个环节中。只是当时权利和义务是浑然一体的，没有进行分离，也无法分离，且主要以义务为主导。而权力则与之相反，在氏族部落时代之前，权力是不复存在的。在此状况下，为防止社会秩序进一步紊乱和出于保护弱势群体的目的，就必须产生一种公共权力来维护当时的社会秩序，保护弱势群体，使权利得到保障，这就是最初的行政法典与行政诉讼法典诞生的原因。
三、新《行政诉讼法》对权力与权利均衡的意义
正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，而人类文明的进步需要公权力来维护公民的公共利益。”对此，只能通过制约行政权力来达到所谓的均衡。下面通过对新《行政诉讼法》的分析探讨来揭示新《行政诉讼法》的意义所在。
（一）完善程序
2015年以前，合肥各级法院受理的行政案件呈逐年上升趋势，但是立案率却呈现逐年递减的趋势，譽訛因此，《行政诉讼法》在修改时提出了立案登记制。首先，不管行政案件最终是否通过审查得以立案成功，法院的工作人员都必须对当事人的案件进行登记，能当场决定立案的，当场给出通知，不能当场审查完毕的，要出具书面凭证，于一定期限内给予答复，切实做到有案必立，极大地方便了群众诉讼，提高了诉讼效率。其次，立案登记制十分高效便捷，据统计，新《行政诉讼法》开始实行的3个月内，安徽省各法院共登记立案128281件，与往年相比增长19.7%，当场的立案率高达96.9%，显著高于全国法院的当场平均登记立案率，并且立案登记制的实行减少了对原告的阻碍，有利于保障当事人平等地行使诉权。
（二）保障审理公正
与民事诉讼、刑事诉讼相比较，行政诉讼受地方因素影响最大。在行政诉讼中，行政机关为了自身利益，批红头文件、打招呼等现象屡见不鲜。这次《行政诉讼法》修定时提出可跨区域管辖的制度从某种程度上可以解决法院的“地方化”问题对行政案件审判造成的干扰与妨碍，给行政案件得以公正公平审判注入了新的活力。除此之外，从总体上看,2010年-2014年，全国各级法院共判决行政机关败诉案件5.9万件，败诉率仅9.1%，这说明行政机关的败诉率在下降，执法的水平在不断上升，出错率在不断降低，但与之相反的是“告官不见官”的情况仍层出不穷。对此，《行政诉讼法》提出行政首长出庭制，把行政主体派员出庭应诉上升到法律的层面，给予其高度重视，这不仅贯彻了《行政法》的基本原则中的当事人诉讼地位平等原则，还有利于缓解“民”与“官”之间的矛盾，让双方当事人能更为冷静合理地解决案件，更是有效地控制了行政权力的肆意膨胀。
（三）注重《行政诉讼法》的解纷功能
行政诉讼有三大功能，即监督行政主体合法合理行政、保护行政当事人合法权益和解决行政争议，简言之，就是监督功能、救济功能、解纷功能。譾訛相比较监督与救济的功能而言，解纷功能的运用显得较弱。对此，修改后的《行政诉讼法》在立法目的中增加了“解决行政争议”的规定，着重强调《行政诉讼法》的解纷功能，从司法审判与监督的广度和深度出发，完善行政争议的处理程序，对于行政争议的解决不再仅仅关注案件了结即可，而是扩大至使整个案件有个圆满的结局，这样有利于现代司法审查理念在行政法官心中萌芽和生长，促进行政审判制度回归良性发展的道路上。
四、结语
关键词 公益诉讼 行政诉讼 原告资格 受案范围
文章编号 1008-5807（2011）03-067-01
一、行政公益诉讼的概念
界定行政公益诉讼关键要解决好两个问题：第一，行政公益诉讼的原告包括哪些对象；第二，行政公益诉讼的范围包括哪些。而在这两个问题上有一个共同之处就是，要特别注意区分行政公益诉讼和行政公诉。
笔者认为，行政公益诉讼的原告就是公民、法人或其他组织，其所诉的对象就是侵犯公共利益的行政行为。而行政公诉的原告就是特定的国家机关(在我国可以将该项职权赋予检察机关)，其所诉的对象主要是侵犯公共利益的行政行为，也可以是一定条件下侵犯私人利益的行政行为。
二、现行行政诉讼制度中公益诉讼的缺失
有学者认为，只要我们调整行政诉讼实践的思路，充分挖掘现有法律条文的内涵，再辅之以相应的司法解释，我国行政诉讼的受案范围是可以扩充到受理行政公益诉讼案件的。
笔者却不这样认为，新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨。现在我们也不能不承认我们的《行政诉讼法》在许多方面的规定是有欠缺的，不适应行政诉讼实践的发展。但这些问题的解决绝对不能通过司法解释的方法来解决。它需要一个完整的体系，需要从最初的受案范围到最后的裁判方式是相互联系且完整的，它必须由行政讼法的完善来解决。
三、关于我国建立行政公益诉讼的可行性
在我国开放行政公益诉讼在理论上并无多大障碍。其理由如下：
第一，从根本上讲，公益诉讼不过是传统私益诉讼对公益保护的深化，两者在本质上具有一致性。实质上一切诉讼也都维护着社会的公共利益，所以在公共利益受到侵害时，赋予个人与社会组织提起公益诉讼当不违背诉讼法的价值理念。
第二，依法行政的利益远远大于滥诉的不益。开放行政公益诉讼肯定会增加行政诉讼案件的数量，但不计成本而去滥诉的可能性是极小的。
第三，我国现行《行政诉讼法》上规定的抗诉制度，从一个侧面印证了行政公益诉讼与我国行政诉讼理论和制度的兼容性。行政抗诉制度存在的基础是公共利益，基于公益需要提起行政诉讼并不违背我国现行行政诉讼法的基本精神。
四、制定并完善我国行政公益诉讼框架的几点建议
（一）防止因行政公益诉讼制度而产生滥诉
借鉴行政诉讼制度发达国家和地区的有益经验，防止滥诉情形发生的措施就是设置一定的前置程序，其主要包括两个方面。
第一，在受案范围上，限定在法律特别规定的范围内。如我国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定:“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行政，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定为限。”至于我国将在哪些方面由法律规定行政公益诉讼事项，则可根据该事项对公共利益造成损害的可能性和危害性、人民法院的审判能力、行政机关的法治水平等具体情况，逐步规定和完善。
第二，在提起行政公益诉讼前，必须先向有关行政机关提出相应请求。即只有当有关行政机关在公民、法人或者其他组织提出有关请求后，该作为的仍然不作为，不该作为的仍然不停止作为。此时，公民、法人或者其他组织就可以提起行政公益诉讼。
(二)准确界定行政公益诉讼中的公益概念
关于公益，有学者认为，就我国的情况来说，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。 有学者认为，可以采用四分法对利益进行分类。
笔者认为，行政公益诉讼中的公益，从范围上来讲包括国家利益和严格意义上的公共利益。从内容上来讲，则是指根据一般情况无法确认具体受益人数量的利益，即利益对象的不确定性。如果根据一般情况能够确定受益人的数量，则可以通过共同诉讼或者集团诉讼的方式来启动一般行政诉讼。
(三)明确确定行政公益诉讼的原告与受案范围
在行政诉讼中原告和受案范围存在着十分密切的关系。关于行政公益诉讼中的原告，综观域外的理论与实践，结合我国的具体情况，还是采用二元式的启动方式为好，即不仅赋予国家机关(在我国应确定为检察机关)提起行政公益诉讼的权利，而且赋予公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的权利。
关于行政公益诉讼的受案范围，虽然从理论上来讲应当将所有侵害公共利益的违法行政行为均纳入其中，但是在实践中必须留有余地。在以后确立我国行政公益诉讼制度时，关于受案范围之条款，如上所说，不妨借鉴我国台湾地区《行政诉讼法》第9条之规定。即先是概括性规定行政公益诉讼，接着规定只限于法律规定的事项。
(四)合理分配行政公益诉讼中的举证责任
行政诉讼的重要特征之一就是实行举证责任的倒置，即被告举证。在行政诉讼中原告只是根据有关司法解释的规定，对一些程序性和辅的事项承担证明责任。
注释：
王太高.论行政公益诉讼.法学研究，2002年第5期.
于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题.法学，2001年第5期.
参考文献：
[1] 黄学贤.行政公益诉讼：研究现状与发展趋势.中国行政法之回顾与展望.
[2] 刘善春.行政诉讼原理及名案解析.中国法制出版社，2001年版.
关键词：《行政诉讼法》修改；公民权益；法律修订；司法解释
作者简介：湛中乐(1964―)，男，湖南汨罗人，北京大学法学院教授、博士生导师，教育部人文社科重点研究基地――北京大学宪法与行政法研究中心研究员，主要从事行政法学、行政诉讼法学研究。
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)01-0072-06 收稿日期：2011-11-10
一、行政诉讼法修改的原则与方向
《行政诉讼法》自1989年颁布和1990年实施以来，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法律体系、保障行政相对人合法权益方面取得了一定成就。随着我国法制建设进程加快，社会经济的不断发展和各项改革的深入，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出不少的问题。如何修改《行政诉讼法》，使新的《行政诉讼法》能够真正起到有效保障公民权利的作用一直成为学者关注的主题。
行政诉讼法典的修订是一个重大的现实课题和系统工程，要完成这个系统工程，首先就必须坚持公民合法权益保护优先的原则。现行《行政诉讼法》第1条开宗明义，宣示了《行政诉讼法》的三个目的，即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。在该规定下，行政机关往往以“维护行政机关依法行使行政职权”为由对行政审判机关施加影响，从而弱化了《行政诉讼法》保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。笔者认为，在我国，行政诉讼的根本目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“维护和监督行政机关依法行使行政职权”在目的中居于次要地位，是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一根本目的实现的手段和途径。本次《行政诉讼法》修改，应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则，应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的。
其次，我们也要注重对国外先进制度的借鉴和移植。借鉴和移植国外的先进制度不仅是全球化和对外开放的要求，也是我们整个法治状况不断进步的助动力。每个国家依照各自的传统制定自己制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。二战结束之后，各国行政诉讼制度发展的趋势体现为“权利保护功能之强化、诉讼种类之增加、行政裁判权之扩大、行政裁判之司法化”等四个方面，。前三个方向至今仍可以作为我国《行政诉讼法》修改的努力方向；而且新近世界各国在这些方向上又取得了令人瞩目的进展，我们更应该检视这些进展在本土社会中的适用性，因事制宜地选择合适的资源，推进我们自身的法制改革。
由此，现行《行政诉讼法》需要进一步的修改和完善，例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等，进一步与世界潮流良好对接而又不失自身的合宜性，并且致力于促进相对人权益保护之目的。
二、《行政诉讼法》修改的几大主要内容
(一)大幅度扩大行政诉讼的受案范围
第一，现行《行政诉讼法》以列举的方式规定行政诉讼受案范围不利于最大限度地保护相对人权益，因为对“具体行政行为”的列举不可能穷尽，难免出现“挂一漏万”的问题。第二，现行的受案范围导致了权利保护的真空，在其他的法律、法规没有规定可以提讼的情况下，宪法所保护的民主政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。第三，根据现在的受案标准，只有部分具体行政行为才能被纳入受案范围，而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围，不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益。
1989年《行政诉讼法》之所以采取列举式的规定，乃是因为行政法实践在当时刚刚开展，对于行政诉讼的受案范围极难统一认识，深恐实践者以不属于受案范围而加以推脱，因此重点列举了数种亟待受保护的合法权益。时至今日，行政法的实践已经日益展开，对于行政诉讼法的受案范围，学界乃至实务界都在逐渐形成较为宽广的认知，此即进一步扩展受案范围之契机。德国《行政法院法》中规定的“公法争议”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能为我国行政诉讼范围的抽象化提供很好的借鉴，其采取“概括界定＋特别排除”的方式，使得一切只要不被明确排除的公法争议都可以进入到行政诉讼程序中来，大大保障了当事人获得救济的机会。
因此，笔者认为，在规定的方式上，首先，以概括式的规定说明行政诉讼的受案范围，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。其次，对于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内，可以采取逐步推进的方式，对于大量规范性文件层次的抽象行政行为，因其制定过程中一般缺乏外部参与，对行政相对人又产生重大影响，且待发展至具体行政行为的一步时相对人权益可能已遭受重大损失，应当先考虑将它们纳入行政诉讼受案范围中，再逐步推进到地方政府规章和部门规章等，以更及时地保护相对人的合法权益。
(二)进一步放宽行政诉讼原告资格
《行政诉讼法》有关原告资格共有三个方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定；三是《行政诉讼法》第37―41条关于、受理条件的规定。从多年来的行政诉讼制度实践看，《行政诉讼法》关于原告资格的规定，存在一些突出的问题，主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄，不利于保护公民、法人和其他组织的权益；未规定行政公益诉讼，不能有效地维护国家利益和社会公共利益。因此，《行政诉讼法》的修改应进一步放宽原告资格的认定标准，并增设公益诉讼。
1.原告资格进一步放宽
行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这不仅是大势所趋，也是经由长期司法实践后上升到立法层面的必然要求。综合分析各国对原告资格标准的规定和发展趋势，笔者认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。根据这一界定，行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人，提起行政诉讼的
事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响)，同时应包括《若干问题的解释》第12条规定的情形：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”同时，考虑到我们需要增设公益诉讼的情况，笔者建议在《行政诉讼法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼。但是，公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”
2.增设公益诉讼制度
过去实践中常常发生这样的情形：行政机关在作出行政行为时可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但并无直接、具体的相对人因为受到伤害而提起行政诉讼。那么针对此种情形，为了更好地保障国家利益和社会公共利益，就极有必要规定公益行政诉讼。由于检察机关是宪法法律规定的法律监督机关，负有特定的监督职责，所以我们认为检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，公民、法人或其他组织应是辅助主体，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内或由于某些主客观原因不提讼的，相关主体才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。考虑到公益诉讼涉及的问题比较复杂，在国外，它们也不是任何主体都能随意提起的，例如在德国，原告权利受违法行政行为的侵害存在的唯一例外是协会之诉(Verbandsklage)，如果行政行为违法，并且某个获得认可的协会之利益受到了侵害，协会可以作为主体。然而这种诉讼却不是由其行政程序法或行政法院法所规定的，而是司法判例的产物，而且其保护的利益亦有限，例如在环境诉讼中，对于高速公路的建设，只能保护因隔离噪音而增加的支出，不能保护自然景观。并且由于德国宪法第十九条清楚地界定了诉讼的主观权利前提，对公益诉讼的发挥产生了很大的限制，纯粹的客观诉讼道路并不通畅。美国《联邦行政程序法》等法律也没有规定公益诉讼，而是由Abram Chayes等学者推动、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一种有争议的诉讼类型。因此，我们在规定公益诉讼时需要慎重，也可以考虑由协会诉讼着手，由经过认可的团体或组织提起公益诉讼。同时，还有学者认为：“为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的。”这也是一种可取的建议。
(三)取消行政终局裁决
我国在世贸组织(WTO)加入议定书中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向WTO其他成员承诺了司法机关(人民法院)是司法审查的主体，并实行司法最终审查原则。我国在专利和商标等领域也曾有行政终局裁决的规定，但随着“人世”前后我国《专利法》、《商标法》的多次修改，这种行政终局裁决的规定已相继取消。随着我国法治进程加快，一般的行政管理行为发生行政争议由司法权进行最终裁决已是大势所趋。目前我国《行政复议法》第三十条等部分规定中，行政机关仍有终局裁决权，这不符合我国对世界贸易组织所做的承诺，也不是保障公民合法权益的一种理性选择。司法最终审查原则要求“在所有情况下”，都可以对行政行为向法院提讼，这要求对我国《行政诉讼法》的有关条款进行修改。建议在《行政诉讼法》原第3条中增加一款，即“行政相对人与行政机关之间的行政争议，由人民法院行使最终裁判权”。这一规定能够保证除法律明确规定的受案范围一般例外情形，行政相对人与行政机关之间的行政争议均应有机会受到司法审查，从而确保司法裁决的权威受到行政机关的尊重，更好地维护公民的合法权益。
(四)行政诉讼的类型化
我国现行行政诉讼的类型极为单调，行政诉讼的功能也因之无法得到全面发挥。基于此，必须对我国的行政诉讼实行类型化的处理。从大的分类讲，可以将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序诉讼两类。笔者认为，个人救济诉讼可以包括如下几类：(1)撤销诉讼，即行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为，请求人民法院予以撤销的行政诉讼。(2)课予义务诉讼，又称为“应为行政处分诉讼”，是行政相对人请求人民法院命令行政主体作出具体行政行为，或应作出含有特定内容的具体行政行为的诉讼。(3)给付诉讼，又称为“一般给付诉讼”，是请求法院命令行政主体作出具体行政行为以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为)，而根据给付诉讼标的的不同则可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉。(4)确认诉讼，即行政相对人请求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。(5)当事人诉讼，即有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，它是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。公法秩序诉讼则包括公益诉讼和机关诉讼两类：公益诉讼是指为维护公益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼；机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型。在修改《行政诉讼法》时，立法者可以考虑确立几类行政诉讼的专门判决方式，分别归纳与其类型相适应的判决结果和理由种类，更为清晰地保护当事人的合法权益。
(五)完善行政诉讼判决类型
我国现有的行政诉讼判决种类有维持、履行、变更、撤销(包括撤销后责令重作)、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等。现行的行政判决种类与诉讼请求在一定程度上出现脱节，无法为当事人提供多元的救济。因此，必须完善行政诉讼的判决类型。
第一，取消维持判决。现行的维持判决设计，削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。因为行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道，公民、法人或其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的是要不服的行政行为。那么法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了。维持判决不仅与“不告不理”的中立原则柑障，而且造成了司法权对行政权的僭越。
第二，拓宽变更判决的适用范围。依据《行政诉讼法》第54条第1款第4项，变更判决的适用必须具备两个前提：一是具体行政行为必须是行政处罚行为；第二是该行政处罚显失公正，因明显的不合理而违法。《行政诉讼法司法解释》第55条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人
直接给予行政处罚。”旨在对法院变更处罚权加以限制。这主要是考虑到司法权与行政权的分，防止权力僭越。但是，随着民主法治的发展，为进一步保障公民的合法权益，控制行政机关滥用自由裁量权，应适当逐步扩大变更判决的适用范围。“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”在事实十分清楚，主要涉及法律适用时，由法院直接作出变更判决，可以减少当事人之间的诉累，提高诉讼效益。
第三，增设禁止令判决、中间判决及部分判决。(1)禁止令判决适用于禁止行政机关实施一定的行为，能够对正在进行的违法行为起到阻止作用，弥补违法行为完成后适用撤销判决等判决救济的滞后。(2)中间判决是对诉讼程序进行中产生的独立的争点进行判决，并不是对诉讼标的本身下判断，法院的终局判决受到中间判决约束。(3)部分判决是法院对诉讼标的的数项(其中一项或几项已经达到可以裁判的程度)作出判决。中间判决及部分判决的增设是出于诉讼效率及便利的考虑，对先决问题或部分诉讼标的先行作出裁判。
(六)明确审查标准
鉴于现行《行政诉讼法》未对审查标准做出明确规定，导致法官的审查存在过大的自由裁量权。为了确保行政审判权的正确行使，正确处理行政权和司法权的关系，需要通过立法明确审查标准。一般而言，影响法院对行政案件的审查标准有三个因子：(1)诉讼请求的性质，即要区分法律问题和事实问题，对不同部分的诉讼请求采取不同程度的审查标准；(2)行政机关自由裁量权的大小，即根据行政机关自由裁量权从低度一中度一高度的变化，法院对其审查也应相应地适用严格、合理、尊重或明显违法的不同标准；(3)诉讼类型，即在不同的诉讼类型中，法官享有不同的审判权，适用不同的审查标准。其结果是对事实结论分别采取合理性标准、明显违法标准及完全审查标准，对法律适用原则上采取完全审查标准，对处理结果适用与事实结论同样的标准。
但是，对于审查标准问题而言，考虑我国是以制定法为中心的国家，很难像美国那样从司法判例中明确抽取出从严检视原则(hard-lookdoctrine)到各种“尊重”(deterrence)的一系列审查标准，如欲仿照大陆法系国家不从立法上建立任何标准(从立法技术上看，立法实际上很难直接作出规定)，对于我国的具体情形而言，却又可能失之宽泛。对此，我们应当在立法上作一个简单的规定，至少给司法解释留出一个设置和调整具体标准的空间。
(七)改革审级制度
《行政诉讼法》规定的管辖制度存在的问题主要体现为：(1)对于级别管辖而言，基层人民法院行使行政案件的初审管辖权，使得行政案件的初审管辖权级别过低，影响了行政审判权的公正行使，不利于行政诉讼立法目的的实现。(2)对于地域管辖而言，存在的主要问题就是原告就被告的规则增加了原告的诉讼成本，不方便原告进行诉讼；另一方面，受诉法院与被诉行政机关同处一地，行政审判不可避免地受到地方政府、人大、党委的非法干预，使得法院受理和公正裁判行政案件面临着较大的困难。
鉴于当前的行政诉讼管辖制度存在的问题，本文提出以下完善建议：(1)提高部分行政案件一审法院的级别，改为主要由中级人民法院审理以县级以上人民政府为被告的第一审行政案件，仅保留基层人民法院对简易行政案件的管辖权。同时，建议以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件由高级人民法院管辖。(2)扩大地域管辖中原告的选择范围，规定除不动产案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管辖权，赋予原告对管辖法院的选择权。
(八)改革审理程序
行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法，往往导致司法资源的浪费，无法给予当事人及时的救济。为了给予行政相对人及时的救济，节约司法成本，应当增设简易程序，并建立调解和和解制度。
1.增设简易程序
对于原被告之间的权利义务较明确、争议较小的行政案件，采用独任审判的简易程序也可以满足当事人追求公正的基本要求，同时可以降低司法成本、提高诉讼效率。因此，增设行政诉讼简易程序极为必要。建议在《行政诉讼法》中明确规定：“基层人民法院审理下列一审行政案件，可以适用简易程序：(1)诉讼标的额在1000元以下的行政案件；(2)用简易程序作出的行政处罚、行政许可案件；(3)初步审查有可能在程序上驳回的案件；(4)事实认定无异议，仅对法律适用或程序有异议的案件；(5)不服行政机关违法要求履行义务的案件；(6)双方当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。”
2.建立行政诉讼和解、调解制度
行政诉讼源于行政争议，行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。和解或调解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。现行《行政诉讼法》强调行政机关不得随意放弃、变更公权力，排除了调解的结果出现。但在实践中，不仅诉讼中双方当事人经由和解而撤诉的情形大量存在，法院从中协调而实际上相当于调解的行为也占据很大一部分。如果硬性规定行政诉讼不得调解和和解，部分能够通过调解化解的矛盾就无法解决，而且若失去调解、和解在化解纠纷时所特有的灵活性，那么很多本可良好解决的纠纷也难以得到妥善的处理结果。因此，未来我们在修订《行政诉讼法》时可以明确规定：“人民法院审理行政案件，在双方自愿、被告行政机关对诉讼标的享有自由裁量权、不损害国家、社会公共利益及第三人利益的情形下，可以适用调解。”而关于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》作了非常有益的探索，可以完整地吸纳到行政诉讼法的法律明文规定之中；尤其在明确规定行政诉讼适用调解可能存在外部压力或现实不便的障碍下，和解制度就是一条在实践中被证明、理论上也可行的通道。
(九)完善执行制度
行政诉讼中的执行分为三类：(1)诉讼期间对具体行政行为的执行；(2)对行政诉讼判决、裁定的执行；(3)非诉执行。对于第三类执行，由于《行政强制法》的出台，法律已经在一定程度上作出了较为完整的规定；但对于前两类措施，我们还需要进一步强化执行的保障。
第一，建议诉讼期间原则上停止所争议行政行为的执行。根据《行政诉讼法》第44条，诉讼期间，以不停止具体行政行为的执行为原则，停止执行为例外。这是由现代国家行政管理的连续性和效率性所要求的。但是行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊，不停止执行可能给原告带来利益损害，给其造成难以弥补的损害。德国《行政程序法》就规定了停止执行为原则，不停止为例外。因此，建议在《行政诉讼法》中明确规定：“诉讼期间，停止所争议行政行为的执行。但是法律、行政法规明确规定不停止执行的除外。”
第二，长期以来，行政判决、裁定的执行难
是一个非常棘手的问题。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题。究其原因主要还是法院缺乏其应有的独立性和权威性，被告敢于抗拒法院的裁判。为此，笔者建议从以下两方面修改《行政诉讼法》，保障行政判决的执行效果：第一，提高执行法院的审级，所有行政案件的执行均交由高于被执行行政机关级别的法院执行。第二，拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当追究行政首长的法律责任。这是因为，我国行政机关实行行政首长负责制，他应该对行政机关的全部行为负责任。这样，将对事的监督和对人的监督结合起来，确保行政判决、裁定的顺利执行。
三、《行政诉讼法》修改与司法解释更新的配合问题
法律规定与司法解释的配合，刚性基本框架和具体灵活调整的协力，一直是中国现代法制的重要特色。纵观《行政诉讼法》出台后20多年间的各个相关司法解释，一般而言，都取得了较好的实践效果。《行政诉讼法》的修订，肯定要吸收司法解释中的部分规定，既包括必然的改革方向，如受案范围概括化、判决结果丰富化；也包括已经取得成功突破的实践，如行政诉讼和解制度等。这样一来，相关的司法解释必然要作出调整。在《行政诉讼法》面临修订之时，立法与司法解释的配合问题应当如何把握呢?
从大的原则上看，我们可以容易想到，立法往往规定原则性、纲领性的问题，而司法解释则负责将相关概念和制度具体化。但实际上，就《行政诉讼法》而言，司法解释已经创造了多项关键制度，甚至因时而动，合理变动了原先法律确定的框架(和解制度的确立就是最典型的一例)。实际上，这可以认为我国司法解释并不是采取纯然的“文本主义”(textualism)的立场，而已经走向了某种语境主义(contextualism)的路径。
因此，在立法时，我们可以有意识地为司法解释留下一些可以突破的余地，例如对于一时未能尽然具体化的规定，可以部分地采取兜底性的条款和较为抽象、灵活的标准，待日后由司法解释加以充实；而对于必须刚性规定的内容，则在法律中予以进一步明确，例如扩展审查范围、适度提高审级等，如果立法者认为这些制度十分关键，则不应再留下解释变通的余地。立法规定与司法解释的距离与配合可能性，始终是我们需要密切注意的修订技术问题。
总之，《行政诉讼法》的修订、行政诉讼制度的整体革新，是一项浩大而繁重的工程。现行行政诉讼制度很多内容需要改革，我们也需要有与时俱进、不断革新行政诉讼法制的理想和信念，坚持加强公民合法权益保障的根本方向，同时也要注意到逐渐突破现实制约的合理进路，尽可能使行政诉讼制度的变革落到实处，收到最好的法治效果。
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随着法治观念的不断深入人心，我国的法学教育进入崭新发展时期。众多高校纷纷上马法学本科专业，法律专业学生人数迅猛增加，对法学教材的需求量也日益加大。步入书店，你会发现各式各样的法学教材琳琅满目，让人目不暇接。作为14门核心课程之一的行政法与行政诉讼法，到底该如何选择教材，才能适应新时期法学教育及其学习呢？教材建设是教学工作的基本建设，没有好的教材，提高教学质量只能是一句空话。所以本文拟结合行政法与行政诉讼法教学的理论和实践对目前选择行政法与行政诉讼法学教材问题谈一些看法。
二、行政法与行政诉讼法学教材的发展及存在的问题
建国初期，由于受苏联的影响，我国法学教育全面学习苏联，包括讲授苏联法学、采用苏联教材。1958年的教育大革命批评了学习苏联的教条主义错误，各校开始自编教材，1963年政法教育工作会议后，各校组织编写了一批自己的法学教材，但其内容亦多受苏联影响，且其内容主要为“总结我国政法实践经验，阐明党和国家有关的政策、法律。”这段时间内并未出版正式教材。最早出版的一批法学教材是1980年司法部成立的法学教材编辑部所出版的教材，以后又组织出版了若干批统编教材，至此为止，我国法学教材问题基本上已得到解决。行政法与行政诉讼法教材的发展也大体经历了这样一个发展过程。
之后二十多年，伴随着我国法学教育事业的飞速发展，我国的行政法与行政诉讼法学教材建设也取得了显著的成就。就本科生教材而言，已经形成三种教材系列的格局：一是教育部主持编写的法学教材系列，二是司法部主持编写的法学教材系列，三是有关法学院校组织编写的法学教材系列。当然，在这一格局之外，还有一些“散兵游勇”。行政法与行政诉讼法学教材市场虽然保持了一个高速增长的势头，师生们也有了更多的选择自由，然而这种繁荣背后所隐藏的危机，也是不可回避的。其中存在的那些困惑我们的问题，则需要我们进行深入思考和处理。
什么是教材，当由谁来组织编写？是法学权威还是人人皆可？在大学刚刚设立的时候，由于书籍比较缺乏，教师只能通过呆板的系统面授，甚至念讲稿来传播知识。随着科学技术的进步，书籍日益成为人们的生活必需品，其中专为学生编写的法学教科书，为人们学习法律专业知识提供了极大的便利。但是，应当看到，整个法学包括行政法与行政诉讼法学教材的编写出版则还置身于计划经济的囚笼。教育部、司法部、各法学院系以行政权限为据，包办垄断了大学法学教材的编写出版工作，学者个人若无它们的行政指令，基本上不能染指教材。与此同时，上述三家又纷纷单起炉灶，各组人马进行编写。最终结果是出现了法学本科教科书参差不齐的现象。在法学教育发达的国家，只有那些对某一学科有经年累月地深入研究、全面把握的权威学者，才能编写此类教材。然而，在我国，各大法律院系只要编写人马齐全就可以编写一套自己的法学教材。如此众多的法学教材中固然也有一些精品，但大同小异、雷同抄袭，概念、逻辑混乱的教材也不少见。我认为，青年学生如同一张白纸，法学教科书就像一名画家。只有技艺高超的画家才能在白纸上作出一幅佳作。品质低劣的教科书只能使那些辨析能力差的学子受到误导，被引入歧途，这种恶劣的后果无论是对未来的中国法治建设，还是对法学研究事业都会造成莫大的危害。而受害的学生如果不是经长年累月的努力，是难以消除这种影响的。
教材的内容该如何安排？案例分析是行政法与行政诉讼法教材忽略的内容.长期以来，案例从来不被看作法律的渊源，案例分析被认为是较低层次的研究不宜录入教材中，加之我国并没有专门的案例编篆机构，案例分散在众多的报刊杂志和编篆方法各不相同的汇编之中。新闻报道是否具有援引资料应有的真实性，常常需要仔细地甄别。经过作者加工之后，收入各种汇编的案例，往往失去原始面貌，因此，选择适用于行政法和行政诉讼法教材的案例更需要更多的创造性工作。另外，苏联法学的影响在行政法与行政诉讼法教材中随处可见，苏联法学从50年代输入中国，并且成为主流之后，至今影响还是很深.比如引用马克思等革命导师的著作来说明某一种法律的本质和调整对象，逐条解释现行法律的基本原则并加以论证其正当性.
在高等法学教育中究竟采取何种教材？是根据一些部门、出版单位及“知名专家”的垄断利益而要求编纂统一的法学教材体系呢，还是根据学术研究的现实状况采取多元化的教材体系？这是衡量一个国家法学发展开放程度的重要参照，也是能否以多元的学术和教育支持法制建设的学术支撑。现在，教材的使用上很难实现自由选择，由于各法学院系处在“近水楼台先得月”之优势地位，虽然教育部、司法部组编的教材在质量上要略胜一筹，而学生手中的教材大多是本校产品，本是教材消费的上帝——学生教师，在这种地方保护主义的作用下被晾在一边，低质产品大行其道，优胜劣汰的市场法则全无功用。
对于以上问题，我认为，教材的编写，应积极鼓励学有成就的法学家把自己的成熟的研究内容编写成见解各异的教材，主管部门只是给以政策性调控就行，而不用去考虑教材的编写者是否是法律权威还是无名小卒，只要你对研究有成熟的见解就可以编写教材。教材的内容不能搞大一统，可以在教学大纲基础上百花齐放，最好能借鉴国外先进的教材编写方法和内容，勇于打破我国法学教材的传统编写模式，因为教材的多元化对法学发展具有重要作用。教材出版后交给市场，让教师、学生根据自己的需要来自由淘汰，只有这样，那些经过市场洗礼的货真价实的好教材才能脱颖而出，才能建立教材的权威性。其实，法学的真正繁荣，一个重要的标志就是一门学科有数种各具特色的教材，而且教材的选用要真正实现市场化，即由读者、教学单位根据自己的判断与需求来选择。
三、行政法与行政诉讼法学教材选择过程中应注意的问题
关于行政法与行政诉讼法学教材选择很长时间以来一直是处于被忽略的地位。而教材的好坏是决定教育成败的一个重要因素。它将影响一代人，进而对整个社会发展产生或正或负的作用。我认为，在行政法与行政诉讼法学教材选择上要想真正彻底改变教材耽误人才的落后局面，就应该结合以下几点做出考虑：
首先，在教材选择上，应与教学目标配套。行政法与行政诉讼法学的教学目标也是高等法学教育的目标，即培养对社会有用的法学家，培养具有独立思维能力、判断能力和实际操作能力的法律人才，而不是培养只会背诵条文的学生。行政法与行政诉讼法学教材的选择上也应当适应这一目标。由于受苏联教条主义以及我国法学教育之“培养熟悉政策、法令的政法干部”目标影响，我国行政法与行政诉讼法学教材的内容多为政策、法律的注释。事实上，我国行政法与行政诉讼法学教材的完备是和立法的完备保持同步的。这就使得我国的行政法与行政诉讼法学教育以讲授政策、法律的条文为根本，为制定出来的政策、法律作正当性注释。当然，就行政法与行政诉讼法学教育而言，法条的讲解的确非常重要，它甚至是整个法学教育的基础，但它却不应该成为法学教育的核心。但是对于法学人才的培养，主要的事情不是详尽地背诵今天有效的条文，试想如果10年以后，在执行业务中，也许与这些条文的绝大部分无关，背诵对他有何用处？因此，行政法与行政诉讼法学教育的关键在于考察那些根本性的东西——包括各种法律概念、法理精义、立法技术、解释方法等等——从而把握据以制定条文的种种内在、基本、稳定的要素，以获得一种洞悉法律及其发展规律、并予以灵活运用的智慧。
另外，国家司法考试将影响行政法与行政诉讼法学教育的教育方式，进而影响行政法与行政诉讼法法学教材的选择。司法考试的一个特点是考查的范围广、内容细、难度相对不大，考点为法学基础知识，不能反映考生的理论功底。不少法学本科生经过系统的四年专业学习不能通过司法考试，而一些非法律专业的考生专啃几本司法考试教材，经过几个月短暂的冲刺却能通过考试，这对法学教育来说无疑是莫大的讽刺。在过去的法学教育中，一些高校擅长于进行理论研究，提高学生的学术素养，丰富学生的法学思想，夯实学生的理论功底，这种教学模式对提升法学教育层次具有积极的作用。司法考试的现状促使相当一部分的高校在司法考试的指挥棒下把精力集中于如何使学生通过考试关，而放弃理论素养的培养，这种教学方式培养出来的学生多是机械型、记忆型的，而非学术型、思想型的。这也不符合新时期法学教育的培养目标，这一局面的出现，将是法学教育的悲哀。司法考试是法学教育的试金石，不能通过司法考试这一关，很难说这个高校的法学教育是成功的，学生接受再丰富的法学知识也无济于事。司法考试的考查内容的重头戏仍是刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政法与行政诉讼法等常设课程，所占分值比例较大，而其它课程所占分值较少，有的只占一、两分，甚至有的内容多年不考。以成败论英雄的实际现状迫使各高校减少、放弃特色课程，转而围绕司法考试的考点来安排教学内容，甚至把司法考试教材作为法学本科教科书，如此缺乏特色的教学内容将会使法学教育沦于平庸。因此，在行政法和行政诉讼法教材的选择上，我们应尽量避免这一尴尬。
其次，教学方法的变动影响行政法与行政诉讼法学教材的选择。目前，行政法与行政诉讼法学高等教育正酝酿着教学改革，课堂上教师“填鸭式”的讲授方法因其合理性﹑正当性问题而受到质疑，取而代之的是老师和学生之间的双向互动的教学方式，案例教学法﹑讨论式教学﹑专题研究等多种教学方法在调动学生的学习积极性方面发挥了很好的作用。模拟法庭教学也是一种不错的选择，通过筛选合适的案件，给学生更多的亲身参与案件的机会，使学生迅速熟悉案件的运行程序，这种身临其境的感觉，比纯粹的单一讲授在效果上要好的多。面试也成为考试的一种可行之举，在考试之前，准备好几十道题作为备选题目，由学生进行随机抽出题目，选中两三道题进行准备，然后口头回答，这样既可以考察学生对基本知识的掌握，又可以锻炼学生的口头表达能力和记忆力及临场应变能力。那么，针对不同的考试方法，选择教材时也是侧重点不同的。比如案例教学法，选择教材时尽量选择和生活比较贴近的案例教材，在把握理论基础上，掌握实际经验进行学习。
最后，选择行政法与行政诉讼法教材时，应考虑选用一些国外原版教材。行政法作为一个部门法起源于欧洲，在欧洲发展，完善。我国行政法的起步比较晚，大量的基础理论多借鉴外国，所以适当选用一些国外原版教材，特别是发达法律制度国家的优秀教材，对我国的行政法和行政诉讼法教材建设将有所帮助。原版教材最大的好处还在于原滋原味，没有经过译者的加工，学习时可以根据个人的理解进行分析解读，避免曲解作者的原义，有利于法律思想的传播。
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如果行政主体实施的行为，虽然要产生法律效果，但不产生行政法律上的效果，而是产生其他法律的效果，如行政主体实施的民事法律行为，就只产生民事法律上的效果，因而就不属于行政行为。张树义教授认为，行政行为是指行政主体实施的产生法律效力的行为[2].并认为，行政行为要成立，必须同时具备主体要件、权力要件和法律要件，缺少任何一个要件，都不构成行政行为。张正钊教授较通说的观点是，行政行为是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或特定的人，对外部采取的能产生直接法律效果，使具体事实规则化的行为[3].并认为行政行为并包括以下要素：一是主体要素，即实施者应为行政主体；二是职能要素，即是行政主体行使职权的行为；三是法律要素，即能产生法律效果的行为；四是目的要素，即目的在于实现国家管理。张利民教授则认为，行政行为是国家行政机关依法行使行政职权，为管理国家的行政事务而实施的具有法律意义和效果的行为[4].其构成要素和张正钊教授的观点基本相同。王连昌、马怀德教授认为，行政行为是享有行政职权的行政主体行使权力，对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的行为[5].这一定义在构成要素上，除主体要素、职权要素、法律要素外，还增加了管理和服务要素。实际上，关于行政行为的概念，在不同的国家里，因国家结构和国情的差异，具有不同的观点。如日本学者则认为，行政行为是指行政活动中，在具体场合具有直接法律效果的行政的权力性行为[6].德国学者则认为行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施[7].
在司法实务界，最高人民法院原行政审判庭庭长江必新，根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，认为行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为[8].这个义包括三层含义：一是行为的实施者为具有行政管理职权的相关、机构或者组织；二是行为的具体内容必须与行政职权有关联；三是必须是能对相对人的权利义务产生实际的影响。这实际上是从法院的行政审判受案范围角度下的意义。
根据以上观点，经分析研究，笔者比较赞同王连昌和马怀德教授的观点，认为，行政行为是指拥有行政管理职权的行政主体，在行使职权对国家和社会事务进行管理和服务时所实施的在法律上产生法律效果的行为。这个定义包含主体要素、职权要素、管理服务要素和法律要素。
行政行为，根据行政行为的对象是否特定为标准，可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政管理对象而实施的行政行为。也有人认为，抽象行为是行政机关以不特定的相对人实施的行政行为[9].对抽象行政行为，理论和实务界均有多种观点。对具体行政行为，也跟对行政行为的概念一样，法学界和实务界均存在争议。目前法学界和实务界关于具体行政行为概念的观点，主要有张树义教授认为，具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定，与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性[10].张正钊教授认为，具体行政行为，是指行政机关在行使行政权过程中，针对特定人或特定事件作出影响对方权益的具体决定或措施的行为[11].张利民教授也基本持此观点，同时认为，关善于抽象行为和具体行政行为的区分界限，至今尚未定论。姜明安、皮纯协教授认为，具体行政行为是指行政主体针对特定行政管理对象实施的行政行为[12]，仍强调对象的特定性。王连昌和马怀德教授认为，具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为[13].这个定义简捷明了，符合以特定主体为标准的划分方法。
司法实务中，对具体行政行为的界定，随着市场经济体制的建立与完善，社会主义法律框架的建立与完善，法学理论的发展，也在发生变化。1991年5月29日，最高人民法院试图通过对具体行政行为下定义来解决人民法院受理行政案件的具体范围，因此，在最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行）中，第一条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这就是最高人民法院在行政诉讼法实施之初对具体行政行为所作出的法定概念。这一条的规定，从当时的社会经济发展情况和行政审判实践来看，对于理解和适用行政诉讼法的受案范围，起到了一定的积极作用，在审判实践中，受到欢迎。但是在较长时间的司法实践中，逐渐显露出这一规定的缺陷，行政审判中对这一规定的适用条件出现了不同理解。比如对“针对特定的公民、法人、或者其他组织”的理解，有的理解为是指在作为具体行政行为的载体的行政法律文书中点名丁姓的相对人才具有原告主体资格，否则不得以原告名义提起行政诉讼。还有的理解为，“针对”，既要包括形式上的针对，也要包括实体上针对，只要是该具体行政行为涉及到其直接权益利害关系，就可以原告名义提起行政诉讼。再有，在该条的属概念中使用了“单方行为”这一概念，从发展变化了的社会情况看，实际上有许多双方或多方行为也属具体行政行为范围，如行政合同行为，行政协定行为等。正因为1991年最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行）已不适应发展的行政行为形式，才于2003年7月8日在前述意见的基础上，最高人民法院讨论通过了《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》。解释第一条对具体行政行为进行了发展，他既包括法律行为，也包括事实行为；既包括作为，也包括不作为；既包括单方行为，也包括双方行为。
综上，笔者认为，对具体行政行为下定义，大可不必详细到细微末节，只要符合逻辑学上关于下定义的规则就可以了。至于具体行政行为包括哪些行政行为，那是具体行政行为的范围研究去解决的问题，而在具体行政行为的概念中无法也不可能解决。为此，笔者完全赞成王连昌和马怀德教授对具体行政行为的观点，即具体行政行为，是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。这一定义简单明了，符合属加种差的逻辑形式，也符合定义项义与被定义项相应的规则，符合具体行政行为与抽象行政行为的划分标准，在实践中也适用，易于掌握。
注释：
[1] 姜明安、皮纯协主编《行政法学》，中央党校出版社2002年4期第1版第60页。
[2] 张树义主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2001年版第21页。
[3] 张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2004年6期第2版。
[4] 张利民主编《中国行政审判教程》，四川人民出版社，1993年8月第1版第83页。
[5] 王连昌、马怀德主编《行政法学》2002年修订版，中国政法大学出版，第107页。
[6] （日）盐野宏著，杨建明译：《行政法》，法律出版社2000年版第80页。
[7] 高家伟译《行政法学总论》，法律出版社2000年版第181页。
[8] 《行政执法与行政审判参考》第1辑，法律出版社2001年9月第1版第78页。
[9] 王连昌、马怀德主编《行政法学》，2002年修订版，中国政法大学出版社第109页；张利民主编《中国行政审判教程》，四川人民出版社1993年8月第1版第88页。
[10] 张树义主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2001年版第24页。
[11] 张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2001年6月第2版第101页。
关键词：实体利益 程序利益 公共利益
人权入宪标志着人权成为我们追求的根本目标和基本价值，也昭示着我国现行行政诉讼法应朝着尊重和保障人权的方向发展，而人权是一个比较宽泛的概念，包括实体法的权益和程序保障的利益，所以从人权保障的角度，笔者认为行政诉讼的目的在于利益保障。
（一） 行政相对人的实体利益保障
从行政诉讼产生的背景来看，首先是在实施、推行现代法治的大背景下应运而生。的价值取向在于约束政府权力， 保护人的尊严、平等、自由与自治，体现为民主、法治和人权的理念和制度设计，而三者的最终归宿是保障人民权利。在行政诉讼中，法院作为裁判者，解决人民与以行政主体为代表的国家之间的纠纷，保护人民的合法权利是其出发点。通过行政诉讼，一向被作为行政管理客体的相对人成为与强势的行政主体分庭抗礼的一方。行政诉讼的确立标志着相对人法律地位的提高和对其权利的保障。对行政相对人而言，行政诉讼首先具有人权保障的功能。在行政诉讼中，保护相对人的合法权利与监督行政主体追究其行政责任，两者密不可分，这就是行政诉讼的特有构造，它有别于民事诉讼和刑事诉讼。忽略行政诉讼的特定构造，来谈相对人合法权益的保护，显然没有了根基。值得指出的是，行政诉讼的这一特定构造，体现了法治主义的理念和依法行政的要求。对于人民法院和行政主体而言，行政诉讼作为行政法制监督体系中事后法律监督的重要形式，体现司法权对行政权的监督制约。基于行政主体的权力直接或间接来自人民，人民权利与之具有相互依存又相互对立的关系，保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政又是相辅相成的。这在行政诉讼具体制度设计上有显著体现。如在规定当事人在诉讼中地位平等原则的前提下，对受案范围、管辖、诉讼时效等界定，实际上是对作为当事人一方的相对人在权利行使上的依法规制，防止相对人违法运用诉权。关于被告对做出的具体行政行为负举证责任，诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据等规定，则体现了对行政主体诉讼权利的限制。至于具体诉讼程序以及判决形式的有关规定，也包含了保护与监督的统一。在此基础上，促成相对人与行政主体共同达致行政法律关系的和谐，避免非理性的对抗和冲突。
（二） 公共利益保障是行政诉讼法目的的应有之义
公共利益是由社会公众所代表的，凌驾于社会之上的，形式上或实质上的全体或大多数社会成员的共同利益。个人利益是单个社会成员所具有的各种利益，包括自身的特殊利益和所分享的公共利益。行政法的最显著特征是公共利益的优益性，即在保护相对人权利的同时，兼顾公共利益，缘于前者的根本利益与公共利益是一致的。强调社会公共利益的重要性，并非说其优于个人利益，两者亦非对立关系，保障个人利益是维护公共利益不可分割的部分。从某种意义上说，公共利益是判断相对人和行政主体行为正当性的基准。现代的发展趋势也充分说明了这一点。制度正越来越超越对政治权力消极限制的古典主张，转向如何维系一种良好的政治体制、如何促进社会福利、提高经济效率、实现民主管理，从而起到整合各种制度的功能。社会权利结构发生重大变化的现实下，当代的公共行政改革突破了以往国家行政的概念，使得行政目标不再拘泥于控权和管理，更多着眼于最大限度地实现公共利益，行政诉讼法也在回应行政发展的新趋势，突破传统的国家—个人权利义务关系的范式，关注国家—社会—个人的权利义务关系，彰显对于公共利益的保护。
（三） 行政相对人的程序利益保障
行政诉讼不同于民事诉讼，在民事诉讼中，当事人处于力量相当的诉讼地位，而在行政诉讼中，行政相对人一方面要面临法官的至高无上的裁判权，另一方面还必须面对具有强大公权力的行政机关。因此，要实现实体上的正义必须在程序上得到充分而有效的保障。任何企求在缺乏程序正义的前提下追求权利的保护都将徒劳无功。因此，“法院不应当把诉讼审理过程作为只是为了达到裁判而必须的准备阶段，而应把这一过程本身作为诉讼自己应有的目的来把握”。
1.保障行政相对人的程序利益首先在于平衡当事人的地位。在行政诉讼中，由于天然的原因，原告和被告处于严重不平衡的地位，尤其在我们这个有着数千年浓厚“官本位”意识的国度里。因此惟有通过诉讼程序的正当设置和运作，才能给原告提供控告比自己更强大的高高在上的政府的法律武器和运作机制，让不平等的双方在一种平等的诉讼法律关系或者说在一种正义的程序中进行“控辩”对峙，“攻防”抗衡，因此，程序正义不仅仅是司法公正或实体正义的前提条件，而且它本身就是诉讼制度的目的所在。
2.保障行政相对人的程序利益还在于对法官合理的约束。正义的程序，可以使法官个人的主观价值判断纳入法治轨道，使其任意性和擅断性最小化，从而使法官的判断能力最大限度地趋同于社会判断，实现法院判断与社会判断的统一和融合。而且，这种正义的程序，也可以实现使法官的价值判断与逻辑推论的统一和整合。如果舍弃程序正义这个环节，法官的审判就可能陷人价值判断与逻辑推论相矛盾的尴尬和困惑之中，从而导致法官的价值判断与社会的价值判断脱节，如此将给法院裁判的可接受性和权威性带来致命的挫伤。最终将使司法的公正性和法院的权威性受到高度的质疑而丧失社会的信任。在一切法治社会中，社会判断总比个人判断要客观得多，其价值观的范围也因此从个人的各种主观的评价中获得解放。如果法官的判断不能与社会判断相统一，那么其客观性就具有高度可疑性，因而将无法被社会所认可和接受。从这个意义上说，程序正义同时也是诉讼制度本身的目的。
参考文献：
由我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》，确立了“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，这对我们国家民主法制建设具有巨大的推动作用，对实现行政法制度转型、加快构建依法行政和法治政府意义深远，使得我国的行政法学理论进一步的丰富。笔者根据自身工作经验，主要基于《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称若干解释)对行政法学理论的发展进行了一番分析研究。
一、《若干解释》对行政法律关系主体理论的发展
1.使可诉行政行为主体的范围得到拓宽
在我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)》中第二条明确指出，公民、法人或其他组织认为行政机关与行政机关人员的实践行政行为对其正当权益侵犯，享有权利根据本法规定提起行政诉讼。 在该条规定中，我们只看到了行政机关和行政机关人员的字样，并未详细确立基于法律法规下的组织与其他公法人机关及组织方面的事项内容。
虽然在当事人第一章行政诉讼法规定中看到了基于相关法律法规下的组织也能作为行政诉讼的被告，但本法的第二条规定存在一定的缺憾。在《若干解释》第一条中明确规定，在行政诉讼的受案领域中应涵盖享有国家行政职权的组织的行政行为，该条规定使得可诉行政行为主体的范围得到了进一步的拓宽，不但涵盖了行政机关、基于法律法规下的组织的行政主体，同时还涵盖了诸多的享有国家行政职权但没有公法人资格的非政府组织与机构。
本法进行此调整的主要目的是：首先，以行政诉讼法的规定为切入点，尽管总则中缺乏详细的把享有行政职权的组织行为归列到行政诉讼的受案范畴中，不过，我们可以从行政诉讼法相关当事人的规定中清晰地看到基于法律法规授权下的组织可作为行政诉讼的被告;在国家颁布实施的赔偿法中确立了《具有行政管理职权》这一核心概念，详细地指出了由于执行行政管理职权而直接损害到公民、法人或其他组织的，公民、法人或其他组织享有权利根据国家颁布实施的赔偿法中的相关规定来所取一定的赔偿。
其次，从可诉行政行为主体角度上分析，应将重心放在其具不具备国家行政管理职权，能不能用自己的名义来执行国家行政管理职权、同时担负一定的法律责任。另外，对行政管理的趋势分析后发现，基于法律法规授权下的组织、专门的管制机构、自治性组织等非政府组织享有行政管理职权已经成为了现阶段行政管理发展的必然，在时间的不断发展下，会有更多的非政府组织享有这一职责权力。
随着《若干解释》明确指出把享有国家行政管理职权的组织的行为归列到行政诉讼的受案范畴中后，使得行政主体得到了进一步的拓展，有助于非政府组织积极参与行政管理事项，这在很大程度上推动了我国行政主体的理论健康发展。
2.充分体现了行政主体的基本特征
《若干解释》还未颁布时，理论概念是行政主体最显著的特征，不仅缺乏相关的法律规范，也没有相关的规范性文件明确其具体内涵。
而在《若干解释》关于诉讼参加人一节中，详细明确了适格被告这一内容，间接的确立了行政主体的基本特征。在《若干解释》的第二十条中指出，由行政机关带头安排建立并授予行政管理职能但缺乏独立担负相关法律责任能力的机构，要通过自己的名义来行驶规范的行政行为，凡当事人不服判决提起诉讼的，应将该行政机关作为被告方。
基于法律法规授权下的享有行政职权的行政机关内部设置机构、其他组织在规定授权领域以外执行行政行为，凡当事人不服判决提起诉讼的，应将执行该行政行为的组织机构作为被告方。从上面的规定中我们不难看出，行政主体必须涵盖三方面的条件：首先，行政主体是享有公共行政管理职权的组织或者机构;所谓公共行政，目的在于对企业行政与私行政予以区分。
享有行政管理职能在行政主体中属于基本特征。其次，行政主体应通过自己的名义独立的实施行政行为;若一个组织实际无法通过自己的名义独立的实施行政行为，那么，该组织也仅仅可作为行政主体的内部设置组织或者机构。
另外，行政主体应有较高的独立的担负法律责任的能力;这在行政主体中是最为关键的特征，若缺乏此项特征将难以授予其行政管理职权与行政管理职能。上述三种特征彼此紧密联系，缺一不可，只有同时达到这几项条件，才会真正形成完善的基于行政法基础上的行政主体。
二、《若干解释》对行政行为理论的发展
1.在法律上拓宽了行政行为的范围
在《若干解释》的第一条规定中明确指出，公民、法人或者其他组织对享有国家行政职权的组织与机关以及行政人员的行政行为不服，根据相关法律法规提起诉讼的，应纳入人民法院行政诉讼的受案范畴中。公民、法人或者其他组织对以下行政行为不服提起诉讼的，不在人民法院行政诉讼的受案范畴，具体有：行政诉讼法第十二条中提到的行为;公安、国家安全等机关部门根据刑事诉讼法而授予执行的行为;调解行为和法律规定的仲裁行为;没有强制权力的行政指导行为;不会影响到公民、法人或者其他组织权利义务的行为。
由此可见，在《若干解释》中提出的行政行为方面的特征主要有：首先，行政行为是实际享有国家行政职权的组织与机关及行政人员行驶的行为，使得行政行为主体范围得到了拓展。行政行为主体共涵盖了行政机关、基于法律法规授权的组织以及享有公共管理职权的组织;其次，行政行为的内容要紧密联系行使行政职权;意思是说某一行为和行使行政职权相关联，这样此行为才会存在行政行为的内容特征。
以内容角度上分析，行政行为除了涵盖法律行为外，还涵盖事实行为;除了涵盖单方行为还涵盖双方行为;除了涵盖侵犯利益性行为，还涵盖授权性行为;除了涵盖收益性行为，还涵盖制裁性行为;除了涵盖刚性行为，还涵盖柔性行为。《若干解释》采用了这一行政行为概念，不仅进一步推动了我国行政法学的发展，而且还充分显现了行政法学的发展趋势。
在社会的不断发展下，将会涌现多样化的行政管理手段与行为方式，倘若行政法学仍然坚守在之前的调整范畴中，倘若行政法的调整范畴一直保持在法律行为范畴内，那么，这将不可避免的导致部分行为难以得到有效规范，严重阻碍了依法行政的方针与原则的全面落实。所以，必须紧跟行政管理发展趋势，对行政行为的内涵予以合理的拓展，积极调整行政机关中已涌现的多元化行政手段，从而确保依法行政的有效贯彻。
2.针对行政行为的分类问题，《若干解释》明确了操作性强的划分标准
在《若干解释》的第二条到第五条中分别详细界定了行政诉讼法第十二条中提出的不可诉的行政行。该界定的颁布，使得行政行为的分类具备了操作性强的划分标准。
首先，对国家行为的内涵与外延进行了详细界定;第二条明确指出，行政诉讼法第十二条第一项规定的国家行为，主要指的是国务院、国防部、外交部等按照有关宪法和法律所赋予的权力通过国家的名义具体执行的，相关国防与外交事务的行为，以及通过宪法和法律所赋予权力的国家机关公告紧急状态、执行与总动员的行为，明确划分了国家行为和一般行政行为。
在此条规定中，对国家行为与一般行为进行区分时，应考虑好下列条件：一方面，对行为主体充分考虑，国务院、国防部、外交部、中央军事委员会以及通过宪法和法律授权享有公布紧急状态、执行与总动员的国家机关。另一方面，充分考虑行为内容，国家行为要是紧密联系国防和外交事务，以及紧急状态与的行为;国家行为涵盖较强的政策性与政治性，《若干解释》对上述两方面的界定呈现出了较强的操作性。
其次，对刑事司法行为和可诉的行政行为进行了界定;在《若干解释》中明确指出了一个可操作性强的标准，即要想知道某一行为属不属于可诉的行政行为范畴，主要判断公安、国家安全等机关实际执行的行为是否享有刑事诉讼法的明确授权。所谓明确授权，主要指的是：刑事诉讼法中存在明确的授权规定;公安、国家安全等机关有没有根据刑事诉讼法授权意图来执行自身行为，比如，查封、扣押等行为，刑事诉讼法之所以会授权，主要是为了获取齐全的证据、追究不法人员的刑事责任，倘若公安机关或国家机关对以上行为执行过程中，没有按照刑事诉讼法授权的意图办事，仅注重帮一方当事人讨债，获取不正当的利益，那么，此行为不在刑事诉讼法授权的行为范围内。该标准的实施，不仅考虑到了我国实际存在的法制背景，还有效避免了相关机关不按行政诉讼办事，详细明确了行政诉讼的受案范围，界定了可诉的行政行为和刑事司法行为。
三、结论
综上所述可知，由我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》是我国行政诉讼法的核心渊源之一。本文主要从《若干解释》对行政法律关系主体理论的发展、《若干解释》对行政行为理论的发展两方面进行了论述，对我国行政法学理论的发展具有积极的促进作用。
一、必须修改我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法，从法律上真正确立“民事可以附带行政诉讼”、“行政可以附带民事诉讼”的审判原则
首先，从我国现行的法律规定和司法实践看，已经在刑事诉讼中明确规定了刑事可以附带民事诉讼的审判制度。实践证明，实行刑事附带民事诉讼可以提高审判效率、节省司法资源，有利于及时、公正、正确地处理刑、民交叉案件，依法保障公民的实体权利和诉讼权利。相对于刑事附带民事诉讼而言，民事附带行政诉讼或行政附带民事诉讼的法律关系比较简单，也更容易把握。既然我国法律已经设置了相对比较复杂的刑事附带民事诉讼审判制度，那么也完全可以设置民事附带行政诉讼或行政附带民事诉讼的审判制度。应松年教授在其主编的《行政诉讼法学》教材中已经提出了“行政附带民事诉讼”这样一个具有创新意义的法律新概念。
其次，从国外发达国家的立法实践和审判方式看，普遍主张或强调司法救济应实行便捷当事人的诉讼原则，这是大势所趋。如《美国联邦民事诉讼规则》、《法国新民事诉讼法典》、《日本新民事诉讼法》等法律规则，都强调“将系属于本法院的多个诉讼合并审理之”。虽然这些发达国家的立法尚未明确提出“民事可以附带行政诉讼或行政可以附带民事诉讼”的原则概念，但从中不难看出他们十分注重提倡维护 “当事人主义”，提高审判效率，节省司法资源，减少当事人诉累，充分保障和体现程序公正。这应该成为我们推行附带诉讼而修改现行民事诉讼法和行政诉讼法的基本指导思想之一。
二、必须明确民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的范围，从法律程序上保证当事人有权充分地行使和自由地选择诉讼权利
根据司法实践经验，一般民事附带行政诉讼案件的种类可以分为：1.侵权纠纷。如因相邻关系、拆迁安置、土地征用等引起的民事争议，与行政机关的行政许可等具体行政行为之间有某种内在的关联性。2.确权纠纷。如房屋买卖、车辆买卖、船舶买卖、股权转让、证照转让等行为引起的民事诉讼，往往都与有关行政机关的登记或变更登记行为有直接关系，且这类案件大多为确认之诉。3.损害赔偿纠纷。同样，一般行政附带民事诉讼案件的范围大致也有权属纠纷和损害赔偿纠纷两类。
民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼具有当事人交叉重叠、证据交叉重叠、诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠等显著特点。所以，只要符合行政诉讼和民事诉讼的起诉条件，法院就应当受理“附带诉讼”，不应当限制当事人自由选择诉讼的权利。当然，附带诉讼必须在同一法院和同一诉讼程序中提起。当事人除了在向法院起诉立案时有权选择“附带诉讼”外，在起诉立案以后的诉讼过程中，直至在开庭后的法庭调查结束之前，都可以随时提出“附带诉讼”的请求，法院对此应当合并审理。
三、必须坚持民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的基本原则，从根本上保护当事人依法享有并充分行使公平、正义的诉讼权利
