发布时间：2023-06-06 15:56:33
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的水污染与治理样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
一、基本情况
枣庄市地处鲁苏两省交界处，是山东省的南大门，面积4550平方公里，人口340万，是全国重要的煤炭生产基地。薛城区是枣庄市新的政治、文化中心，西邻微山湖，总面积506平方公里，共46.3万人，其中非农业人口16万人。枣庄境内河流属淮河流域京杭运河水系，全市共有主要河道13条，薛城区有3条主要的河流。其中，污染严重的有薛城大沙河和薛城小沙河以及小沙河故道。
薛城大沙河发源于枣庄市山亭区柏山飞来泉，由东向西横穿区境北部，下游沿金河水源地东侧向西南进入微山湖，干流全长44.6公里，流域面积260平方公里，多年来平均径流量6800多万立方米，为本区最大的河流，也是本区最大的纳污河道。。
薛城小沙河发源于薛城区的袁寨山和钜山，流经枣庄新城和薛城区的东部（小沙河故道从城区内部穿过，在下游朱桥村汇入薛城小沙河），最后排入微山湖，干流全长16.6公里，流域面积64.9平方公里，年径流量1700多万m3，是城区主要纳污河道之一。
二、水污染现状 我区是一个资源型城市，工业结构以煤炭、水泥、造纸、啤酒、玻璃、化工、机械为主，工业废水重点排放企业9家，结构性污染较为突出，加之城区为开发区、枣庄新城、矿务局所在地，人口较为集中，生活污水日排放量达2万m3，水污染防治的任务十分艰巨。作为南水北调东线工程的干线汇水区，加强流域污染治理工作对于维护人民群众的切身利益，促进南水北调工程的顺利实施，具有十分重要的战略意义。围绕南水北调的大局，我区坚定不移地实施沙河流域水污染综合治理工程，统筹规划，分步实施，确保取得预期效果。
薛城沙河流域主要纳污企业表
流域
企业名称
行业
主要污染物
废水排放量
（吨/天）
薛
城
大
沙
河
枣矿集团甘霖煤矿
煤炭
COD、硫化物
5000
枣矿集团山家林煤矿
煤炭
COD、硫化物
5000
枣矿集团陶庄煤矿
煤炭
COD、硫化物
6000
薛城发电厂
电业
6000
青啤（薛城）有限公司
酿造
COD
6000
一大纸业有限公司
造纸
COD
4000
华众纸业有限公司
造纸
COD
25000
小计
57000
小沙河及故道
八一水煤浆电厂
电业
COD
6000
神工化工股份有限公司
化工
COD、苯系物
1000
百科药业有限公司
制药
COD
200
金虹食品有限公司
食品
COD、氨氮
200
天元精细化工有限公司
化工
COD
800
常兴纸业有限公司
造纸
COD
4000
联兴玻璃有限公司
玻璃
COD
1000
海化煤业化工有限公司
化工
COD、酚、酚、氨氮、油
8000
小计
21200
关键词：行政区划调整；巢湖；排污权交易；水质管理
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0132-03
一、巢湖流域水污染状况
1.巢湖概况。中国五大淡水湖之一的巢湖位于中国安徽省中部，居长江与淮河之间，是在构造盆地基础上发育起来的典型断陷构造湖泊，流域面积9 256 km2，四周为丘陵山地，流域内水系发达，共有33条河流汇入，裕溪河为其唯一出口。巢湖湖泊水域面积约760 km2，岸线总长约180.66km，平均水深3m，最深处5 m，湖面海拔为8 m，因形似鸟巢，故名“巢湖”[1]。巢湖生态环境优美，素有“南黄山，北巢湖”之称。巢湖地区是吴头楚尾之地，也是华夏文明发源地之一。
2.流域水污染现状。20世纪80年代以来，随着巢湖湖区周围人口、经济的不断增长，巢湖水污染日趋严重，污染负荷超过水体承载能力，巢湖水系出现了一系列的环境问题，以致成为国家重点治理的“三河三湖”之一。巢湖湖体水污染日趋严重，突出表现在环湖河流水质污染和湖体富营养化上。据环保部门对2010年度巢湖环湖河流28个监测断面的统计结果，17.9%的断面水质为IV类，35.7%的断面水质为V类。“十一五”期间巢湖湖区12个常规检测断面水质为IV类、V类的占50%，巢湖湖区西半湖呈重度富营养化[2]。
巢湖湖区主要污染指标为氨氮、石油类和总磷。出、入湖河道口主要污染指标为化学需氧量、氨氮、石油类和总磷。南淝河、店埠河控制断面主要污染指标为COD、氨氮、石油类和总磷。资料显示，巢湖每年接纳总磷1 050.27吨，总氮18 367.8吨，其中相当部分将滞留于湖内。2009年，董铺水库、大房郢水库水质类别提高为Ⅲ类，水质达标；巢湖市水源地主要监测断面巢湖坝口、巢湖船厂断面水质类别仍为Ⅳ类，水质未达标。近几年，巢湖湖区水质虽逐步好转，但是巢湖流域“十一五”项目完成率不高，2009年仅为 58.9%。2010年，安徽省废水排放总量为18.47亿吨，其中生活污水排放量11.37亿吨。废水中COD排放总量41.11万吨，COD排放基数大，虽然与2009年相比减少3.1%，但是水环境形势依然严峻。
二、巢湖水质污染成因及特点分析
1.巢湖水质污染成因。巢湖水质污染的原因表现出内因与外因相结合的多元复杂结构。从内因上看，巢湖长期接纳湖区流域河流输送来的大量污染物，日积月累凝聚于湖底，形成湖中的内污染源；湖区光热资源丰富，湖水浅，阳光穿透性好，水体温度上升快，有利于水藻“疯长”、“水华”发生；巢湖建闸导致湖水封闭，加剧了营养物质在湖内滞留和水生生态环境的恶化。从外因上讲，巢湖的外污染源包括点源和非点源，点源主要来源于工业和市政污水的排放，非点源主要来源于城市、农业和森林的径流闭。其中化肥、农药等污染物的渗入是巢湖水污染的主要元凶，这和沿湖地区主要是农业区域有很大关系。巢湖富集的氮、磷主要来自居民生活污水及工厂的生产废水、废渣，油污染要来自巢湖湖面上日益增多的船舶。
2.巢湖水质污染特点。巢湖水质污染，与其他湖泊相比既有共性一面，也有自身特点。首先是流入湖泊的氮、磷营养盐与耗氧有机物为主要污染成分；其次巢湖污染的30%来自工业废水和生活污水，70%来自面源污染，面源污染大于点源污染，原因在于工业废水和生活污水的治理工作已得到广泛的重视，农业面源污染却未得到应有的关注。
3.原行政区划加剧了巢湖水质污染的外部不经济性。众所周知，污染是一种外部性极大的行为，其传散没有地界约束。当污染来临时由于地区间没有相互的隶属关系而造成共防共治的困难，就会给环境治理带来人为的障碍。在行政区划上，过去巢湖分属巢湖市与合肥市，水域横跨两市，加之治污牵涉到工业、农业、环保等多个部门，以致造成“九龙治水”的局面，一定程度上造成巢湖治理问题上时常出现推诿、扯皮等现象，很多好的措施在“被协调后”最终不得不折中实施。水质污染的外部不经济性由于行政区划问题而被瞬间放大。
三、行政区划调整对巢湖流域水质管理的影响
1.巢湖行政区划调整概况。2011年8月22日，安徽省政府召开新闻会，正式宣布安徽省撤销原地级巢湖市并对部分行政区划进行调整。区划调整后，原巢湖市部分区域并入合肥市，合肥市面积从6 000多平方公里增加到1万多平方公里。巢湖变成合肥市的“内湖”，合肥迎来了拥抱巢湖、南接长江的崭新城市发展格局。
2.行政区划调整给巢湖水质管理带来的机遇。从重点流域水环境监管的角度看，行政区划变更后，巢湖由原来的两个“婆婆”变成了一个“婆婆”，这有利于水环境的行政监管与资源配置，有利于统筹规划和综合开发利用皖江两岸资源，有利于提高资源集约节约利用水平，这本身就很“低碳”。就巢湖的水环境治理而言，行政区划的调整有利于统一巢湖流域环保政策，促进巢湖流域的生态保护和水系管理，在一定程度上防止或解决了由于合巢两地环保部门执法不一可能造成某些地方污染成本向其他地方转嫁的问题，实现了对巢湖的统一规划、统一治理、统一管护。
3.行政区划调整给巢湖水质管理带来的挑战。巢湖流域污染问题是经年积累起来的，彻底解决巢湖水环境问题也非一朝一夕所能达到的。行政区划的调整在给巢湖治污带来机遇的同时，也给巢湖水环境的综合治理提出了挑战。如果合肥市政府不能审时度势，转变方式接受挑战，不仅不能彰显区划调整的优势，反而会贻误时机，造成水质污染治理的更大困局。
四、巢湖流域推行排污权交易机制的必要性及可行性分析
1.排污权交易制度简介。排污权，又称排放权，是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不会损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。何谓排污权交易呢？它是指在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量保护环境的目的。可见，排污权交易是一种以达到降低污染物的排放量为目的，利用经济上的激励来控制污染的环境保护经济手段。体现了一种环境管理思想，即在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来控制污染物的排放，实现环境容量的优化配置。排污权交易是科斯定理在环境问题上最典型的应用，也是当前受到各国关注的环境经济政策之一。
2.巢湖流域推行排污权交易机制的必要性分析。巢湖水质的严重污染已经成为巢湖流域经济、社会发展的环境瓶颈，它使得该地区不能形成良好的人居环境，也不能形成健康、安全的投资环境，严重影响和制约了流域内经济、社会的可持续发展。鉴于巢湖严峻的环保形势，安徽省历年在制定环境保护计划和安徽省碧水蓝天工程计划时都把巢湖的水质管理作为重点内容。采取何种有效的环境保护手段减少污染物的排放，保护巢湖流域水质环境成为当务之急。排污权交易机制是以市场机制发挥基础性作用，保护环境的经济手段之一。在经历了十多年的酝酿和争论后，排污权交易理论越来越接近实践的可能性，从一种抽象的思路发展成为具体的政策手段。在巢湖流域推行排污权交易机制，不仅可以有效推进节能减排、保护流域水质环境，而且对于保证流域可持续发展、促进安徽生态省的建设、顺利实施安徽省中部崛起和东向发展战略具有非常重要的战略意义。
3.巢湖流域推行排污权交易机制的可行性分析。行政区划调整后，相对于淮河而言，巢湖不仅为我省单独拥有并且现已为省城合肥市所辖。合肥市市场体制发育良好、法制与公共管理健全、环境监测等基础能力建设较为完备，基本具备了推行排污权交易机制所需的条件。软件方面，《巢湖流域污染防治“十二五”规划》、《巢湖流域水污染防治条例（修订草案）》、《合肥市重点排污单位管理办法》、《合肥市水环境保护条例》均己编制并颁行，目标明确、全面，措施具体、合理，为巢湖流域推行排污权交易奠定了坚实的制度基础；硬件方面，经过多年努力，巢湖流域各地均已建立环境监测站、网，为流域推行排污权交易提供了诸如地方环境本底数据、污染情况数据、污染物排放监测数据等大量的环境技术资料。2008年合肥、芜湖、蚌埠被国家发改委批准为自主创新试验区综合配套改革试验区，在巢湖流域试行水污染物排污交易制度，并为全国水环境保护和管理提供示范性经验将是中央和地方政府都乐于见到和接受的。如能有效地在巢湖流域试点排污权交易这种市场机制新方法，将会取得意想不到的效果。
五、基于排污权交易的巢湖水质管理体系构想
1.巢湖流域推行排污权交易机制的具体操作步骤。第一步，确定排污权交易品种和达标排污标准。确定合适的排污权交易范围是保证排污权交易成功的前提条件。在交易因子方面，根据巢湖流域水污染物现状及污染源污染物排放特点，区域内主要污染物因子为总磷、COD、氨氮，因此可选择COD、氨氮、总磷三项指标为排污权交易对象。实践中可选择相关企业污染物较多的一个品种先行先试；在行业方面，重点关注污染物排放高的纺织印染业、化学原料及制品业、造纸及纸制品业、黑色金属冶炼业、医药制造业等五个行业。有了排污权并不意味着不要求企业达标准排放。恰恰相反，仍然要确定一个合理的达标排放标准，不达标的企业不能拥有排污权，而应要求其治理达标。第二步，确定巢湖目前COD、氨氮和总磷的实际排污量和允许排污总量。对国家和地方控制区域内污染源的数量、布局和污染物的种类、排放量进行调查、确认和公示，再根据环境容量和环境质量目标认真确定水域污染物排放的控制总量。通过相关调查、评估，做好污染物申报登记，为科学合理地确定本地区水域排污控制总量及合理分配排污权提供客观依据。第三步，摸排相关企业，合理分配排污权。摸清环湖及其所有大小支流工业企业COD、氨氮和总磷排污点、排污含量，以各排污点现有排污量占总量为权重，合理分配。排污许可证的发放数量应当与水域排污物控制总量相协调。从扶持新生事物、不增加企业成本以及有偿分配易出现政府寻租行为考虑，在排污权交易计划的最初，采取以无偿分配为主、有偿分配为辅的模式进行分配。鉴于巢湖流域经济发展的趋势，考虑到今后将有大量新兴企业加入到排污行列而获得较大的污染物排污权，因而确定此次排污权分配仍然将现有排污权绝大部分进行分配，只储备极少部分。无偿分配时，对排污权交易制度建立前已购置了大型治污的设备并达标排放的企业，在发放排污权时应视其减少的排污多考虑一些，或给予其他形式的补偿，以保证公平。此外，由于巢湖西半湖易发蓝藻，在分配时可本着“西少东多”（可确定一个折算系数）的原则。第四步，确定合适的排污权初始分配价格。制定排污权初始分配价格时，应充分考虑巢湖流域水环境资源容量和经济发展状况，不能定价过高，否则可能导致企业无法承受；但也不能对排污权定价过低，否则可能导致巢湖流域水环境容量资源过度利用的问题。因此，在巢湖流域对排污权初始定价时，既要考虑到水环境资源的承载力，又要考虑到企业可承受能力，力使排污权初始分配价格兼顾效率与公平。第五步，确定交易方式和规则。在二级市场上，交易各方须向环保部门（巢湖管理局）提出排污权交易申请，并对交易必要性及可行性加以说明；环保部门组织有关单位根据交易各方的排污量变化要求，确定其可以进行交易的排污量，并对交易前后的坏境效益进行评估；排污权买卖双方就交易数量、交易价格、交易时间等具体内容进行协商，签订有偿转让协议；转让协议经环保部门审核批准后，交易双方变更排污许可证。由于巢湖一般在夏季易发蓝藻，在交易时间上也可错开，易发期及其前一段时间（如5—8月）用于监测、评估排污交易，尽量安排在易发期后交易，避免买方交易后立即在夏季排污。
2.巢湖流域推行排污权交易机制的保障和配套政策建议。巢湖流域排污权交易市场尚处摸索之中，为促进排污权交易机制的推行，还需在法制、市场、机构等制度建设方面做好相应准备。（1）切实解决排污权交易的法律依据缺失问题。在巢湖流域进行排污权交易时，环保部门应制定相关的规章制度，明确排污权从审批到交易的规程及罚则，确立排污权交易制度的法律地位，使排污权交易有章可循，有法可依。 （2）建立和完善排污权交易的政策调控体系。行政区划调整后，专门的巢湖管理机构——巢湖管理局应运而生。在排污权交易机制下，巢湖管理局在处理政府与市场的关系、规范政府行为、合理发挥政府的职能方面的作用可谓重中之重。巢湖管理局应当将政府职能转到宏观调控、公共服务和监督管理上来，切实行使其治理规划、水质管理、总量控制、排污权初始分配资金管理等方方面面的管理协调职能。（3）实行排污权交易与排污收费制度的互补。根据巢湖流域现阶段市场经济的水平，单一的环境经济管理手段对于污染控制、水质管理不能发挥最佳效果，应该结合流域实际情况，允许多种环境经济管理手段并存。排污收费制度作用不只限于作为一个业已存在的可以支持环保部门的减排制度。从把现有制度发挥出最大作用的角度来讲，排污收费制度可以用来加强排污权交易制度，两者共同来减少排放和达到环保目标[3]。（4）完善环境管理信息系统。排污权交易必须有完善的环境管理信息系统的支持，因为排污权交易需要大量有关价格、供需量、供需单位等市场信息，信息收集的程度将直接影响交易成本和交易成功率。应当尽快建立巢湖流域排污权交易网，收集、公布、处理有关信息。对政府部门而言，要通过专业信息平台和大众传媒及时准确地与水域排污权交易有关的一切信息，保证信息公示透明。完善的信息公示制度既能提高市场透明度，降低交易费用，又能保障公民的知情权，提高公民的环保意识。
六、结语
当前，巢湖所在的合肥市正处于建立资源节约型和环境友好型社会的加速推进阶段，节能减排任务十分艰巨。排污权交易制度如能在巢湖流域成功试点并加以推广，必将有效推进巢湖流域水质污染综合治理的进程，对于实现合肥乃至安徽全省的环境质量改善和经济社会又好又快发展有着十分重要的现实意义。
同时我们应当清醒地看到，巢湖流域生态环境问题的实质，就是流域内人们各种经济、社会活动超出了环境承载力的限度，因此在推行排污权交易机制，敦促企业加强转变经济增长方式、优化产业结构的同时，人类的各项经济、社会活动应当限制在流域生态系统能够承受的限度之内。逐步恢复流域复杂而多样的生态系统，激活流域的自身“免疫功能”，以此为途径加强巢湖流域水质污染的综合治理才是真正解决水质管理问题的治本之策。
参考文献：
[1] 王庆.合肥滨湖新区建设对巢湖的影响[J].农技服务，2007，（4）：93-94.
一、实施范围
钱塘江、曹娥江、椒江、灵江在我县境内的干流及其主要支流，重点是东阳江、南江在我县境内的干流。
二、实施目标
"531水污染防治工程"是指：通过污染防治工作，境内主要流域水质一年内初见成效，三年内明显改善，五年内基本达标。按照市政府文件要求，到2011年底，我县境内江流域主要水体要基本达到《地表水环境质量标准》Ⅲ类功能要求；到2015年底，台口断面水体Ⅲ类功能符合率达到80％。
三、实施内容
（一）工业污染防治
1．调整产业结构
严格执行生态环境功能区规划，推进以区域环境准入为主导的生产力布局体系建设。完善县制造业发展导向目录，限制工艺落后、能耗高、污染重的企业发展。
2．强化工业污染防治监管
严格建设项目环境管理，严格执行建设项目环境影响评价和环保"三同时"制度，加快推进工业区污染集中治理设施建设；实施磷化工艺环保型替代技术应用；督促重点排污企业安装在线监测监控装置；开展水环境执法专项行动，加大力度查处环境违法行为；实施工业废水治理达标工程，对废水超标或超总量工业企业实施限期治理，对有水环境安全隐患的企业实施搬迁或关停。
3．全面实行污染物总量控制和排污权有偿使用
严格执行新建工业项目必须同步完成污染物减排指标替代置换要求，对超出排放量控制指标的企业，暂不批准新增项目环评文件；根据全市统一部署，逐步实施排污权有偿使用和交易制度。
（二）城镇生活污染治理和农业农村面源污染防治
1．加强污水处理厂建设和运行管理。确保县城污水处理厂水质稳定达标排放，2011年污水收集率不低于75％，2012年底前污泥无害化处置率达60％以上；实施县城市污水处理厂尾水深度治理工程；加快云山区块，深泽区块排污管与县城联网工程建设；2012年底前建成尖山污水处理厂，并投入运行；做好冷水、新渥区块污水处理项目前期可研论证工作；鼓励采用无动工厌氧处理、人工湿地处理、微动力处理等技术全面处理集镇、农村生活污水。
2．加强畜禽养殖污染监管。严格执行禁养和限养区规划，关停或搬迁禁养区内所有规模化养殖场。2012年底前，全县新、改和扩建规模化畜禽养殖场的环境影响评价和"三同时"执行率98%以上，97％以上规模化养殖场基本实现农牧结合、排泄物资源化利用，污水处理率达到88％，粪便综合利用率达到97％。
3．保障城区饮用水安全。完善饮用水水源保护区界碑设置和保护规定，取缔饮用水源保护区内污染源，开展水源水质常规监测，乡镇饮用水源每季监测一次，行政村集中饮用水源每年监测一次以上；县城饮用水源建成水质自动监测站，实施常年连续不间断在线监测。
四、保障措施
（一）组织保障
1．加强领导。为切实加强对"531水污染防治工程"的领导，县政府成立县"531水污染防治工程"领导小组，由县长、分管副县长分别担任正副组长，县督查局、环保局、农办、发改局、经贸局、财政局、国土局、水务局、建设局、规划局、农业局、卫生局、工商局等部门主要负责人为成员，领导小组下设办公室（设在县环保局）。
2．明确分工。领导小组各成员单位分工如下：
县督查局（考核办）：负责组织开展县"531水污染防治工程"目标和工作任务落实情况的督查工作；将"531水污染防治工程"各项工作目标纳入各镇乡人民政府和各部门领导班子综合考核。
县环保局：负责编制县"531水污染防治工程"年度工作计划、目标，分解落实各项工作任务；开展工业污染治理、强化治污设施运行监管；实施乡镇流域断面考核，污染生产总量控制和排污权有偿使用；加强饮用水源地水质监测和监管。
县农办：牵头负责村庄整治建设项目。
县发改局：负责将县"531水污染防治工程"有关项目纳入国民经济和社会发展计划；推进全面产业结构调整和布局。
县经贸局：负责节能降耗和"二高一资"企业结构调整和升级改造；推进循环经济和清洁生产，编制完善产业导向目录，推进产业结构调整及升级，配合相关部门推广环保型磷化工艺的使用。
县财政局：负责县"531水污染防治工程"县级财政专项补助资金的筹措和监管。
县国土局：负责县"531水污染防治工程"项目土地指标落实，牵头负责采、制砂行业污染整治。
县建设局：负责组织实施城镇生活污水处理设施配套管网建设；城乡生活垃圾治理项目的建设；负责指导实施县城市污水处理厂尾水深度处理工程和污泥无害化处置项目。
县水利局：负责牵头实施农村饮用水源保护工程，依法做好水土保持和水资源综合利用的监督管理，会同相关部门做好生态调水工作，负责占用河道采、制砂场（点）的整治工作。
县规划局：负责县"531水污染防治工程"项目用地规划许可。
县农业局：负责畜禽养殖污染治理，落实禁养区、限养区相关要求，协助乡镇政府实施禁养区内养殖户搬迁和取缔工作；牵头开展生态养殖场和生态养殖小区建设，引导散养户集中养殖。
县卫生局：负责对医疗机构污水处理和医疗废物处置的指导和监督管理。
县工商局：负责依法吊销不符合环保要求的企事业单位（个体户）经营执照。
（二）资金保障
资金投入以企业为主，充分运用市场机制筹措资金。县财政建立"531水污染防治工程"专项资金，重点对影响面广的示范性、控制性治理工程给予资金补助或以奖代补。
（三）制度保障
1．建立环境质量目标责任考核和河段包干制度。将"531水污染防治工程"各项目标、任务纳入各镇（乡）、部门领导班子和领导干部综合考核；建立乡镇水质交接断面环境质量目标责任考核，县环境监测部门定期对交接断面水质进行监测，各镇（乡）政府负责辖区内水污染综合治理，对水环境质量负责，镇（乡）长为主要责任人。
2．制定企业关停限产制度。依法制定企业关停限产制度，明确工业企业关停限产的响应条件、执行程序、补偿标准、行政诉讼应诉办法等内容。在区域、流域环境质量达不到功能要求时，实施企业废水污染治理全面达标工程，对超标排污企业限期治理；逾期不完成治理任务的，责令停产治理；对无法治理达标企业，实施关停。
关键词：新常态；水污染；法律规制；治理
长期以来，人类片面地追求经济发展而忽略了对环境的影响。其中，较为突出的问题就是区域水污染的问题。水污染问题的日益突出，使得人们开始寻求解决方案。国外在这方面的研究比国内要早，例如，荷兰，建立了水污染防治管理机构―水管会；法国，建立了六个水务局，分流域进行水资源统一管理；韩国，设立了以国务总理为首的环境问题对策委员会，完成水质管理一元化政策。此外，最常用的措施还有：普遍采用水的重复利用、循环回用技术，发展闭路循环系统；城市污水普遍采用二级处理；城市污水的再利用水法的制订与进一步的修正，等等。相比之下，国内对水污染的治理就相对落后一点。虽然国内已经采取相关措施进行防治与治理，但依旧不够完善。
在区域水污染中，较为有代表性的就属长三角地区了。将长三角地区作为代表，主要是由于它的基本特征：（1）地理位置：长三角地区属于我国东南亚热带湿润地区，水系发达，占地面积大，约占全国土地面积的1%，处于沿海开放带和沿海产业密集带组成的T型产业布局的结合部（2）经济发展：长三角是中国最大的综合性工业基地，同时农业基础好、服务业发展快。因此，长三角地区很具代表性。
一、长三角水质现状
（一）总体水质逐年下降，干流水质基本稳定，但中小河流水质恶化。长江沿岸城市的生活污水和工业废水直接排入了长江，由于长江水流量大，自净能力强，所以，干流的水质基本稳定。但在南京、上海、南通等地均存在明显的岸边污染带。[1]中小河流的水质的恶化，导致出现有机污染特征和强烈的富营养化趋势，个别地区出现黑臭现象。
（二）湖泊呈现严重富营养化现象。由于城市湖泊的环境容量小，因此污染较为严重。区内的近20个湖泊75%以上已呈现明显富营养化。
（三）地下水的取用和污染造成的环境污染问题严重。优质地表水的缺少，则需开采富水性好的第二承压水，导致地下水位迅速下降，并由城市向外扩张，形成大面积地下水沉降漏斗。据调查研究表明，由于长期开采地下水，导致形成了很多个以城市为中心的水位下降漏斗。更为严重的是，地下水位的漏斗仍在扩大。
（四）市郊、农村的污染突出，老工业城市污染下降，新兴工业城市排污量增加。特大城市随着环境政策的实施以及污染治理技术的进步，废水排放量逐步下降，排放达标率不断提高，但一些开发区，一方面要控制废水的排放，另一方面又要快速发展经济，最终导致废水的排放量没有得到很好地控制。
（五）河口、泊岸污染严重，水生态环境压力增大。长江口水域水污染加重，盐水的入侵是影响长江口水资源利用的一个重要因素。
二、长三角区域水污染治理的难点
（一）水污染影响广泛
水资源与其他资源存在根本的区别是，流动性。因而，水污染也就影响更为广泛，上游的排放的污水，经水域的流动，则会污染到下游的水资源，这就会出现“牵一发而动全身”的现象。一水域的水污染，随着水的流动扩展到另一片水域，从“污染点”变成了“污染面”，水资源的污染则会从某一区域到某一流域。同时长三角区域又有它独特的难题。第一，长三角区域河流湖泊呈网状分布，地理条件较为复杂，再加之处于梅雨覆盖区。地理与气候的特征，导致该区域水污染扩张更快，治理更难。第二，长三角区域作为经济发展核心区之一，工I活动比较活跃，在快速发展工业的同时，也加重了环境的负担，废水排放量较多，给区域水污染的治理带来了难题。除了工业以外，优越的地理位置使得该区域农业较发达，由此排放的农业污水也是相当可观的。第三，长三角区域人口较多，城镇较为密集，随着经济发展，城市化进程也加快，密集的人口、城镇导致生活污水的排放量增多。
（二）管辖确定难
水资源，总体而言，具有公共性质，但就“流域水污染治理作为物品本身具有消费的非竞争性又具有收益的排他性”[2]，也就是要求“谁污染，谁治理；谁治理，谁受益”。但水污染不同于其他污染，水资源是流动的，因而，在现实生活中，常常出现下游水域的治理主体要帮上游污染水的主体买单，这显然不合理，同时打击了各方治理水污染的积极性。各地方的政府从己方利益出发，“必然寻求地方区域边界的利益最大化，或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益‘外溢’，另一方面要企图有其他主体承担本区域发展成本”。[3]长期以往，只能造成“互踢皮球”的现象，相互推卸责任，最终，没有一方承担治理责任。
对于长三角区域水污染的治理难点，我组主要是就法律规制方面入手，以期通过法律规制能更好地解决区域水污染问题。
三、建议
（一）确定责任承担问题
水资源本质的特殊性，导致在现实生活中，就上下游水污染问题，总是无法得到合适的解决。在长三角区域，涉及到上游的水污染，波及下游的水资源，上游将水污染的难题丢给了下游，下游又认为是上游的责任。各方都没能及时有效的治理，只能扩大污染面积，加大水污染的危害。这不止长三角有该问题的存在。因此，法律很有必要明确规定各方的责任与义务，更高效地解决水污染问题。区域水污染，最主要就是找到污染源，污染源所在地政府对该水污染应尽主要责任，对波及下游的损害应承担一定责任。当权利义务明确时，才能有效处理问题。
（二）完善协商制度
相关学者认为，应当“依法解决”，跨界水事纠纷，完善协商的相关法律，加强水行政执法。[4]这在治理区域水污染时，也是一样。区域水污染治理上，会存在上下游间的责任纠纷，此时，在涉及两方利益时，双方只有在协商一致的情况下，才能合理适当解决区域水污染问题，因而，协商制度必不可少。协商一致制度也是对确定责任承担问题的补充。经济利益，就各方而言，不能被侵害，双方相互推诿的行为，也是从各自的利益出发，只是，没有合理解决区域水污染治理的问题，对双方皆是损失。因而，协商也是双方利益的最大化。
（三）规定区域水污染治理的方式手段
就长三角区域水污染治理而言，最大问题应当就是，上下游的责任推卸。前文已列举了责任承担问题和协商制度，那就实施阶段也应予以规定。在法律中，应明确相关的方式手段，使个地方政府在实施过程有确切的行动纲领与大致方向，尽可能高效解决，以期达到合理的预期。
（四）扩大监督渠道
对于监督，一般都是相关部门的职能，相关部门依权进行监督执法。但是，资源总是有限的，常有监督缺失的时候。公民作为被侵害的一方，应当给予公民相关的权利，进行监督并给予对此诉讼的权利，这样就增加了一条监督渠道，对失职一方施压，让其及时履行自己的义务。
以上，是我组就从法律规制方面，对区域水污染治理提出的一些建议。我国是发展中国家，面临的最大问题就是发展经济，而经济的发展有赖于环境。我国经济的高速发展已造成了严重的水污染问题，区域水污染成为当今的一大公害，政府有效治理区域水污染，将会经济建设提供重要的基础与前提。治理区域水污染，对实现经济的可持续发展、最终实现人类社会的全面和谐有着重大理论和实践意义。
参考文献：
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[2]Dr.Franz Josef Batz. Fransboundary Water Cooperation [M]. By Federal Ministry for Economic Cooperation and Development Publishing July，2006（4-8）.
关键词 环境保护；水污染；治理措施
中图分类号X3 文献标识码 A 文章编号 1674-6708（2014）123-0105-02
1水污染治理的目的
1.1我国南北地区水资源分配不足问题的解决
我们北方地区存在水资源短缺的问题，对比南方而言要严重许多。面对目前不容乐观的形势状况，我们需要做的则是将污水资源作为核心，运用合理科学且全面的治理方法，使水资源的利用效率得到综合利用，特别是对于工业发达且密集的地区，应将城市内的排水管网建设及污水处理企业的污水排放工程的建设实施积极规范调整。而对于南方城市而言，存在发达的降水量，水资源的水容量相对充沛，结合该优势，我们应对大海的自身条件实施积极运用，存在天然净化的能力，运用合理科学地的规划布局，使纵横交错、四通八达的河流湖泊的地理优势得到充分发挥，在实践过程中达到最大化地运用。
1.2城市建设和改造的加强，对城市建设实施合理规划，从而对居民生活空间进行营造
应运用有计划地对城市严重污染地段实施改造及治理的综合运用，在水污染治理中使城市市民得到积极地参与，与附近企业和单位相互配合，对区域责任进行划分，从而对污水处理系统实施最大努力地建设。在城市建设中，难免会有工业污染情况出现，而工业污染排放的污染物大多都是污水处理系统。由于排放过程中的污染物会随着工厂生产种类的不同而排放不同的污染成分。通常情况下，国家规定的工业污染排放治理是根据谁污染、谁承担和谁治理的原则。然而对于具有难以降解的重金属有机物污染物和高浓度废水排放企业而言，应采用科学的污染治理方法，要求必须在场内处理完成后方可实施排放。在农业污染方面，会有大量的农药和化肥用量，在我国一些地区仍处于荒废状态。为了使土地质量得到提升，我们应对农业研究进行加强，尽可能使化肥的使用数量减少，提倡农民对有机无害肥料进行使用。通过共同参与的方式，及时有效地整治水污染状况。
2 环境保护的重要性
在我国，环境保护的提出相对较早，我国相关部门和机构应结合环境保护问题对一系列的环保目标进行制定。特别是在开放改革之后，我国的经济出现了飞速发展，社会有快速的转型进程，政府部门与资源环境现状相结合，对诸多环境保护措施提出。对于社会公民而言，虽然并没有在国家和社会的环保事业得到直接参与，但在工作和生活中应与自身的行为进行调整，从小事着手，自觉做到环境与资源的保护。例如：公共洗手间内发现水龙头没关时，应自觉关闭水龙头。或在对电池进行使用之后，应运用分类整理的方法，向专门的回收桶内进行投递，禁止在垃圾堆上直接丢弃。另外，在超市购物时，应自备购物袋，将一次性塑料袋的使用率减少。诸如此类，在生活中，我们每个人应从小事入手，对环境保护的重视力度提升。
简而言之，公民的综合素质的体现是从环境意识形成的，关系到公民自身的受教育水平，因此，相关部门要想对环境保护工作做好，则应先从思想教育工作开始，对环境保护工作实施大力宣传，从而使公民在环保事业中自觉参与。从内容上看，环境保护不仅是保护动植物及森林，而且还是保护及防治大气和水，不仅包括预防和治理各类大型污染源，而且还包括处理各类细节。开展环境保护工作是在人类发展过程中，开采和利用资源的过渡，作为资源紧缺的一种保护措施，随着宣传环保理念，逐渐被人们所接受。现阶段，几乎不会有人反对环境保护，自觉做到环境与资源的长久保护，还有较多工作等着去做。首先我们应对全民环保意识进行树立，具体来说就是资源与生存意识的树立，使大家认识到环境保护和资源的关系。
作为当今世界各国政府和人民共同行动和主要任务之一，环境保护的意义极为显著。在我国，环境保护已经成为一项基本国策，并对一系列环境保护的法律、法规进行制定和颁布，促使这一基本国策的贯彻执行得到保障。可见，环境保护对社会发展及人们生存产生极为重要的作用，随着时间的推移，人们已经逐渐意识到环境保护的重要性。
3水污染治理的措施分析
3.1法律法规的完善，管理强化，使国民素质得到增强
将《水污染治理法》、《水法》、以及《环境保护法》等相关法律法规进行贯彻执行，同时对相应的法律法规进行完善，建立完善的水资源保护法律体系。对污水排放单位的监督与管理实施加强，从重处罚违法排放的工业企业，对总量控制实施严格实行。另一方面还可以对一定的排污费用进行收取，建立排污权交易费基金，用于企业污水处理设施建设相扶持，使企业污水预处理的经费压力减轻，充分调动企业的社会责任感和积极性。
使全民树立以生活污水为基础的可持续发展战略思想，使水环境保护的宣传力度加大，构建累进加价的水价制度，运用经济杠杆，实现用水节约及排污减少。政府部门对污水处理的资金投入和补贴实施加大，运用政策的改革及扶持，促使污水处理企业向市场化迈进，提升企业盈利能力，从而达到良性循环的目的。
3.2水域和饮用水源管理的加强
整体对流域用水和排水进行规划，而不是仅限于每个城市自己城区河流的管理，对科学合理的水量调度和河湖疏浚方案进行制定，使水体自净能力得到提升。严格按照各地划定的水功能进行执行，禁止排放至饮用水源地内。
3.3传统观念的改变
在人们心里，由于“先污染、后治理”的观念已经根深蒂固，与水污染代价的控制相比，水污染治理的代价相对较高，所以，要求各地区各部门应运用有效的措施和手段实施深入，加大宣传教育工作，促使环境保护深入人心，同时将人们偷排乱排的问题实施改变。
3.4对再生水资源和循环用水进行充分利用
由于我国水资源利用率在50%以下，且重复利用率仅为20%左右，使水资源利用降低，将水资源的供需矛盾和严重浪费问题得到加剧。现阶段，通过处理的污水已经在冷却水生产、生活杂用水以及园林绿化等领域得到使用，但使用范围较小，若通过处理再生水，使其满足地下水质量标准后即可向地下回灌，采用补充水源便于后期运用。对建筑中通过对水系统和工业冷却水循环系统推广的加强，在集中的工业园内，运用生产生活分质供水，使不同水质的利用程度得到提升，从而有效降低水处理的成本。
3.5改变产业结构，对清洁生产实施推广
生产力状况和科学技术水平对社会产业的结构进行确定，同时将社会生产的性质得以反应，发展水平与社会字样的实际利用状况。随着我国科学水平和生产力发展的提升，各种新产品的种类和结构会有不断变化出现，所以，应加大对新产品的开发与研制力度，从而与传统的产品进行替代。同时对生产程序和技术实施积极改进，促使清洁和绿色生产得以实现，作为工业水污染减少的根本途径，应对绿色产业实施大力发展。对于生产来说，清洁生产主要包括原材料和能源的节约，将有毒有害的原材料得到淘汰，并在生产过程中排放物和废物全部离开之前，应尽可能将其排放量和毒性减少。对于产品来说，清洁生产的宗旨是将产品整个生命周期过程中减少对人类及环境产生的影响。
3.6审批和验收项目的严格化操作
随着经济发展、社会进步以及人们需求量的逐渐增加，越来越多的新型项目得以形成，导致环境面临着一项新的挑战。所以，对于新项目，无论规模的大小，都应对可行性和生态进行评估，特别是评估水资源污染状况，会对水资源产生严重影响，导致污染问题形成。当企业无法有效解决时，应将该项目的建设实施坚决杜绝。在项目建成并投产之后，应对企业是否存在偷排乱排的现象进行定期检查。
3.7对国外先进技术设备进行引入，重点落实在人才的培养
通过对国外先进水环境恢复技术的运用，与国情相结合，对满足我国国情水环境恢复技术的理论及方式方法实施研究。使环保产品与产业的发展进行加速，进一步将水污染防治设施的产品标准、自动控制性能以及成套化得以提升，对城市污水和工业废水的成套处理技术进行大力开发。运用生物、物力及化学手段，使水环境恢复过程得到加速。构建完善的人才培养计划及制度，实现环境处理人才的有效培养。
4结论
综上所述，作为生命之源，水在人类生活中产生着重要的作用。城市水污染问题的无法解决，会对城市经济的发展产生制约，危害群众的健康，从而影响了社会的稳定。现阶段，我国存在严峻的城市水污染问题，必须被人们所关注，因此，应对水污染问题的研究力度实施加大，切实找到合理可行的水污染处理措施。
参考文献
关键词：流域水污染；行政分割；协同治理
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）09-0057-05
一、引言
地理意义上的流域是指由分水线所包围的水流汇聚区，是一个以水为核心，由水、土地、生物等自然要素与社会、经济等人文要素组成的环境经济复合系统，具有整体性、地域分异性、准公共物品属性和外部性等特征。[1]（P241～244）而流域通常被不同的行政区，甚至不同国家分割管辖，流域的整体性与行政区分割的矛盾，使得不同行政区之间常常因为利益冲突而引起流域水污染纠纷，严重影响了整个流域的污染防治和经济社会发展，在国内外均引起了高度的关注。在我国，改革开放以来，财政分权体制和基于GDP的官员晋升锦标赛（周黎安，2008）极大地调动了地方政府发展经济的积极性，而在现行的环境属地化管理体制和运行机制下，不少地方政府为追求经济增长，只注重开发辖区内流域的经济功能，而忽视了流域水环境的保护与治理，流域的资源、环境急剧恶化，水污染问题日益严重，引起了强烈的社会反响。从2005年松花江污染事件到2007年太湖蓝藻事件；从2010年福建汀江污染事故到2013年的山西长治潞安天脊煤化工厂苯胺泄漏导致横跨山西、河北、河南三省的漳河受到严重污染。严重的跨行政区流域水污染事件引起了中央政府的高度重视，先后制定了一系列的规划（计划），2012年，国务院下发了《重点流域水污染防治规划（2011―2015年）》，明确提出了松花江、淮河、海河、辽河、黄河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、丹江口库区及上游等10 个重点流域的水质目标，并对跨省断面开展实时监测，流域相关省份都和国家环保部签订了水污染防治目标责任书，也时常召开各省区流域水污染防治工作联席会议，大家都表态要加大流域协作治污的力度。可是在实际行动中，由于上下级政府间存在明显的信息不对称和道德风险问题，地方政府为了追求局部经济利益，在执行中央政府或流域管理机构的指令时往往“敷衍了事”，甚至“弄虚作假”；另一方面，由于流域水污染治理具有很强的外部性，流域内的同级地方政府间纷纷在水污染治理中采取“搭便车”的策略，不愿承担相应的治污责任，流域水污染治理投入严重不足。因此，改变我国流域水污染治理困境，就在于超越地方行政分割，从流域的共同利益出发，构建流域水污染协同治理新模式。
二、行政分割与流域水污染治理困境
（一）中国独特的政府治理结构下的环境治理体制
这主要是因为环境作为一种典型的公共物品，环境治理的外部性导致的市场失灵决定了政府在环境治理中具有不可或缺的作用。中国独特的政府治理结构，则更加凸显了地方政府在环境治理中的决定性作用。
1.中国独特的政府治理结构
对于中国独特的治理结构，比较有影响的理论概括是钱颖一和许成刚（1993）提出的“M型组织结构”和周黎安（2008）提出的“属地化管理为基础的行政逐级发包制”。钱颖一和许成刚在对中国和苏联计划经济的比较研究中发现，在苏联，计划经济的管理是垂直的、纵向的，即“U型组织结构”（或“条条”形式），地方政府根据专业化分工的原则服从中央各专业部委的垂直领导和协调，没有很大的自。而在中国，经济是根据管辖范围原则运用多层次、多地区形式组织的，即“M型组织结构”（或称为“条块结合、以块为主”的形式），从上到下共有中央、省、市、县、乡五个行政管理层级，每个层级都是一个相对独立的运行单位，每一个层级里的机构设置都是上一个层级的翻版，上下级政府是高度复制、高度同构的，省级政府按照中央部委构建，省级以下的政府部门则按照省级政府构建。朱光磊和张志红（2005）揭示了中国政府间的“职责同构”现象。改革开放后，随着财政分权体制的实施，中国“M型”的政府治理结构不但没有消失，反而进一步强化。
而周黎安（2008）认为，中国政府治理结构的基本特征是“属地化管理为基础的行政逐级发包制”，这种政府治理体制表现出了很强的路径依赖性和稳定性，它源于两千多年前秦汉时期中国官僚体制的形成阶段，一直延续至今。行政逐级发包是指从中央开始，几乎把所有行政和经济管理的具体事务发包给省级政府，省级政府再往下逐级发包给下级政府，一直到县乡一级政府。而这种行政逐级发包是以属地管理为基础的，每一个属地在管理上是一个相对独立和自洽的单位，这使得行政发包的责任容易得到落实，什么地方出了问题，最终可以追究该属地政府的责任，体现了“谁主管、谁负责”的原则。而这也是我国所谓的“压力型体制”（荣敬本等，1998）形成的重要原因。“属地化管理为基础的行政逐级发包制”其实和“M型组织结构”（条块结合、以块为主）是内在一致、相互关联的统一体。在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级职能部门的双重领导，其中上级职能部门负责业务指导，而地方政府负责人、财、物。在这种体制下，地方政府利用手中掌握的人、财、物权影响地方政府职能部门，以致在中央和地方目标不一致时，地方职能部门在地方政府的影响下，被迫执行地方政府的指令。[2]（P41-54）改革开放以来，“属地化管理为基础的行政逐级发包制”得到了进一步强化，但也出现了一些新的变化，由于属地管理无法解决全国性公共物品供给问题，以及地方职能部门由于受制于地方政府人、财、物的控制而易被地方政府俘虏。垂直管理体制使得中央部委或省级职能部门直接负责地方职能部门的人、财、物和事权，地方职能部门只对上级职能部门负责，不再受制于地方政府。
2.中国的环境治理体制
我国的环境治理体制是在大的政府治理架构下运行的，实行的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的体制，表现为“条块结合、以块为主”和“纵向分级、横向分散”的特征。从国家环保部到县乡环保局，开展从上到下的业务指导，实施“条条”管理；各级地方政府对本辖区的环境质量负责，为本级环境职能部门提供人、财、物，实施“块块 ”管理。而在横向职能设置上呈现分散结构，环境管理职能分散在水利、林业、农业等多个部门，表现为一个典型的“矩阵”组织结构。（见图1）
我国的《环境保护法》规定“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”但是，如图1所示，地方环境保护行政主管部门一方面受到来自上级环境行政主管部门的业务指导，另一方面，地方环境保护行政主管部门还受到本级地方人民政府人、财、物的领导。这种多头领导反而弱化了环保部门的监管能力。当二者目标取向不一致时，地方环保部门就左右为难，最终不得不屈服于地方政府。很多与地方经济发展直接相关的环保事权，如环评审批、企业排污监测等，在履行过程中阻力重重。以建设项目环评审批为例，在很多地方建设项目审批时，环评审批常常是走过场，沦为发改、城建等部门的附庸，不能真正起到环境监督作用。[3]（P24～26）许多研究发现，中国的财政分权和基于GDP的晋升锦标赛，使得地方政府重经济增长轻环境治理，甚至以牺牲环境来促进经济增长（杨瑞龙等，2007；蔡等，2008；薛钢、潘孝珍，2012；刘洁、李文，2013）。
同时，图1所示，从中央到省、市、县，每一层级的环境治理都涉及众多部门、行业、领域，客观上需要进一步加强部门之间的横向协调。在我国的环境治理结构中，横向的协调部门多达15个，全国环保部际联席会议的参加部门多达25个。由于横向职能部门间的职责分工不明确，为了各部门自身利益，互相之间的协调配合不到位，工作中互相推诿扯皮，常常出现多头执法、政出多门、各自为政等现象，在很大程度上分散了环保统一监管的力度。使得环境治理的效率低下。[4]（P84～89）
（二）行政分割与我国流域水污染治理困境
1.流域水资源属于典型的准公共物品，对其消费具有非排他性和竞争性
流域的整体性和行政区分割的矛盾，使得流域水污染治理具有很强的外部性。排污成本和治污收益的非对称性，使得单个地方政府并不承担其流域污染行为产生的大部分成本，也不能排斥对方享受其流域生态环境保护行为所产生的利益。地方政府为了最大化自身利益，在流域生态环境保护方面选择搭便车的行为，同时对各自的污染行为缺乏节制，最终酿成“公地悲剧”――流域生态环境的退化。[5]（P26～31）
如图2所示，处于上游的地区1和地区2在决定本地区的污染物削减量和污染物排放量时，完全按照本地区的经济成本函数进行决策，势必造成下游地区污染物在扩散和转移过程中的累积效应。同理，处于中游和下游的地区3和地区4额外增加的排污量也会造成累积效应。不断累积的排污量使得整个流域污染治理边际成本递增（见图3），最终导致流域水污染治理失效。
2.地方行政分割体制强化了地方利益，这是我国流域水污染治理低效的体制性原因
一是地方政府的自利化倾向，流域水污染属地化治理的原则使其会更多地考虑地方利益的得失；二是地方政府对水资源的分散化管理造成了部门职能的冲突，它一方面涉及水资源、经济、环境三者平衡与协调发展的问题，另一方面还涉及各地区、各部门、集体和个人用水利益的分配与调整。这些冲突集中表现在区域和行业的冲突，地下水、地表水和雨水等不同水体管理部门的冲突，农业、工业、居民生活用水等不同管理部门的冲突，“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境正是各种冲突的真实反映；三是流域的整体性和属地化管理的矛盾冲突，造成流域管理机构的权威不足，难于协调流域内的地方政府和相关的水资源管理部门，难于对地方政府违背流域整体利益的污染行为进行有效约束和惩处。
3.在地方行政分割体制下，流域内不同的地方政府难以通过集体行动实现共同利益
流域水污染治理的外部性、搭便车诱惑以及可能的“公地悲剧”结局表明，流域水污染治理中的地方政府是一个相互依存的关系，每一个个体的行为都会对其他利益主体产生影响，每一个个体在评价自己的行为选择时都必须考虑其他个体的选择。在这种情形下，现有的理论研究表明，如果每个个体都独立行动，则他们获得的收益总会低于以某种方式协调各自的策略所获的收益，其中最糟的结果就是独立的行为结果可能摧毁流域生态系统本身。只要地方政府持续处于非组织的状态，他们就不可能取得以某种方式进行集体行动时可能取得的高收益。正如奥尔森所言，当许多人有着共同的或集体的利益时――当他们共有一个目的或目标时，个人的无组织行动根本不能促进共同利益。[6]
这是因为，当流域承载的规模经济总量足够大时，流域经济社会网络错综复杂，以流域为载体的各主体就会因对各自利益的考虑而难于集体行动。流域通常跨越多个行政区域，涉及不同行政区的居民、企业、政府机构、社团、非政府组织等众多利益相关主体，集体庞大且个体数量众多。在这种情况下，单个个体在整体中所占的比重常常是微不足道的，个体在集体收益中所占的比率往往也非常小，这些条件表明奥斯特罗姆的公共池塘资源的自主治理模式（奥斯特罗姆，2000）在跨行政区的流域水污染治理中难以实施诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺・奥斯特罗姆（2000）认为在组织中有可能建立一种既非纯粹的市场机制又非政府强制性制度安排而是由使用者自发制定并实施的合约。。
三、协同治理：流域水污染治理新模式
针对行政分割体制下流域水污染治理的难题，我们认为协同治理将是解决现有流域水污染治理困境的有益尝试。协同治理是建立在流域共同利益基础之上的，由地方政府间协商、协同和合作形成跨行政区域的强制力，从而促使地方政府合力确保和引导社会多层次利益主体共同参与合作的流域水污染治理机制。但是，不同利益主体之间的利益博弈使得流域水污染协同治理机制不可能自发建立，它需要能同时实现集体理性和个体理性的一整套的制度安排。鉴于本研究主要探讨政府治理结构与流域水污染问题，笔者将流域内地方政府作为流域水污染治理的利益主体。这是因为地方政府是辖区内流域水污染治理的主体，追求的是辖区公共利益的最大化。但辖区公共利益最大化并不必然产生全流域社会福利最大化，如何调动地方政府积极参与流域水污染治理，从现代产权经济学的角度看，根本上取决于两大因素：一是激励，能否对各利益相关者提供有效激励，并实现激励相容；二是信息，能否有效克服流域管理委托―关系中的信息不完全、信息不对称问题。[7]制度设计只有实现激励相容和克服信息问题，才能有效调动各治理主体的积极性，从而实现协同治理的目标。
（一）强化流域管理机构的权威
我国现行流域统一管理机构是流域水资源保护局，隶属水利部各流域水利委员会，实行水利部和环境保护部双重领导。现行流域治理体制主要是通过流域水利委员会、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。但由于水利委员会不具有协调水利部门与环保部门间矛盾的权限，水资源保护局难以获得地方政府的支持，作为协调机构缺乏强有力的制度安排，致使其无法有效执行流域规划、协调地方政府间诸如跨行政区水污染等矛盾；同时，现有的七大流域管理局只是水利部下属副部级或局级事业单位，无法独立承担起流域综合管理职责、权威性不强、缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。[8]（P3～9）因此，在保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制基础上，建立权威的流域管理机构，作为国务院派出机构，行政级别应高于省级地方政府，有权在流域水污染治理中进行部门协调、区域协调。机构成员由中央代表和各省区地方行政首长组成，作为流域水资源分配的最高决策机构，下设办事机构，就水权转让、利益交换与利益补偿等重大问题进行磋商和谈判，在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法。决策可采用“一省一票、多数决定”的投票原则。
（二）建立科学的地方政府绩效评估体系
在我国现行的政府治理体制下，各级地方政府既担负保护环境的责任，又担负发展地方经济的责任，当GDP和财政收入成为上级政府考核下级政府政绩的标尺后，地方政府不能有效地协调经济增长与环境保护两者的关系，存在着片面重视经济增长而忽视环境保护的内在冲动。中央政府应该构建合理的任期目标责任考核制度来激励地方政府按照可持续发展的要求行事，有效整合流域和地方利益。构建合理的地方政府官员任期目标责任考核制度，考核范围和指向不能仅限于单个行政区，要考虑对周围行政区的贡献和损失，反对地方垄断、割据和地方保护主义等不良行为；考核内容不仅应把人口、资源、环境保护指标列入考核体系，而且还应把公众对地方政府为环境保护而努力的满意程度纳入到考核内容之中。
（三）构建流域水污染治理生态补偿机制
在缺少生态补偿机制的情况下，流域内地方政府间利益博弈，上游地方政府就可能不会采取合作的行为去进行水环境保护。合理的生态补偿将起到正面的激励作用，避免地方政府环境规制中的“搭便车”现象，将会激励地方政府提供足额和良好的水环境。流域水污染治理补偿机制实质上是通过横向或纵向财政转移支付的方式，将水污染治理成本在上下游相关行政区之间进行合理的再分配，它主要包括补偿主体与客体的界定及其协商机制、补偿资金的测算及其分摊机制、补偿资金的筹集、使用和管理机制等基本内容。
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Study on Mechanism Innovation of Basin Water Pollution Control in China： from Administrative Division to Collaborative Governance
LI Zheng-sheng1，2
（1. School of Development Research，Yunnan University， Kunming， 650092， Yunnan， China； 2.School of Huawen， Yunnan Normal University， Kunming， 650092， Yunnan ， China）
［关键词］ 制度变迁 市场机制 公民社会 政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
(一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
按规范发放许可证的市县 不按规范发放许可证的市县
温州、杭州、宁波 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]
二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者——政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10——20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业(在浙江省瑞安市)在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%。[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16]。目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段——“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
转贴于 （二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释:
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
【关键词】复活；污染；阳离子交换树脂；水处理；火电生产
火电厂水处理化学除盐介质主要以离子交换树脂为主。在社会经济和科学技术水平的不断延伸、发展形势下，以离子交换树脂为核心，推出了电渗析、色谱分析法、离子排斥等诸多新型技术及方法，可以说，离子交换技术不仅没有遭到历史发展的淘汰，还将其特殊的作用充分地发挥出来，为经济发展的推动作出贡献。对于除盐精读而言，火电厂高参数机对其有着十分严格的要求，所以，在将来的发展中，混床离子交换树脂水处理系统是不可被取代的，该系统能够确保企业的可靠运行和安全生产，能够将机炉腐蚀结垢问题有效治理，为一种普遍的技术方法。但离子交换树脂在运行离子交换树脂水处理系统时，容易出现部分水处理性能丧失的情况，对其原因进行分析，第一，由于各种杂质会对离子交换树产生污染；第二，破坏了离子交换树脂所特有的化学结构。一旦其化学结构遭到破坏，其功能就无法复原。但是，若树脂化学结构仅是受到污染，还是可以通过有效去除污染等相应的技术方法来复活离子交换树脂水处理功能，并改进、改善其功能。
1 污染成因
1.1 离子交换树脂功能
在通过聚合反应后丙烯酸或苯乙烯会生产具有具有立体网络、三维空间的骨架，再将类型不同的化学活性基因导入骨架上，将阴离子树脂和阳离子树脂制成，两者分别与溶液中阴离子和阳离子进行离子交换，离解出阴离子或阳离子，最终将离子从溶液中分离出。阴离子树脂为弱碱和强碱两类，而阳离子树脂粉弱酸和强酸两类。树脂有着较长的使用寿命，并具有着稳定的化学性质。离子交换树脂处理系统所实现的是处理水中含有重金属。在经过离子交换反应后，去除了原水中的所有游离的碱离子和酸离子、及溶解性盐类，最后得到高纯度的无盐纯水。在水处理系统中，天然水中所含的阳离子利用阳离子交换树脂去除。
1.2 成因分析
污染是怎么形成的呢？多孔网状立体网络则为树脂的结构，树脂内部离子进出、扩散所依靠的就是多孔网眼，离子交换反应的活性点就在于通道内壁诸多的功能基团上，覆盖了活性点，则无法继续进行离子交换，最终生成污染。离子交换树脂污染在一般情况下有两个途径，首先为工艺和设备的问题，再生剂食盐软化水过程以及交换器内或进水管道的内部发生腐蚀。其次，问题在原水上，其他杂志或者铁离子将原水污染。钠离子交换器中进入了悬浮铁化物，树脂吸附了这些铁化物后，形成一层铁化物覆盖层于表面，对水中树脂与离子的有效接触造成了妨碍、干扰。Fe2+是铁的一种形式，当交换器中树脂与该形式发生交换反应时，离子不能有效交换出H+，于是不能溶于水的铁氢氧化物以凝胶状的形态存在与树脂颗粒上，并在树脂的表面和内部牢牢地沉积，这就对空隙的扩散功能形成影响，树脂微孔被堵塞了就产生污染。
2 治理污染、复活功能
2.1 原水含盐量的降低
在发生污染后，首先对各种本体、管道的防腐脱落情况进行检查，如是防腐脱落问题，则应及时进行相应处理。因为原水的含铁量较高，因此，为了确保合格深井水，应降低原水中含铁量，暂停2号、4号、及7号深井泵，作以备用。
2.2 盐酸的合格选用
树脂污染大源自于盐酸含铁量的超标，应将原高位算槽中盐酸改为它用，而购买、使用合格的盐酸。应用新盐酸时，盐酸的验收应严格执行，建议在原先分析项目中增添两个分析项目，如铜和铁。
2.3 复活树脂
首先应明确树脂污染的程度，可以通过小型试验获得结果，即便是深度污染，还可以通过相应的方法使其复活。复活步骤大致为清洗、浸泡、最后再生。再生或的树脂通过大剂量、大浓度的周期再生即可正常使用。为了充分松动树脂，先大反洗弱酸阳床和强酸阳床，将树脂表面残留的悬浮物清除，并防水至监视孔下、交换器上部。稀释盐酸浓度至15%溶液，并流经是小的弱酸阳离子交换器与强酸阳离子交换器的树脂层，这时可等待酸溶液自弱酸阳离子交换器正排阀中流出，这时，再流入15分钟至25分钟的15%浓度的稀盐酸溶液，并将喷射器、再生泵停运，将弱酸阳床正排阀关闭，15h树脂浸泡。树脂上的Fe3+会与盐酸中的H+发生交换反应。这时，树脂层可用除盐水进行冲洗，注意强酸阳床出水是PH指应大于5.5。用盐酸溶液15%，流经弱酸阳离子交换器、强酸阳离子交换器的树脂层，可等待酸于弱酸阳离子交换器正排阀中排出，四十分钟后，将喷射器的进水阀与进酸阀关闭，并将再生泵停止运行。经过8h的浸泡后，对树脂层采用除盐水进行冲洗，其冲洗流量为 17T/h，至此，树脂复活就完成了。
3 结束语
作为火电厂水处理化学除盐介质，离子交换树脂被广泛使用。在设备和工艺有限的情况下，复活、再生了被污染的阳离子交换树脂，这种方法便于中度或轻度铁污染的去除效果较为理想，且无需再领购药品和设备，有效利用再生时使用合格的盐酸及现有设备。该方法不仅仅对于中度和轻度铁污染效果显著，对于铁的深度污染情况也能够恢复树脂污染前的效果，但需要浸泡的次数和15%以上的大浓度盐酸的使用。在社会经济和科学技术水平的不断延伸、发展形势下，离子交换技术不仅没有遭到历史发展的淘汰，还将其特殊的作用充分地发挥出来，为经济发展的推动作出贡献。
参考文献：
[1]孟晓娟，李亚南，李韦霖，陈尚德.火力发电水处理阳床树脂去污染深度复苏方法的应用与研究[J].甘肃科技，2010（8）.
[2]何宗良.稀性离子交换树脂砷吸附剂的制备及性能研究[J].昆明理工大学，2011（20）.