发布时间：2023-06-16 16:25:19
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的煤炭安全法律法规样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
[关键词] 核电；安全管理；法律法规；技术；道德
[作者简介]罗磊磊（1987-），女 ，东华理工大学企业管理专业硕士研究生。（江西抚州 344000）
随着煤炭、石油等常规能源的短缺及低碳能源越来越受到重视的背景下，核电作为一种清洁低碳能源，代表着能源优质化方向，各国都在通过大力发展核电来利用核能。但是2011年3月11日的地震和海啸引发日本福岛第一核电站（Fukushi-ma Daiichi）核泄露，这引发了全球对核能利用的担忧，特别是关于核泄漏、核辐射的问题。各国政府和公众不得不认真思考核电安全问题，特别是作为邻国的中国感触尤深。中国作为一个能源消费大国，也正在积极推进核电建设。核电是最经济、最环保的发电方式之一；同时，核电的安全又极其重要，特别是对社会安全的极端重要性。所以，对于核电安全问题，出现两种错误的观点？押第一种观点认为，由于核电技术快速发展，安全问题不是主要问题，所以可以放松对核电的安全规制。目前核电技术已由第二代核电机组向第四代核电机组的技术更新，可以更好地保障安全，但是100%安全谁也无法保证。还有一种观点认为，核电事故对社会的危害太大，坚决反对发展核电。这其实是一种“因噎废食”的观点。不可否认，对发展核电的安全管理问题是头等大问题，如何在发展核电的同时做好安全管理，给人类带来巨大的效益，又可以减缓核电事故对社会的危害，这将是摆在中国乃至全世界核电发展中的重大课题。
一、核电安全管理存在的问题
（一）核电技术发展力度有待加强
发展核电厂的安全问题，首当其冲的是技术问题，技术问题是最基本的问题。如果技术落后，不能保证社会的安全，那么后果可想而知。仅从日本的核泄漏事件来看，核电的安全技术发展问题刻不容缓。我国的核电安全技术发展处在世界领先地位，但也存在很多需要改进的地方。在核电的战略目标和落实核能发展的安全战略方面，切实措施的采取松懈，高级人才资源数量不足、质量不高，资金投入不足和基础设施落后的现状，具有先进水平的强有力的核安全技术支持体系还不完善等等，这些问题的存在一直是社会安全的巨大隐患。
（二）核电安全管理法律法规存在漏洞
核安全是核能发展伴随始终的关键问题，而完善的法律法规体系是核电安全发展的重要保障。尽管有许多核电安全方面的内容分布在其他相关法律法规中，但在法律阶位和体系效力上还是受到一定限制。核安全法律法规体系内容尚待完善，特别是对核电安全管理所涉及的不同部门的职责、市场准人的资质要求、放射性废物管理、放射性物质运输安全管理、核损害责任等都没有做出明确的规定。
（三）在安全管理中道德风险的产生
核电能源作为一种清洁经济的能源，具有巨大的社会价值，但由于核燃料的放射性，核电安全问题一直深受国际社会关注。在相关机构的调查分析中可以看到，人因事件超过核电站事件总数50%，人因失误成为核电站事故最主要的诱因之一，所以，核电企业安全管理存在道德风险。道德风险是指“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效益时做出不利于他人的行动”，道德风险更多地来自企业内部人员。企业最高层和中层在用人方面对核电企业的安全运行产生重要的影响，如果这些管理者选拔人员是为了个人私欲，员工就会产生不满情绪，进而将消极情绪带入工作，安全事故机率的发生也就增大。基层管理人员，是整个核电企业的安全运作的中坚，更须有严谨的工作方法和认真的工作态度。如果其安全责任观念不强，则其他员工在操作过程中，也会有意无意地效仿，最终影响核电安全。如果普通员工不按规定的程序操作，员工对于企业安全制度的重视程度不够，每一项小的操作错漏都可能导致整个核电设备运行的不正常，导致发生安全风险事故的概率大大地提升。有时候为了节约时间和完成任务指标，员工可能违反既定的操作程序，采用一种较为冒险的方式进行生产，这样对于核电企业来说是极具风险的。
二、提高核电安全管理的对策
（一）提升我国核电技术发展的力度
1.加强与国际间的合作
加强与核能发达国家核安全监管当局的合作，引进其先进的核安全监管经验和核电技术，并充分吸收。与核电发达国家进行人员相互交流，通过学习国外先进的核安全监管经验和核电技术，在消化吸收的基础上通过自己的实践逐步提高创新，彻底转化为我国核电技术，这点必须成为当前我国核电自主化依托项目技术引进的内容之一。国家核安全监管部门应从安全审评的角度，参加我国核电自主化依托项目技术引进谈判的有关工作，做好安全把关，保护国家利益。需要做到以下几点：作为技术受让方之一，共享核电技术引进的相关内容，并参加技术转让方的人员培训；与技术引进国的核安全监管当局合作，对引进的先进核电工程项目进行联合安全审评；引进其有关技术文件和独立校核软件等；接受外方的人员培训等；从其总费用列支必要的费用。
2.完善国内核电技术发展设施
优化核电安全技术力量的合理布局。随着核安全技术力量的逐步增强，目前我国仅能为应付日常核安全监管提供技术支持，而无力开展与技术储备有关的研究工作，所以需要加快形成主要的力量直接从事日常核安全监管的技术支持工作，部分的力量从事与技术开发和储备有关的研究工作，少部分的力量接受定期再培训。这样才有可能确保技术水平和技术能力的持续提升，改变快速“消耗”，而“补充”不足的恶性循环。
设立人才基金，加速人才培养，优化国内人才资源结构，创造条件改变以缺乏实践经验的“学生兵”为主，转变为以实践创新为主的人员结构，充实有核电厂设计、运行经验的人员。有计划地将优秀人才送往核能发达国家核安全监管部门学习，并为培养技术骨干和高级人才提供充足的财政保障。在建设国家级的、具有权威性的核与辐射安全技术支持单位的同时，对社会资源进行充分整合和授权，建立相应的机制，以确保研究力量的选择与组织、研究内容与项目的选定、研究条件的创造与保障（经费与装备）、研究成果管理（包括知识产权）与应用。
（二）完善法律法规的设计
1.完善原则、协调法律内容
完善核电利用安全法律法规体系，设计坚持“安全第一、质量第一”的原则，依法强化政府核电安全监督工作，建立辐射危害的有效防御体系。以宪法中的核安全条款为基础，综合性核安全法为核心，单项专门核安全立法为主干，国际核安全条约内容为补充，技术性文件为支撑，不能孤立地谈核安全法律规制，要把其放在整个的国际大背景下，融合在中国的具体法律体系中。这样的核电安全法律体系才能实现整个体系间的有序统一，才能更好地发挥法制的整体规制作用。中国核安全法律体系框架见（图1）
2.优化核电安全法律法规体系结构
根据核电安全与放射性污染防治法规和标准规划、核与辐射安全法规标准“十一五”制（修）订计划、“十一五”全国环境保护法规建设规划，完善核电安全法律法规，尽快完成核电安全及配套法规的立法工作，制定和完善有关核电与核燃料工业的科研、开发与建设、核安全等方面的管理办法，强化核燃料纯化、转化、浓缩、元件加工、后处理、三废治理、退役服务等领域的生产服务业务的市场准入制度、执业资质制度。加快制定《原子能法》和《核安全法》等基本法，放射性废物管理和运输安全管理、核损害赔偿等行政法规，及时增订、修订不合时宜的部门规章及指导性技术文件。建立核安全相关技术标准认可机制，制定核安全相关工业技术标准认可管理办法和认可工作程序，以保证核行业标准与现行核安全法律、法规的自洽性。完善包括规划制度、核原料、核材料物质管制制度、核设施管制制度、放射性废物管理制度、辐射防护制度、核损害赔偿制度以及法律责任制度等在内的核安全制度助。
（三）防范道德风险
1.监管制度的完善
政府监督部门要一丝不苟，质监局应安排计量专业人员及时认真地为企业提供计量检定服务。计量技术人员对仪器实施现场检定、校准；对在当地不能检定的计量器具，主动为其联系上级计量检定机构；提高科技能力入手，加大设备投入，引进高科技人才，不断提高对精密仪器的检测能力，确保满足项目建设需要。2009年，荣成市质监局共为石岛湾核电站的5个建设公司检定、校准各类计量器具300余台（件），发挥了计量保障性作用。
核电企业管理中的安全管理制度，需要严格遵守国家核安全法规制度的要求，建立和完善核电厂安全稳定运行的各类章程，以及事故应急措施和突发事件应急预案。除了加强监督管理制度，核电企业还需要结合现代企业管理的先进经验，加强道德激励制度的建设。道德激励制度使企业的整体道德风险转化为员工的个体道德风险。经济学方面对于道德风险的研究表明：道德风险与个体行为成本存在某种正比例函数关系——道德风险越高，败德行为者越多，个体行为成本也就越高，安全监管制度就需要加强。
2.引入核电安全文化
安全文化提出于20世纪80年代的国际核工业领域，在1986年切尔诺贝利事故的最后一次审议会上，国际原子能机构首次引入了“安全文化”的术语，旨在强化人员的安全意识，提高核电的安全运行水平。核安全的一切问题都应因其重要程度而获得优先考虑。核安全是核电的生命线，应引导员工深刻认识核安全文化产生的背景，牢固树立核安全意识，形成“凡事有章可循，凡事有人负责，凡事有人监督，凡事有据可查”的严谨的工作作风，形成以“安全、严谨、程序”为核心的核安全文化体系。
安全文化的实质是建立一套科学而严密的文化规章制度体系，培养全体员工自觉遵章守纪和良好的工作习惯，营造人人自觉重视安全的氛围。核电企业安全文化首先需要从精神文化领域里发掘，统一安全价值观念，激发员工安全工作热情和创造能力，让核电企业的每一位员工都自愿为实现企业的安全生产和发展而努力，形成企业的道德凝聚力，为企业的安全发展提供不竭的推动力。在安全管理中需要给予核电企业每一位员工以人性化的关怀、尊重、关心。然后，通过多种形式的安全教育和安全学习，引导人员实现对安全生产的道德自觉性，从而把整个核电企业的人员塑造成安全道德观念的自觉维护者和践行者，增强核电企业员工的自律性。
三、结语
核电的安全利用一直是全世界关注的热点之一，这是关系到地球及人类生存发展的重大问题。当今世界，核电能源在安全管理方面已取得明显的效果，但核辐射、核泄漏事件还是时而发生，给社会环境带来巨大的破坏性，所以还是存在很多的漏洞。本文就核电安全管理存在的漏洞提出一些建议，希望这些建议能为核电安全管理提供一些参考。
[参考文献]
[1]周涛，陆道纲，李悠然.核安全文化与中国核电发展[J].现代电力，2006，（5）.
[关键词] 安全生产 安全事故 法律法规
中图分类号：T D922. 5文献标识码：A 文章编号：
1安全生产法律法规体系国内外对比
时代背景、经济发展使我国安全生产法律法规的建设起步较晚，并且经历了一个曲折的过程。相比之下，西方国家最先进入工业革命，很大程度上促进了安全生产法律法规的发展，先进的技术和各种工业涉足领域为他们的安全生产法律体系的健全和完善提供了丰富的经验，因此我国的安全生产法律法规建设较为落后，但一定程度上有了很大的进步和改善。
2《中华人民共和国安全生产法》的介绍
2002年，《中华人民共和国安全生产法》出台，标志着我国安全生产法律体系达到了一个覆盖全方面的阶段，向着“整分合”的趋势发展。
《中华人民共和国安全生产法》的全面性体现在两个方面：一是它既规定了生产经营单位的安全生产保障，也规定了从业人员的权利和义务，同时更加严格地强调了在发展社会主义市场经济过程中国家安全生产监督管理的重要性，既有对生产安全事故的应急救援与调查处理，又有对违反《安全生产法》规定的法律责任，全面系统且符合实际地规定了实现安全生产的途径及形式；二是它涉及到除去消防、公路、铁路、水上和航空交通以外的安全生产各行各业，无论一般的生产经营单位，还是是高危行业，如矿山、建筑等。
3安全生产法律特点的国内外比较
与我国相比，国外的安全生产法更强调法律的权威性，其特点如下：（1）立法层次高，权威性强；（2）法律体系严密，完整性强；（3）法律条款明确，操作性强；（4）技术规程、标准上升到法律层次。这与各国的社会文化背景不同有直接关系。拿我国来说，我们中华民族讲究以和为贵，因此在处理生产经营单位的安全生产问题上主要采取社会监督和法律制裁的体系。而对于外国，比如美国，他们有私家枪做自为用途，为了避免恶性事件的发生，必须强调法律的地位。因此，社会文化背景影响着安全生产法律法规的建立。
4《安全生产法》与其他相关法律的关系
在我国安全生产法律体系中，《中华人民共和国安全生产法》处于中心的位置，是其他法律的基础。因此在处理安全生产事故中，要以《中华人民共和国安全生产法》作为根本，与其他相关法律相结合，一道解决安全事故。以一个案例说明其中的关系：
"3.17"道路交通黑火药爆炸特别重大事故： 2005年3月17日凌晨4时，浙江省衢州市汽车运输集团有限公司浙H00517大型卧铺客车行至江西省梨温高速公路上饶境内路段48公里785米处，追尾碰撞前方同方向行驶载6吨黑火药的赣A24929货车（该车挂靠江西省银轮汽车租赁服务有限公司），引发爆炸，造成31人死亡（客车28人，货车3人），直接经济损失924.9万元。
经分析，这起事故违反的法律法规有违反《民用爆炸物品管理条例》中的第四十四条烟花爆竹的运输，由购买单位向所在地县、市公安局申请领取《爆炸物品运输证》后方准运输；省外购进烟花爆竹的运输，购买单位应凭省主管部门审查后的合同和核发的封签向所在地县（市）公安机关申领《爆炸物品购买证》、《爆炸物品运输证》后方准运输。到达目的地后，收货单位应在运输证上签注货物到达情况，并在七日内将运输证交回原发证机关。
违反《中华人民共和国安全生产法》第三十二条生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。违反《汽车租赁管理暂行规定》、第十五条 租赁经营人应建立健全安全责任制度，治安防范措施和经营管理的各项制度，加强内容管理，对从业人员进行遵纪守法、职业道德教育和专业培训，不断提高从业人员素质。第二十四条 各级道路运政管理机构及其工作人员应严格遵守和执行汽车租赁业有关法规，认真履行职责，违者给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。
可见，《中华人民共和国生产法》是一个覆盖面广的综合性法律，其内容还不够完善和具体，因此必须依靠相关法律才能够合理、全面地处理事故，才能增强其可信度和权威性。
5对我国安全生产法律法规的分析性总结
俗话说“麻雀虽小，五脏俱全”，《中华民族共和国安全生产法》具备基本法律和安全法律法规的基本特点，因此从对它的分析可以总结出我国安全生产法律法规体系的现状：
5.1趋于完善依然需要健全；
国务院二十三号文件的出台使得我国安全生产法律体系更加健全，是加强新形势下企业安全生产工作的纲领性文件，对加强企业安全生产工作，推进全国安全生产形势持续稳定好转起到重要作用。
5.2体系存在漏洞，需要长期的经验积累来完善；
5.3不能够满足工程技术飞速发展的要求，有些恶劣行为依然处在法律规范范围之外；
5.4安全生产法律的普及任务依然艰巨。
参考文献
[1]绍辉等编著.安全心理与行为学[M].1.北京：化学工业出版社，2011，217-225.
1.1煤矿开采现状中国煤炭资源十分丰富，分布广泛。中国煤矿的开采规模排在世界第三位。全国很多省市都有煤矿资源的存在，但是煤矿数量虽多，生产力却比较分散，煤矿生产无法集中。此外，还存在着各种大小煤矿安全生产技术水平低下、生产设备落后，抗灾能力较差的现象。使得煤矿资源的安全管理工作十分困难。
1.2安全生产方面存在的隐患
a)生产过程中存在超负荷、违反安全生产标准的行为；
b)作业深度内瓦斯浓度严重超标；
c)防突出措施没有切实落实到位；
d)高浓度瓦斯矿井内通风设施及监控设施并没有按照规定进行安装使用、安装得无法正常工作；
e)通风系统的总体设计存在严重隐患，设置存在不合理现象；
f)煤矿矿井内存在较为严重的水患问题；
g)开采超过了煤矿承压层，超界开采现象比较普遍；
h)存在着很大程度上的冲地风险，相关应急措施没有有效制定实施；
i)火患问题严重，自然发火等问题没有得到有效治理；
j)煤矿转制时期内相关安全生产责任制度没有落实到位，人员自身的责任意识严重缺乏，存在着严重的安全隐患。改制后煤矿开采权限没有进行审批申请，无证开采活动普遍存在，相关证件严重缺失。
1.3煤矿法制建设存在严重的纰漏
a)煤矿安全生产方面的法律法规内容存在着诸多问题和不足，内容还不完善，相关制度建设比较落后，中国煤矿安全生产法律法规制定实施时间比较晚，由于缺乏实践经验，导致中国关于煤矿安全方面的法律、法规不太精细。主要体现在：
(a)煤矿安全生产违法违规行为的处置条款还有待进一步完善，已有的条款内容相差无几，执行时很难对号入座；
(b)责任不明确，比如煤矿安全监察人员，应依法给予行政处分；
(c)一些对于煤矿安全生产的法律法规间存在不衔接或冲突的现象；
(d)对于煤矿安全生产违法行为规定的自由裁量不固定；
(e)多数煤矿生产安全事故的发生，都是人为结果，源自于职工的违章操作，但是在中国制定实施的煤矿安全生产法规当中对普通员工的违规行为并没有制定明确处罚细则，相关煤矿自身的安全生产规章制度对违规行为处置不够严厉，流于形式；
1.4煤矿安全执法方面的不足：
(a)中国的煤矿安全执法队伍执法经验不足；
(b)煤矿安全执法队伍不够专业，缺乏法律专业执法人员；
(c)执法队伍的工作环境差。
2完善煤矿安全生产法律制度
2.1完善现行的法律法规明确煤矿安全法律法规的指导性作用和实际的可操作性国家在制定了相关的安全生产法律法规后，其具体的执行在很大程度上依赖实际中的生产监督者和执法者自身的认知和掌握水平，因此就需要在实际的立法过程中充分考虑中国煤矿生产的具体情况，制定全面具体的细则，保证地方执法者能够熟练运用于实际的生产安全监督管理工作中，真正地做到法律制定具有极强的可执行性，坚决杜绝制订了的法律法规因为客观因素受到限制，无法发挥法律的威慑性和威严等情况的发生。特别是在煤矿的安全生产方面更要加以重点关注，确保煤矿的安全生产，推动相关产业的有序发展。
2.2加强日常的安全生产监督工作进行细则的量化
a)充分调动煤矿生产企业工人总会、职工对安全生产条例的熟知和重视，确保条例能够在实际中得到充分的落实和使用，实行安全生产自主监管，促进煤矿生产的安全管理工作取得良好的效果；
b)煤矿生产相关设施、机械设备、安全逃逸通道等管理细则，保证其设计和布局符合安全生产标准；
c)建立中国煤矿安全生产从业人员准入制度，对相关人员进行生产安全知识和技能培训，确保从业人员能够掌握良好的应急知识和手段，提高生存能力；
d)日常的安全生产监督考核机制，对安全风险的评估和管控信息进行全企业公示，保证员工能够切实了解相关信息；
e)制定合理科学的灾害应急预案，并且对煤矿从业人员的安全生产劳动保障制度进行有效地监管，保证劳动者的合法利益不受侵害。
2.3完善相关的法律制度
a)作为煤矿日常开采工作的一线人员，矿工对煤矿的安全隐患具有清晰的认知，为了自身的生命安全考虑，煤矿职工应积极地参与到煤矿安全生产的监督工作中来。积极推动关于煤矿安全生产责任制度的落实和员工自身安全生产劳动保障制度的确立，与相关部门联系，进行常态化的交流沟通，促进煤矿开采安全有序地进行；
b)将煤矿安全隐患以预防为主，防治结合，综合治理的方针和新形势下煤矿隐患源头治理、操作规范化进行的基本要求相结合，并且形成规范化的法律文本来约束日常生产行为，保障中国广大煤矿职工的生命财产安全，解决目前中国煤矿企业普遍存在的安全问题，改善工作环境，推动煤矿产业的健康有序发展。
3结语
第一，我国安全生产法律法规保障体系有待于进一步健全。我国安全生产法制化建设起步较晚，在提出“有法可依”的初期，以“立法宜粗、不宜细；以原则化、概括化”为指导思想，致使一部法律通过以后，需要国务院或其有关职能部门或地方立法机关制定一系列的条例、细则、办法，随之而产生了行政立法替代人大立法的倾向，不符合法治的精神。而行政立法更多体现在部门立法基础上，有“部门利益法制化”的倾向，另外大量的安全生产标准通过部门规章性质颁发，造成标准的支离破碎，从执法效力上看也是不易操作，大打折扣。同时，我国法律制定后，由于不能及时修订，造成法律执行效率的低下。
第二，监管机构责任划分不清，体制运转不畅，多方管理，职能交叉。我国现行的煤矿安全生产“国家监察、地方监管、企业负责”监管本格局中，国家监察限于自身力量薄弱和执法权限的不完整性，需要政府政府及地方煤矿监管部门通力协作和配合，需要突出企业主体责任，需要矿工强有力的参与安全生产管理。
第三，煤矿企业安全基础薄弱，从业人员素质不高。据统计，70%国有煤炭企业经过数十年的开采历史，大都进入深部开采，普遍存在着井深已延深至300米以上，部分煤矿甚至达到千米以上，瓦斯、地温、冲击地压时刻危及着矿井的安全生产，在621个国有重点井工矿井中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井298个，占48%；低瓦斯矿井323个，占52%；具有自然发火危险的有555个，占88.1%。据对45处国有重点煤矿和125处地方国有煤矿的调查测算，中国仅国有煤矿在安全工程、装备和设施方面的欠账就约505亿元，而大多数小型煤矿则根本不具备国家要求的安全生产条件或差距较大。使得全国煤矿实现安全生产在客观上难度较大，技术要求高，在开采过程中稍有不慎，便可能引发重大事故。
第四，社会组织没有发挥应有作用，具体体现在：（1）工会作用未能得到有效发挥。作为安全生产中独立个体的职工，在市场化的劳动关系中，在劳资双方的博弈中一直处于极弱势的地位。（2）新闻媒体机构舆论监督作用还有待于进一步发挥。安全工作贯穿于安全生产的自始至终，舆论监督也应贯穿于安全生产的自始至终。强化舆论监督，发挥群众的监督作用，使事故隐患无处遁形，使违法乱纪暴露于光天华日之下，是搞好安全的重要举措。二、我国煤矿安全生产综合治理对策
(一)政府及其监管部门应当采取的措施
1.建立、健全完善的安全生产法律、法规体系。目前，根据安全生产实际情况，应进一步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤矿安全生产法律法规体系，抓紧修订、完善相配套的法规、标准，尤其是各种操作规程、设备的安全标准、工作环境安全条件的具体要求要上升到法律角度；尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加快修订和完善《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿山安全法》和《中华人民共和国矿产资源法》，同时修改《安全生产法》、《煤炭法》中有关事故罚款的条款，提高量刑标准和罚款金额，制定有关法律，把真正的业主和矿长同罪并罚，让藏在幕后的隐形“杀手”与在前台替罪的煤矿法人代表一同受到法律的制裁。
2．加强监督检查，严格执法
法之有威，在于“法之必行”。在我国处罚措施太轻是造成许多事故发生的原因之一。有的矿主重复犯一种错误，或者一个重大隐患经多次指出就是不改，直到酿成重大事故。但是法律规定处罚太轻，使得有的业主感到违法成本很低。
3.加大投入，采用先进的安全预防装备
要想获得安全的产出必须确保足够的安全投入，保证安全设施设备的齐全、到位，这是安全生产的物质基础。尤其对于事故高发的煤矿企业而言，先进设备设施的采用可大大提升煤炭生产的安全性，减少伤亡事故的发生。
4．强化安全培训，提高员工素质
事实证明完善的培训不仅可以大大提升煤矿从业人员的安全技术素质，减少伤亡事故，而且有利于企业生产效率的提高，有利于企业可持续发展的实现。近年来，我国政府逐渐加大了对煤矿培训的重视力度，但仍有许多不到位的地方。对此，一是需要国家建立煤矿从业人员准入制度，建立统一的劳动力市场，通过国家政策补贴以及煤矿筹集资金的办法对煤矿从业人员进行免费的培训，培训后统一向煤矿劳务输出，建立农民工劳动保障权益机制，督促企业农民工缴纳三金，稳定从业人员队伍，提高人员的素质，这是煤矿安全形势稳定好转的根本出路。二是建立通过政策的倾斜和引导，加快对于煤矿专业人员的培养工作，增加生源供给；三是企业自身应注重对于人员素质的培养和提高，通过多种形式的在职培训和继续教育不断提高员工各方面的能力和素养，确保严格知章、守章，避免三违。
（三）充分发挥社会组织在安全治理中的作用
1．发挥工会作用
工会要依据有关法律、法规，认真履行法律赋予的职责，组织职工群众参与监督企业安全生产工作，维护职工群众安全生产的参与权、知情权和监督权。建设企业安全文化，推动煤矿企业采用先进的安全管理理念和方法，建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制。
2．发挥舆论媒体的监督作用
充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，增强安全生产工作的透明度，提高全民安全意识，进一步推动全社会共同关注和做好煤矿安全生产工作，建立和完善新闻媒体对重大隐患及事故公布、曝光的舆论监督机制。各新闻媒体要主动构建安全信息传递和公示、曝光平台，根据政府和安检部门提供的执法检查情况，对本地区存在重大隐患的单位予以及时或定期公布，组织专家对典型案例进行点评和深层次分析。同时，要做好安全专题的深度报道和连续报道，特别是对那些久拖不改，可能造成群死群伤事故隐患，要进行跟踪报道，必要时，可在上一级主流媒体上进行曝光。各级安全监管监察部门也要协助、配合新闻媒体采访，支持、帮助新闻媒体开展舆论监督。要通过新闻媒体的舆论监督，引起社会各界对安全工作的高度关注，促进隐患的整改，督促煤矿企业增强责任主体意识，自觉做好本单位的安全生产工作。
关键词：煤矿采矿；安全事故预控；力度
中图分类号：X752 文献标识码：A
1 煤矿采矿安全事故发生的基本原因
1.1 安全生产规章制度表面化
为了能够进一步巩固煤矿采矿安全生产，实现煤矿采矿安全生产制度化法律化发展。我国相继制定了《煤矿法》、《矿山安全法》、《煤矿安全规程》、《安全生产法》等多部法律法规。法律法规中对煤矿采矿安全生产进行了明确的规定。
1.2 生产技术与设备落后
我国对煤矿开采技术的研究相对较晚，不能够与同时期其他发达国家相比。对一些在煤矿采矿过程中使用的技术与设备还不能够很好的进行控制，无法彻底解决开采过程中出现的瓦斯、有害气体等。经济管理思想在传统煤矿生产中发挥着重要作用，制约着煤矿企业的发展。在我国煤矿开采适应的设备相对落后，很容易造成煤矿开采危险事故的发生。我国煤矿采矿市场生产效益相对较低，一些企业很难引进先进的专业设备投入到煤矿开采过程中。安全生产受不到重视，将更多的资金投入到生产规模的扩大中，对安全生产只是维持在表面状态。应该采购的安全设备明显不足，不能够对老化的设备进行及时的更换，使煤矿开采安全隐患进一步恶化。
1.3 安全生产意识薄弱
煤矿开采安全事故发生主要的原因就是企业管理人员与施工人员的安全生产意识薄弱造成的。在生产过程中没有重视自身安全生产的重要性。煤矿岗位工作人员缺乏必要的安全生产意识，没有将安全生产作为工作的重点。
1.4 现场管理松懈
我国制定了多部法律规范煤矿行业的发展，提升我国煤矿开采的正规化。但是煤矿企业在开采过程中存在很多的不足情况，主要表现在违规操作、纪律执行不严等情况。煤矿开采人员没有按照相关规定进行开采作业，在施工现场采矿较为随意，现场管理人员不能够对这种情况进行有效的管理指导，缺乏原则性，没有按照计划进行施工指导工作。
1.5 私采乱挖现象混乱
煤炭资源对国民经济的发展有着重要的影响，与人民生活息息相关。我国正在积极有效的制定合理开采的办法，这样能够提升资源的利用情况。但是没看在开采过程中普遍存在私挖乱挖现象，使我国的煤炭资源遭受破坏，无法组织有效的利用。开采之后的采空区也没有合理的进行利用，环境遭受破坏同时出现地表下沉现象。规范煤矿开采是保证煤炭行业发展的重要保证，是实施可持续发展战略的重要表现，避免在开采过程中破坏生态环境。我国煤矿私挖乱挖现象影响着煤矿行业正常生产，造成的混乱局面对规范煤矿行业有着至关重要的影响。
2 煤矿采矿安全事故预控措施
2.1 完善安全生产规章制度
煤矿企业要制定完善的安全生产规章制度，这是实现安全生产的重要保障。安全生产规章制度的建立要依据国家规定与要求结合实际的生产情况制定。增强安全生产规章制度的可行性。强化设备操作要求，这样才能够避免设备被人为性损害，造成不必要的麻烦。规章制度的建立要落实到实处，强化岗位责任，在工作中建立煤矿开采的安全管理体制。
2.2 现代化安全管理方式的引进
煤矿采矿安全事故具有突发性，利用现代安全管理方式主要采取预防性措施为主，对采矿过程中可能出现的危害进行排查，制定预防措施，避免安全事故的发生，保证煤矿企业经济效益的稳定。对煤矿企业进行安全综合评定，这样能够明确煤矿企业危险源发生的可能性，针对这些问题建立危险程度表，改善生产工艺流程提升安全防护装备，这样能够有效避免安全事故的发生。
2.3 强化安全检查力度
煤矿企业在生产作业之前并没有进行安全检查工作，这就造成了生产作业期间安全隐患爆发记录的提升。所以煤矿企业要强化安全检查力度，制定岗位责任管理制度防止施工人员在生产作业中出现大意思想。
2.4 加强生产人员安全培训工作
煤矿采矿生产具有一定的危险性，对生产人员的人身安全威胁较大。一旦出现事故，将会造成巨大的人员伤亡。对生产人员要加强安全技术操作培训工作，使审生产人员牢固树立安全生产意识，经过培训合格之后的生产人员才能够上岗工作。开展定期安全工作培训，对工作经验进行总结。
2.5 安全监察管理在煤矿生产中的作用
巩固安全生产成果，对所在区域内的煤矿生产进行总体性布局，明确煤矿生产总量，实现各级协同作业。加强执法监督管理意识，根据《矿产资源法》、《矿山安全法》等法律法规对出现问题的矿井要进行限期整改工作，对煤矿直接负责人进行严肃的处理，强化执法力度，加大处罚力度，提升人们对安全生产管理的认识。煤矿监察管理涉及到众多方面的内容，在新形势下煤矿安全生产面临着更多的问题。
2.6 提升投入力度
煤矿企业在新时期要加强安全生产责任意识，逐渐发展成为正规化、高效化生产行业。煤矿企业要强化投入力度，积极引进先进的施工技术，在科学的带动下推动煤矿企业的创新，实现煤矿企业安全生产。在煤矿生产中引进先进的施工技术能够提升煤矿企业经济效益，保证生产人员的施工安全。先进的施工技术在煤矿开采过程中发挥着重要的作用，积极有效的推动新技术的创新发展，优化生产环境能够控制安全事故发生的几率。科学手段对煤矿企业安全生产的影响是实现煤矿企业高效生产的重要方面。
2.7 明确生产与效益之间的联系
煤矿企业的发展主要体现在安全生产与经济效益之间的关系上。煤矿企业要想提升经济效益就要制定完善的施工方式，保证安全生产的顺利进行。实现安全生产与经济效益的和谐统一是煤矿企业安全管理下经济效益提升的重点内容。煤矿企业经济效益提升的主要表现是煤矿的开采量的增长，同时也会提升开采过程中危险事故发生的几率，使煤矿企业面临经济损失与社会效益的影响。
一、领导重视，机构健全
该局对依法行政工作高度重视，坚持以依法行政作为一项工作的原则和要求，以依法行政统筹全局工作，层层建立目标管理责任制，年度与各科室签订目标管理责任书，督促严格落实，并严格考核，2009年为进一步推进我局依法行政工作，加大法制、诚信、服务型政府的建设力度，促进全市煤炭系统依法行政工作向法制化、正规化迈进，该局按照市法制办的要求制定了《*市煤炭工业局2009年依法行政工作安排意见》【*煤(2009)41号】，今年以来，局党组以及局领导班子，对我局依法行政工作长抓紧不懈，细致指导，有力地推动了该局依法行政工作。
二、推进行政执法责任制工作情况
(一)为规范行政执法工作，该局专门建立了行政执法责任制度和行政目标管理制度，行政执法责任内部考评评议制度等有关制度。年初，该局将行政执法工作作为年度目标管理的重点，与煤矿安全执法大队负责人签订执法目标管理责任书，对执法工作完成情况、执法责任落实情况作为衡量工作的重要考核内容。并由局法制科组织了法律知识考试，同时对局机关行政执法资格证进行上报。由于该局对执法工作高度重视，执法队伍牢固树立“服务意识、法制意识、廉洁意识、责任意识”，使执法人员在日常执法过程中始终做到“有法必依、执法必严、违法必究”，进一步规范了行政执法行为，执法大队开展工作以来，未出现一起行政诉讼案件，执法人员无一人因廉洁问题被举报查处。
(二)认真落实行政处罚自由裁量阶次制度。为规范执法行政执法工作，该局按照市政府法制办的有关要求，结合行业工作实际，专门对涉及本部门行政执法工作的《煤炭法》、《矿山安全法》、《乡镇煤矿管理条例》、《国务院关于加强煤矿安全生产的特别规定》(国务院第446号令)、《河南省人民政府关于严厉打击非法和违法生产煤矿遏制重大事故的决定》(*政【20*】48号)等有关法律法规处罚条款逐项进行详细梳理，结合执法工作实际制定了数个处罚阶次，以正式文件上报市政府法制办，制定了《*市煤炭工业局行政处罚自由裁量权制度》和《*市煤炭工业局行政处罚自由栽量权执行基准》，在煤矿违法行为规划为轻微、一般、严重等阶次的基础上，细化、量化相应罚款数额，作为实施行政处罚的标准，并在日常执法过程中认真遵照执行，使该局行政处罚自由裁量权的行政规范在法律框架之内和合理幅度之内，保证了行政执法活动高效进行。此外，按照市政府法制办要求，还制定了行政执法首查整改制度、行政执法目标管理制度等多项制度，并将使用率高的法律法规、自由裁量权执行基准及执法文书式样汇编成书，使行政执法工作得到进一步完善和规范。
（三）进一步规范行政执法行为。按照市政府法制办要求，市局组织了全体行政执法人员的法律知识和相关业务知识的考试并对行政执法证进行了审核、换发，同时严格禁止无行政执法资格人员进行行政执法；为进一步提升了行政执法人员的执法水*，规范了行政执法行为，不断推进行政决策的法制化、科学化、民主化，进一步增强该局行政执法人员依法行政的能力和水*，专门邀请了河南省能源发展局副处长孙耀霖、市政府法制办科长洪志勋为八个县（市、区）煤炭局主管法制、执法工作的副局长，执法队队长和执法业务骨干，市局有关科室人员，市煤矿安全执法大队全体人员执法就行政执法业务知识和煤炭法律法规等问题进行了专项培训。
(四)强化行政执法责任追究。该局不断完善对行政执法人员的执法责任考核和民主评议考核、奖优罚劣、激励约束等机制。对群众举报、新闻媒体曝光、上级交办或其他部门转办，以及执法监督检查中发现的违法执法行为，要严格按照《行政机关公务员处分条例》(国务院令第495号)和《河南省行政执法责任追究试行办法》(*政（20*）1号文件)的规定，严格追究有关责任人的责任，进一步加大对行政执法责任追究力度。
(五)煤炭法制建设不断加强。以“五五普法”和《纲要》颁布5周年等法制宣传活动为载体，采取出动宣传车、悬挂横幅、举办培训班等形式，突出法制宣传主题，对安全生产方针、政策、法律法规、规章制度进行大力宣传，共展出牌板60多块，发放宣传材料5000多份，营造了全局干部职工学法、用法的良好氛围。
(六)积极探索服务煤矿企业新举措。为进一步做好当前安全生产工作，该局不断加强分类管理，为煤矿提供优质服务。一是坚持“一保一打”，保证对复工复产服务到位，严厉打击违法违规矿井，维护煤矿安全生产秩序。要加大复工复产工作力度，尽快纳入正常管理。对市局批准的第一批复工复产矿井，要召开矿长会议进行大力支持和宣传，由市煤炭协会牵头，组织专家在验收、设计、办证等方面加大对复工复产矿井的指导服务力度，形成支持先进，控制中间，打击落后的氛围。二是“三个限制”：对省验收组没有定性的煤矿，要严格执行入井人数不超过5人的规定，只允许通风、排水；对技改没完成的煤矿，严格控制入井人数；对三个月内采矿证即将到期的煤矿，严格控制工作头面、入井人数和火工品供应，严防煤矿违法违规酿成事故。三是抓好“三个督促”。对“六证”齐全矿井，要督促在六月底前按程序进行复工复产，督促技改未完成矿井限期完成，督促技改已完成矿井限时办理安全生产许可证、煤炭生产许可证等有关证照后按程序复工复产。要加强“雨季三防”、监测监控管理等工作，确保查出的隐患整改落实到位。
三、依法行政工作存在的不足和问题
1、由于工作开展时间短，队员的业务知识、工作经验、执法水*还存在一些不足，对有些法律法规条文掌握不够准确，理解不透彻，运用不够熟练，有待进一步提高。
2、执法程序、文书制作不够规范，有待进一步规范和完善。
3、重大行政处罚备案制度落实备案制度还需要进一步完善。
4、法制宣传力度
关键词：安全管理 安全文化 相互渗透
1.引言
加强安全管理，搞好安全文化建设，降低安全是故发生频率，是近些年来煤炭企业的头等大事，是煤炭企业管理和发展的永恒主题[1～6]。经过几十年煤炭工业的发展，众多科研单位的不断探索，我国煤矿安全事故发生频率有了明显的下降，但仍是企业管理中的重中之重。几年来，煤炭企业在安全管理和安全文化之间的渗透上做了大量的工作，并取得了显著成绩。但是在安全工作上还存在着一些不容忽视的问题和潜在事故隐患，造成安全隐患的只要因素主要有，思想上的隐患、设施设备中的隐患和社会存在的隐患。因此，需要煤炭企业进一步建立在安全文化影响下的安全管理和安全管理制约的安全文化。因此，安全管理和安全文化之间的相互渗透已成为目前我国煤炭企业发展的重中之重。
2.加强安全思想建设是安全管理与安全文化相互渗透的前提
安全管理意识的培养，要从思想观念入手，要跳出传统的和经验的管理理念的限制，将原本的管理理念转变为带有安全意识的管理理念。只有思想发生了本质的转变，安全管理向安全文化的渗透才能成为可能。在实践中，我国煤炭企业，始终把人本管理作为安全工作的灵魂和主线，推行人性化安全管理，从抓思想、提认识、转观念入手，突出安全主题，不断丰富和提升安全文化，构建起以“财富可以创造，生命不能重来”、“在岗一分钟，安全六十秒”、“安全只有起点，没有终点”等为内容的安全文化理念，力求创新和发展，并在思想建设中不断渗透。
为了使安全教育收到应有的效果，我国煤炭企业在对职工培养的过程中，将管理人员和普通员工作为两个不同层次的教育群体，各自有所侧重，有针对性地实行层次教育。管理人员是促进安全生产的关键，教育的重点是不断增强其抓安全生产措施落实的自觉性，加强他们深入基层、深入现场的作风建设，落脚点是杜绝违章指挥。普通员工是实现安全生产的主体，教育就要突出自我保安与互助保安，落脚点是杜绝违章操作和蛮干。为提高职工的安全意识，充分利用安全活动日、政治学习日、班前班后会等时间，利用广播、电视、网络等现代媒体，广泛深入地进行宣传动员。同时，组织团员青年进行安全法律法规的宣传活动，在全矿职工中开展安全生产大讨论，唱响“珍爱生命、关注安全”的主旋律。组织伤亡职工家属到井下区队现身说法教育，并将矿井历年来发生的事故案例编印成册，制作成安全事故教育展览，组织职工学习参观， 用血的教训唤醒职工对违章的认识。设置安全寄语、安全警句等牌板，编写安全信息，制作安全电教片，形成了安全教育一条龙，潜移默化地增强了干部职工的安全意识，起到了警钟长鸣的教育效果。
安全管理之所以要与安全文化相互渗透，安全管理就是注重培养管理人员的安全意识，使得管理人员在管理普通员工时，多注重从安全角度对普通员工尽行督促和管理，而安全文化则注重人的观念、道德、伦理、态度、情感、品行等深层次的人文因素，通过教育、宣传、奖惩、创建群体氛围等手段，不断提高职工的安全修养，改进其安全意识和行为，从而使职工从不得不服从管理的被动执行状态，转变成主动自觉地按安全要求采取行动，形成了“守信、遵章、清理、有序、准时、素养”的安全行为规范，实现了“要我安全”到“我要安全”，从被动到主动的转变。
3.提高职工技术素质是安全管理与安全文化相互渗透的关键
目前的科技手段还达不到生产的本质安全化，需要用管理手段补充；而管理手段虽然有一定的效果，但是管理的有效性很大程度上依赖于对被管理者的监督和反馈，这点对于安全管理来说尤为突出，只有职工的素质提高了，安全管理才能发挥更大的效能。所以企业应不断强化对职工的安全技能和安全知识的系统培训。
针对职工队伍的现状，我国大多数煤炭企业采取了以会带训、半脱产培训、师徒合同等灵活方便的学习培训形式，进行安全技能教育培训。
在技术培训上，本着干什么学什么、缺什么补什么的原则，落实具体的安全教育培训计划。一般工种侧重于岗位技能的应知应会培训；安全管理人员及关键岗位侧重于安全法律法规、操作技能和安全专业知识的培训，提高他们对事故的处理能力和突发事件的应变能力； 对特殊岗位职工、新分配职工、劳务工、转岗工严格按照“先培训、后上岗，先培训、后就业”的原则进行安全培训，凡达不到考核要求的不准上岗；对安全不放心人员及时开展安全预防教育，有重点、有步骤地进行培训和帮教。通过各种培训，切实增强职工学习的针对性、主动性和实效性，提高了职工的自保互保能力，从而使职工能够干标准活、干放心活。
4.加强制度建设、健全安全管理机制是安全管理与安全文化相互渗透的根本
关键词：和谐社会；职业安全；规制角色
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2008)02-0047-08
一、我国职业安全的现状迫切需要增加政府规制供给
近年来，我国国民经济一直保持高速增长势头，但作为社会进步重要标志之一的职业安全状况却不尽如人意，安全生产和职业病危害形势十分严峻。
从安全生产形势观察，主要表现在两个方面：
一是工伤事故呈现持续高发态势。2001年全国工矿企业共发生伤亡事故11402起、死亡12554人，分别比上年上升5.9％和7.5％；2002年企业工矿发生各类事故共13960起、死亡14924人，比上年分别上升了22.4％和18.9％。2003年，工矿企业共发生伤亡事故15597起，死亡17315人，同比分别上升10.2％(11.7％)和16.0％。2004年全国工矿商贸企业伤亡事故14817起(同比减少780起)、死亡877人，分别下降5.0％、5.1％。2005年，工矿商贸企业发生12826起，死亡15396人(同比减少1878起、1101人)，分别下降12.8％、6.7％。2006年1―11月，工矿商贸企业发生事故10407起，死亡12424人，同比分别下降14.1％和13.8％。工矿商贸企业中，煤矿企业发生事故2584起，死亡4236人，同比分别下降12.2％和20.9％。虽然最近两年工伤事故有所减少，但仍呈现持续高发态势。
二是煤矿等行业重特大事故多发。进入21世纪以来，我国重大、特大事故频繁发生。全国平均每年发生一次死亡10人以上事故约100起，一次死亡3人以上的事故每天都有发生。从2004年10月中旬到2005年12月上旬，相继发生了6起涉难百人以上的煤矿事故。2005年全国发生一次死亡10人以上重特大事故134起，比上年增加了3起，死亡人数增加17％，其中煤矿58起，增加15起，死亡人数增加66.6％。2007年1―5月份发生30人以上事故2起，多起一次死亡接近30人的事故，有的事故只是由于侥幸而没有造成更为惨重的伤亡。这些群死群伤的事故主要集中在矿山行业和交通运输行业。以煤矿为例，近2年几起特别重大事故震惊中外：2004年]O月20日河南大乎煤矿瓦斯爆炸事故死亡148人；2004年11月28日陕西铜川陈家山煤矿瓦斯爆炸事故死亡166人；2005年2月14日阜新矿业(集团)公司海州立井的特大瓦斯爆炸事故死亡214人。此外，其他行业特别重大事故也时有发生，例如，2005年6月21日山西江阳兴安民爆器材有限公司发生爆炸。
我国职业病危害形势同样令人担忧。
《职业病防治法》自2002年5月实施以来，我国职业病防治工作取得了一定成效。但是，我国当前职业病人数仍然居高不下。据卫生部统计，2000―2002年的三年间，全国30个省、自治区、直辖市(缺)统计，职业病统计发病例数由1999年的10238例增加为14821人例，增幅为44.76％，年均增长14.92％，2003―2005年发病例数有所下降，2003年为12511例，2004年，全国15个省(区，市)各类职业病发病4423例，2005年发病12212例。2001、2002两年，因患职业病而死亡的人数分别为4432人和4651人，占当年发病例数的33.54％和31.38％。
在我国发生的各类职业病中，尘肺病和职业中毒是最为常见和高发的职业病类型。目前，我国已成为世界上尘肺病最为严重的国家，累积发生尘肺病人数相当于世界上其他国家尘肺病人数的总和。在2000―2002年的三年中，尘肺病新增病例占各类职业病病例的比重分别是77.66％、79.49％和82.64％，病死率分别为29.94％、21.34％和19.13％。据卫生部不完全统计，新发尘肺病例以每年15000人到20000人的速度增长。2005年10月份中国煤矿尘肺病治疗基金会理事会议传出信息，尘肺病发病率不断上升，发病、死亡年龄呈年轻化趋势，它所造成的社会危害丝毫不逊色于矿难。据不完全统计，截至2005年，尘肺病累积病例607570例，其中存活病人为470089例，其中近一半在煤炭系统。目前煤矿尘肺病发病特点一是发病率呈现不断上升的趋势。二是发病、死亡年龄越来越低。40岁以前确诊的尘肺病患者已由1997年的8％上升到目前的11％，发病工龄由10年前平均15年降低到目前的平均3―5年。三是乡镇煤矿尘肺病危害异常严重，农民工成最大的受害者。此外，全国每年有数千人因从事有害作业而中毒，数百人死亡。根据统计，1991―2003年我国累计发生职业中毒3，3万余例，其中，慢性职业中毒1.9万余例，急性职业中毒1.3万余例。在2001和2002年，职业中毒报告病例分别为1925例和1890例，占当年各类职业病病例的比重分别为14.5％和12.8％；其中急性中毒死亡报告病例分别为165人和196人。但是由于各地生产环境中有害因素实测率一般只在50％左右，加之各地从事有毒有害作业工人的受检率低于30％以下，有的甚至只有百分之十几，在一些企业和地区还存在着伤亡事故漏报、瞒报和“私了”的现象。因此本文引用的报告病例数字远低于实际发病情况。
由于重视不够和防护、管理工作滞后，我国职业危害在一些地方正在由城市、工业区向农村迅速转移；由经济较发达东部地区向欠发达中西部地区转移；由大中型企业向中小型企业转移。
二、我国职业安全状况的成因与政府规制缺失
我国职业安全严峻状况的成因是多方面的，主要可以从经济根源和制度缺失两方面来寻找。
(一)经济根源：投入不足与利益驱动
1 职业安全投入长期不足
职业安全状况主要反映在工伤事故、职业病发生的频率和程度上，防患于未然始终是关键。而工伤事故和职业病的预防效果主要取决于职业安全投入强度。要想扭转事故、职业病多发的局面，必须加大安全投入。用于维护劳动安全资金投入减少，必然会增加隐患。近年来，各级政府财政部门都拨出大量款项用于改善劳动条件，而且通过发行国债用于增加煤矿等行业的安全投入。但是，在市场化进程中，企业安全投资欠账太多”’，不少企业不肯进行安全投入，“拼设备”、“拼人力”现象较为普遍，事故隐患增加。效益好的国有企业每年在劳动安全卫生资金上还能有一部分投入，但投入逐年减少；在国有微利或
亏损企业，安全卫生投资很少或根本不投资，这类企业设施设备老化陈旧，但因资金紧张，无力更新改造，对一些亟待解决的重大事故隐患，虽有改造方案却难以实施。2005年国家组织专家对54个重点煤矿、462个矿井进行了安全技术“会诊”，查出5886条重大隐患，治理费用需要689亿元。一批老工业基地和大型国有企业，多年没有进行大的技术改造，生产工艺落后，设备陈旧老化甚至超期服役。据调查，国有煤矿在用设备约1/3应淘汰更新。一些小煤矿甚至靠人拉肩背，原始野蛮作业。此外，大部分省市80％以上的乡镇企业在新建、改建、扩建、引进工程项目时，没有按国家规定进行劳动安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收投产；不少外商投资企业急于收回投资成本，获得利益回报，对包括安措费的非经济效益性的资本投入是极不情愿的，使企业早已存在的事故隐患长期存在；从职业病防治技术角度看，由于经费支持不足，全国各级各类职业病防治科学研究机构不断萎缩，设备老化，人才流失，职业病防治的技术和能力严重滞后于经济发展的速度。
2 受利益驱动，不良雇主漠视劳动者生命健康
在经济利益的驱动下，某些雇主无视国家法律，违法生产，以低廉的生产成本，获取更多非法利益，从而导致安全事故频繁发生。主要表现为：(1)节约生产设备成本，使用简陋的生产设备，损害工人健康。马克思曾经分析过煤矿主降低成本、削减最必要支出的情况。“在煤矿主之间……盛行竞争的情况下，除了为克服最明显的肉体上的困难所必需的费用之外，不再花费别的费用；在煤矿工人(他们的人数通常总是过多)之间存在竞争的情况下，煤矿工人情愿冒极大的风险，忍受最有害的影响，为的是争得比附近农业短工略高的工资，此外，还因为矿山能使他们的儿女找到挣钱的机会。这种双重竞争，……使大部分煤矿只有极不完善的排水设备和通风设备；往往是竖井建造的很差，支架很遭，机械师不够格，坑道和车道设计和修建得不好；结果是生命、肢体和健康遭到损害，关于这方面的统计展示出一幅令人不寒而栗的景象”(2)节约生产场所的建筑物成本，缩小室内劳动空间，造成工人的身体伤害。马克思曾经写道：空间节约“使呼吸器官的疾病大量增加，从而使死亡人数增加”，“工人在同一工厂里大规模地集中，一方面是资本家利润的源泉，另一方面如果没有劳动时间缩短和特别的预防措施作为补偿，也是造成生命和健康浪费的原因”。马克思还引用西蒙医生提出的一条规律，并用大量的统计数字加以证明：一个地方靠室内工作共同劳动为生的人越多，在其它条件相同的情况下，那个地区由肺病引起的死亡率就会越高。原因之一是通风设备差。
近年来，在我国，由于煤炭价格上涨，经营采煤业可以获得十分丰厚的利润。在高额利润的驱动下。很多不良雇主不惜铤而走险，置国家法律法规于不顾，甚至触碰人类道德底线。国家已经多次严令关闭的不符合安全标准的小煤矿屡禁不止。某些地方政府官员对国家关闭整顿小煤矿的规定置若罔闻，有的官员甚至与违法者相互勾结，为不具备安全生产条件的企业开绿灯。更有甚者，事故发生后，还想方设法帮助肇事矿主逃避责任。在这种气氛下，一些黑心雇主采用简陋生产设施，降低生产成本来追求不当收益，同时压低工资，榨取工人的最大利润。《安全生产法》16条明确规定：生产经营单位应当具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。但是一些煤矿企业却心存侥幸，违法生产，对安全的投入只维持在能够生产出产品的低水平。《安全生产法》21条规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗。但是一些黑心的雇主为了尽可能减少成本的支出，连最基本的安全技能的培训和安全保护设施的提供都免了。我国很多非法开采的小煤矿中，80％的采煤工都是不具备岗位安全操作技能又未经任何正规培训的农民工，而且在发生矿难时保障这些农民工逃生的工具也往往不配备，虽然《安全生产法》43条规定：生产经营单位必须依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费，但是，为职工购买工伤保险者寥寥。
(二)制度缺失：政府规制不力导致违法成本过低
在职业安全领域，一些企业和不法雇主之所以有法不依、知法犯法，主要是违法成本过低，而违法收益却充满诱惑。所谓违法成本，是指因违法行为而付出的代价，包括道德成本、经济成本和法律成本。违法收益是指由违法行为本身带来的各种不同形式的有形或者无形的满足。当违法成本小于违法收益，违法行为有利可图时，人们就有可能选择甚至主动选择违法行为，违法现象就会大量发生；而当成本大于违法收益，违法行为无利可图，并可能给行为者带来损失和制裁时，人们就会根据趋利避害的原则，尽量规避违法，从而减少违法行为。我国经济的转轨特征决定了包括职业安全问题在内的许多领域的立法、司法和执法过程不可避免地存在某些缺陷，而政府职业安全规制制度也缺乏相应配套支持。这是现阶段职业安全问题凸显的制度根源。
1 法律法规不健全
建国以来，我国颁布并实施的职业安全法律法规共280项o，初步构成了我国职业安全卫生法律体系，对预防安全生产事故和职业病，提高职业安全水平起到了积极作用。但是与工业发达国家相比，我国职业安全法律法规还不健全，远未达到有效控制职业安全危害的目的。主要表现在：
(1)法律制订和修改相对滞后。我国现行职业安全方面的条例、规定、标准大都是计划经济时期针对国有企业制定的，对社会主义市场经济条件下大量的非公有制中小型企业、外商投资企业、个私企业已很难适用。同时随着科技进步、产业结构调整和产品换代升级，越来越多的高新技术被广泛应用，由此引发出许多新的职业安全卫生问题也缺乏配套法规和国家标准。另外，随着大量农民进城务工，农民工已经成为受职业伤害的主要人群，对于农民工的保护已经刻不容缓。但是我国许多法律法规对改革开放以来新出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款，立法上空白较多。
(2)处罚力度不够，有法不依现象严重。我国《劳动法》、《劳动监察条例》、《工会法》等法律法规对于农民工作为企业职工的工资标准、劳动安全、工伤医疗保险、劳动时间、休假权利和民利等都有明确规定，但事实上却存在普遍违法的现象。原因就在于我国现行有关劳动权益保障的具体规定，有的只是部门规章，立法层次较低，处罚条款力度过低，不足以阻止企业主的违法侵权行为。例如，我国《工伤保险条例》规定对事故伤亡人员的赔偿标准以及对事故责任人的经济处罚的额度都很低，一起事故死难者的抚恤费和一次性补助金大约是5―6万元。按《安全生产法》、《职业病防治法》规定，企业发生工伤事故对责任人的最高罚金也不过20万元。我国《刑法》第131～139条的规定，安全事故责任刑罚最多判七年，执行中还可能减缓或保外。对不具备安全生产条件并导致事故发生的企业，这些惩罚对漠视安全生
产的企业主和管理者难以产生震慑作用。
(3)有些法律条文的规定比较原则，可操作性不强。对现阶段大量生产事故进行分析就不难发现，我国有关职业安全的现行立法的某些规定比较原则，可操作性很差。例如，对从业人员的安全生产权利的规定，我国《宪法》第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和待遇。”《劳动法》规定，劳动者有获得劳动安全卫生保护的权利；用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。《矿山安全法》和《煤炭法》等有关法律、行政法规对从业人员在获得劳动保护和防护用品、参与企业安全生产管理、人身自我保护和紧急避险等方面的安全生产权利也有相关规定。但是这些规定都是原则性的，很不具体。同时，我国现行法律有关工伤事故法律责任追究的规定也不明确，例如，我国《刑法》规定涉及伤亡事故一般是追究直接责任人，但对事故中负有“主要领导责任”的企业法人和管理者，我国《刑法》却很难适用。同时，在涉及行政责任追究的规定又只适用于公务员和国有企业领导，致使大量非公有制企业的法人和管理者逃避了安全生产“企业全面负责”的法定责任。正是因为这方面法律规定的不具体、不明确，一些业主就趁机规避法律，或者知法犯法，明目张胆地剥夺从业人员的正当权利，不进行安全投入，不提供劳动保护用品，不参加工伤保险，甚至签订非法的“生死合同”，将职工的生命和健康权益置之度外，把职工置于极其危险的作业场所中，榨取超额利润。
2 职业安全规制体制不完善
在计划经济体制向市场体制转变的过程中，我国职业安全规制体制历经多次变化，但是政出多门、职能交叉等问题尚未完全解决，监管效率较低。
(1)规制主体不明确、职能分散。国外的职业安全规制机构一般都设在一个部门，如美国贯彻实施《1972年职业安全与健康法》的最高监察权力机关是劳工部，其下设立了职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局；澳大利亚是国家职业安全与健康委员会；日本是厚生劳动省。而我国的职业安全监管工作却由四个部门承担：安全生产由国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)负责；职业卫生监察由卫生部负责；工伤保险由劳动和社会保障部负责；锅炉压力容器监察职能由国家质量技术监督局分管。上述机构在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行落实国家劳动安全卫生法的情况实施监督，但是由于各监管主体之间职能交叉，责任并不明确，更缺乏相互配合。
(2)基层规制机构设置不规范、缺乏权威性。国家安全监管局成立以后，各地才开始在原地方经贸委等部门内设机构的基础上陆续组建地方各级安全监管机构，但多不具备独立的执法主体资格，缺乏权威性，难以协调政府部门和有关机构在安全监管实际工作中经常的遇到各种困难和阻力，无力承担日益繁重的安全监管任务。同时，职业安全监督管理部门行使权限的手段不多，监察结果往往难以得到落实，预防措施与处罚手段也不能真正实施。例如，《安全生产法》第80条规定：对生产经营单位及其责任人没有依法投入必需的资金，导致生产经营单位不具备安全生产条件的，要责令改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿；导致安全事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，国家对违法生产作出了相应的处罚规定，但是事实上，在一些事故中，雇主仅仅只被罚款几万元了事。这与他们所获得的高额利润不成比例。有的地方在执法过程中，以罚代管、重罚轻刑，将安全生产监管简化为罚款，导致违法雇主知法犯法的现象日益严重。
(3)非公有制企业职业安全管理不力。改革开放以来，我国非公有制经济得到长足发展，但在安全生产和职工劳动保护方面却相对滞后，重生产轻安全、无视劳动者安全健康权益的现象普遍存在，具体体现在：部分非公有制企业设备陈旧、条件落后、环境恶劣，安全生产基础薄弱；劳动安全卫生防护用品欠缺，不按期发放，职业病危害严重；任意延长劳动时间，加班加点严重；随意剥夺职工接受安全教育培训的权利；企业安全生产管理薄弱等等。长期以来，我国安全生产工作的重点主要放在国有企业，特别是国有大中型企业，而对于非公有制企业职业安全的政府监管制度盲点很多，监管机构普遍存在不具有执法权、监管人员无编制、现有人员缺乏培训、素质较低及执法装备、办公条件、经费保障不到位等问题，甚至导致一些地区非公有制企业安全生产处于无人监管的状态，安全隐患多，事故多发。
(4)执法力量严重不足，并缺乏有效的技术保障手段。我国目前的职业安全监管力量与国外相比相差悬殊，若按照目前国际较低的水平，我国的专职安全监察员人数至少需配备3万人，但是我国目前的专职监察人员还不足2万人；同时，职业安全监管也缺乏有效的支撑保障体系。例如，从各地的实际情况看，只有吉林、重庆等少数省(直辖市)安全监管支撑保障体系比较健全，大多数地区在安全生产咨询、宣传培训、检测检验等安全监管支撑保障体系建设方面进展缓慢，省级以下基本上还处于空白状态。由于缺少执法装备，又没有建立安全生产检测检验等支撑保障体系，安全监管人员到企业执法，仍然只能靠眼睛看、耳朵听、鼻子闻。
3 工会维权乏力
中国《劳动法》第88条规定：各级工：会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督；同时，《工会法》第24条规定：工会发现企业违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复；发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时作出处理决定。可见，捍卫职工利益不仅是各级基层工会组织的权利，更是工会的义务。然而，由于现行体制下各单位工会组织对其单位依赖性极强，国有企业的不少工会实际上成为该单位的准行政科室，一旦出现用人单位损害职工利益情况，工会常常难于坚决同其单位斗争。而非公有制企业的工会成员首先是企业雇员，面对强势的资本所有者，工会几乎不敢为维护职工的合法利益与企业主平等协商谈判。而且，由于法律赋予工会的权利比较空洞，没有实际措施作保障，在私营企业中工会组建率极低。
三、借鉴发达国家职业安全规制的经验改进我国职业安全规制
主要发达国家的职业安全规制体制十分健全，其主要经验概括起来主要是：
第一，职业安全规制的法律法规建设健全且细化。发达国家一般将《劳动法》、《职业安全与健康法》作为规范企业行为、维护劳动者权益、保障劳动者职业安全的基本法，相关的职业安全与健康标准也门类齐全，法案设计得比较细致，可操作性强。
第二，建立独立、专业的综合规制机构。发达国家大都建立了专门的职业安全与健康规制机构，来监督和检查雇主执行强制性的职业安全与健康法的情况，并对各种违法行为给予严格、科学、公正的处罚。
第三，充分发挥中介机构的作用。中介机构对职业安全与劳工健康状况进行评估、认证、鉴定，是国
家安全生产监督工作的重要手段之一，是工业发达国家的通行做法。例如，在美国中介组织和民间组织已成为联邦和州政府职业安全与健康管理的重要依靠力量，有力地推动了美国职业安全与健康工作的发展；德国针对生产事故而建立的职业协会技术力量雄厚，是一个非常专业化的机构。除联邦设立的职业协会外，各州和各行业都设立了劳动保护协会，劳动保护协会设有专门的办公和研发机构，并有一批专职劳动保护监察和专业研究人员，从事安全管理、监督检查、事故预防研究和防护用品的研发工作。
第四，建立完善的工伤保险机制。实行工伤保险是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。工业发达国家的工伤保险经历了近百年的发展。1884年德国颁布的《劳工伤害保险法》是世界上第一部工伤保险法，也是社会保险立法的开端。第一次世界大战期间，工伤保险制度逐步在欧洲少数国家开始实行，并得到了完善和发展。第二次世界大战后，欧洲绝大多数国家和拉美、亚洲一些国家都相继建立了工伤保险制度，比养老、失业、医疗保险等更加普遍，也取得较好的效果。
近年来，我国一些行业、企业生产事故频发，职业病危害蔓延，使劳动者及其家庭在生理、精神、经济上遭受巨大损害，也破坏了劳动力再生产和社会再生产条件，更不利于社会和谐发展。因此，职业安全绝不仅仅是技术和生产管理问题，也是重大的经济和社会问题。结合我国目前职业安全状况与政府规制实际，借鉴发达国家实施职业安全规制的经验，完善我国的职业安全规制可以从以下几个方面着手：
首先，完善我国职业安全立法，加大违法成本。
一是从立法目的看，应把职业安全规制定位于劳动者职业安全与健康权利的保护，而“促进经济发展”则属于职业安全立法客观上能够达到的效果，不应该成为职业安全立法的目的；
二是职业安全立法关乎人的生命和健康，应尽量细化、明确，具有可操作性。例如，可以针对不同的行业制定不同的维护职业安全法律法规，对于我国的煤矿、化工、石油等不同的行业，可以分别制定《煤矿生产安全法》、《化工生产安全法》、《石油天然气生产安全法》等等。在此基础之上，适时制定《职业安全法》替代现有的《安全生产法》，对所有行业的职业安全进行全面保护，改变我国现行的《安全生产法》仅适用于生产经营单位，保护面过窄的缺陷。
三是加大处罚力度。目前，我国安全生产领域的知法犯法现象非常严重，恶性安全事故不断发生。究其原因。在很大程度上与我国相关法律的惩罚力度不够有关。例如，我国《刑法》第131―139条的规定，安全事故责任刑罚最多判七年，执行中还可能减缓或保外；对不具备安全生产条件并导致事故发生的企业，《安全生产法》规定最高罚款20万元。这些规定都很难起到震慑作用。西方国家普遍建立了严厉的安全生产法律制度。美国多数州取消了死刑，对安全违法行为最高可以判处终生监禁；澳大利亚《煤矿安全与健康法》规定，矿主和经理人员如果违法违规生产，不仅要予以高额经济处罚，严重的要注销其执业执照，终生不允许再从事这一行业。因此，我国的有关法律亟待修改，加大处罚力度，增加违规的机会成本和会计成本，也起到威慑作用。
其次，理顺职业安全规制体制，落实职业安全责任，提高监管效率。一是建立一个独立、统一的执法机构，覆盖全国的职业安全规制工作，避免了管理漏洞和空白；二是明确政府和企业两个责任主体，建立政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制，两个主体、两个负责制相辅相成，共同构成职业安全管理责任制度。
