发布时间：2023-06-14 16:20:54
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的国有资产监管体制样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
一、提高认识，服从改革大局，做好经营性国有资产统一管理和移接交工作
经营性国有资产实行统一管理是改革和发展的方向，有利于促进行政事业单位职能转变，有利于树立廉洁之风和预防腐败，有利于整合各类资源，优化国有资产配置，提高国有资产经营效益。各部门单位要切实提高认识，积极推进改革，坚决服从县委、县政府这一重大决策，做好经营性国有资产的统一管理和移交工作。
二、成立经营性国有资产核查移接交工作领导小组
县政府成立经营性国有资产核查移接交工作领导小组（以下简称“核查移接交工作领导小组”），领导小组下设办公室，设在县国资办，由唐晓旺同志兼任办公室主任，具体负责资产的核查移接交工作。为了把这项工作落到实处，及时完成经营性资产核查移接交工作，成立三个经营性国有资产核查移接交工作组（以下简称“移接交工作组”）。
（一）核查移接交工作领导小组名单：
组长：县委副书记、县政府县长
副组长：县委常委、县政府常务副县长
成员：县长助理、县交通局局长
县长助理、县建设局局长
县长助理、县财政局局长
县委办主任
县政府办主任
县监察局局长
县审计局局长
县国土局局长
县房管局局长
县工商局局长
县国资办主任
（二）核查移接交工作组人员名单：
第一组：组长：监察局分管领导
成员：监察局、财政局、审计局各一名
核查移交单位27个：县委办、组织部、宣传部、农工部、统战部、纪委、政法委、法院、总工会、团县委、老干局、工商联、编委办、农业局、招商局、地震局、食用菌办、林业局、果业局、计生委、计划生育服务站、环保局、交通局、国土局、建设局、城管局、环卫处。
第二组：组长：审计局分管领导
成员：监察局、财政局、审计局各一名
核查移交单位24个：县政府办、县政协、检察院、局、统计局、司法局、科技局、科协、公安局、发改委、党校、广电局、文化局、水务局、房管局、农机局、粮食局、农开办、供销社、经贸委、财政局、物价局、迎宾馆、大酒店。
第三组：组长：财政局分管领导
成员：监察局、财政局、审计局各一名
核查移交单位26个：县人大、档案局、审计局、安监局、水保局、旅游局、行政服务中心、人劳局、就业局、社保局、医保局、教育局、进修学校、一中、二中、三中、职业学校、民政局、扶贫办、残联、卫生局、县皮肤性病防治所、疾控中心、卫生监督所、人民医院、城司。
三、工作要求
（一）明确归属，严格遵守国有资产管理制度。不论以何种形式形成的国有资产及其权益，都归属国家所有，列入同级政府统一监管，决不能视为谋取本部门、本单位利益的“摇钱树”或“小金库”，更不能擅自任意处理。其管理和处置必须严格按照行政事业单位国有资产管理办法和行政事业单位财务管理制度的规定执行。
（二）服从大局，切实维护国有资产的整体利益。行政事业单位国有资产管理体制的改革是一项重要改革。行政事业单位经营性资产将在2012年3月1日起实行统一经营管理，2012年2月28日底前要完成全部移交工作。各部门单位要服从县委、县政府的统一部署，服从国有资产管理的总体整合、统一调配和管理运作，不得化解、分解、侵占、独占、霸占国有资产，确保行政事业单位国有资产的完整性。
（三）明确纪律，落实责任，加强对擅自处置国有资产行为的责任追究。各部门单位必须认真贯彻执行本方案，对拒不服从县委、县政府关于经营性国有资产统一管理安排的单位，免除其主要领导职务。存在以下情况之一的，一经发现要追究单位主要负责人和直接责任人的责任，情节严重的，要进行严肃查处；对造成国有资产减少、损失、流失的，没收不正当及不法所得，并按违反财经纪律予以处罚；构成犯罪的，依法移送司法机关处置。
1、有禁不止，继续擅自或私自将国有资产出售、调拨、质押、抵押、提供担保、对外投资、改变用途的；
2、突击进行租赁、出租、发包，或更改租赁合同、协议的；
3、为擅自处置国有资产提供方便、办理权证及手续的；
4、弄虚作假，以各种名目侵占国有资产和利用职权谋取私利的；
5、因管理疏漏，严重失职，造成国有资产重大流失的；
6、其它违规违纪行为的。
四、经营性国有资产范围
（一）县直行政机关、事业单位及其所属事业单位所有，用于从事生产经营活动，取得经营收益的资产，如店面、厂房、酒家、宾馆、招待所、培训中心、公有住房、办公楼、土地等；
（二）县属原国有企业改制后的剩余资产；
（三）县行政、企事业单位利用国有资源对外投资形成的股权；
（四）特许经营权等无形资产；
（五）资源性资产。
五、经营性国有资产的监管和经营主体
（一）县政府将经营性国有资产授权县国资办统一监管；
（二）县国资办将经营性资产委托县国有资产投资经营有限责任公司经营。
六、经营性国有资产清查
（一）清查基准日。全县经营性国有资产清查，以2011年12月31日为清查基准日。
（二）清查的主要内容。所属的经营性经济实体（如酒店、招待所、宾馆、培训中心等）；利用国有资源对外投资形成的经济实体和股权；占有使用的非经营性资产转为非独立核算的经营性资产（如店面、商铺、宾馆等）；占有且暂未使用的闲置资产（如闲置土地、公有住房等）；资源性国有资产；特许经营权等无形资产；其他经营性国有资产。
（三）清查申报表的填报要求。各部门单位要准确及时填报经营性国有资产清查申报表（附表1-4），单位主要负责人要对申报表的内容确认签字以示负责。主管部门负责对其所属单位填制的申报表进行收集审核汇总上报，并将清查申报表于2012年1月25日前上报资产移接交工作领导小组办公室。
七、经营性国有资产核查移接交
各部门单位要加强对本单位所属的经营性国有资产登记造册，全面掌握经营性国有资产情况。相关部门单位要积极配合县政府资产移接交工作领导小组办公室、核查移接交工作组做好经营性资产的核查移接交工作。
（一）移交准备。2012年1月25日内完成。各部门单位在做好资产清查自查的同时，还要做好以下工作：
1、按照统一要求，全面准确填好经营性国有资产移接交表（附表5）；
2、对经营性国有资产准备相应的土地使用权证、房屋所有权证、经营合同等法律文件或资料；
3、准备经营性国有资产净收益的有效凭据；
4、准备经营性国有资产账面价值的有效凭证；
5、准备经营性国有资产购建时形成的负债的有效凭证；
将上述所有附件、表格、文本、资料，连同复印件一份，报送移接交工作办公室。
（二）核实经营性国有资产情况。2012年1月26日至2月5日完成。核查移接交工作组要核实经营性资产的总量、净收益基数和负债额等情况。
（三）经营性国有资产正式移交。2012年2月5日至2月8日完成。接管经营性资产和其相关的权证、文件、合同等相关资料，授权县国有资产投资经营有限责任公司经营管理。经营性资产收益于2012年2月1日起移交，从2012年2月1日起的经营收益全部收缴县国有资产收益专户。
一、创新行政单位国有资产管理体制
1.行政单位国有资产实行分级集中管理
构建政府资产管理新体制，首要前提就是要实行权属集中统一管理。
按照政府资产管理安全完整、节约有效的原则，权属集中统一管理有利于明确资产管理各方的责权利关系，从根本上解决资产管理中的缺位、虚位和越位的问题；有利于资产的优化配置，提高资产的使用效率和效益；有利于资产的规范化管理和运营。
具体管理模式：①行政单位国有资产实行分级所有和分级管理。实行分税制改革后，中央政府资产和地方政府资产分别来源于中央财政和地方财政，分级所有和分级管理有助于划清中央政府和地方政府责、权、利关系，强化资产的管理目标和管理责任。②行政单位国有资产实行集中统一管理。由政府资产管理部门统一管理本级政府（含党委、政府、人大、政协、检察院、法院和社会团体）资产的产权，系统或部门只拥有占有使用权（这是由于各部门资产均主要来源于本级财政）。这样可较好地克服现行的“所有者空位、虚位和占有使用部门的越位，形式上是国家所有，占有者实际所有”的体制弊端。
2.行政单位国有资产实行分类集中管理
国有资产中，非经营性资产、经营性资产和资源性资产，具有不同的特性，其管理目标、管理方式以及管理手段不尽相同。经营性资产以营利目标为重，非经营性资产以社会公共管理目标为重，资源型资产以社会经济持续性协调发展为重。同时，仅从非经营性资产方面，又分为单纯保障政府行政管理的相关资产，以及分布在科、教、文、卫、城市基础建设等领域内的社会公益性资产。这两类资产，又有着不同特点，特别是分布在各个领域的公益性资产，由于行业的不同，其政策趋向、管理特点和发展目标均有不同，因此，政府资产实行分类管理是很有必要的，专职由政府资产主管部门对保障政府运行的相关资产实行集中统一管理，即对这部分资产的管理，在权属统一的基础上，建立资产预算制度和对潜在的准经营性资产实行授权（委托）经营制度，并依法规范资产的配置、处置和收益行为。
二、构建新的行政单位国有资产管理体制框架
为提高这一部分资产的使用效率，提高资产保障效益，可以从以下几个方面构建新的行政单位国有资产管理体制。
1.与财政协同，资产和预算部门分立
新的体制要以培育完善、独立的资产产权人利益和资产使用人利益为着力点。通过立法设立独立的资产产权人和资产使用人，并确立其为市场关系中的主体。资产产权人对一切使用其资产的行为和主体收取使用费，并用于资产的更新、改造和维护，是市场关系中的卖方。资产使用人代表众多的资产使用单位，以一个统一的部门出现，实施后勤保障，处理一切的行政事务，也就是后勤管理部门，负责从财政取得资金，并同产权代表人协商资产使用价格，结算使用费。这实际上是强化和完善了现有的行政机关后勤管理部门的职能，彻底改变现有后勤管理分散的局面。建立了这两类主体，也就彻底告别了传统的财政资金无偿使用的时代，行政成本的观念从此将深入行政活动过程本身，市场机制的引入，将大大提高财政资金的使用效率。
2.保障性资产管理部门和经营性资产管理部门相互独立、相互依托
因行政单位资产还肩负着保障服务功能，而后勤保障具有即时、必需的特征，为此，在将后勤保障性资产引入市场机制的同时，还是要保留一小部分保障性资产，用于为特殊的重要人员、部门和事件服务，这是部分资产需要保密或不便于进入市场购买时必不可少的保留。这部分资产也需要进行核算，与模拟市场价格进行比较，不断提高使用效率。保障性资产只能来源于财政资金，不允许来源于经营性资产管理部门的划拨，两者之间保持彼此的独立性。经营性资产管理部门则要根据行政单位的保障标准，做好与资产使用部门的费用结算，同时也要做好闲置资产的经营变现工作。
3.产权营运部门要建立完整的现代企业管理制度
建立具有现代企业制度的产权营运部门是资产管理的具体实现形式。资产管理部门在盘活资产存量、实现资产变现、加速资产更新等具体目标的要求下，按照现代企业制度，不断探索行政单位国有资产营运管理的有效实现形式。比较科学的方法是采取国有控股的形式，引进不同所有制的资本，实现资本主体多元化，不断完善公司内部治理结构。在进行资产营运过程中，应尽量采取国有控股公司的形式，实行稳健的经营策略，高度重视可能出现的风险。
三、探索行政单位国有资产主管部门机构设置的有效路径
第二条国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，依照本办法，对地方国有资产监管工作进行指导和监督。
第三条省级政府国资委、地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。
第四条指导和监督地方国有资产监管工作，应当遵循下列原则：
（一）坚持国有资产属于国家所有，维护国家整体利益；
（二）坚持中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，尊重地方国资委的出资人代表权益，鼓励地方国资委探索国有资产监管和运营的有效形式；
（三）坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，依法履行指导和监督职能，完善指导和监督方式；
（四）坚持国有资产管理体制改革和国有企业改革的正确方向，维护国有资产安全，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。
第五条国务院国资委依法对下列地方国有资产监管工作进行指导、监督：
（一）国有资产管理体制改革；
（二）国有经济布局和结构调整；
（三）履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责；
（四）规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理；
（五）企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理；
（六）国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设；
（七）企业国有资产监管法制建设；
（八）其他需要指导和监督的事项。
第六条国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。
第七条国务院国资委应当加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织工作交流和培训，总结推广国有资产监管经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的问题，提出国有资产监管工作指导建议。
第八条省级政府国资委制定的国有资产监管、国有企业改革、国有经济布局结构调整等方面的规范性文件，应当自公布之日起30日内由省级政府国资委法制工作机构统一抄报国务院国资委法制工作机构。
第九条国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查，及时督查纠正国有资产监管中的违法违规行为。
第十条国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委调查处理。
省级政府国资委对国务院国资委督促查处的违法违纪案件，应当认真调查处理，或者责成下级政府国资委调查处理，并将处理结果及时反馈国务院国资委。
第十一条省级政府国资委应当以报告或者统计报表等形式将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。
第十二条国务院国资委指导和监督地方国有资产监管工作，应当严格依照国有资产监管法律、行政法规及规章、制度规定的有关工作程序进行。
第十三条国务院国资委对地方国有资产监管工作进行指导和监督，应当充分征求地方国资委的意见和建议，不得干预地方国资委依法履行职责。
地方国资委应当严格遵守国有资产监管法律、行政法规及规章、制度，依法接受并配合国务院国资委的指导和监督。
第十四条国务院国资委相关责任人员违反本办法规定的，国务院国资委应当责令其改正；情节严重的，依法给予行政处分。
第十五条地方国资委违反有关法律、行政法规及本办法规定的，国务院国资委应当依法责令其改正；情节严重的，予以通报批评，并向地方政府通报有关情况，依法提出处理建议。
第十六条地方国资委可以参照本办法，制定本地区国有资产监管工作指导监督实施办法。
第十七条本办法由国务院国资委负责解释。
第十八条本办法自2006年5月7日起施行。
国务院国资委负责人就《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》答记者问
国务院国资委日前公布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（以下简称《办法》），国务院国资委负责人就《办法》出台的有关情况回答了记者提问。
1、问：如何充分认识《办法》出台的重要意义？
答：首先，加强地方国有资产监管工作指导监督，是贯彻十六大精神、落实国家所有权的重要体现。党的十六大明确指出，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，应当在坚持国有资产属于国家所有的前提下进行。总理在十六届二中全会上强调指出，地方国有资产管理体制改革要按照中央的统一部署，自上而下，有序推进，要按照中央的精神加以规范。国务院的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定，上级国资委依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督。
其次，加强地方国有资产监管工作指导监督，是坚持正确的改革方向、保证国资监管政策法规有效实施的重要措施。目前地方国有企业改革、国有产权转让和国有经济布局结构调整等工作的力度都在不断加大，国有资产管理和国有企业改革取得了积极成效。但同时也存在一些问题，主要是有的地区国资监管的政策法规没有得到完全充分的贯彻执行，有的地方国资委在依法履行出资人职责方面存在需要进一步规范的问题。因此，急需加强指导监督和督促落实工作，确保改革的正确方向和国资监管政策法规的真正落实。
同时，加强地方国有资产监管工作指导监督，也是建立上下协调的国资监管体系、进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容。目前省级政府国资委已普遍设立，地市级政府国资委也基本组建完成，国有资产监管组织体系初步形成。在此基础上，依法理顺并规范上级国资委与下级国资委之间的指导监督关系，既是进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容，也有利于保障国有资产监管工作规范有序进行，有利于发挥地方国资委的积极性。
2、问：《办法》确立了什么样的指导监督工作体系？
答：《办法》所确立的指导监督工作体系分为两个层次：一是国务院国资委与地方各级国资委之间的指导监督。国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，对地方国有资产监管工作进行统一指导和监督。指导监督的主要方式是制定和督促执行国资监管规则，这些规则对地方各级国资委具有普遍指导规范效力。二是地方上下级国资委之间的指导监督。省级政府国资委和地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。
需要说明的是，本办法虽然主要内容是规范国务院国资委对地方国有资产监管工作的指导和监督，原则规定同样也适用于地方上下级国资委之间的指导监督，各地可参照本办法，根据实际情况制定本地区的实施办法。
3、问：应当着重对地方哪些工作进行指导和监督？
答：指导监督的范围主要是两方面：一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整。具体来讲，包括国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构调整，履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责，规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理，企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理，国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设，企业国有资产监管法制建设，等等。这些工作有的侧重于指导、有的侧重于监督，最终目的都是为了保证国有资产监管工作上下联动、政令畅通，依法规范有序进行。
4、问：指导和监督主要采取哪些具体方式？
答：指导国有资产监管工作主要是通过立法等方式进行。国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。在具体业务指导方面，国务院国资委主要是加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织业务交流和培训，总结推广国有资产监管工作经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的疑难问题，提出国有资产监管工作指导建议等。
《办法》确立了四种监督制度：一是规范性文件的抄报。即省级政府国资委制定的重要规范性文件，应当在规定期限内抄报国务院国资委。二是法规实施的督查，即国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查。三是举报案件的查处，即国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委组织调查处理。四是重大事项的报告，即省级政府国资委应当将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。
一、行政事业资产监管不力及其不利影响
受公有制理论和长期计划经济的影响，我国目前对行政事业性国有资产监管不力及其效益不高，主要表现在以下几个方面。
1.宏观层面：所有者失位，责任意识淡薄
我国的国有资产产权在法律层面上是明确的，即归全体人民所有，但在运行层面上却并不清晰。从委托角度看，至少存在三个方面的问题：一是所有者并没有真正行使初始委托权。我国的全民所有制中，全民或国家其实只是一个抽象的概念，国有资产的管理必然都由作为国家权力执行机构的政府来代表行使。行政事业性资产的初始委托人所有者主体，实质上也是虚位的，都是通过各级政府行使才得以实现的。二是所有者没有机制来监督和约束所有者代表。或可称之为委托链条之间缺乏内在的连接机制。不能像私有企业中所有者与人（经营者）通过规定双方的权利与义务，以契约条款为依据分担责任并分享利益，实现所有者产权目标与经营者行为目标的均衡。现行的行政事业性资产监管体制就缺乏约束和规范政府这一方面行为的体制安排，作为此类资产产权最终所有者的全体人民，既不拥有实际控制权，也缺乏有效监督途径。
2.中观层面：管理者权责不清，难以确认
在现行体制下，作为产权管理主体的上下级政府与同一层级政府各职能部门之间，由于权责关系缺乏明确界定，往往导致产权管理主体错位、失位并存，极大影响监管效率。如当地方政府的责任和义务超出了其权利时，往往没有积极性维护这种资产的保值增值，从而出现“偷懒”行为。同时中央政府又因无法直接监督，结果很可能加剧其“偷懒”。加上法律上对保护行政事业性资产存在着立法层次低、不严密现象，对违规行为只有建议权，而没有相应处罚权、惩戒权，使权利主体之间的层次约束虚化，权益上位主体对下位主体监督功能弱化。还比如，当提供资产的目标与政府所追求的其他社会目标矛盾时，常会以行政事业性资产的低效乃至风险性使用为代价，转变这类资产的用途。
二、来自福建的实证分析
福建省省直行政事业性资产管理，执行的是“统一政策、分级监管”模式，并结合专业性强、资产分布面广、管理使用层次多等情况，在全国率先实行了部分资产委托管理，形成了国资管理部门统一监管、财务主管部门协同监管和行政事业单位基础监管三位一体的分级监管体系，曾被国管局列为“实现合理分级负责”的创新体制之一。但由于也没有实行产权集中统一管理，全国又尚未出台统一的管理法规，同时缺乏相关职能部门的配合，所以有效的监管机制还在形成之中，效益也有待提高。
1.规章制度约束力弱、监管无法到位由于目前尚未实行产权集中统一管理，国有资产实际为各单位所有，作为终极所有者（代表者）产权虚置，统一管理失控，导致资产流失。表现为：一是缺乏市场经验及风险意识，盲目投资，造成国有资产闲置、浪费、损失。二是资产处置存在“有申报、有审理；不申报、很难理”的问题，一些单位未经批准擅自处置国有资产，改变国有资产使用性质，造成国有资产损失。三是一些事业单位在利用国有资产出租、折股、联营时低估其价值，借改制之机转移国有资产，在评估时采用只提供部分资产进行评估等办法，将国家利益化为集体利益甚至个人利益。四是违规违法担保造成国有资产流失。根据《中华人民共和国担保法》、国务院办公厅《关于严禁行政机关为经济活动提供担保的通知》及国有资产管理有关规定，行政事业单位未经财政、国资部门的同意，无权处置国有资产，并严禁用国有资产为经济活动提供担保。但一些单位却违反规定为另外单位贷款提供抵押担保。如贷款单位无力偿还银行贷款，担保单位则负连带责任，其结果将引起法律诉讼，法院对抵押担保资产进行拍卖，造成国有资产流失。
2.管理机制不健全、资产配置严重失衡目前福建行政事业性资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，导致资产配置不合理、使用效率不高等问题。由于财政经费配置预算软约束，而又缺乏合理的、有约束力的配置标准，致使行政事业单位之间国有资产的配置和供需失衡，各行政事业单位承担的任务量与所占有、使用的资产不协调、少数单位利用自身权力和条件占有大量资产。一方面单位利用富余办公房对外出租，另一方面单位则靠租房办公，部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到质量档次都差别较大，苦乐不均的现象十分普遍。同时，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致资产购置方面较为严重的浪费。
3.资产使用效率低、调剂困难资产使用缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的激励、约束机制，无法对资产的使用效率进行有效评估。而且，存量资产与预算管理脱节，许多单位存在大量闲置资产，只重购置，不重管理，资产使用效率低下。同时，由于目前事业单位管理体制上存在“条块分割”，事业单位基本上是按行政区域设置，分部门管理，资产为部门所有，共享程度低，利用率不高。
三、“南宁模式”的有益探索
针对行政事业性资产监管中存在的问题，这些年南宁市结合政府职能转变和政企分开，进行了大胆改革，以市场化方式统一管理和运营市属资产，将其中相当部分转化为经营性资产，进行企业化运作，转变了过去关于公益性资产不能收取租金的观念，降低了政府与部门的运营成本，盘活了大量这种资产，收到了明显成效。笔者认为，其改革无论对于推动我国行政资产监管理体制改革，降低行政成本，建设节约型机关，将影响重大，值得重视。
1.改革前南宁市行政事业性资产管理存在的弊端
一是制度不全，家底不清，账外资产大量存在。由于行政事业单位的非经营性国有资产主要国家财政无偿配置，使用不计成本，不计盈亏，相当多的单位只重购置不重管理，管理制度不健全，一年到头不清理不对账，甚至根本未设资产账。二是产权意识淡薄，国有资产权益受到严重侵犯。相当多的行政事业单位缺乏产权观念，视国有资产为部门、单位所有，随意处置、转让国有资产，造成国有资产不同程度的流失。三是资产分割占有，资源配置失衡，资产使用效率低下。最突出的现象就是办公资源分配不均，有的单位大量富余，有的单位局促不堪。
2.“南宁模式”的主要做法：集中管理、分类处置、市场经营、资本运作
（1）集中管理。在原行政事业单位的办公楼、商铺和宾馆等经营性房产、土地、经济实体产权过户到威宁公司的基础上，实行集中管理，主要表现在两个方面：一是对各单位用于经营性活动的资产由资产经营有限责任公司统一管理和统一经营。这些资产主要包括商铺、门面、宾馆等不动产，以及招待所、培训中心、印刷厂等经济实体。二是对行政办公楼集中管理、统筹安排、优化配置，并计划通过筹资建造行政办公区，建立行政办公用房统一建设、商品化供应、单位租赁使用、投资价值补偿、再投资发展的良性循环和滚动发展机制。
（2）分类处置。威宁公司对已接收的原行政事业单位国有资产进行了分类处置：①部分小资产以直接拍卖的方式变现；②对经营性不动产实行公开挂牌竞价租赁；③对闲置土地及烂尾楼采取直接开发、整体转让、拍卖等方式进行盘活；④对授权托管、代管和直接管理的经济实体进行资源整合，做到有进有退，重新构建具有优势的专业性公司；⑤对行政性办公楼进行集中调配；⑥对已接收的国有股权采取转让、拍卖等方式变现。
四、发达国家的经验借鉴
从严格意义上讲，国外没有与我国行政事业单位国有资产完全对等的资产范畴，但许多发达国家的政府资产范畴与我国的行政事业性国有资产有许多类似之处，总结归纳他们的管理经验，对我国开展行政事业性国有资产管理体制改革一样具有借鉴意义。国外的经验，可以归纳为以下几点：
1.管理体制。基于中央和地方政府明确的财权和事权划分，西方国家（如美国、法国、加拿大、澳大利亚等）政府资产管理，基本上实行的是分级所有的管理体制，上级政府对下级政府的资产无权调剂和支配，各级政府间资产有明确的边界，因而资产管理链条短，监管效率相对较高。
2.产权监管。西方发达国家各国的政府资产管理体制形式各不相同，从政府资产的所有权与管理权的角度比较分析，政府资产管理体制可归纳一个共同点——严格的产权控制，即产权的集中统一管理。如美国、加拿大、澳大利亚将对政府房地产和车辆实行资产统一权属管理，各部门只有使用权没有所有权，从制度上杜绝了资产的“内部人控制”现象的发生。
3.管理机构。与产权的集中统一管理相适应，上述国家都设立了专门机构（无论是政府部门，还是商业化机构），对政府财产实行专业职能化管理，职责清晰，责任明确，避免多头管理和职能交叉。美国联邦政府资产的管理机构是联邦总务署，加拿大的公共工程和政府服务部为政府资产管理机构，澳大利亚政府资产授权澳洲工程局管理。
比较行政事业性国有资产的国内探索和国际经验，可以发现，我国地方政府进行的行政事业性资产管理改革，在某种程度上，也是逐步与国际接轨，如资产产权统一监管，管理机构专业职能化设置，以及引入市场化管理机制等。同时，应该看到，同西方发达国家相比，国内的市场化管理探索远未成熟，在法制化管理等方面还有着很大的差距。
五、加强监管与提高效益的新设想
行政事业性资产监管的国内探索和国外经验表明，为维护所有者权益，提高公共服务效益效率，降低行政运行成本，应按照党的十七大提出的“加快建设国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度”的要求，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的资产所有权与使用权分离的管理体制和运行机制，完善制度标准体系，加强资产配置、使用和处置全过程管理，促进行政事业性国有资产合理、有效、节约使用。
1.构建新型监管体制基础——分级所有
行政事业性国有资产的产权问题，既是我国国有资产管理体制改革的一个难点和热点，也是其中的一个基础性问题。哪些国有资产应由中央政府履行出资人职责，享有所有者权益；哪些国有资产应由地方政府履行出资人职责，享有所有者权益，必须明确定位，实现产权的归属清晰。要解决这个问题，必须从宏观上对原有的管理体制进行权力分解，改变地方政府的权利、责任和义务不统一的状况，使地方政府既享有国有资产所有者权利，又承担相应的责任，代表国家履行所辖国有资产的出资人职责。把目前行政事业性国有资产的“统一所有，分级管理”改为“分级所有，分级管理”，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一的行政事业性国有资产管理体制。
关键词：高校国有资产；管理新论；管理措施
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-01
高校国有资产是高校资产中以实物价值存在的资产组成部分。近年来，随着高校的不断发展，国家对高校的投入不断加大，投入状况呈现不断增长的势头。各地区的高校数量有了明显的增加，各高校在办学上不断的改革与发展，具体表现在扩大校区；增加专业设置；校内部门不断扩充；招生数量不断增加；教师队伍不断壮大等现状。因此，随着高校的不断发展，高校的国有资产管理同时也出现新的问题。出现财产管理混乱；资产游离与管理范畴之外；资产流失和浪费不断严重的现象等状况。要解决好新形势下高校国有资产的管理问题，必须依据在新的管理理论指导下的管理理念，建立新的管理措施。
一、国有资产管理新论
在社会主义市场经济体制下，随着新会计准则的执行，对国有资产管理提出了新的更高的要求。加强国有资产管理是当前深化财政体制改革和实现财政管理科学化、精细化的一大举措国有资产的构成复杂，形态多样，有很多是“看得见、摸不着”的公益性很强的资产，国有资产管理的好坏直接影响到政府的形象，管理好这些资产，对于国民经济的发展意义重大而深远[1]。
二、高校国有资产的管理模式
目前我国高校的国有资产管理主要是多头管理，使用权和所有权分离，学校诸多部门分别管理的管理模式。国有资产在高校中属于国家所有，但高校对国有资产管理却处于后勤部、各系部、图书馆等多头管理的状况。这种状况造成所有权和使用权分离，债权管理混乱，资产流失和浪费现象严重等现象。此外，还存在教学和科研资产划分不明晰，存在管理和使用上的混乱现状。
三、高校国有资产管理存在的主要问题
1.管理制度不健全，监管力度不够
高校资产缺乏统一的组织管理机构是目前我国高校在国有资产管理上存在的主要问题。从管理学新论角度来说，管理必须有主体，多头管理必然会带来管理上的混乱。因此，建立合理建全的管理制度是高校国有资产管理的首要任务。国有资产一直注重企业经营性的资产管理模式，而对高等学校等行政事业单位国有资产管理未得到应有的重视。国有资产管理体制的演变也主要是经营性国有资产管理体制的演变，高校等行政事业单位管理体制基本上伴随企业经营性管理体制的演变而发生变迁，且远没有企业经营性国有资产管理体制完善[2]。
目前我国高校国有资产的监管机构主要有国资处、财务处和各个系部。这种多级监管的机制导致监管混乱，力度不够，各部门协同不力的现象出现。
2.缺乏科学的管理平台，资产浪费严重
我国高校经费来源主要依靠国家拨款，经费用途主要为教学和科研。有的高校也有用于校办工厂的建设项目。随着我国市场经济的发展和完善，以及改革开放的不断发展，在高校资金来源方面也出现了个人捐资和社会资金的渗透。校办企业在多种所有制经济的形式下，高校国有资产的管理需求变的越来越重要。需要我们不断地总结经验，建立健全高校国有资产管理体系，以此来保障资源的合理管理和利用。但是，从目前高校国有资产的管理状况来看，高校还没有建立适合这种多种资产成分合理管理与利用的平台。国有资产存在着管理权和使用权分离，管理责任不清晰，浪费现象较为严重的现状。部分高校国有资产在使用和管理上出现“物资国有，使用群有，利益私有”的状况，造成了大量国有资产的隐性流失[3]。
四、管理新论下的管理措施
1.建立统一的国有资产管理机构
逐步建立完善的国有资产管理机构，做到在资产管理、财务管理、资产监督相互衔接的管理机构。加强事物购置和报废环节的管理力度，加强事物报废的审核和监督。强化管理机构的管理权力。目前我国有很多高校还没有设立统一管理国有资产的专门机构，资产管理处于多个相关部门负责管理的模式，在管理过程中出现责任不到位，管理混乱的现象屡见不鲜。从目前现状来看，高校的资产是由多渠道、多种形式构成的。要维护学校及国家财产的权益，必须有一个专门行使国有资产管理的机构或部门来管理。
2.建立国有资产信息化管理平台
为了更加高效科学的管理高校国有资产，在管理方面要引人国资管理系统软件，及时反映资产状态的相关信息，为学校掌握资产使用情况提供便捷的途径，为建立资产资源共享共用机制提供基础。同时，对分析资产使用效率、处置闲置资产等资产管理和决策提供基础数据和有效依据。
3.不断提高管理人员的业务素质
提高从业的人员的业务素质是各行业发展的前提和现实保障。从业人员的能力素质和对本行业业务的熟练程度在一定程度上制约着行业的高效发展。因此，在高校国有资产管理上，高校应从资产管理人才培养角度出发，不断提高从业人员的能力和素质，不断培养为校发展和服务的合格人才，不断提高管理意识，注重资产管理人员队伍建设，定期组织参加相关知识的培训，注重提高资产使用部门管理人员的设备操作技能和资产维护技能，提高为建设新型社会主义现代化高校服务的理念，确保高校国有资产管理的合理利用。
五、结论
为了适应社会主义市场经济的发展和我国高等院校的不断改革与发展，如何维护和管理好高校国有资产的完善和合理高效的使用，充分提高高校国有的资产的使用效率和资源的合理配置，加强资产的监管力度，本文在分析了国有资产管理新论的前提下，探讨分析了目前我国高校国有资产的管理模式；管理制度和监管力度；管理平台等现状。提出了在新的发展环境和发展理念下，建立我国高校国有资产管理措施。主要为建立统一的国有资产管理机构；建立国有资产信息化管理平台；不断提高管理人员的业务素质。
参考文献：
[1]殷敏婕.浅析国有资产管理中存在的问题与对策[J].集体经济,2012(5):35-37.
[2]程晓芳.浅探我国高校国有资产政府管理新模式[J].法制与社会,2010(5):105-106.
一、县级国有资产管理存在的问题
一是由于国有资产管理工作涉及面广、政策性强、监管对象特殊，国有资产管理中心人员少，管理难度大。
二是单位资产管理意识淡薄，资产管理不到位。存在“重收入、重购置、轻管理”的思想，缺乏一套规范有效的内部管理机制。
三是单位基础工作不规范，制度执行不严格。由于资产管理和财务管理相互脱节和财务基础工作薄弱，导致国有资产产权不明、职责不清、账实不符和形成账外资产的现象产生。
四是单位资产处置不规范，资产监管力度小，不按规定报经主管部门或财政部门审批擅自处置，造成国有资产流失。
五是纪检部门、审计部门在日常监督、审计过程中侧重于财务审计，对资产购置、处置环节关注较少，容易导致一些部门和单位钻空。
六是资产管理与预算管理、政府采购相脱节。目前对国有资产的管理还停留在账簿与报表的管理上，不能动态地反映国有资产的变化情况。资产管理尚未建立信息化系统，落后的管理方式造成管理的漏洞与安全风险。
七是希望投资有限公司企业化管理经验有待提高，缺乏优秀的企业管理人才，很多非富的自然资源的综合开发和利用现处于起步阶段，还未创造出很大的经济效益和社会效益。
二、县级国有资产管理改革措施
一是明确改革思路，建立和完善国有资产管理体制。按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制，建立统一由财政部门管理的国有资产“1+3”管理体制，即“国家统一所有、政府分级监管、财政部门管理、单位占有使用”的新的国有资产管理体制。
二是完善国有资产预算管理体制，探索资产管理与财务管理、预算管理、政府采购相结合的方式方法，制定资产配置标准，以现有资产状况与配置标准作为预算安排的依据，逐步建立资产管理与预算管理、政府采购相结合的工作流程。
三是加强国有资产的基础性工作。具体表现在：加强国有资产产权登记工作，妥善保管产权登记表，并建立国有资产产权登记档案和电子数据，了解和掌握国有资产存量增减变动情况；加快建立国有资产管理信息系统建设，采用现代信息技术对行政事业单位国有资产进行集中、统一、规范、科学的管理。管理模式应是在一个统一的平台上，实现财政、执收单位资源共享，使财政掌握资产资源，完善信息系统。使预算、采购、支付和资产管理能有效的衔接；加强国有资产资产清查工作，定期进行清产核资,摸清家底，明晰产权，真实反映资产、财务状况及单位基本情况，为制定科学的资产定额标准提供真实的依据。对调整工作岗位或调离本单位的人员，要对其管理使用的固定资产进行离任核查，按规定办理资产移交和监交手续，确保人走账清，防止资产流失；加强国有资产处置工作，尤其是乡镇的国有资产处置工作，建立健全国有资产处置机制，修改完善资产处置办法，明确资产处置范围和权限，建立严格的资产处置程序，抓好处置收入管理，严格按非税收入进行管理；加强国有资产的使用管理，建立节约高效的行政事业单位国有资产使用制度，建立健全预算单位资产购置、验收、保管、使用等内部管理制度和资产使用管理责任制，规范国有资产使用行为；完善国有资产调剂制度、办法及程序，对一些长期闲置不用和超标准占用的资产及出租、出借的固定资产，由国有资产部门按规定的标准进行调剂。
四是加强闲置或“非转经”的国有资产管理。国有资产管理部门在对各单位资产集中信息化管理基础上，将各单位闲置或“非转经”的国有资产集中管理，产权全部变更至县国有资产管理部门名下，并经县政府授权由县国有资产管理部门履行所有者职权；国有资产管理部门将各单位的闲置或经营性国有资产委托给县希望投资公司统一管理和经营,公司严格按照《公司法》及《中华人民共和国企业国有资产法》进行运作，对统管资产（包括我县可开发的自然资源如矿产资源、水资源、土地资源等）可以进行市场化“资本运营”，采取资产抵押、招商引资、出租、投资参股（基础设施投资、地方优惠政策等形式入股）、担保贷款等方式，使长期闲置、沉淀的资产在金融市场上融资，变“死资产”为“活资金”，不断盘活存量资产，使闲置及“非转经”资产得到合理配置和有效使用，实现资产价值的最大化，为县域经济发展筹集必要的资金。
五是加强行政事业单位公务用车的管理，逐步实行公务用车管理改革，使行政管理与后勤服务分开，后勤服务实行社会化管理，走企业化、市场化运作路子，通过收入竞争机制，提高行政事业单位公务用车使用效率。使行政事业单位公务用车不再由本单位自行管理，逐步与市场接轨，实行有偿服务，自负盈亏，减轻财政负担。
关键词：中央与地方；国有资产产权；产权关系
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1008-2972 f2008)01-0026-04
一、关于中央与地方国有资产产权关系的含义
对于“统一所有，分级代表”国有资产管理体制下中央与地方国有资产产权关系的含义，目前学术界还没有明确清晰的表述，从现有文献我们可以判断有三种不同的看法。
(1) “统一所有，分级代表”下的中央与地方国有资产产权关系仅仅指国有资产如何在中央政府和地方政府之间合理、公平划分，界定中央和地方各自作为出资人的国有资产范围。而中央出资人对地方出资人的“指导与监督”只是一种公共管理职能，它反映的是中央与地方的行政关系而非出资人之间的产权关系(张文魁，2003；刘纪鹏，2005)。
例如，刘纪鹏在谈到国资委的职责时就认为：现有国资委兼具出资人和监管出资人两种功能，这在理论和实践上的关系都不顺。应该把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人职能上来。在国资委和大型国有企业之间构建控股公司，专门履行出资人职责，从事国有资产的经营和管理的中间层次(刘纪鹏，2005)。
(2) “统一所有，分级代表”下的中央与地方国有资产产权关系有两个层次：一是国有资产如何在中央政府和地方政府之间合理、公平划分；二是要在出资人职责中明确划分中央与地方之间的权利边界(徐善长，2003；焦建国，2005；马建堂、窦晴身，2005)。
“国家所有，分级产权”下，中央政府出资人与地方政府出资人都是代表国家履行出资人的职责。行使的是出资人所有权，即重大人事任免权、重大决策权、资产处置权。它们之间不存在隶属关系、上下级关系。中央出资人对地方出资人的“指导与监督”，不是变相的公共管理职能，而应是中央政府出资人统一确定的权利边界(焦建国，2005)。
(3) “统一所有，分级代表”下的中央与地方国有资产产权关系除了前述第二个观点中的两个层次之外，还应包括另一个层次――中央国资委与地方国资委之间的监管与被监管关系(陈清泰，2005)。
陈清泰在谈到国资委作为出资人机构的权能时指出：国资委是履行出资人职责的机构，不应仅仅承担监管职能，是监督、管理、运营一位一体。监督是对运营机构的监督，更多地属于公共权力范畴。管理包括法规制定、基础管理(统计、考核等)，属于公共管理层面。运营要进入市场，以提高集中度和回报率为目标。运营应是发展趋势，有排他性的集中统一所有权．形成强有力的产权约束。国有资产要保值增值，必须运营(陈清泰，2005)。
二、关于中央与地方国有资产产权关系的资产对象
学术界在这方面的意见比较一致，认为在“统一所有，分级代表”的国有资产管理体制下，目前国资委管理的范围应该是经营性国有资产，不应包括行政事业资产和自然资源资产(张文魁，2003；周天勇，2003)。
例如，张文魁认为，国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产等i大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制也有所不同。新国资机构所管理国有资产的范围不宜太广，至少在起步阶段不应将行政事业资产和自然资源资产纳入管理范围，这两类资产仍然由其他专门的政府部门管理(张文魁，2003)。
三、关于中央与地方国有资产产权关系划分的必要性
尽管考察的角度不尽相同，但学术界在这…点上意见相当一致，都认为中央与地方国有资产产权关系划分是必要的，是“统一所有，分级代表”的国有资产管理体制中的一个关键性的、基本的问题。具有代表性的观点有：
(1)在十六大确定的方向下，国有资产管理体制改革仍然有一些操作性问题需要进一步明确。合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系，是事关国有资产管理体制的基本问题(张文魁，2003)。
(2) “统一所有、分级代表”的国有资产管理体制能否真正建立并行之有效，最关键的内容就是能不能建立真正的出资人制度。而建立和完善出资人制度的核心，在于明确界定中央政府出资人的权利，以及明确界定中央政府出资人与地方政府出资人的权利界限(徐善长，2003)。
(3)国有资产在中央与地方国有资产管理机构之间的划分问题，是实行分级出资人中最棘手和最难解决的问题(张军扩，2003)。
(4) “统一所有，分级代表”制度在坚持国家所有的前提下，只有通过正确处理国有资产管理中中央与地方的产权关系，正确处理全民整体利益和局部利益的关系，才能更好地实现全民的共同利益，更好地实现国有资产的全民所有即国家“统一所有”(叶汉生，2005)。
(5)在新的国有资产管理体制框架的搭建过程中，如何确定中央与地方的关系是一个非常关键的问题(焦建国，2005)。
(6)中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，的确存在一个明确政府(特别是地方政府)行使产权的边界问题。例如，政府作为出资人代表应享有产权(占有权、使用权、收益权、处置权)中的哪些权利?地方政府履行出资人职责时出售国有企业的资本利得应如何归属?资本损失怎样处理?地方政府履行出资人职责，中央政府是否完全不管?这些都是不能含糊的问题(郭复初、王锋，2006)。
四、关于中央与地方国有资产产权关系存在的问题
对于“统一所有，分级代表”体制下中央与地方同有资产产权关系存在的问题，学术界主要有=三种观点。
(1)中央与地方之间国有资产划分和权利划分都还存在模糊之处(焦建国，2005)。
中央与地方的资产划分和权利划分中的一些重要问题需要进一步采取相关配套措施加以妥善解决：一是需要进一步界定什么是关系国民经济命脉和国家安全的企业；二是需要遵循合适的原则，合理考虑存量资产层面中央与地方之间的纵向投资关系；三是要有宪法和财政法依据，从更深层次上以增量调整的方式考虑横向地区之间的利益平衡问题(焦建国，2005)。
(2)中央与地方之间国有资产管理权利划分相对清晰，但责任划分还较模糊(荣兆梓，2006)。
在国有资产管理体制改革中，正确处理中央和地方的关系，合理划分二者的资产权限和责任，是不可或缺的重要内容。目前的“国家所有，分级代表”管
理体制在资产管理权限上的划分相对清晰，但在资产责任划分上制度安排相对滞后，因而在做到权责一致方面还存在问题(荣兆梓，2006)。
(3)中央与地方之间权利和责任的界限划分都比较模糊，且缺乏科学的协调机制(马建堂、窦晴身，2005)。
新的国资管理体制的局限性之一，就是中央、地方两级国有资产监管机构权责界限划分模糊，缺乏科学的协调机制。中央和地方国有资产监管机构分别代表国家履行出资人的职责，由于地方国有资产形成过程和利益的相对独立性，两级国资监管部门之间并不存在必然的隶属关系或上下级关系。中央国有资产监管部门对地方国有资产监管机构的指导与监督不是变相的公共管理职能，而应是确定的两级出资人代表的权利边界。但从目前情况看，无论是在十六大报告、十六届三中全会决定及《企业国有资产监管条例》中，还是在国资监管体制的改革“三定”方案中，既没有对两级监管机构的权责界限予以明确规定，也没有设计而级监管机构相互协调的可操作性机制。这不利于进一步推进国有资产管理体制改革(马建堂、窦晴身，2005)。
五、关于中央与地方国有资产产权关系划分的原则
对于“统一所有，分级代表”国有资产管理体制下中央与地方国有资产产权关系的划分原则，目前学术界直接或间接提出的原则主要有五个。
(1)摸清“家底”原则
认为中央与地方国有资产的划分涉及两个问题：一是中央和地方之间的划分；二是地方与地方之间的划分。其中不仅有历史遗留问题需要解决，还有公平、公正的要求必须考虑。而所有这一切的前提是：对各个地方国有资产的总量、比重、位次及相应GDP总量进行排序分析，把握各个地方国有资产的地区分布结构，摸清各个地方国有资产的“家底” (黄洪敏、陈少晖，2005)。
(2)企业战略地位原则
按照十六大要求，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。因此，中央与地方国有资产产权关系划分需要正确界定什么是关系国民经济命脉和国家安全的企业(张军扩，2003；焦建国，2005)。
(3)遵循现有格局，个别调整原则
即把企业向中央还是向地方缴纳所得税作为依据，确定各级政府出资人机构所管的资产范围。这个范围就是中央与地方之间国有资产的现有格局。遵照现有格局划分中央与地方国有资产产权，极个别做些调整，可以避免出现全国上下重新瓜分国有资产的情况(陈清泰，2003)。
(4)地区均衡原则
该原则有两个侧重点。一是地区实力均衡。也就是在处理国有资产管理上中央与地方之间的关系时，要防止各地方之间地方管理的国有资产实力和收益差距太大，有的地方国有资产规模很小，有的地方则很多，在资产实力和收益方面造成与中央在某些方面讨价还价的基础，削弱中央宏观调控的国有资产基础(周天勇，2003)；二是地区之间利益平衡。考虑到国有资产在各地区之间的现有分布格局很不平衡，按现有格局划分中央与地方国有资产产权有失公允，不利于缩小地区差距。应该通过存量调整求得大体平衡，然后通过增量调整进行平衡(张军扩，2003)。
(5)权责一致原则
即需要实行权责一致原则，明确划分中央与地方国有资产的管理、收益、处置等权限与责任。既要防止中央管得过多、过死，造成地方没有管理国有资产的积极性，又要纠正各级政府在国有资产管理中的行为扭曲，维护属于全体人民的财产权利(周天勇，2003；荣兆梓，2006)。
六、关于中央与地方国有资产产权关系划分的标准
目前明确提出的划分标准有三个。黄洪敏、陈少晖认为，可以从国有经济的行业分布和国有资产的存量以及增量两个方面统筹考虑中央与地方国有资产的划分标准。
(1)国有经济行业分布标准
根据对国家国有经济结构调整政策、国有企业改革进程、我国经济发展阶段和国内外市场形势等因素的综合分析，未来十年我国国有经济行业可分为继续保持高速发展的行业、保持较快增长速度的行业、发展速度持续平稳的行业和优势减弱、增长停滞的行业等四类。中央政府所持的国有资产应该主要集中在高速增长的行业和部分快速增长的行业，以及某些特殊的，非得由中央政府持有的领域(如平稳增长行业中的航空航天器等)；而将平稳增长的行业和缓慢或增长停滞的行业内的国有资产划归地方政府履行出资人职责，另一部分快速增长行业且更适宜地方管理的国有资产将由中央和地方按出资比例共同持有。
(2)增量资产的“谁投资，谁所有”标准
国有资产增量按照“谁投资，谁所有”的一般标准明确新增资产的产权归属关系，即由中央财政投资形成的国有资产归中央政府履行出资人职责；由各级地方政府投资形成的国有资产归各级地方政府履行出资人职责。
(3)存量国有资产的“均权”标准
存量国有资产划分分两种情况进行。一是先界定存量同有资产来源。对于投资来源明确，投资主体单一的国有资产存量，适用于“谁投资，谁所有”的划分标准；二是对于投资主体较多，产权关系复杂，无法明确界定投资来源的国有资产，可以按照“均权”原理加以处理。
“均权”原理是通过市场化产权交易的原则进行国有资产存量纵向、横向划转，以期在各地区之间形成产权归属清晰、责任分工明确、互利协作的国有资产分级代表体制。其具体操作方法是：除依据产业性质必须由中央持有产权的国有资产之外，把分布于全国各地且根据产业性质不适合更高层政权机构管理的国有资产，按照全国人均值与辖区人口数量之积，界定给资产所在地区，对超出部分的资产产权则由其上一级政权机构以合资方式持有。如果产业性质上不适合上级政权机构持有，则通过有偿转让方式逐步退出，所有权转让后所获得的收入，再通过类似财政转移支付的方式支付给那些人均国有资产拥有值低于平均水平的地区(黄洪敏、陈少晖，2005)。
七、关于中央与地方国有资产产权的边界
对于中央与地方之间国有资产产权边界问题，目前学术界的研究主要是从中央政府对国有资产所应保留的权利角度考虑的(青外之意，除此之外，地方政府享有高度的产权)。已经提出的中央政府对国有资产应保留的权利主要有五项。
(1)确定国有资本的控制范围。应该南中央政府来决定国有资本不能从哪些领域退出，应该在哪些领域继续保持控制。除了这些领域之外，地方政府可以决定所有的退出事宜。当然，到底有哪些领域需要国有资本控制，是一个需要继续探讨的问题(张文魁，2003；徐善长，2003；马建堂、窦晴身，2005；焦建周，2005)。
(2)确定国有股转让的规则、程序。国有股转让应该有公开的、竞争性的程序。为此，中央政府应该
制订统一的国有股转让规则、程序，以防止国有股转让过程中的国有资产流失等问题(张文魁，2003；徐善长，2003；马建堂、窦晴身，2005；焦建国，2005)。
(3)确定国有股转让收入的使用方法。即使地方政府在国有股转让中没有违背统一的规则、程序，中央政府仍然要统一确定同有股转让收入的使用办法(张文魁，2003；徐善长，2003；马建堂、窦晴身，2005；焦建国，2005)。
(4)确定统一的资本预算格式和程序。在新的国有资产管理体制中，资本预算有着重要的地位，应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司、国有资产运营公司的行为。由中央政府制定统一的资本预算格式和程序，地方政府依照执行(张文魁，2003；徐善长，2003；马建堂、窦晴身，2005；焦建国。2005)。
(5)由国家国资委对地方国资委的组建及工作开展进行指导、协调和监督，包括制度建设、基础管理、信息监测、统计评价等(叶汉生，2005)。
八、简要评论
如上所述，对于中央与地方国有资产产权关系问题，研究者们已经做了一些十分有意义的理论探索，研究成果也具有十分重要的参考价值。从总体上说，现有研究有四“多”四“少”。
一是对中央与地方国有资产产权关系各方面的观点争论比较多，意见一致的比较少；二是侧重于中央与地方国有资产产权关系改革的对策性理论研究比较多，基础性的纯理论研究比较少；三是中央与地方国有资产产权关系的静态研究比较多，对其动态变化及相关协调问题的研究比较少；四是对中央与地方国有资产产权关系改革的规范性研究比较多，实证性的案例研究比较少。
[关键词]国有资产管理 会计监管 国有企业
新型国有资产管理体制的任务为:建立权利、义务相统一,管资产、管人和管事相结合的国有资产管理体制。但我国传统的国有资产管理体制主要存在出资人职责不到位、监管分散、资产的质量和效率低下、国有资产流失等问题。随着现代企业制度的建立和完善,国有企业所有权和经营权基本已实现了分离,新的国有资产管理体制已经初步建立。按照相关法规的规定,强化对国有资产的监管,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值仍是管理的首要目标。但是由于新的国有资产管理体制刚刚建立,许多问题仍待进一步界定,新的监管模式也有待在实践中检验,因此,加强对新型国有资产管理体制下会计有效监管模式的研究具有一定的现实意义。
一、 当前国有企业国有资产管理中存在的会计监管问题
《中华人民共和国企业国有资产法》、2009年国资发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》的通知等一系列国有资产监管政策与法律的出台,表明以会计监管为核心的国有资产管理体系的基本框架和基本制度在立法上已初步确立。但在管理运行的过程中还不够完善,仍存在一些问题,具体体现在以下方面。
(一)会计信息质量存在的问题
近年来由于新〈企业会计制度〉和国有企业会计监管政策的进一步建立和完善,国有企业会计信息质量明显提高。但会计信息失真、造假问题仍然存在,主要体现如下:1、进行虚假的会计处理,以达到调节利润的目的。自国资委第14号令《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》推行以来,对国有资产经营业绩的考核逐步完善,一些企业进行虚假会计处理以达到以下目的:(1)虚增利润、掩盖亏损、获取绩效奖。(2)改造盈利状况,达到国家上市条件及发行债券的标准(3)减少利润以规避企业所得税。2、侵占流转税款,以增加当期现金流量。部分国有企业为了少交流转税或者延期纳税,违规确认收入。减少收入少交税款;延期确认收入延期纳税。3、会计人员业务知识不够全面,帐务处理随意性强。例:随意调整固定资产的折旧计提方法;计提跌价准备等。4、编制假预算、设置账外账、私设“小金库”。如:虚开发票、虚构业务、编制虚假预算等。5、财务基础管理薄弱、财务管理混乱。
(二) 会计监管标准存在的问题
2009年1月1日新会计准则已在所有企业中全面推广实施,但我国原来的行业会计制度以及相关专业核算办法等并未废止,形成新旧会计标准并存的格局。由于企业的财务人员素质高低不一,而新准则较旧准则改动较大,部分财务人员不能全面、准确地理解运用新准则。而且新准则改革了会计确认与计量原则,如国有企业与财政、国资等相关部门沟通不及时,便可能影响国有企业的绩效考核及会计信息的质量,导致国企会计信息缺乏横向的可比性,难以对经营者进行有效的激励与约束,最终降低会计监管的效率和国有企业的经济效益。
(三)内部会计监管存在的问题
1、国有企业内部会计人员监督存在的问题。(1)会计人员的“双重身份”是监督弱化的根本原因。在这种管理体制下,会计人员与企业的关系是雇佣关系,让会计人员站在代表国家利益的立场监督企业几乎是不可能的。(2)对会计造假行为惩治不力。(3)在会计监督过程中有些概念模糊,很多企业将审计监督等同于会计监督。(4)单位内部会计控制制度不健全、执行不得力,内部控制制度流于形式。(5)会计人员整体职业水平不高。突出表现在一些财务人员根本不具备从业资格、无视财经纪律,造成会计信息失真,从而损害国家和社会公众的利益。
2、总会计师制度上的欠缺是国有企业会计监督的一个重要问题。总会计师制度是现代企业会计监管制度的重要组成部分,是公司治理的重要环节。当前我国国有企业总会计师监督不力表现在四个方面:一是组织不到位,二是职能不到位,三是管理不到位,四是素质不到位。其中以职能不到位尤为突出。总会计师不到位,不能发挥其应当发挥的作用,是造成有些企业财务管理混乱、会计信息失真的直接原因。
3、监事与监事会制度不够完善。监事会制度和董事会下设立审计委员会是国有企业内部实施会计监管的有效形式。目前,我国国有企业中这些有效的内部会计监管制度尚未完全建立,已经建立起监事会制度和审计委员会制度的企业有些也并没有让其真正发挥作用,其对企业经营的合法性、投融资决策、会计信息披露等提出的专业意见或建议并没有得到足够的重视,审议制度并未真正得到执行,制度的设立流于形式。
(四)政府监管存在的问题
近两年随着国有企业中国有资产的会计监管制度和措施的逐步完善,国有资产的政府监管得到了有力的加强,但也还存在一些问题。1、各种监督的功能交叉、标准不一、管理分散、缺乏横向信息沟通,未能形成有效的监督合力。2、各种监督没有按照设定的目标进行,监督弱化问题严重。3、部分执法人员素质不高,法制观念淡薄,人为因素过重,主观随意性过大,这些现象显示出国家监督职能的弱化。
(五)社会会计监管存在的问题
会计师事务所是按照我国独立审计准则的要求,依法从事对委托方的委托业务进行财务报表鉴证的社会中介机构。独立性是社会审计的生命线。在目前市场机制下,企业是会计师事务所服务的客户,两者是服务与接受服务的关系。由于竞争的激烈,有些会计师事务所为了争取到或者保住客户,就会违规为企业隐瞒一些问题,这就使会计师事务所失去了从业的独立性,成为与企业联手作弊的利益共同体。这样的社会监督不仅没有任何意义,还会误导政府的监督机构和社会大众,产生恶劣的社会影响。
二、现代国有资产会计监管模式的设想
鉴于我国现阶段国有资产会计监管中存在的上述问题,构建一个完善的国有资产会计监督模式迫在眉睫。一项完善监管模式设计至少考虑如下几个因素:(1)降低成本;(2)提高制度效率 (3)遵循成本效益原则。据此,在加强和改善国有资产管理中的会计监管时,提出了“以政府监管为主导、行业自律组织及企业内部监管为补充的会计监管模式”。具体内容如下:
(一)全面提高国有企业会计信息质量
提高国有企业的会计信息质量可从以下方面入手。1、建立健全内部会计管理制度、尽快建立和完善会计法规体系。2、治理社会环境,营造良好的社会氛围,重塑会计诚信,有效地提高会计信息质量。3、增强法制观念,全面学习落实新《会计法》。4、进一步完善法人治理结构,落实单位负责人的会计责任。5、把会计人员的继续教育工作落到实处,不断提高会计人员的业务水平和思想政治素质。
(二)完善内部控制制度
完整有效的企业内部控制是会计监管的良好基础,这对全面提高会计监管的效率、效果具有重要影响。应从以下方面入手:1、完善公司治理结构,充分发挥法律赋予各机构特别是监事会、独立董事的职能,实现权力制衡,强化企业内部监督机制。2、要保证内部控制的有效性:(1)提高相关人员的道德修养和专业素质,是内部控制机制得以顺利运行的前提;(2)倡导以人为本的企业文化,实现“软控制”,变“要我控制”为“我要控制”,从而达到内部会计控制的最佳效果。3、充分发挥内部审计的作用。确立内部审计在监督、检查内部会计控制工作中的独立地位,切实实现内部审计由事后监督职能向事前、事中监督职能的转变。4、完善公司治理结构,减少管理层对财务报告的操控,为内部会计控制创造良好的内部环境。5、强化风险意识。对风险的重视程度直接影响企业的生存与发展能力和市场竞争力。在企业实际经营管理过程中,应进一步强化对风险因素的重视,建立有效的风险管理系统,对财务风险和经营风险进行全面防范和控制。
(三)建立国有企业内部控制标准体系
建立起适合我国国有企业自身需要的内部控制标准体系是增强国有企业会计监管的有效措施。主要构想是:建立一套包括基本规范、具体规范、应用指南、解释公告构成的内控标准体系框架,其控总体制标准体系应达到完整性、真实性、合理性、有效性等要求。基本规范可以借鉴5要素框架,将内部控制的目标定位为保证财务报告的真实、可靠和资产的安全完整,并兼顾战略目标、经营目标和遵循目标。具体规范中,围绕保证企业财务报告真实、可靠、资产安全完整这条主线,着重就影响财务报告真实可靠、资产安全完整的重要业务与事项进行规范。其内部控制组成要素包括:控制环境、风险评估、控制活动、资讯与沟通、监督。总之,企业在上述原则的指导下,根据企业的实际情况建立行之有效的内部控制标准体系,以提高国有企业国有资产管理的效益和效率。
(四)强化财务总监制与外派监事会制度
2006年国务院国资委制定了《中央企业总会计师工作责任管理办法》,并逐步在国有企业中推行总会计师制度,以期加强对国有资产使用的会计监管。
1、财务总监制是我国深化国有企业改革实践中发展起来的用以强化出资人财务监督的公司治理结构的创新措施。财务总监因为有权参与企业的经营决策,使其监督贯穿于企业经营活动和财务收支的全过程,既有事后监督又有事中、事前监督,这一改变使出资人财务监督更加及时、更加有效。为使财务总监充分发挥作用,必须设计出对财务总监有效的激励约束机制,使其行动符合委托人的预期。
2、逐步加强和完善国有企业外派监事制度。外派监事会制度是一种较高层次的强化所有者对经营者监督的制度,具体是可由国有资产的出资人代表――国有资产监督管理委员会向大型重点国有企业派出监事,监事直接对国有资产监督管理委员会负责,确保企业经济活动的合法性、资产的安全性和效益性。2006年国务院国有资产监督管理委员会印发了《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》指出:监事会工作是国有资产监管的重要组成部分,监事会的监督是出资人监督的重要形式。监事会要对出资人关注的重大事项和企业执行国有资产监管的有关政策规定情况,深入开展检查,为加强国有资产监管服务。但是,这种制度安排运行成本较高,具体操作中也应该讲求成本效益原则,一般主要应用于大型国有企业。
(五)构建国家审计监督制度
国家审计拥有对国有企业的审计权是保证和促进国有企业经理层“受托责任”的全面有效履行并予以确认的至关重要的手段。由国有资产所有者赋予国家审计的监督职责,是国家审计以国家监督的形式履行所有者监督的实质要求。因此,为确保国有资产保值增值目标的实现,必须加强和改善国家审计监督制度,可以采以下途径健全审计监督体制:1、在市场经济条件下,明确审计监督在整个社会监督体系中的功能,逐步建立和完善审计监督体系 2、事前审计与事后审计相结合,以事后审计为主3、建立对审计监督成果的绩效评估体系 。4、完善审计监督的实施机制 。
(六)进一步完善社会中介监督制度
社会中介监督是指以会计师事务所为主的社会中介组织依法对委托单位的经济活动及财务会计资料,按照规定审计程序和审计方法进行审验查证,对企业的财务状况、经营成果和现金流量等据实做出客观、公允的评价的一种监督形式。这种典型的外部监督以其特有的独立性和客观性得到了社会和法律的认可,具有较强的权威性。而且注册会计师的审计结果也可以为国有企业监事会、国家审计机关、国家授权投资机构、税务机关、证券监管等部门使用,具有真正的外部性。当前在国有企业中推行注册会计师审计制度,对于完善国有企业外部会计监督、提高国家审计效果、满足国有企业多层次的监督需要,满足企业利益相关者的信息需求和提高企业整体监督效率等方面都有积极的意义。
综上所述,本就当前我国国有企业国有资产管理中存在的会计监管问题,结合国际会计监管发展的趋势,构建了“以政府监管为主导、行业自律组织与企业内部监管为补充的会计监管模式”,希望在实现国有资产保值增值管理过程中发挥实效,对创建新型国有资产会计监管模式提供借鉴。
参考文献:
