发布时间：2023-06-15 17:16:56
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的防范非法集资的重要性样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
为了认真贯彻落实12月10日召开的全省打击非法证券和非法集资工作会议精神，进一步做好我市处置非法证券和非法集资工作，切实维护全市金融秩序和社会稳定,现就有关问题通知如下：
一、提高认识，努力增强打击非法证券和非法集资活动的责任感、使命感和迫切感。非法集资活动不仅破坏金融管理秩序，侵害广大人民群众的切身利益，也严重影响经济安全和社会稳定。近年来，市委、市政府按照国务院和省委、省政府的统一部署，组织协调有关部门，建立联席会议工作机制，采取了一系列有力措施坚持不懈地预防和打击非法集资活动，着力搣打早打小攠，将非法集资活动消灭在初始阶段，有力维护了我市金融市场秩序和社会稳定，保护了广大群众切身利益，取得了较好社会效果。但是，我们还必须清醒认识到，我市非法集资活动还没有从根本上得到遏制。尤其是,在当前全球金融危机波及范围越来越广的经济背景下，不可避免要对企业的发展和经营带来严重影响。一些企业和机构为寻求融资渠道，存在进行非法证券和非法集资的可能。一些犯罪分子利用群众投资理财心理，顶风作案，进行恶意诈骗。更为重要的是，非法集资活动涉及的多为离退休、下岗职工等困难群众，极易引发。因此，各级各部门要统一思想，提高认识，站在维护人民群众利益，维护社会稳定，构建和谐社会的全局高度，充分认识打击非法集资活动的重要性，本着高度负责的态度，认真做好打击非法证券和非法集资的有关工作。
二、切实加大针对性宣传工作力度。为打击非法证券和非法集资活动营造良好的舆论氛围，各县市区、各有关部门以及各金融机构要精心组织开展防范非法集资等违法犯罪专题法制宣传教育活动，综合利用各类新闻媒体，增加专项宣传内容或开办专题节目，教育警示群众。宣传工作要做到搣三突出攠，即突出金融机构重点行业正面宣传，突出公安、工商部门以案说法警示教育宣传，突出社区、厂矿、乡镇人口集中区域及下岗职工、离退休人员、农民工等重点人群进行思想说服宣传，引导广大群众正确投资，并以合法的手段维护权益。另外，今后市内主流媒体对金融突发事件，特别是非法集资活动的负面报道，事前要经市委宣传部和市金融办审核。
三、继续开展对涉嫌非法集资活动的风险排查工作。按照省、市政府《关于开展非法集资风险排查工作的通知》文件精神，各级各部门要在全市范围内认真组织开展非法集资风险排查活动，全面摸清非法集资活动的基本情况，为打击非法集资工作奠定基础。排查工作采取全面排查、重点摸查的方式进行，内容为非法集资案件的数量、区域分布、法案特点、主要方式、风险状况、危害后果和处置情况。重点是非法集资案件多发地区以及房地产、农业、林业等行业，对群众举报、监管发现的有关非法集资线索要逐条调查核实。全面排查分为准备阶段、排查阶段、总结阶段。各县市区政府及市城建局、市农业局、市林业局、市商务局、市文化局、人行中心支行、银监分局等行业主管（监管）部门要按时完成风险排查，并于年2月上旬将排查情况报市联席会议办公室。
四、认真负责地抓好我市非上市股份公司摸底调查工作。12月10日省政府召开全省打击非法证券和非法集资工作会议，针对非上市股份公司监管缺失，底子不清，情况不明的状况，要求各市统一对非上市股份公司开展摸底调查工作。各县市区要按照属地管理原则，由公司注册地政府组织工商等有关部门对辖区非上市股份公司进行一次彻底地清理排查，重点调查公司法人治理、经营情况、股权结构、股份发行转让等情况。对调查的情况要进行整理分类，经营情况正常的，无违规违法行为的公司，由所在地政府负责加强日常监管工作；对企业经营状况尚好，违法违规问题不严重，涉及群众比较少的公司，责令其限期整改，回购股份，规范股权；对已停业或陷入经营困境的公司，按照法律规定，采取有效措施，予以清理，切实做好善后处理工作。对非法证券集资问题严重的公司，由公司所在地政府组织公安等部门依法查处，及时控制犯罪嫌疑人和冻结涉案财产，妥善处理善后问题，化解矛盾。按照省政府最新时限要求，各县市区政府要在明年2月底前完成摸底调查，并将清查情况及时报市联席会议办公室。
五、建立完善群体性上访事件的防范和应急处理机制。当前，非法证券和非法集资活动已成为一些地方的一个重要源头。在打击非法证券和非法集资活动中，要充分考虑社会稳定因素，对不同情况，要认真甄别，区别对待。各县市区和各有关部门要立足预防，妥善处置。对于一些可能引发的案件，要保持高度的敏感和警惕，制定应急处置预案，全力做好维稳工作。对于正在进行善后处置的案件，各有关部门要耐心教育引导投资群众按正常渠道提出诉求，理智对待所面临的问题，采取灵活多样的方式方法，尽量将投资者的损失减少到最低限度。对已经侦破的非法证券和非法集资案件中群众部分资金无法兑付的问题，部门要积极引导，做好劝说工作，要教育群众面对现实，克制自己的行为，认识到过激行为不但解决不了问题，而且还要为此承担相应的法律责任。群体性上访事件发生后各有关部门要现场协调，妥善处置，化解群众矛盾，维护社会稳定。
六、进一步形成打击非法证券和非法集资活动的合力。打击非法证券和非法集资活动是维护金融市场稳定运行、保护投资者合法权益的一项长期性工作，任务艰巨。各县市区和各有关部门要密切配合，全力以赴，承担重任，形成打击非法证券和非法集资活动的合力。
（一）明确职责、各司其责。打击非法证券和非法集资活动查处和善后处理工作，按属地原则，由事发地各级政府总负责，行业主管和监管部门一线把关，联席会议负责组织协调。联席会议成员单位要按照确定的职责和分工，各司其职，各负其责，密切配合，共同推动，形成合力。银监部门负责非法集资活动政策解释和性质认定，对非法集资活动线索进行调查和案件移送工作；公安机关对非法证券和非法集资活动进行监控、侦查、打击和处理，负责维护非法证券和非法集资活动引发的现场秩序和安全，切实做好维护稳定工作；工商部门负责依法查处涉嫌非法证券和非法集资活动广告宣传，加强对股份公司年度检验和登记审查，严把市场主体准入关，规范市场主体行为；政法委要协调指导检、法部门对非法证券和非法集资活动的涉案犯罪人员审查、批捕、和审判、执行工作。同时，联席会议各成员单位要落实相关工作职责，及时了解和掌握本行业涉嫌非法证券和非法集资活动的规律，加强与市联席会议的联系和协商。
一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观，不断强化社会信用环境建设，进一步融洽政银企关系，增强党委政府、相关部门和金融机构对金融生态建设和社会征信的重要性认识，营造全社会恪守信用、远离非法集资、全力维护金融稳定的局面，打造“诚信”，争创“金融信用区”，保持辖区经济金融良性互动。
二、宣传活动的主题和目的
主题为“诚信和谐金融”。通过多层次、多渠道、多角度宣传普及金融知识，让社会公众都来了解金融、关注金融事业、支持金融工作，学会运用现代金融知识为自己的工作和生活服务，并为全区经济金融健康有序发展提供可靠保障。
三、宣传内容
（一）金融生态建设知识。介绍金融生态的概念、金融生态建设的重要性及主要措施，介绍信用农户、信用村队、信用街道等农村信用体系建设内容等。
（二）征信知识。介绍个人征信知识的相关内容，包括征信的概念、个人信用信息基础数据库、什么是个人信用报告、如何查询个人信用报告、如何拥有良好的个人信用记录、个人信用报告如何保护个人隐私等问题。
（三）打击非法集资知识。介绍非法集资活动的牲征、表现形式及其危害性，介绍非法集资的常见手段，引导公众拒绝高利诱惑，远离非法集资。
（四）国债知识。介绍国债发行种类、认购方式、到期实物国库券的兑付网点、方式、政策等。
（五）人民币反假知识。介绍假币识别技术、货币真伪鉴别知识，开展反假货币法律法规、爱护人民币宣传等。
（六）利率知识。介绍利率水平、计息规则，我国利率市场化情况等。
（七）结算工具知识。介绍银行卡基本知识、安全用卡常识，常用支付结算工具(支票、汇票、本票、电子支付、电话银行)种类、特点，如何正确使用各类支付结算工具(包括社会公众跨行汇款可用的途径、价格及到账时间)。
（八）人民币银行结算账户知识。介绍人民币银行结算账户(单位、个人)的种类及功能，如何正确开立各类银行结算账户，使用银行结算账户应注意的问题等。
（九）民间金融知识。介绍有关民间金融及其风险防范知识，引导合理的民间借贷和投资行为，提高对非法金融活动识别的意识和能力。
（十）外汇管理知识。介绍个人外汇相关知识，包括个人结汇和购汇的管理、个人对外贸易外汇资金管理、个人外汇投资管理、个人外汇账户及外币现钞管理等相关规定。
（十一）保险知识。介绍个人保险相关知识，如何读懂保险合同，个人如何投保与理赔及退保与风险防范等知识。
（十二）证券知识。介绍证券知识，介绍各种证券产品的特点与风险，引导人们正确认识证券产品。
（十三）家庭理财知识。介绍个人理财的基本知识，认识各种理财工具，引导居民树立正确的投资理念。
（十四）反洗钱知识。介绍洗钱犯罪行为特征及其危害性，宣传《反洗钱法》涉及公民权利与义务方面的内容，提高社会公众的反洗钱意识。
四、宣传形式
（一）集中式广场宣传。2012年6月份，在武商量贩广场摆摊设点、悬挂标语开展金融知识普及宣传周集中活动。要求全区所辖金融机构、人寿保险公司、财产保险公司、金融生态环境各成员单位参加。各街道同步在各自辖区开展形式多样的宣传活动。
（二）阵地式网点宣传。充分利用金融机构网点开展广泛宣传。各金融机构要在其营业网点采取张贴海报、悬挂横幅、电子滚动屏幕显示、设置展板和宣传栏、散发资料等形式进行宣传。形成金融生态宣传的常规态势。
（三）阵地式网站宣传。在区经济和信息化局网站，开辟金融生态建设专栏，建设为常年宣传的窗口。
（四）阵地式电视宣传。适时在电视台设置专题活动，加强对金融知识和金融生态建设的宣传。
（五）流动式基层宣传。农商行要把宣传的重点放在农村，要丰富宣传形式，深入各街道、重点村队开展巡回宣传。
五、组织领导
区金融生态建设宣传活动由区金融办和人行蔡甸支行组织实施；区金融生态建设工作领导小组各成员单位、各金融机构、各街道要创新方式方法，大造宣传之势。
关键词：新常态；银行业；风险防范
中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.06.029
1经济新常态下银行业产生新的挑战
经济新常态下金融业的发展必将进入一个与过去高速增长期不同的新阶段，呈现出“新常态”。对银行业而言，新旧常态过渡中的各种问题以及宏观经济的趋势性变化势必带来经营环境全面、持续和深刻的变化，集中体现为五大挑战。一是“一降一升”，经济增速下降，整体风险上升，导致银行业防范化解风险的压力加大。二是“一增一降”，不良资产增加，盈利能力下降，银行业维持和提升盈利能力面临挑战。三是“一增一减”，资金成本增加，高端资产配置客户减少，利率市场化继续推进的大背景下银行争夺资金和客户的难度进一步加大。四是“一快一慢”，金融市场变化快，金融机构转型慢，银行业传统经营模式将受到大数据、微支付、零物理网点的强劲冲击。五是“一破一立”，刚性兑付打破，新型机构不断设立，银行业面临的竞争将更加激烈。
2监管政策环境变化对银行业产生新的影响
除了经济新常态下的挑战，金融监管改革的不断深化也将给银行业带来深刻的影响。一是审慎监管与行为监管并重，对银行业风险管理能力提出新要求。存款保险制度的正式实施，银行业的流动性和资产配置面临新考验。银监会正加快推进监管体系改革，新监管规则、监管标准的陆续出台对银行业的风险管理能力提出了更高的要求。二是“宽进严管”趋势加强，依法合规经营水平亟待提高。近年来，“宽管制、严监管”已经成为银行业发展和监管的共识，监管部门将强化依法监管防范风险，监管套利的空间不断被压缩，依法经营的边界将更加清晰，监管问责的力度也将进一步加大。
3新常态下银行业风险暴露新的特点
3.1信用风险持续暴露
一是部分“两头在外”招商引资企业良莠不齐，经营风险大、资金链紧张，资金链断裂后反映到银行就必然有不良贷款的暴露。二是政府融资平台信用风险压力仍然较大。今年是平台第四个连续集中还款高峰期。国发43号文件出台后，债务管控新规对地方融资政策的较大调整，将影响既有融资规划，还款压力将进一步加大。特别是原有平台贷款未纳入财政预算的部分，信用风险可能增大。三是信用风险的梯度转移和传染压力。沿海地区部分龙头企业的信用风险加快向周边、向内地转移，特别是与风险地区企业有资金、业务往来甚至关联关系的信贷客户风险增大。
3.2押品价值波动风险不容忽视
银行机构不重视押品与授信本身的关联性、管理缺位等都导致押品对信用风险的缓释作用下降。以储备土地、项目在建工程或土地使用权作抵押的风险。在房地产行业的下行趋势下，其实际价值和处置效力存在较大的不确定性。另一种是生产型企业的厂房或设备抵押的风险。由于抵押品行业属性强，债权形成不良后资产处置很困难。这两种情况在当前经济下行压力下其风险应特别关注。
3.3流动性风险管控难度加大
流动性风险具有“突发性强”、“传染性高”、“低频高损”、“资本不能完全覆盖”等特点。银行机构存款集中度较高，稳定负债较差，流动性风险管理主要依赖发起行的流动性输入，提升流动性管理的内在动力不足。
3.4信息科技风险压力凸显
信息科技风险具有显著的复杂性、不确定性、外部性强的特点。当前有些地区已出现信息科技风险突发事件，业务连续性受到很大威胁。除村镇银行外，各银行分支机构信息科技风险也不容忽视，特别是在保障网络、电力和中心机房安全等方面存在较大压力。
3.5社会金融风险传染性增强
一是融资关系复杂的客户风险输入。小贷公司、担保公司、民间借贷等各类资金渠道助推企业过度融资，一些企业既从银行贷款又参与社会融资，导致资金链过度紧绷，最终形成银行信用风险。二是外部机构的风险输入。一些担保机构、小贷公司、投资咨询公司等除了与银行合作，还与民间借贷等多种社会金融合作，形成过度担保和过度融资，再加上有的基层银行过度依赖担保而疏于贷款“三查”，导致风险传染可能性增大。三是个别银行员工参与民间融资和涉嫌非法集资，违规骗取银行信贷资金，对群众的煽动性和蒙蔽性很强。
3.6声誉风险隐患增多
随着新媒体的兴起，信息传播的速度空前加快，参与受众更广，传播内容辨识难度更大，也更具冲击力。银行机构的各种风险事件都可能通过舆情发酵，特别是以微博、微信、手机客户端为代表的媒介对银行业的负面舆情的传播激增。
3.7合规风险压力加大
监管部门多年来一直强调合规管理的至关重要性，但从目前情况来看，银行业合规管理仍然存在许多问题。不少机构抱着“罚不及众”、“打球”的侥幸心理，对合规要求执行和落实不到位，忽视内控与员工行为管理，违规问题比较突出。表现在浮利分费、借贷搭售、未提供实质而收费、超标准收费等违规问题时有发生；误导营销、违规销售和保险产品的行为屡禁不止；以贷转存、虚增存款、办理结构性存款操作不规范、资金用途管控松懈等问题屡查屡犯。2014年重庆银监局对10家机构的违规行为实施了行政处罚，没收违法所得471.9万元，罚款241.8万元。此外，在监管政策的传导和执行上，不少机构也存在层级性衰减、地域性衰减和技术性衰减等问题。
4新常态下有效化解银行风险的对策建议
第一，加强防范和化解信用风险。一是切实防范逃贷、倒贷、骗贷和抽贷导致的信用风险。加强对行业和客户的情况分析，对于暂时困难的企业不贸然采取一刀切式的抽贷、断贷，对于涉及非法集资和民间融资的企业及时处置。同时，要落实好业务尽职指引，进一步规范跨业合作，在保证自身合规经营的基础上，注意分清责任，避免由于责任不清造成其他行业信用风险殃及银行业。二是坚持依法处置不良贷款。对于已经暴露的风险，要灵活采用多种方式积极盘活存量资产，完善不良贷款处置程序和流程，加强政策运用，加大核销力度。加强与公安、司法部门互动沟通，推动相关诉讼加快审理、判决和执行。三是积极化解存量地方政府性债务风险。要继续加强平台贷款动态监测分析，密切关注在建项目后续贷款的合规性，提前做好还款方案，防止个别地区利用地方债新规悬空银行债权；对于地方政府“负有担保责任”和“负有一定救助责任”的或有债务，要尽快与地方政府、融资平台协商，共同推进贷款资产保全；强化转型后融资平台的风险管控，与之建立起一种基于市场和法治原则的新型银企关系。四是坚持风险隔离原则。深入分析风险区域梯度转移暴露的规律，充分了解客户所处行业的风险形势，切实防范跨区域、跨市场风险传染。
第二，切实防范化解流动性风险。银行金融机构要认真落实《商业银行流动性风险管理办法》，建立全行流动性管理机制，明确流动性风险偏好、策略、政策和程序，将流动性风险治理机制纳入到全面风险管理机制建设。要对“流动性救助机制”的有效性进行评估，细化救助方案、完善应急预案，提高流动性应急能力。
第三，提升信息科技风险的防范能力。一是严守风险底线。各机构要加强“业务连续性、电子银行、科技外包”三大重点风险领域的风险排查和应急演练，提升信息系统可靠性，严守“业务不能停摆、信息不能泄露”的风险底线。二是提升信息科技治理能力。要高度重视信息科技风险管理，努力推动信息科技风险的规划、实施及监督评价；提升业务部门对科技规律的认识，统一部署业务连续性管理计划；培养壮大信息科技队伍。三是提升创新发展能力。加快信息科技系统改造升级，加大自主可控设备的推广使用，利用信息技术促进业务创新转型。此外，各分支机构也要加强信息科技风险的日常管理和相关设施的巡检力度。
第四，综合防范声誉风险。一是做好服务从源头上防范。在产品销售和制定相关业务流程及政策时，主动维护消费者合法权益，充分考虑消费者诉求。按照相关要求建立和完善信息披露制度，应公开的信息要主动公开。二是提升舆情监测有效性。要落实舆情监测人员和责任，优化舆情分类提示制度，完善舆情参阅制度。三是完善快速应对机制。充分利用微博、微信等新媒体平台，加强网上舆论引导和正面宣传，妥善处理客户投诉。做好声誉风险应急处置，整合专家、媒体资源，加强处置的联动性，防止出现。
第五，切实防范化解社会金融风险。一是持续推进风险防火墙建设，积极关注、研究新常态下新兴金融业态风险传染形式，阻断社会金融风险向银行体系内部传染的人员、资金、业务渠道，严密防范融担、小贷、民间融资等外部风险转移至银行业体系。二是加强监测、提高风险敏感度。在银担合作及贷款授信环节，不得过度依赖担保而疏于贷款“三查”。要加强甄别，对涉及非法集资和民间高利贷等容易诱发风险的担保公司和企业要提早采取防范措施。要加强对融资担保贷款数据的分析和上报，及时将有关情况向监管部门沟通。三是配合做好打击非法集资相关工作。要加强内部风险排查，强化监测，切实防止银行业员工参与非法金融活动。积极支持配合相关部门打击非法金融活动。
【关键词】民间金融；法律监管；路径选择
世界众多国家或地区承认民间金融的合法地位并将其纳入本国监管体系的发展与实践，恰好与我国民间金融的严苛管制形成强烈的反差。这种严格的管制引发了国家调制权力与民间自治权利的内在紧张，造成了金融体系的分裂和落后，抑制了经济体制的快速发展，要想促进多层次信贷市场的形成和优化，加速非国有制经济的发展，就必须对不合理的金融制度进行重构与反思，笔者认为重构的关键在于如何规范、疏导民间金融，让其阳光化生存。因此就有必要对民间金融加强法律监管，尽快确定民间金融合法化地位，明确对民间金融法律监管的“规则”，包括民间融资与非法集资的界限、融资双方真实确认的高利率行为的司法边界、加强对民间融资的监管和监测、确立民间融资的监管主体、创立民间金融市场准入制度、交易活动监管制度和市场退市制度，从而使民间融资有法可依，以引导民间金融健康发展。
一、民间金融的界定
民间金融既是一个现实问题，也是一个理论问题。尽管国内外学者对民间金融作了一定程度的深入研究，但对民间金融的内涵和外延界定并没有形成一致的观点。目前学界对民间金融的认识，大部分学者赞同从法律层面及金融监管的角度来界定，将不受国家法律保护和规范、处在金融当局监管之外的各种金融机构及其资金融通活动统称为民间金融，也称非正式金融。如Anders Lsaksson将民间金融定义为游离于正规金融体系之外，不受国家信用控制和中央银行管制的信贷活动及其他金融交易。世界银行也认为，民间金融是没有被金融监管当局所控制的金融活动。国内多数学者也以资金活动是否纳入国家的金融管理体系，或是否具有监管性为标准进行界定正规金融和民间金融。
笔者认为，所谓民间金融，就是相对于官方金融而言，未经过金融监管当局批准设立、未被纳入金融管理机构管理系统的民间自发进行的金融交易活动的行为，主要包括民间借贷、企业拆借、合会、地下钱庄、社会集资等形式。而根据民间金融的形式是否触犯现有法律，民间金融又可具体划分为非正规金融和非法金融。非正规金融的组织和活动是在正规金融范畴之外，其交易过程不受政府监管、结果不受法律保护、运行不受国家宏观调控。非法金融尽管与非正规金融有相似之处，但根本区别在于其行为与形式是严重危害社会的，是法律规范与道德规范所禁止的，如洗钱、集资诈骗、高利转贷、金融传销等。
二、民间金融法律监管的必要性
一方面，民间金融以其交易方式灵活、手续简便、运作高效等特点决定它具有强大活力，能够较好的适应市场经济，它的发展壮大既能起到缓解中小企业融资瓶颈的效果，又能起到提高金融市场资源配置效率的作用，可以说是在我国正规金融覆盖不足而缺位状态下，对我国金融市场的有益补充。民间金融的发展有利于建立多层次的资本市场、完善金融体系，提高金融机构的竞争意识。然而另一方面，由于法律监管缺位，导致民间金融基本上处于无人审批、无人管理、无人监督的“三无”状态，企业的经济实力、集资用途和偿债能力无人进行审批把关，公众对社会集资的风险无法准确判断，使得民间金融往往游离在灰色乃至黑色地带。民间金融的异化发展不仅加大了民企借贷成本，扰乱了民间金融市场的正常秩序，而且加剧民间借贷资金链断裂的潜在金融风险，影响了社会稳定。因此，对民间金融既不能简单加以禁止，又不能放任不管，任其无限制发展，应该密切关注，采取“疏堵并举、疏导为主”的治理策略，加强法律监管，区别对待。对于非正规金融，政府应建立健全的金融法律制度，予以民间金融合法化地位并加强高效规范的法律监管，使其走上制度化、规范化轨道，防止其向非法方向转化。对于非法金融，如民间高利贷、地下钱庄以及民间违规融资等一系列存在风险隐患的民间金融活动，政府应严厉打击，建立惩罚机制，从而威慑这类非法民间金融行为。对于存在半合法半不合法的灰色金融形式，政府应当严格治理、规范引导，使其向正规金融方向转变。
面对近几年温州及其它地区民营企业主因资金链条断裂而引发的“跑路”、“跳楼”事件，政府也意识到了民间金融的重要性，央行有关负责人也多次就国内民间金融的发展表示，民间金融是正规金融有益的补充，具有制度层面的合法性。引导、鼓励民间金融规范化、阳光化运作，发展多层次信贷市场，满足社会多元化融资需求。此次表态成了央行放宽民间借贷经营限制的一个重要信号。笔者认为，对民间金融在确认其具有合法化的同时，更需要加强法律监管。只有予以合法化地位并加强高效规范的法律监管，一方面有利于金融监管部门准确掌握资金流动信息，改变借贷双方不对称的信息状况，有效开展金融宏观调控，促进金融市场良性发展；另一方面，能使有关部门分清是非，把握尺度，对以通过民间借贷形式达到严重危害社会目的的行为要严厉打击。最终维护法律的尊严和权威，减少民间借贷交易风险，促进社会经济和谐发展。
三、民间金融法律监管存在的问题
（一）民间借贷法律监管缺位
我国目前已有的涉及金融领域的法律法规主要针对正规金融，对民间金融这一庞大的市场至今还没有专门的法律规范加以保护。从我国现行法律规范来看：《民法通则》、《合同法》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》及《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》等法律规定及司法解释中，只对民间金融做了简单概括性规定，而《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等几部重要的金融法均末涉及民间金融的专门性规定。可见，在我国立法体系中，尚没有一部专门对民间金融进行规范的法律法规，致使民间金融处于一种“无法管”的真空状态。民间金融法律监管的缺位、法律监管主体不明确、监管内容不清晰、监管模式混乱、监管手段简单落后等，导致民间金融自由发展，没事则无人管，出事则是严刑峻法。
（二）金融法律制度严重滞后经济发展
在我国现行法律制度中，关于对民间金融的规定比较零散、原则、相冲突且严重滞后于经济的发展。一方面，《民法通则》、《合同法》及《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》中对自然人之间的借贷行为的指导思想是：合法的借贷关系受法律保护，另一方面国务院在1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中，将“凡未经中国人民银行批准”从事各类金融业务活动的机构和相关活动，都被列为非法行为，并严格加以取缔。正因法律制度设计的矛盾、冲突，致使民间借贷与非法集资行为法律界限模糊、难以区分，政府一直将民间金融视为非法，在法律也不确认其合法地位，也没有一套规范和约束其运行的制度。然而，民间金融的存在，使得广大非国有经济投资主体的融资需求得到满足，一定程度上纠正了资源的配置效率低下问题，为我国民营企业融资需求提供了重要的融资渠道，是经济增长的重要支撑力量。可见，有关民间金融的法律制度已严重滞后于经济的发展。
（三）监管主体缺位
根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的规定，民间金融的监管主体为人民银行，地方政府给予必要的协助，公安机关负责立案侦查。而《中国人民银行业监督管理法》则将对民间金融的监管权限赋予了银监会，由银监会负责对非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作，但如何对社会集资进行审批及其审批的标准等，目前法律尚未明确规定。可见，我国民间金融的监管主体呈多元化且监管职能不明，导致实质监督主体模糊，日常监管实际上处于真空状态。因此，我国民间金融有效的监管必须要有明确的主体，否则会在遇到问题的时候发生权责不清、相互推诿的情况，使监管变得混乱，甚至直接对监管对象造成影响。
（四）监管措施单一且手段强硬
为了防范金融风险，维护金融市场整体的安全，我国长期实施严格的金融管制。从现行一系列有关民间金融管制的行政规章、司法解释和政策文件来看，政府对民间金融采取高度的警惕和严厉的态度，实行以行政监管为主辅以泛化而严峻的刑罚的管制模式：轻者，行政取缔；重者，严刑峻法，科以非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪。由于监管措施单一、手段强硬，而且缺乏对民间金融组织的治理结构、交易活动、信用披露和信用制度等有效的监管措施，严重限制了民间金融合法存在的空间、压制民间信贷市场的发展、阻碍了民营企业经济的前进步伐。
四、民间金融法律监管的路径选择
（一）构建完善统一的民间金融法律体系
1.制定专门法律确立民间金融合法地位
从民间金融的发展态势和在经济社会中的积极作用来看，国家及相关部门应完善现行法律法规中的滞后条款，尽快制定适应民间金融发展的法律制度，如出台《民间融资法》、《放贷人条例》等，从法律上对民间金融主体的权利义务、准入条件、投向范围、利率水平、违法责任等方面加以明确，区别各种民间金融行为的合法性和非法性，进一步细化和明确界定合法经营与违法经营的标准，打击“黑色金融”，划清与“灰色金融”的界限，通过法律法规保护合约双方的合法权益，以保证民间金融有合法的生存和发展空间。
2.修订现有的民间融资法律法规
针对目前民间金融的规定比较零散、原则、相冲突且严重滞后于经济的发展的现状，一方面是尽快制定一部专门的民间融资的法律，另一方面是要对现行的相关法律法规做一定的修订，以便建立统一规范的民间融资法律体系。因此，就需要修订和完善《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等，明确中国人民银行对民间金融的管理职责、明确银监会对非法集资的认定、查处、取缔等职责。人民银行从宏观上把握银行融资、民间融资及其它形式融资的比例与规模，及时掌握民间融资的发展动向、规模、特点、风险提示等，从而使公众了解有关政策规定，引导民间融资健康发展，对未经批准的社会集资应密切关注。合理认定并加强与公安、工商等部门的协作，予以坚决打击和取缔等，积极引导中小企业依法合规地向社会公众筹集资金。
（二）构建多层级的监管体系
民间金融合法化之后，法律首先应当明确规定民间金融交易的监管机构，明确监管主体的监管职权和监管程序。但我国长期对民间金融采取高强度压制政策，迄今为止仍然没有建立系统和完善的监管体系。因此，笔者认为我国民间金融监管体系的构建应当以行业协会自律性监管为主，以政府和司法监管为辅的中间型监管模式。民间金融行业协会通过制定自律性规章规范协会成员的行为，通过登记备案制度对民间金融交易活动进行监管、采集交易信息，为社会公众及时披露真实的市场信息等以便发挥了金融市场自我调节的功能；地方银监局通过对行业协会的监管或制定民间金融相关的法律法规来实现对民间金融机构的间接监；法院通过审查民间金融行业协会制定的自律性规章、审查民间金融行业协会与地方银监局监管措施等保护民间金融健康发展。这样既能保证民间金融的参与者充分发挥自律监管的作用和功效，又能适当采取政府监管避免自律组织的行业利益保护以致侵害社会公共利益，并且使行业协会在受到国家权力制约的同时又能有效的制约国家权力，以便促进民间金融的健康、快速发展。
（三）构建完善的民间金融法律监管制度
1.建立市场准入制度
国外民间资本之所以较我国活跃，重要原因是它们进入金融市场门槛低且灵活多样。针对我国目前审批难、监管严的投资环境，降低门槛是疏导民间金融的有效措施。只有当民间金融融资有正当、合法途径并能为投资者带来的回报，投资者就不会追逐高额利润铤而走险。对此，为了防范金融风险，最大限度扩展、释放新型民间金融的正面作用，在积极组建和发展合规民间金融机构进程中，应当坚持合理定位原则和审慎推进原则，金融监管当局应对民间金融组织形式的准入、开业登记和业务范围的限制、股东资格及高级管理人员职业能力与品性进行审查，对于符合一定标准的民间金融组织，原则上可颁发经营许可证，积极扶持，尽量为其发展提供一种宽松、规范、开放的制度环境。这样不仅有利于减少由权力所引发的监管层的寻租行为，而且也有利于地方中小民营金融机构的建立和发展。
2.建立交易活动监管制度
由于我国现有的民间金融具有隐蔽性、盲目性、非规范性等特点，必然存在不同的风险隐患，为防止给社会经济带来负面影响，就必须对民间金融交易活动进行监管。笔者认为，民间金融行业协会应充分发挥自律监管的作用，通过制定本行业规范统一的民间借贷标准合同，为民间金融交易双方提供统一的、操作性强的契约文书范本或凭证，明确双方的权利与义务，旨在减少交易风险；通过建立民间金融交易强制登记制度，鼓励民间金融主体信息公开，为民间借贷构筑一个合法的法制环境，保证了民间借贷资金的良性流动，防范民间借贷风险，维护了金融秩序和社会稳定。
3.建立市场退出机制
为了发挥金融市场优化金融资源配置的作用，我国在构建民间金融的市场准入制度同时也应建立完善的民间金融的市场退出机制，以避免其给经济发展造成不良的影响，就亟需建立一套相关的民间金融组织的破产制度。立法中可以在《企业破产法》的基础上增加专门的民间金融组织破产条款，如通过建立民间金融破产预警机制，为风险处置提供依据，对问题金融机构及早隔离，通过建立并购、撤销、破产的退市模式，并对其适用的原因和条件加以规定；通过引入存款保险制度，提高市场主体对民间金融机构的信心，加强对存款人的利益。
五、结语
综上所述，民间金融在支撑我国经济转型和经济增长方面发挥了正规金融所无法替代的作用，尤其在当前全球经济衰退时期，民间金融是助推我国经济结构调整和经济复苏的强力引擎笔者认为。因此，对于民间金融，笔者认为政府应根据其特点、作用及其潜在的问题，通过为其发展提供更好的法制和服务环境，便于形成民间金融与正规金融齐驱并进、和谐共存的多层次融资体系，有效防患金融风险；通过完善立法，赋予民间金融合法地位、加强法律监管、发展行业自律、设立保障制度等多项措施加以引导规范和管理，从而使民间金融朝着健康积极的方向稳步发展。
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一、认真执行适度宽松的货币政策，促进货币信贷合理平稳增长
（一）人民银行**支行要充分发挥“窗口指导”作用
人民银行**支行要加强对辖区经济金融运行情况的综合分析，增强“窗口指导”的针对性和有效性。要通过召开金融系统负责人联席会、经济金融形势分析会等多种形式，及时了解货币信贷政策贯彻执行情况，研究分析辖区货币信贷政策执行中出现的新情况、新问题，积极引导金融机构改善金融服务、调整信贷结构、增加信贷投入，支持和帮助其它金融机构解决业务经营中存在的困难和问题。要进一步增加对中小金融机构的再贷款，支持中小金融机构扩大经营规模。积极办理票据再贴现，促进票据市场的健康发展。加强对辖区内货币市场业务的指导和管理，拓宽金融机构的资金融通渠道。
（二）稳步增加信贷投入总量
金融机构要以科学发展观为指导，认真贯彻适度宽松的货币信贷政策，始终保持积极有为的精神状态，稳步增加金融信贷投入，努力满足我市经济发展的资金需求，人民银行**支行对存贷比例过低的金融机构将予以警示。新晨
（三）积极优化信贷投入结构，合理配置金融资源
1．金融机构要围绕我市经济结构调整和布局规划，重点支持四大主导行业，筛选部分骨干企业予以重点支持,有计划、有步骤、有重点地扶持一批有市场、有效益、有信用的中小企业和民营企业。对信誉好的大中型民营企业要予以公开授信，适度发放信用贷款。同时，各金融机构尤其是农村信用社，要加大对西部山前旅游度假、体育休闲、生态居住区的信贷支持力度。
2．加强对工业园区建设的信贷支持，各金融机构在开户、结算、贷款发放等方面对入驻工业园区的企业提供优质服务和信贷优惠。在同等条件下，金融机构对入驻园区的企业优先安排资金、放宽贷款额度、给予利率优惠，充分利用信贷杠杆引导生产要素向主导产业和优势产业集中，产业向园区集中，形成资源集约配置、企业梯度聚集、上下游产品相互衔接的产业集群。
3．各金融机构按照国家产业政策，结合**实际确定贷款投向，对不符合国家产业政策、环保政策要求的“五小”企业，严禁放款；对低水平重复建设的固定资产投资项目，不得给予任何形式的信贷支持；对优先支持、限制支持的行业企业和产品，分别确定信贷支持的最低比例或最高比例，人民银行要对其执行情况进行检查，同时要避免贷款过于集中现象，以降低贷款风险，保持整体社会经济的健康发展。
4．积极支持“三农”，促进农业增产、农民增收和农村发展。农行、信用社要加强对农业产业化龙头企业、特色农业、订单农业的信贷支持，重点支持一批竞争力强、带动力强的龙头企业和规模农业。农发行、农行及农村信用社要积极支持农村现代流通体系建设，加大对农村现代流通业、物流业的贷款营销。支持发展农产品、农业生产资料和生活消费品连锁经营；支持建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系和农产品“绿色通道”网络。
5．积极推动下岗再就业担保贷款和助学贷款。完善下岗失业人员小额贷款机制，加强部门合作，沟通业务信息，总结工作经验，积极拓展下岗再就业贷款业务，支持下岗职工再就业。同时，鼓励金融机构继续发放生源地助学贷款，及时协调解决发放贷款过程中的困难，努力扩大助学贷款覆盖面，多渠道解决经济困难学生的就学问题。
6．积极拓展消费信贷业务，提高城乡居民生活水平。各金融机构要在规范管理的基础上，培育和扩大信贷消费热点，推动消费结构升级。运用利率杠杆等措施，努力拓展鼓励住房、汽车、旅游、耐用品等消费贷款业务。要积极探索促进农村消费信贷快速发展的有效方式，拓宽农村消费渠道，促进农村消费水平提高。
（四）努力推进金融信贷工作创新
一是观念创新。各金融机构要抓住当前我市经济快速发展的大好时机，切实转变经营观念，正确认识支持地方经济发展的重要性，正确认识和处理业务拓展与风险防范的辩证关系，积极争取上级的政策倾斜，努力拓展各项业务。二是制度创新。完善信贷授权授信制度、风险控制制度和信贷考核奖惩制度，并结合实际，积极探索新的管理制度，不断提高信贷管理水平，减少信贷资金风险。
二、完善机制，明确责任，提高金融服务水平
（一）完善授权授信机制。一是人行**市支行要在支农再贷款限额分配上适当支持农村信用社，支农再贷款利率原则上要低于同期同档次流动资金贷款利率。二是各商业银行积极争取上级支持，针对民营企业规模小、数量多以及贷款小、急、频的特点，合理确定民营企业评级标准和授信额度，制定适合民营企业实际的贷款审批程序，在优先保证国家重点建设资金情况下尽量增加对我市民营企业的信贷投放。三是农村信用社加大农贷支持力度，适当提高小额农贷授信额度，在规避风险前提下简化贷款手续，缩短贷款流程，降低贷款门槛和贷款利率水平。新晨
（二）明确金融机构服务方向。农发行要按照“多予、少取、放活”的原则，积极支持粮棉油产业化龙头企业和加工企业。积极拓展农村基础设施建设、农业科技开发推广、农业综合开发等政策性金融业务。农业银行、农村信用社以信贷政策为导向，积极支持生态农业、循环经济发展，不断增加对农田水利、耕地质量、生态环境、公路、农业信息化等农村基础设施建设的信贷投入；增加对小城镇基础设施的信贷投入。邮政储蓄银行要加快推广小额质押贷款等金融业务，引导邮政储蓄资金支持“三农”。保险机构要根据农民需求，逐步拓展新险种、新业务；对受灾农户及时给予保险赔付。
（三）改善融资、结算环境和融资结构。积极创造条件引导和帮助优质企业进入资本市场，通过股市或债市直接融资。改进结算服务手段和方式，大力推广商业汇票，推广运用大额支付系统和小额批量支付系统，为辖区企业和个人提供多种便捷的支付结算工具。农村信用社和邮政储蓄银行要加大农民工银行卡特色服务宣传力度，为农民工提供便捷、安全的支付结算服务。改进外汇管理与服务，为企业进行外汇贸易提供便利，支持扩大招商引资，促进全市外向型经济发展。
（四）扩大农村金融服务对象。各银行、信用社要积极投身河北省“全民创业”活动，创造性地开展农村金融服务。
三、打造金融新生态，增强吸引金融资源的实力。
（一）规范制度环境，实现政银企农协调共赢的“秩序金融”
建立政银对话平台。每年由人民银行**支行、市发改局、财政局组织，不定期召开政银联席会议，研究掌握国家金融政策，分析判断金融运行态势，协调解决金融运行中的有关问题，通报全市经济发展状况和重大经济决策，为金融机构支持辖区经济发展，调整信贷结构，确定信贷投向，促进银企合作提供依据。
搭建银企沟通平台。按照国家产业政策要求，及时筛选有市场、有效益、有信用的企业和项目，不定期举办经济金融协作发展恳谈会、金融产品展示会、项目推介会、银企洽谈会等，多渠道促进银企对接合作，有效满足企业项目建设资金和流动资金需求。
构建银农对接平台。建立银农恳谈会制度，让金融机构深入了解农村经济发展现状，及时满足新农村建设中的配套流动资金需求。
（二）改善信用环境，努力打造“诚信金融”
进一步发挥信贷登记咨询系统作用。人民银行要认真做好信贷登记咨询系统升级准备工作，建立较为完善的企业信用信息基础数据库；做好个人信息收集整理工作，建立较为完善的个人信用信息基础数据库；实现与全国联网查询，并认真做好系统数据库维护工作，保证信用信息数据的及时准确。为金融机构和有关单位提供优质高效的信贷咨询等服务。
深入推动“诚信金融”创建工作。一是农村信用联社会同农业部门继续扎实推进“信用户、信用村、信用乡（镇）”创建活动，努力改善农村信用环境。二是城区金融机构和担保公司开展“信用社区”创建活动，对社区内信用企业和借款人实行贷款优惠政策,努力改善城区信用环境。三是金融机构督导企业依照会计准则和审计准则规范财务制度,按照真实、合规、透明要求主动接受银行的贷前调查、贷中审查和贷后检查，按时还本付息。四是积极推动建立守信企业正向激励机制，定期评选守信企业，并在新闻媒体上公布；金融、财税、工商等相关部门对守信企业给予优惠政策和鼓励措施。新晨
(三)完善法制环境，打造有序稳定的“安全金融”
关键词：非营利组织；住房；多元供给
中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0109―06
针对我国当前严峻的住房形势，着力营建多元化、多层次的住房供给体系成为当务之急。但是，我国目前的理论研究与实践操作对多元住房供给的认识基本局限于政府需加强廉租房、公租房、经济适用房的建设和衔接上，着眼于政府与市场的各归其位，缺乏更深一步的改革思维。放眼世界，不论是发达国家还是发展中国家，市场与政府之外的“第三种力量”――非营利住房组织普遍存在，它们以其创新能力、试验能力、满足特殊需求的能力成为政府干预机制与市场调节机制的选择性替代手段。①本文从非营利住房组织国内外发展状况出发，探讨发展非营利住房组织对于我国构建多元住房体系的必要性，并提出相应的政策设想。
一、非营利住房组织的国内外发展状况
1.国外概况
以住房协会、住房合作社为代表的非营利住房组织大量涌现于西欧工业革命时期。囿于各国城市化快速推进造成住房严重短缺所带来的庞大住房困难群体以及当时“自由放任”的执政思想，各国政府无力对住房问题进行有效的政策干预，住房困难人群开始自行组织互助合作性质的建房团体，一些企业主、慈善家也捐资组建基金会，专事为穷人建房的活动。②从那时起，非营利住房组织在西方发达国家的住房制度中始终扮演着重要角色。第二次世界大战后，众多发展中国家也开始积极培育和调动非营利组织从事住房供应，联合国经济与社会事务部1975年题为《非营利住房协会》的报告，明确提出创设或加强非营利性住房协会是改善人类、尤其是发展中国家人口居住条件的有效途径之一。③
就英国而言，英国住房协会是受中央和地方政府政策扶持但独立于政府、以向有住房需求的低收入者或其他弱势群体供给低成本保障房为宗旨的非营利性民间合作组织。第二次世界大战后，因住房数量短缺，政府直接大量建房，住房协会在住房供应体系中处于辅助地位。据社区与地方政府部统计，1949―1979年私营企业、地方政府、住房协会的建房数量分别为456万套、482万套、42万套。20世纪80年代住房改革彻底改变了英国的住房供给形态，住房协会被推到了社会住房舞台的中心。④地方政府按照“自愿转换法案”将自身已建成的住房转让给住房协会管理，并逐步缩减直接的建房活动，将财力、土地、税收等资源向协会倾斜，支持其建造住房。1980―2000年，地方政府建房数量骤减至44万套，住房协会则建造住房48万套，成为社会住房的主要供应者。政府角色由主导变为协助。⑤
荷兰于1901年颁行首部《住房法》正式承认住房协会的地位。第二次世界大战后，政府曾进行过大规模的直接建房。20世纪60年代后期，政府建房开始受到控制，转而对住房协会进行大量的资金、技术扶持，协会的地位逐渐突出。经过长期的积累和发展，荷兰的住房协会已经成长为富足的社会企业，80年代中期曾占有全国住房存量的40%，每年建房数量占全国总量的1/3。目前，荷兰各级政府已基本不再直接建房，全国99%的社会住房由住房协会控制管理，协会控制着全国住房存量的35%，从2001年到2007年协会建房占全国建房总量的比重基本保持着稳定的上升态势。⑥
在德国，对非营利性住房合作社的积极扶持是其独具特色的房地产政策的重要环节。政府以提供长期低息贷款、低价土地、减免税收、补贴租金等措施鼓励住房合作社的发展，合作社住房占全国住房存量比例一直比较稳定（1950年12.4%，1972年18.1%，1987年13.6%）。⑦进入21世纪后，政府仍将维护住房合作社的地位作为一项重要的住房政策目标，努力使其成为住房供应的“第三支柱”。2004年联邦交通、建设与城市发展部公布报告指出，住房合作社在为特殊家庭及人群提供住房方面还有巨大的潜力尚待发掘利用。⑧目前德国约有2000家住房合作社，为500万人提供了220万套住房。
菲律宾非营利性住房组织发展与其城市化发展密切相关。独立后的菲律宾城市化发展迅速，1960―2003年农村人口比重由70%减至39%。大量涌入城市的贫困人口无力购买住房，形成了众多的贫民窟和非法棚户区。在治理这一问题时，政府以社区非营利组织为政策依托，1986年修订通过全国庇护计划，将政府定位成“使能者”和“促进者”，将社区协会组织作为主要执行者，并颁布《城镇发展与住房法》确立此类组织的地位，制定“社区抵押计划”为协会更新、完善住房环境提供资金支持。1989至2001年间，菲律宾共有883个非营利组织获得31.4亿比索的资助，使广布于全国14个行政区中的11万多家庭受益。这成为菲律宾改善穷人住房条件最有效的一项政策。⑨有学者评价这项政策“使城市的发展向着民众所有（people-owned）而非规划者所有或政府所有的方向前进”⑩。
2.我国非营利住房组织的现状
从改革开放到21世纪初，我国住房改革大致遵循着政府建房、合作建房、私人建房、开发商建房四类并举的方针，非营利住房组织的基本发展形态是职工型住房合作社，即由单位出面组织内部职工组成，不接纳非本单位成员，利用单位自有土地建设住房。这一形式虽然解决了全国近200万户家庭的住房问题，却造成了社会的不公平，与国外的以全体社会成员为对象的社会型住房合作社、住房协会有着根本区别。2004年后，北京、温州、广州等地陆续兴起了面向普通公众吸纳成员的合作建房运动与组织，但在多种因素影响下，各地合作建房举步维艰，目前除了温州仍在努力推进外，其余各地基本都已停止。公民自发寻求解决住房问题的愿望难以实现，合作建房成为住房改革发展的制度性短板，极大制约了我国多元化住房供给体系的构建。
二、我国发展非营利性住房组织的必要性分析
1.发展非营利住房组织有助于遏制房价的非理性上涨，促进住房制度健康发展
房改后我国房价上涨迅猛，已成为社会经济生活中的焦点问题。造成房价过快上涨的原因很多，其中很重要的一点在于政府没有完全履行住房保障职责，而公民自发的建房努力又被漠视，私营开发商垄断住房供应成为民众获得住房的唯一渠道。这种畸形的卖方市场，加上房地产开发商逐利的本性，刺激着房价的上涨。要改变这一畸形的市场形态，打破开发商的垄断地位，有必要引入多方主体共同参与住房供应。由民众组成的非营利性住房组织合作建房，可以抛开开发商的利润要求，同时享受政府给予的一定优惠措施，从而将最终建成的住房价格控制在普通收入居民可负担的范围之内。由此，大量中低收入者从商品房市场中分流出来，不仅可以缓解商品房市场的供求失衡，而且也可以抑制开发企业的高价盈利冲动，使房价的变化回归理性轨道。以温州为例，其合作建房至少比开发商建房节省销售利润、营销成本、销售人员成本等三项费用，2006年拿地之初预计建房成本为5300元/平方米，仅为当时周边商品房价的一半，2011年7月房屋接近竣工时建房成本涨到7000元/平方米，而周边商品房价已涨至30000元/平方米，其价格优势、民生属性极为显著。
2.发展非营利住房组织有助于推进政府转变职能，更好地为社会发展服务
从发达国家的经验来看，“以住房为单一目标”的住房协会等专业组织承担了大量的社会住房建造、管理、服务的职能。这使政府可以更加专注于自身应当做好、管好、服务好的事务，实现新公共管理运动所倡导的政府由“划桨”（政策执行）向“掌舵”（政策制定）的转型。目前，我国正处于向服务型政府转型过程中，政府依然具有较浓厚的“全能政府”色彩，在许多方面存在着越位、缺位和错位。在住房领域主要表现为政府缺乏对住房市场各参与主体的尊重，大多数政策的制定都是基于政府自身的立场和角度，带有很强的行政管制色彩，垄断几乎所有的社会住房供给。这给政府带来巨大的财政负担，造成行政效率低下、权力寻租、资源浪费等问题。要想有效缓解这些问题，有必要引入非营利组织多方参与。非营利组织承担政府供给职能，在推动住房改革事业发展的同时，可以促进政府职能、角色的转型与优化。正如学者所说，开发民间组织的有益功能是构建公共服务型政府的有效路径，民间组织的成长为政府职能的真正转变提供了可能，为公共服务型政府的职能运行提供了有效支撑。
3.发展非营利住房组织有助于保障公民的住房权，培育公民社会
住房权是指“公民有获得可负担的、适宜于人类居住的、有良好物质设备和基础服务设施的、具有安全、健康、尊严、不受歧视的住房的权利”。住房权作为一项基本人权已被国际社会普遍认可，联合国等国际组织制定并了众多的宣言和公约，将非营利组织作为促进住房权实现的重要政策手段之一。这在某种程度上说明了非营利组织在保障公民住房权方面的作用。就我国而言，随着住房制度改革的推进，我国在保护公民住房权方面也取得了一定进展，但是，仍存在明显的不足与局限，比较突出的一点便是对公民自发追求维护自身住房权的合作建房运动态度消极，缺乏鼓励和引导措施，使本可有效改善住房权的民间努力无法取得实效。因此，求解我国的住房问题，有必要进行政策制度的创新，通过组建民间非营利住房团体保障公民住房权的实现，并从住房领域推动公民社会的建构，促进公民做好住房的自我服务和管理，实现安居的民生诉求。
三、对发展我国非营利住房组织的政策设想
自2010年开始，我国实施了密集的房地产调控措施以抑制房价，其中收效最显著的当属限购、限贷、限价等“三限”令。从实际情况看，房价猛涨势头得到了遏制。但是，控制房价只是调控的目标之一，离建立科学、健康、规范的住房制度并使国民享有公平合理居住条件的最终目标还相距甚远。另外，“三限”令带有浓厚的行政色彩，是在极其严峻的住房形势下不得已采取的直接行政干预方式，这种强制性的控制手段有悖于市场经济运行机制，不可能成为一种长效机制。因此，不能过度夸大“三限”令的成效，而应充分利用其所带来的房地产市场的逐步回稳态势，积极探索和启动制度性长效机制建设，优化住房制度的顶层设计，扎实推进符合社会主义市场经济体制要求的住房市场的发展。具体而言，我国住房改革要通过制度创新来完善住房运行体系，充分认识并尊重民众及其组织参与住房体系运行的重要性，努力推进住房开发建设模式的多元化、住房供应渠道的多元化，将普通民众及其合作组织制度化地引入到住房体系运行之中，积极扶持合作建房等非营利性住房活动，培育和引导松散的合作建房组织走向规范化、科学化和长效化，使其成为住房建设供应的主体之一。
1.扶持政策
（1）财政资金的酌情支持。当前各级政府在保障房建设中面临的最大问题是巨大的资金缺口。2011年保障房建设资金需求达1.3万亿元，中央和地方各级政府需投入4千多亿元，其中中央财政安排投入1522亿元，剩余资金需要地方投入，这对政府财力构成了巨大挑战，不少地方财力为此已近枯竭。2012年保障房在建工程量将达1800万套的历史新高，加上建材、人工等成本的上升，资金压力将达1.8至2万亿元左右。这对于很多已渐失土地财政支持的地方政府而言，资金窘迫的困境更甚以往。在这样极度需要社会多方资金参与的背景下，各级政府不妨转变思维方式和视角，摒弃完全依赖财政支持这样一种没有自我发展能力的寄生型建设模式，改变对民间合作建房的抵制态度，积极动员并整合社会资源，调动和吸纳民间的资金潜力，合力启动非营利性建房。在非营利组织合作建房过程中，参与合作建房者一般是具备一定经济实力的中等收入者，愿意为自住需求进行资金投入，本身没有赢利或收回投资的要求，政府是否注资资助并非是决定性要素。如温州市的合作建房始终没有政府财政资金的加入，购地资金与建设资金完全来自参与者各种形式的投入，这样在未加重政府财政负担的情况下起到了扩大住房投资规模、增加住房供应的作用。在其他民间资金实力不够雄厚的地方，政府财政可考虑予以适量的资金帮扶，肯定并支持非营利组织合作建房活动，以少量的资金投入引导多量的社会资本参与到住房发展事业之中。
（2）土地供给的优遇。与建房资金相比，建房土地的获取是我国合作建房的瓶颈，许多地方合作建房都止步于无法获得合适的土地。温州的突破性意义在于成功拿地，由此成就了其建房的持续推进。土地问题的解决可以说是非营利性建房的基本前提。发达国家在此方面一般采取市场化的间接手段对非营利性住房组织进行支持，如利用土地规划对公益性建房用地进行倾斜，设定非营利建房组织的土地优先购买权等，最为普遍的是政府将拥有的土地或自己购买的土地以较低价格出售给这类组织。如伦敦市下属的哈克利市是英格兰地区第四大少数族裔聚居区，也是地方财政收入较差的地区，辖区内住房大都年久失修，居住条件恶劣。该市政府无力负担住房的改造和翻新，便以辖区内的住房协会为重要依托，与16家住房协会缔结了“哈克利住房伙伴关系计划”，计划的核心内容是市政当局将市价2400万英镑的土地和破旧的市政住房以1900万的价格出售给这些住房协会，由后者负责旧房改造并建设1400套新房。后来的实践表明，正是这一关键的土地供给方案保证了“哈克利住房伙伴关系计划”的最终成功。我国保障性住房用地一般以行政划拨方式供应，2011年全国保障性安居工程用地供应达7.74万公顷，如果从中划出一部分土地用于支持合作建房，同样可以起到改善居住条件、服务民生的作用。非营利性建房不需要太大面积的土地，在各地方政府尚难完全摆脱对土地财政严重依赖的情况下，非营利性建房通过市场化供地也未尝不可。适度考量社会效益因素、综合评定土地归属，面积适中土地的市场交易价基本上可以被合作建房者所接受。如温州合作建房所购土地仅23.46亩，2011年底北京再次发起合作建房活动的两处意向地块也均在百亩以下。在当前各地土地流拍率不断攀高的情况下，政府可将过大的出让土地面积适当拆解，方便合作建房组织购置土地，当然，也可以以优惠价格向合作建房组织定向转让土地。这些措施的实施既可解决合作建房关键性的用地问题，也能使地方政府在保有一定的土地价值收益的情况下改善本地的住房环境。
（3）税收金融政策的倾斜。作为非营利组织，发达国家住房协会长期以来一直都享有许多税收照顾，直到20世纪八九十年代，随着一些协会日益发展为社会企业，非慈善活动有所增加，各国才开始对其这类行为征税。我国的合作建房与普通商品房开发有着本质的区别，其本身并非盈利性商业行为，在合作建房过程中发生的各类交易行为自然不可适用于商品房体系的税收规则。政府可考虑出台适度的税收优惠政策，如对合作建房所委托的建筑企业建房工程的税收优惠、建房运作中各税费环节的酌情减免等。这对于处在萌芽状态的合作建房而言，无论是象征意义还是实际意义都值得肯定和期待。政府还可以通过贴息等方式帮助非营利住房组织获取银行的长期低息贷款。
2.监管措施
（1）相关法律法规的制定与完善。发达国家非营利性住业的发展得益于各国相关法律法规的持续跟进以及良好的法制环境。通过相关法律的颁行，各组织的法律地位、宗旨目标、成员的权利义务、与政府的关系、资金来源渠道、内部机构设置等均有法可依。由于这类组织的操作对象是住房这一具有高额价值的特殊物品，因而明确清晰的法律制度既是行政监管和社会监督的必需，也是组织自身规范、科学发展的必备条件。在我国，1992年原建设部的《城镇住宅合作社管理暂行办法》是目前唯一对非营利性合作建房进行规范的政府文件。随着时间的推移，它与现实社会越来越脱节，难以指导非营利组织合作建房的有效发展。因此，应根据当前城镇居民收入情况，结合住房市场发展实际，借鉴国外成功经验，对这一暂行办法进行修订和完善，明确合作建房及其组织的社会地位与责权利关系，使现实存在的合作建房得到认可和保障。另外，鉴于我国短期内难以制定并出台高位阶的《住房合作社法》的实际情况，较现实的做法是在酝酿中的《住房保障法》内加入关于非营利性合作建房的内容，这些内容着眼于大方向和大原则，不必规定详细的条目。待时机成熟后，可进一步对《住房保障法》进行补充修订，直至制定专门的相关法律。
（2）城市建设规划的科学设计。无论是商品房还是社会住房建设，都是以科学合理的城市发展规划为前提的，合作建房也需服从城市总体的发展布局要求。事实上，发达国家许多重要的住房法律都包含有政府规划控制的内容。如荷兰1901年《住房法》在承认住房协会合法地位的同时也赋予了地方政府制定城镇未来发展规划、引导和约束市镇发展的权力；英国政府通过实施土地配额制、建筑施工许可证制等政策对私企建房、政府公房、住房协会建房进行引导、控制和支持。这些国家的地方政府在推动社会住房建设方面扮演着重要的规划者的角色，通过运用“规划许可”这一工具，监控住房市场各主体的运行。目前我国的土地供应由政府垄断，非营利性合作建房用地不论是来自行政划拨还是市场化购得，政府都必须在土地的申请审批环节做好控制和计划，将比较分散的建房项目纳入到城市发展的总体规划之中，强化规划手段的运用，确保个体性建房项目不出现私搭乱建、浪费土地资源等与整体规划相抵触的情况，确保住房建设目标的真正落实。
（3）其他方面的监管。在我国目前的社会经济环境下，政府还应在非营利性住房发展的其他方面担负起主导性的监管责任，主要有两个方面：一是努力扶持社会型非营利住房组织及活动，严格控制职工型合作建房与集资建房活动。后者所谓的合作建房虽曾解决了部分困难职工的住房问题，但这种单位化、部门化的建房行为不同于社会型住房合作组织的合作建房，不符合社会公平与公正，因而国家予以明令禁止。近几年来，国家大力建设保障性住房，一些地方政府迫于完成保障房建设指标的压力，试图放松对单位自建房的限制，希望通过松绑职工型合作建房来充作当地的保障房建设数量，这就需要上级政府及社会各界加强监督与检查，严格遵守国家禁令予以查处，在维护社会公平秩序的同时，为社会型合作建房的成长消除误解、减少障碍。二是政府还需严格防范假借合作建房之名的非法集资行为。许多地方合作建房发展不佳很大程度上是因公众及政府对其非法集资的担忧，也确有少数地区的合作建房纵成为非法集资的工具。这两者之间本身具有实质性区别。非法集资的主要目的是为了赚钱，民间建房借贷实际上是为了排忧解难。但是，在我国现阶段，也确实面临着对两者的甄别、剥离与扬弃工作。对此，不仅需要合作建房组织自身在规则章程、组织运作、管理决策体制、资金往来审计等方面加强建设，增加透明度和公开性，也需要政府部门加大监督和管理的力度，严格审核组织的资金使用，严厉查处非法集资等违法行为，以政府的有力监管为合作建房的健康发展保驾护航。
3.试验性政策试点
（1）将建成的保障房少量划归非营利机构进行服务管理。当前全国各地都在大规模建设保障性住房，除了建设前和建设中面临的各种问题外，建成后的保障房后续管理服务工作也是非常棘手的难题，如果仍由政府部门一手包揽，全程负责纷繁庞杂的保障房管理事务，势必出现效率低下、资源浪费、服务质量难以保证等现象。20世纪80年代初，大量交付使用的保障房令英国各地方政府的管理工作困难重重，住户们的不满甚至导致一些城市爆发对市议会的抗议活动。1988年英国开始推行政府住房的大规模转移政策，各地成立了一大批专门承接政府住房转移的住房协会，在接管政府公房的同时也接管了相关管理工作，并以其贴近生活实际、信息掌握迅速准确、组织运作灵活高效、积极创新、服务全面友好受到了住户们的普遍欢迎。时任住房大臣将之概括为：“国家应该去除掉自己的大房东角色，让住房回归社区。”英国的经历为我们提供了鲜活的经验教训。因此，考虑到保障房后续养护管理工作的复杂性以及保障房制度的长期可持续性，应着力进行非营利组织介入保障房管理的试点工作。这是眼下一条切实可行的培育非营利住房组织发展并实现高效、优质管理目标的捷径。只要政府相关部门履行好对其的审查、监管职责，尽可能地调动各方社会资源的力量，民间性的非营利组织完全可以分担庞杂的保障房服务管理工作，使政府更加专注于自身应负的公共服务职能。
（2）在城市改造和经济适用房建设中引入非营利性组织机制。旧城改造倚重住房协会等民间团体是西方国家的基本经验。第二次世界大战后，荷兰城市更新战略和英国城市复兴战略的成功实施得益于两国的住房协会作为沟通者、保护者、执行者和建设者所发挥的重要作用，协会也因此获得了显著发展。当前我国各地正在进行旧城改造和拆迁，被拆迁户的权益往往得不到保障，造成一系列矛盾和纠纷。对此，可以尝试将有意愿的被拆迁户集聚成住房合作组织，形成集体力量来保护成员的权益。由于各成员之间彼此较为熟悉和了解，所面对的利益取向基本一致，容易形成有凝聚力的合作组织。因此，在保障民生的社会发展目标下，政府可绕过开发商，通过允许组建并指导住房合作社等民间团体的方式对这类群体开展合作建房的试点，再配合以相关的扶持措施，探索出一种民建公助型的非营利住房发展机制。经济适用房建设引入非营利组织也是可选择的一种思路。经济适用房本身具有福利性、非营利性的基本属性，其建造着眼于解决基本的居住需求而排除赢利目标，这与非营利合作建房的本质趋同。经济适用房的使用者是中低收入者而非作为廉租房供应对象的低收入者，这些人具备一定的经济条件及改善居住的真实愿望，这同样也是非营利性住房机制的目标人群，此二者高度契合。因此，非营利组织介入经济适用房建设有其可行性。目前的情况是，经济适用房建设完全由政府部门掌控并委托私营开发商建造，没有目标公众的有效参与，行政化的封闭运行与开发商的逐利冲动相结合催生出经济适用房领域的种种乱象。对此，可试点成立非营利性的民间合作团体来建设运作经济适用房，这种社会化的公众主导开发模式更加符合经济适用房的建设本意，也更有利于社会公平和民生改善。
（3）探索多样化的非营利住房组织发展形式。我国目前还不可能迅速建立起完整、专业的非营利性住房组织，但可以尝试利用一些现有的民间组织承担合作建房的运作，先行试验和摸索，以便为正式住房组织的建立做好准备。温州的合作建房由该市市场营销协会组织发起，这也是其至今仍在发展的重要原因之一。由在册的社会团体出面组织，其公信力、正规性要强于临时成立的合作建房组织，更易于获得成员的信任，也更方便跟其他组织、企业、单位联系。各方面条件稍差的地区，可以尝试引入某些基金会组织或志愿组织，为有需要的人群提供保障房政策信息和申办程序知识、生活配套服务设施建设、社区照顾等帮助，以提供服务的方式介入住房领域，提高其处理住务的能力水平，为以后专业性住房组织的设立奠定基础。
一、对民营企业涉及国家利益的活动进行国家审计的必要性与重要性
（一）是适应我国改革开放新形势和保护国有资产与国家利益的需要。
随着投资主体的多元化和混合经济的形成，民营企业的资产来源渠道也呈多元化趋势，除了私人投资转入和正常的借款外，还有财政无偿或有偿资金的投入，或国家控股商业银行、国家独资银行大量贷款的投入，或税收“跑、冒、滴、漏”形成，或土地划拨和优惠出让形成，或社会保险费、环境污染治理费未付出而形成，或通过变相的非法集资而形成，或因其他种种原因导致的国家利益的进入而形成。
在上述民营企业来源渠道多元化的资产中，除私人投资转入外，其余资产均牵涉国有资金的投入或出借，要么涉及到国家利益，要么牵涉社会公共利益（社会公共利益受损也会间接或直接影响国家利益）。因此，国家审计机关站在国家的立场上，根据党的十六大“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展”的精神，为了保护国有资产、监督有关经济法规执行、保护国家利益，就应该对民营企业涉及国家利益的经济活动开展国家审计。
（二）是加强国家审计在宏观经济管理中的高层次经济再监督职能作用的需要。
众所周知，我国的经济监督体系由低到高分为三个层次，包含管理控制、财务监督、内审监督在内的经营决策管理型监督属于第一层次的经济业务监督，税务、财政、工商、金融、海关、商检、卫生、技术质量监督、社会审计监督、环保监督等属于第二层次的专业经济监督，国家审计监督则属于第三层次的高层次的综合经济监督范畴。三个层次的经济监督的关系是既有明确职责分工又互相合作。如果第一、第二层次的（涉及国家利益）经济监督某些环节不到位或失灵，国家审计监督则可按其高层次职责，对前述第二层次的所有经济监督进行再监督，对第一层次的经济监督可根据国家审计的立场和利益方向进行有重点有条件有选择的监督。
我国经过二十年左右的经济体制改革与对外开放，民营企业日益壮大。显然，作为宏观经济管理体系中监督保障系统和信息反馈系统的主要组成部分的国家审计机关，针对政府行为已大量涉及民营企业的情况，只有对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计或国家审计调查，才能全面发挥国家审计的高层次再监督职能。
（三）是促进财政支出合理、税收完整和保护国家财政利益的需要。
一方面，接受了农业综合开发资金、农业产业化资金、退耕还林资金、国拨技改专款等财政专项资金的民营企业，专项资金是否专款专用，是否被挪用、浪费、是否合理、有效，不仅需要主管部门与财政部门的检查，也必须要有国家审计。
另一方面，民营企业虽为国家做了很大贡献，但是，民营企业偷税、漏税的现象也很严重，民营企业的税收增长空间还很大。如果仅仅依靠税务系统内的税收稽查局对税收征管局所辖民营企业进行稽查，由于是系统内稽查，独立性比国家审计必然欠缺得多。反偷税、漏税需要一个有力的游戏规则，那就是对权力自由调控度进行限制，而且要有税务监督之外的再监督，即要有国家审计等外部监督的制约。
（四）是防范金融风险和保护国家金融利益的需要。
关键词：小微企业；金融服务；民间金融
作者简介：王金荣（1962～）,女,辽宁师范大学会计系硕士研究生导师，副教授，研究方向:财务成本管理。
中图分类号：F832,F270 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.34 文章编号：1672-3309（2012）04-81-02
中小微企业是辽宁省经济中一支重要的力量，支持中小微企业发展，对推动辽宁省经济增长、民生改善和社会稳定有着重大的战略意义。中小微企业的融资特点使得他们的融资活动总是不能顺畅进行。中小微企业贷款难是一个世界性的难题，长期以来一直无法彻底解决。据统计，全国有90%以上的民营中小企业无法从银行获得贷款，特别是小微企业即使能贷到款也无力承担融资费用。这种情况也引起了政府的关注。2012年的“两会”上，就中小企业融资难问题，代表委员也提出了很多看法。 “建立和完善中小企业金融服务体系”与“民间金融阳光化”的共同发展是适合辽宁省解决小微企业乃至中小企业融资的“良方”。
一、建立和完善中小企业金融服务体系
由于国家的关注与相关政策，中小企业融资在近几年已经引起了银行业的重视。但是从实际情况来看，目前银行业对中小企业，尤其是小微企业的贷款业务开展的并不理想。小微企业的融资需求不适用于银行传统业务的服务模式，而且银行的传统观念一直认为，小微企业缺乏抵押物、财务不透明、信息失真、信用不佳等。在这种观念下，用不适用的方法，消极地开展小微企业业务实在难有可喜的成绩。事实上也是，除了极少数银行由于天时、地利、人和的因素走上了规模效益的道路，其他大部分银行都陷入了进退两难的境地。这其中固然有小微企业的诸多问题，但银行业的认识不到位，或者说是观念转变太慢也是主要的原因。
1.银行业应改变经营理念和经营方式
虽然有部分中小微企业确实存在许多问题，但是还是有相当一部分的中小微企业信誉度良好，甚至贷款收益比一些大型企业还要好，只不过银行的观念还没有及时转变，不敢轻易冒险。对中小微企业贷款心有余悸，对发展中小微企业业务的重要性认识不到位，认为中小微企业的融资需求往往是短频快，贷款给他们只有较高的风险与相对微薄的利益。同时，中小微企业对银行业来说也是推动利润增长的重要力量，利虽小但数量众多，是银行扩大规模占领市场份额必不可忽视的一部分，放弃和不予以重视绝对是错误的决定，将中小微企业贷款上升到商业化的高度，使之产生规模经济效益，双利双赢才是合适的做法。
2.构建小微企业融资专营体系
中小微企业特别是小微企业确实存在的自身缺陷使银行很难获得经济效益。由于银行长久以来的服务模式不适用于小微企业，小微企业也很难通过银行贷款解决自身的融资难题。因此，构建小微企业融资专营体系势在必行。这样做，不仅可以改变银行过于“谨慎”的经营思想，从优调整银行的信贷结构，为银行业开拓小微企业业务确定了方向，同时也给小微企业融资找到了一条可靠的求援道路。辽宁省政府已重视到了这一点，2012年下发的《辽宁省人民政府关于支持小微型企业发展的若干意见》中提到“鼓励省内各银行业金融机构加强小微企业专营机构建设，有条件的要设立小微型企业贷款专用窗口，开辟小微型企业贷款绿色通道”。
开辟为小微企业服务的绿色通道，不能单一的建立一个窗口，继续沿用以前的服务模式，这样相当于“穿着新鞋走老路”，根本不会起到作用。必须引起重视，建立一个针对性强的、切实有效的银行专营体系。单独设立一个部门，摒弃过去不适用的管理模式，建立单独的管理体系、监管机制，从人员配备、融资产品到风险控制、核算机制、绩效考核都应进行合理的变更，创造一套适合小微企业业务开展的服务产品。切实落实银监会“六项机制”的要求，综合打造适合辽宁省小微企业的信贷业务专营体系。
二、民间金融“阳光化”势在必行
民间金融存在已久，逐渐从社会的闲散资金发展成为了产业资本和金融资本，目前在我国金融市场上也占据相当大的份额。企业发展离不开资金的支持，中小微企业受金融系统放贷决策体制与制度的局限，单纯靠银行贷款解决资金短缺问题是不现实的，所以很多年以来，民间金融早已成为我国中小微企业融资的重要渠道之一。但是，民间金融的有些模式、方法与我国现行的有关法律、法规、制度之间有所冲突，相当于民间金融一直处于体制外，没有合理的规划，也没有可靠的法律保障。因此，小微企业在民间金融进行借贷是有很大风险的。特别是近年来，由于受国际金融危机的影响，小微企业的资金链短缺更加突出，企业急需资金发展，银行贷款又很难获得，不少小微企业冒着风险通过民间金融进行融资。而民间金融游离于体制之外的特点和它的不规范性，使得有很多违法行为和团体应运而生，如金融诈骗、洗钱、高利贷、黑社会等借助民间金融的外壳进行违法活动，给贷款企业造成了很大的损失，给社会稳定造成了极不好的影响。
2012年“两会”，就借助民间资本解决中小企业融资的问题，代表们建议将民间借贷“阳光化”，呼吁“以中小银行面对中小企业”、“草根金融支持草根经济”。紧接着，3月28日在总理主持召开的国务院常务会议上，更是决定了设立温州市金融综合改革试验区，改革12项任务中就有“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。”因此，响应中央号召，合理规范民间金融，帮助小微企业解决融资难题也是辽宁省正面临的课题。
