发布时间：2023-06-19 16:16:43
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的基层治理问题研究样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
【关键词】基层公务员；激励机制；对策
中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-0092-01
当今政府处在一个多元共治的开放时代，随着公民对政府事务的关心与回应，基层公务员的作用越来越重要，但是我国基层公务员的工作能力还有待提高，同时现有的基层公务员的激励机制也有待完善。
一、基层公务员的含义及重要性
在我国，假如把政府比作一台机器，那么它的有效运转就与国家功能的发挥紧紧相关，同时也关系着各种行政事务与任务的完成。在这台机器里，公务员就相当于机器的发动机。基层公务员承担着政府职能，也是具体实际的执行着公共权力，相当于最底层的，同时也是最为基础和实用的发动机。我们要建立一个多元共治的政府，基层公务员就要主动承担起公民、社会等对其提出的要求和责任，更好的提高其工作热情和办事效率。
二、基层公务员激励机制存在的问题
基层公务员制度是伴随着公务员制度形成和发展的，在过去的政治体制下，原有的公务员制度曾经有着符合时代的激励作用，但如今数据和网络信息的涌入，老一套的激励体制弊端也逐渐显现。
（一）激励方式上重视精神激励
长期以来，虽然“以人为本”理念被提起多次，但是在具体操作上仍有欠缺。公务员作为社会人同样需要有对内心思想的关怀，同时也有自己的兴趣爱好。如果仍把基层公务员看做“政治人”，进而重视对其的精神激励，忽略对其的物质激励，就会导致基层公务员进取意识不足，激励理念上存在偏差进而降低了基层公务员工作上的主观能动性。
（二）不合理的薪酬结构
在当前薪酬制度下，逐渐形成了较为僵化的薪酬体制。相比较东南部城市，西北、西南地区基层公务员生活差强人意，在某些地区只能维持基本生活。如果在这些地理优势较弱的区域工作的基层公务员，这种不平衡感非常容易影响其进取心与工作动力。
（三）风险性激励的缺乏
一项调查显示，考公务员热的一大原因就是其具有较强的职业保障性，这也是我国公务员制度的特点，因此人们常用“铁饭碗”来给公务员工作的性质下定义。这种传统认识上的职业终身制在某种程度上会让公务员不会过多的考虑失业风险，缺乏一定的风险型激励，基层公务员的“出口”管理的执行力度就较为减弱。
（四）缺乏完善的绩效考核机制
基层公务员的年度考核在某种意义上仍然掌握在其上属行政领导手中，那么容易得到领导赏识并且拥有较高职位的领导在年度考核中得到“优秀”的概率将大增，由此基层激励体制发挥作用的空间就变小了。一方面缺乏系统的考核量化指标，另一方面考核的过程和结果可能存在优秀等级比例不合理、结果缺乏公平性科学性的现象。
（五）培训制度不完善
部分行政部门在公务员的培训上较少考虑基层公务员的培训需求，在没有对公务员的个体特点及培训要求做全面了解的情况下，就对基层公务员进行部门培训或者职位培训，这样就会使培训形式化，公务员的培训动力减弱，被动地接收上级安排的培训课程或者培训规划，达不到较好的激励效果。此外，部分部门重视精英培训，而忽视了对与人民接触最多的基层公务员的培训，起不到较好的激励作用。
三、完善基层公务员激励机制的对策
（一）树立人本理念
要想满足不同地区和不同职级公务员的激励需要，就要将“以人为本”作为基本的激励理念落实到基层公务员的激励机制中去。激励作为一种管理手段，要想发挥高效的激励作用，就要重视基层公务员的正当需求，包括照顾家庭、社会活动等情感需要，多样化激励与价值性激励共同实施，然后将不同需求与部门季度目标相结合，制定人性化的激励体制和措施，使基层公务员的个体层次需要得到满足，提高政府和所在部门的工作效益。
（二）强化负激励制度
在赫茨伯格双因素理论中，他把促进成员的积极性因素分为激励因素和保健因素，因此在长期工作实践中部门领导会较多的运用正激励手段来激励基层公务员，逐渐忽略了由于不断增加的激励成本带来的经济压力，不能达到较好的激励效果。所以不能仅靠正激励的积极作用，也要强调负激励的惩罚、批评等作用，正激励与负激励相结合，才能达到有效持久的激励效果。
（三）完善公务员考核机制
毫无疑问公务员激励机制的保证就是完善的制度建设，想要最大化的发挥基层公务员的能力和潜力，就要建立有效合理的激励制度。考核、晋升、奖惩作为公务员激励机制中最为关键的三大制度，考核是基础，晋升是保障，奖惩是关键。只有三大制度合理运转相辅相成，才能有效的对基层公务员进行激励，提升其在基层行政事务工作中的业绩，有效的完成对基层公务员的引导和激励，提高基层工作积极性。
（四）建立有效的培训制度
虽然公务员身处基层，但是作为公共服务提供者和社会管理者，他们的专业素质、理论水平等应伴随着快速更新的信息化社会变化，现实也对其提出了更创新和更高层次的工作要求。另外，要树立“学习型公务员”的观念，加强对其的管理培训，做到定期培训制度、干部任前培训制度和培训与任用挂钩制度相配合完善，形成完善的基层公务员管理配套体系制度，丰富培训内容，创新培训方式。
一、农村基层干部激励与约束机制的削弱
从经济理性人的理论假设来看,要想发挥农村基层干部在“难点村”治理过程中的关键作用,建立完善合理的激励与约束机制是必不可少的。然而从目前来看,农村的激励约束机制由于现实的各种原因呈现出不断削弱之势。归结起来,主要有以下几点:
(一)农村税费制度改革所带来的变迁
2006年伊始,我国开始在全国范围内取消农业税,这给我国农村原本的治理生态带来了较大的影响。随着农业税费的取消,村干部面临的来自于上级税费征收任务的压力以及预期农业税费提留的激励都不复存在,村民和村干部关系紧张的隐患得以消除,这在一定程度上削弱了村干部进行农村治理和提供公共服务的积极性,从而导致“难点村”问题凸显。
(二)村落衰败,农村精英不断流失
近年来,随着城乡差距的逐渐拉大,城市丰富的工作机会、雄厚的教育资源等因素使得农村人口,特别是其中的精英阶层不断流失,进入城市定居。作为农村的精英阶层,这批人往往有着较强的个人能力,较为现代的思想意识,在村级事务中充当着“积极分子”(贺雪峰,2005)的角色,在村民中有着一定的号召力和信任度。随着农村精英阶层的流失,原本“施加”在村干部身上的激励约束机制也随之削弱,这主要表现在两方面:1、舆论压力减小。2、竞争压力减小。这种压力消失,村干部便会放松在工作方面的努力。
(三)乡镇和村庄合并导致的管理幅度扩大,给“难点村”治理带来了很大的困难
随着管理幅度的扩大,基层干部疲于管理的同时,上级部门对于基层干部的指导和约束也会放松。这使得合并后的乡村地区往往处于一种被动的“无为而治”状态,进而导致许多“难点村”问题逐渐凸显。
(四)基层干部激励政策的扭曲
周黎安(2004,2007)在论述我国地方政府的官员晋升机制时认为,中国政府治理的一个重要特点是将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来,让地方官员为了政治晋升而在经济上互相竞争,形成了政治竞标赛模式。和这种政治竞标赛模式相类似的是,我国乡镇政府在考核基层干部的工作绩效时,往往将考核指标集中于经济发展方面。这导致基层干部在进行村庄管理过程中多数情况下只专注于经济发展,而忽视了其他领域的治理和改善。然而,“难点村”的出现多数是由于社会、文化以及政治因素所导致的,这与基层干部的“毕其功于经济发展”的治理模式形成了巨大的反差,使得“难点村”问题长期无法得到有效解决。
二、完善村干部激励约束机制,有效治理“难点村”
在我国,农村治理一直是困扰基层干部的难题之一。而作为其中的典型,“难点村”的治理难度显得更为艰巨。面对目前不断弱化的激励约束机制,农村基层干部对于“难点村”的治理动力和积极性将会不断消减,而这对于有效解决“难点村”问题来说是十分不利的。因此,建立和完善有效的村干部激励约束机制,重新焕发村干部的治理激情和动力显得尤为重要。结合实际情况,我们可以从以下方面着手:
(一)建立“难点村”治理绩效基金,完善村干部工资结构
根据IUD中国政务景气监测中心(2006)的调查,2005年全国各地区村干部的工资水平根据地区发达程度从3000元到1万多元不等。低薄的工资收入使得大部分村干部不得不开辟“副业”,无法全身心地投入到村庄治理中。针对这种情况,我国可以在有条件的“难点村”地区尝试建立治理绩效基金。该基金主要用于奖励那些在“难点村”治理方面有贡献的村干部,作为他们的绩效工资,从而打破原先僵化的固定工资制度。基金的资金来源可以考虑上级政府部门拨款、村级集体财产以及村民筹资这三个方面。这样的资金安排有利于充分调动各方对于“难点村”治理的积极性:作为上级政府部门,为保证绩效工资的合理有效发放,势必会建立健全相关的绩效考核机制,加大对村级事务的关注和指导力度;而作为出资方之一,由于普通村民在村干部绩效工资的发放上有发言权,因此他们的评价将会对村干部的治理行为选择产生较大影响,这有利于改变长期以来我国政府部门存在的“唯上不唯下”的弊病,充分调动基层民众在“难点村”治理过程中的主动性和积极性。正是通过这样的运行机制,使得上级政府和基层民众对于村干部的激励约束机制得以有效的建立。
(二)改革基层干部考核指标,实现基层干部激励政策的合理化
针对目前“难点村”问题的现状,我们要逐步完善基层政府对于村庄干部的考核指标,合理弱化经济指标的比重,相应扩大社会、文化等指标的分量,从而正确引导基层干部的行为选择。在此基础上,我们还要进一步完善目前的干部激励政策,着手村干部的职业前景规划。美国学者Fama(1980)认为,只要存在一个有效的职业经理人市场,公司的经理为了确立自己在市场上的声誉就会有充分的激励努力工作。这成为后来职业前景理论(Holmstrom,1999)的雏形。这一观点给我国建立基层干部激励与约束机制的启示在于,要想充分调动村干部在“难点村”治理过程中的积极性,就必须为他们设计一个有效的前景规划。在为村干部提供必要的工资激励的同时,还必须给予他们一定晋升发展空间,努力推进村干部的职业化改革。近年来,我国部分地区推行的优秀村干部进入公务员系统的政策正是出于这样的考虑。
(三)完善农村人才引进政策,积极引导高层次人才参与“难点村”治理
笔者近期的调研发现，税费改革之后，部分基层组织逐渐蜕变成为一个既超越乡村社会又相对脱离国家政权的独立利益实体。一方面，“不出事”逻辑导致基层组织不再回应农民的治理需求；另一方面，在面对自上而下的国家政策时，个别乡村干部与资本、灰黑势力等结成一个“利益集团”，造成了大量的治理资源被基层组织自身所消耗。基层组织风险最小化与利益最大化的生存策略，扭曲了基层治理目标，导致了基层治理呈现内卷化趋势。
基层治理呈现内卷化趋势
税改前，基层组织是国家向农民征税的工具，国家通过自上而下的体制性考核严格控制了基层组织，而乡村两级为了顺利地完成征税工作，就不得不回应农民的治理要求，“国家―基层组织―乡村社会”是一体化的。税改后，治理目标的调整，打破了之前的一体化局面，国家、基层组织、农民三者间的互动造成基层治理“不出事”的逻辑。
国家。针对税改前激烈的“干群冲突”所造成的政权合法性流失，国家实施的基层体制规范化和法制化改革，严厉禁止基层组织侵犯农民权益的行为，加大对基层组织的农民上访考核力度。
基层组织。税改前基层组织直接与农民发生冲突，体制性矛盾被简化为“都是乡村干部坏”的问题，基层组织既被农民所“憎恶”，也被中央所不“信任”，更被一些媒体所“丑化”。税改后基层组织顺理成章地成为被改革的对象。通过“精兵简政”和行政法制化改革，基层组织所具有的治理能力越来越小了，以至于湖北荆门的一位副乡长无奈地告诉笔者说“现在农民最不怕的就是（乡镇）政府”。
农民。经过近些年的法制宣传活动，以及农民受教育程度的提高，农民的法律意识和权利意识越来越强了。农民对中央政策很了解，基层干部稍有违反政策的事情，就有可能引起农民的上访。笔者在河南某县调研，发现在税改后全县农民上访量是税改前的两倍以上。
税改后，处在维稳考核与农民上访“夹缝”中的基层组织，理性地选择“不出事”的生存策略。基层工作必然是牵扯到各方面的利益，越是积极治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上访。因此，当前乡村两级没有动力去积极治理了，正如一些基层干部直言，“没有上访就是最大的政绩”。在“稳定压倒一切”的语境下，农民上访最终牵制了基层组织大量精力，并从根本上改变了基层组织的工作动力。对于基层组织而言，消极无为就不会直接与农民打交道，就有可能降低农民上访风险，如此一来，基层治理就陷入了“不作为”的怪圈。
基层组织的谋利化危害基层治理
在农田水利、公共品供给等不纳入直接考核的事务上，一些基层组织是“不作为”的，而在另外的层面上，它是积极地利用税改后国家与农民关系调整的机会，通过各种方式来侵蚀公共利益，来寻求利益最大化。
税改后的国家资源输入，以及新农村建设、土地整理、农田整治、整村推进、土地流转等所带来的基层治理中的资源流量增加，为基层组织“寻租”谋利提供了极大的空间。笔者调研发现，一些国家投资的乡村道路、水利工程质量都不过关，个别基层组织与承包商在开发中进行利益分成；而一些农业综合开发、国土整治等项目，是在同一块土地上多次进行的，这样就节约了开发成本，套取了国家项目资金；另外，一些土地流转和农业投资等项目运作，多是为了套取国家农业补贴、退耕还林款等，而投资人多与基层干部有密切的关系。
大量的资源流量，还导致灰黑势力被吸引介入到乡村治理领域。上世纪80、90年代乡村社会中以打架斗殴为“乐趣”的小混混，在国家“严打”的压力和市场大潮的裹胁下，个别成功地转变为乡村经济精英，他们依靠自身的黑灰势力背景，垄断基层市场中最能谋利的经济机会，比如开酒店、搞工程承包、开发房地产等。当前，这些人又以开发商的身份参与各种基层治理工作。此前感叹“老百姓最不怕政府”的那位副乡长还说了一句话，“老百姓最怕的是黑社会”。实际上，乡村干部也乐意这些人参与治理，因为占地、拆迁等一些事务，基层组织是没有办法完成的，或者完成的成本很高。而这些具有灰黑背景的开发商，借助于其自身的暴力威慑，能够比较有效地对付基层治理中的“钉子户”，解决基层组织无法以合法途径解决的问题。
税改后，一些基层组织自下而上地脱离了乡村社会，自上而下地扭曲了国家治理目标，蜕变成为了一个相对独立利益实体。当前很多地方轰轰烈烈的城镇化建设，都是基层组织强制推动，其根本的动力不是改善农民生活，也不是通过“形象工程”而树立政绩。基层组织是变相地利用国家新农村建设政策、土地置换政策，通过基础设施建设、房地产开发、土地流转等，将农村社会的资源存量变成资源流量，从而收取“定额租”。
基层组织蜕变成为利益实体之后，从三个方面直接危害了基层治理。首先，消耗基层治理的物质资源。大量的国家治理资源，以及乡村社会资源，在短期内被变现、套取和侵蚀。其次，消耗了基层治理的合法性资源。当农民看到基层组织与灰黑势力勾结侵蚀公共利益后，降低对基层组织的信任和信心，而基层组织自身合法性的丧失会进一步影响到农民对于国家政权合法性认同。再次，国家的各项政策最终要通过基层组织来实施，当基层组织性质发生蜕变后，政策实践结果必然要偏离预期的目标。
如何走出基层治理困境
在国家输入的资源越多，乡村社会资源流量越大的地方，基层组织演变成为利益实体的可能性就越大。在这种地方，个别乡村干部、资本、灰黑势力等各种势力都被利益激活了，积极地介入基层治理来“分得一杯羹”，基层组织就有可能与这些势力结盟，逐步变成了一个庞大、稳固以及利益关系刚性化的地方性“利益集团”。如此一来，基层治理就会被“利益集团”所绑架，基层组织的谋利化发展，必然进一步导致农民的治理需求就被忽视了。
对此，有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等角度，给出了不同的答案。它们虽然具有启发性，但还是存在一些尚未解答的困惑：为什么在中国，不满不一定来自收入和地位最低的群体？半个多世纪以来，中国政治制度并没有重大改变，但为什么近年以来上访徒增，社会治理失效严重？主流媒体的意识形态宣传并未减弱，但为何对群众“思想争夺”的效力有限？在“坏干部”较多的地方，群众不满程度高或符合逻辑，但为何即使换了“好干部”――他们的行为改变了――也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势？
回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。
为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。
双重治理结构
1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级（国家、单位、个人）连接;三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。
在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源;二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是政府的部分职能。两个角色的分工是，前者指令，后者实施社会治理。
这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。
在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）;它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责――回应所属需求，负责解决其问题;它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。
再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人;它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。
因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。
而政府高度依赖这个“机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位、隐瞒信息现象为何存在。
对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。
90年代中期以前，这一双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡――比如“”时期，基层社会秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理职能大体存在。
社会的变化
90年代中叶以后，有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现，离开单位的人数日益增长，截至2013年，只有不到1/4的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村，2000～2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张，社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。
由此产生的后果是，可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失，对于个人来说，这一方面是自己的“事儿没人管了”，另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子，为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位？“丢饭碗”固然是经济原因，但更重要的是社会原因：离开单位就再也没有责任组织了，其与国家的组织化连接一旦消失，法律和公共制度给予他们的权益，就难以经由组织途径获得实现。
组织身份和通道对于普通人是否重要？一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3%，选择党政部门（包含工青妇）的占59%，选择个人协商解决的占36.7%，选择求助媒体的占24.3%，选择、上访的占15.9%，选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先（1987和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的有下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，有单位相比没有单位的人，前者解决问题的能力高8倍以上，[4]这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和组织的关系。
以上数据反映出重要的信息：中国社会的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下，原有的单位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢？他们的责任组织是谁？代表组织是谁？有了问题找谁？如果适应公共社会的应责和代表机制未建立，很多矛盾找不到解决途径，不公正感就会在社会中逐渐积累，社会不满的目标随之转向问责政府，即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。可以说，基层平衡利益，维护公正组织机能的瓦解，是社会治理的危机所在。
双重治理结构瓦解
为什么一些社会不满向政治诉求转化，产生严重的社会治理问题？因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解，存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制，能够服务的人群大幅度减少。而政府的“间接治理”角色，即，不直接处理治理问题，对单位不对个人的工作方式，使之没有可能发展出面对当事人应责、代表和庇护职能。这可以解释为何公务人员习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足，因为在双重治理体系中，政府的审批、指示地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位治理发生瓦解时，相对于受众的需要，真正担当治理责任的组织大大减少，这是基层社会治理失效的原因。
为什么单位治理会瓦解？因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。
面对这些新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。比如，在村庄或是单位内，依靠人际关系协调、或者损害相关者利益的方法，具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公，显然，单位同事或邻友规则不再适合解决公共社会的治理问题。
社会问题的政治转化
政治社会学研究证实，国民对于社会体制的认同，与几种因素有关。
其一，是社会体制保护社会公正的能力，即，它能否有效公正地解决各种问题，使不同的人享有平等的受保护机会;其二，是社会体制能否建立有效连接社会成员的渠道，即，有没有制度化通道可以顺利连接民众，把他们纳入制度资源的共享整体中;其三，是基层社会的组织功能，比如说，在社会基础层次，是否存在明确的应责、协调和代表机制，以方便回应民众的各种需求，解决他们的问题，协调他们之间，以及他们和公共组织之间的矛盾。
这些东西，表面看上去不涉政治，但事实上对于治国理政，具有关键性的政治后果，因为，它的作用是造就社会平衡秩序。如果这个机制不存在，或者没法好好运行，各种分散孤立的问题得不到有效解决，社会公正就没办法顺利提供。事实证明，当这个时候，也就是当人们强烈感觉到不公正的时候，社会问题就向政治问题转化，如果人们发现，这个社会没有办法公正解决自己的问题，怨气就会迅速政治化，他们对于保护社会公正的寻求，就会转向，成为对国家体制乃至政治体制的改造要求。
所以，保护社会公正，听上去抽象，但实际上和解决具体问题的机能运行有关。所有治理良好的国家，都非常重视这一点。纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的，是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用，可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。这里的重点，不在于组织形态的名称，而是它们在基层社会的实际作用。
理论问题：影响政治认同的要素
与此相关的一个理论问题是，什么因素能够影响社会成员对于公共体制的政治认同？
在现代社会中，社会组织结构通过三种方式，影响人们的生存利益：构造成员身份（membership）――个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括（organization includes）――个体是否拥有责任组织;结构可及性（structural access）――个体是否可能接近公共体制，影响政策，并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别，但却涉权利实现的机会差别，具有应责组织的人，可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门。
相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员，拥有组织途径的人之获益能力得到大幅度提升：他们有更高的影响力，去影响相关政策的执行甚至改变，他们有组织渠道可依赖，并助其有效纠错，他们有制度化的责任机构，可以协调他和其他个体或群体的关系，他们不需要自己行动，因为有应责组织回应其问题，并代表他们的利益行动。如果这类人实现权益的机会提高，而且这些实现权益的途径由政治体系提供保障，就会生产对体制的政治认同，相反，则会削弱对体制的政治认同。所以，个人与组织的结构关系，由于关涉实现权益的机会，可以影响并测度人们的政治认同。
从另一个角度，也可以说，能够建立这一组织关系者，在争取人们的政治认同方面具有优势，因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。换言之，谁提供可供依靠的组织责任，谁就获得政治认同，赢得政治整合优势，因为提供组织依靠和保护，有助于产生互赖关系及相互责任。如果人们与公共体系没有这种互赖关系，如何对其产生政治认同？举个例子，在中国传统社会中，社会组织显现为蜂巢结构，社会成员分散在局部的多个地方性组织中，依靠家庭、宗族或者私人组织生存，这些组织成为其归属依靠和忠诚的中心。这种状况下，社会成员并未整合成为公共体系的一部分，除了他身边的宗族村社组织外，个体和公共没有利益和责任互赖的关系，其生存与公共体系基本无关，对于公共组织的政治认同也就无从产生。
政策启示
上述讨论，可以得出什么政策启示？
需要特别重视组织化通道对于建立社会平等的作用。财产收入和经济地位的不平等，在某种意义上是社会大众可接受的差别，因为其中包含有很大成分的个人努力。但社会不平等则意味着，不同人对公共制度的依靠和利用有差别，他们拥有的解决问题通道有差别，这属于制度不平等，无法经由个人努力而改变。
关键词：新媒体 社区治理 微信
一、呼伦街道微信公众平台的基本情况
2013年呼伦街道率先创建了“呼伦街道微信公众平台”，打开了党群、干群沟通的新途径，荣获了“第三届全国基层党建创新案例优秀奖”。目前，呼伦街道微信公众平台由两部分组成，订阅号提供组织、技术支撑，微网提供应用信息和服务支撑。
二、呼伦街道微信公众平台实际中发挥的作用
（一）充分发挥了政务公开的职能。平台在实际工作中就是坚持向群众“讲实情、说真话、办实事”，保障了公众的知情权、参与权，也避免了虚假信息所产生的负面影响，方便了居民，提升了民主意识和民众参与热情，确保公众有效监督。
（二）充分发挥了汇聚民意的职能。呼伦街道利用平台试图探索创新社区居民参与社区治理的新机制。如微信平台收到居民群众咨询、反映问题的意见及时回复，变“单向灌输”为“双向沟通”。针对辖区企事业单位及居民个人存在的一些常见问题，利用平台的自动回复系统，及时地、细致地给予解答，搭建了汇集民智新平台。
（三）充分发挥了便民的职能。平台在实际工作中将一些社会谣言及时澄清，对居民关心的国家普惠惠民政策及时，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了谣言的扩散传播，避免群众产生心理恐慌而导致的社会秩序混乱，做到了未雨绸缪，防患于未然。
三、呼伦街道微信公众平台社区治理过程中存在的问题及原因分析
（一）存在问题
1.传统治理方式的思维惯性。笔者曾在街道等基层单位工作，经过对公众平台的实际运营及创建过程中，明显可以看出，新媒体在社区治理中的应用还薄弱。微信作为一个独特的公共空间建构了一种新的社会生活模式，对新媒体的应用重视程度还有待进一步增强。
2.推广应用滞后。基层干部是社会治理的重要主体，他们还不能完全掌握和运用新媒体，还不能成为新媒体参与社会治理的支持者和推动者，制约了新媒体在基层政务上的运用和发展。
3.运营人才缺乏。虽然以微信等为代表的新媒体平台在基层政府社会治理中的角色越来越重要，但是懂得新媒体运营的人才缺乏，运营人员缺少必备的知识体系和专业素质，没有开发能力，只能被动应用，不能适应形势和民众需求，成为制约新媒体发展的关键。
（二）原因分析
1.新媒体的覆盖小。新媒体在社区治理中还是一个新鲜事物，而微信正是新媒体产品代表，它的应用在社区居民的认同感上还是问题重重，社区活动、交流方式、情感归属、科技自身的问题影响其应用。
2.新媒体的投入不够。在深化改革时期，对社会建设尤其是对基层社区治理还没有纳到重要位置，使得基层不能适应社会转型的社区治理方式，对于创新社区治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、财、物等的投入。
四、完善新媒体在社区治理中应用的对策建议
（一）新媒体在社区治理中要搭建平等交流的开放平台，推动不同主体间实现合作共治。公众权利的高效有序运行，需要建立公众利益表达机制，搭建诉求互动表达平台，通过各方表达自己的利益需求和认真考虑他人的利益诉求，在平等协商和彼此妥协的基础上达成对公共利益、公共政策的共识①。所以，在社区治理过程中要充分利用新媒体搭建交流自治的开放平台，保证信息的真实和完整，提升决策的可行性，实现共治与善治。
（二）新媒体在社区治理中要建立双向权利运行模式，加强对权利的监督制约。利用新媒体建设的互动、监督平台能够较为充分地实现在均等条件下对所有人的开放，使所有利益相关者自由自愿参与进来，并不受任何歧视与阻碍，全天候、全过程、全方位实现有效监督，并通过新媒体传播的放大效应，形成有效的互相制约机制。
（三）新媒体在社区治理中要协调社会利益关系，形成多元冲突、矛盾激化的缓冲地带。目前社会转型期，需要健全和蓬勃发展的社会，增强社会的构建需要公共领域的培育，国家和社会之间存在极大的张力，而“公共领域”充当了这种张力的缓冲地带②。新媒体参与社区治理对于缓解错综复杂的社会矛盾，不同阶层和利益主体之间找到一个平等平台，运用新媒体表达对社会的态度、观点与立场，政府通过新媒体利用大数据云计划，进行处理分析，搜集社情民意。
（四）新媒体在社区治理中要不断开发新媒体推送便民服务功能，创新社区治理服务路径。群众希望获得“一站式”且无间断24小时、零距离的服务，新媒体为这些期待提供了可能。在社区治理中，互联网思维与“网络化基层管理”已经成为了一个新的发展趋势③。利用新媒体高效、便捷、传播网状等特点，打造为民服务平台，社区各项业务工作及服务流程，提供各类民生服务。新媒体可以通过一系列专门的、有针对性、细分群众的服务，对服务对象实现兴趣爱好、职业年龄等专业化细分，满足各类公众群体的个性化需求，实现政府与公众之间的互动沟通，凝聚共识。
五、结语
本文对呼伦街道运用新媒体参与社区治理过程中发挥的作用、所遇到的问题和解决办法，以治理理论和调查研究为视角，进行了认真的梳理和总结，为推进社会治理能力的现代化提供了参考。
注释：
①金世斌：《公共权力运行中的公共利益悖论及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13页。
②宋瑞霞：《公共领域：国家与社会之间张力的缓冲地带》，《法制与社会》，2014年第02期，第9页。
③杨敏、杨玉宏：《“服务D治理D管理”新型P系与社区治理新探索》，《思想战线》，2013年第3期，第23页。
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[关键词]基层政府；治理能力框架；治理对策
中图分类号：D26
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2013）04-068-02
我国行政组织体系底层的基层政府，是我国最广大地域范围的社会事务的直接管理者，既要执行上级政府的决策，又要实施具体行政行为处理社会公共事务，还要在这个过程中通过良好的公共行政治理地方促进地方发展维护辖区居民利益，基层政府治理能力直接影响到我国现代公共服务政府建设的实现程度，因此必须对基层政府治理能力进行解析。
一、我国基层政府治理能力现状分析
（一）治理水平整体发展加速
改革开放以来不断深化的行政管理体制改革尤其是近年来明确建立公共服务型政府的目标推进了基层政府治理水平的加速发展。从治理理念来看，基层政府历经了从“政治控制型”的管制理念到“经济主导型”的经济导向再到“管理服务型”的治理价值观，基层政府在维护辖区稳定、发展地方经济同时也凸显提供公共产品和服务来实现辖区良好治理的理念，将单一的提升经济总量增长取向变革为服务社会和民众的治理发展导向。
（二）资源配置使用力度加大
治理理念的发展和汲取资源能力的强化形成治理资源的配置和使用优化的前提条件，实际上基层政府在上级政府重视基层基础设施建设和民生实际问题解决的政策意图下，加大了将资源配置并投入使用于治理领域的力度，反映在社会公共服务事业建设力度加大，以卫生医疗事业为例具体见表3，表中数据均来源于2012国家卫生事业发展统计公报：
从表中数据可知，国家投入基层卫生医疗事业的资源力度是不断加大的，基层医疗机构的数量持续增加，投入人力资源总量也对应增大，农村基础卫生事业建设成效显著，农村医疗保障覆盖面和支持力度是在不断加大。基层教育方面经费配置使用也持续增加，九年制义务教育已基本覆盖全国基层，超过1.3亿农村义务教育阶段学生免交学杂费和教科书费，3千多万农村寄宿制学生免除住宿费，近1.8亿学生接受国家教育经费资助。
（三）基层治理存在结构缺陷
从治理产品和服务供给总量来看，现在还无法完全满足广大基层群众的实际社会生活需要。如新农村养老保险还未能覆盖许多区域的基层群众，全国人口65%的乡镇居民拥有卫生资源整体上仅占全国人口35%的城市居民拥有卫生资源的50%左右，2011年新型农村合作医疗当年基金支出1710.2亿元，补偿受益人次13.15，平均每人次受益额130元，但人均筹资额246.2亿元，离满足基层民众需求还存在明显差距。
从区域层面来看，治理水平还存在明显区域差异，具体表现在城乡基层治理水平差异和地区发展治理水平差异。从城乡差异来看，乡村基层治理服务种类与质量与城镇基层治理存在明显差距，以医疗费用为例，2011年人均卫生费用城市居民2695.1元，乡村居民871.6元，全国人均水平为1801.22元，而同期人均纯收入城市水平超过乡村水平3倍。从区域发展差异来看，经济发达省份治理服务水平明显优于欠发达地区，东部沿海区域由于县域经济较为发达，基层政府能够更充裕的提供公共服务，而中西部则由于资金匮乏以及地理条件限制制约整体治理水平。
从基层内部治理支出来看，存在明显的结构无效率，重视与乡镇官员政绩直接相关的公共服务，如道路建设、电信网络，忽视与农民生活良好发展密切相关的如教育、卫生、以及农业生产必须的科技服务和农田水利设施供给。在治理行为效率来看，基层政府过于注重自身治理主体地位，倾向于对公共事务进行大包大揽式的管理。另外基于基层工作人员的职业管理机制不健全，治理意识和能力普遍存在不足，因而基层工作人员治理工作开展和预期目标之间往往存在较大差距。
四、基层政府治理能力建设对策
（一）强化基层现代治理理念
在以人为本和执政为民的政策理念下，地方政府必须强化现代地方治理理念，树立政府应该通过为辖区民众提供良好公共服务和优质公共产品从而实现地方良好治理的意识。首先基层政府要改变权力本位和治理中将手段取代目标的错误认识，形成基层群众需求导向的服务意识；其次在行政行为中树立依法行政和权责一致的观念，在依法治国要求下培养承担公共职务是通过处置具体公共事务享有公共权力并承担相应行政责任的职权责一致的权力使用观，落实岗位责任制；在政府组织文化层面，突出政府行为的服务公共利益主导意识，坚持维护社会公平正义的行政伦理取向，并且必须落实到具体的民众个体权利层面。在具体公共事务治理层面，提倡廉洁行政的道德风气，有意识的界定政府治理权力范围，并且转变政府单一治理权威的认识。在治理方式上，改变管控命令的纵向权力传递思维模式，减少强制干预行为，建立购买、协商谈判与合作的横向交流互动权力运作理念，在多元治理主体协同作用的认识加大柔性治理工具使用力度。
（二）优化基层政府治理职能
在建设公共服务型政府的时代背景下进一步优化基层政府职能，实现基层政府治理职能的完善。明确基层政府在基层治理中的作用和地位，合理划分治理事务范围和授予相应的治理权，将基层治理作为基层政府职能的核心，凸显社会治理服务职能核心地位。其次从立法层面依法合理设置基层政府社会治理范围，如基层医疗、初中等教育、社会保障等，治理职能范围一旦确定即具有法律效力；另一方面对于设立的基层政府治理职能要依法提供稳定的财政保障，公共预算要适度向基层倾斜，并加大向基层治理领域的投入和转移支付，并且形成法制规范下的常态化拨款。在行政体制内部要对基层政府进行合理授权，在合理界定的事权范围内要赋予对等的财政权和人事权，加大中央财政向经济落后地区的财政支付转移力度并明确限定适用于基层治理领域。基层政府自身要在凸显治理职能的基础上精简政府机构，在经济发展上大幅减少对企业经营的直接干预，通过规范市场环境充分发挥市场机制来促进经济发展，在社会发展上加大直接支持力度。
（三）构建资源汲取多元渠道
在现阶段必须改变过度依赖财政拨款的局面，构建包含公共财政支付、企业参与经营和公民社会协作的资源汲取多元渠道。上级政府要加大对基层政府用于社会治理的公共财政总量，基于基层政府承担的公共事务治理权科学、合理的确定财政专项资金比例和分配标准，并严格监督和激励基层政府将财政资源重点投入治理职能范围，实现基层政府治理财政支出均衡的目标。基层政府要依据辖区实际情况，发挥自身特色优势强化资源汲取能力，在市场经济层面，减少对直接经营活动的资源投入，通过规范市场环境和培育特色产业促进地方经济发展提升资源集聚总量，在招商引资中通过整体市场环境吸引适合地方特色的企业投资，规范并且通过合同外包、支付购买或者系统激励制度建设吸引企业参与对公益事业的投资，在企业增收的同时也推动地方公益事业的发展。
（四）规范治理资源配置使用
为实现基层政府对辖区的有效治理，必须规范资源在治理领域的配置和使用，首先是促进基层政府体制由管理向服务的转变，将工作重心转入具体的科学、教育、卫生医疗、社会福利等民众服务方面，形成治理机构集中、运转高效的基层小政府，建立通畅的双向互动民众治理需求表达机制。在真实准确把握民众需求基础上确定治理服务的项目种类，对于治理实施的过程和资源投入量都要及时在公共服务平台上公开，治理过程中要邀请各利益相关方参与并听取各方面意见。在配置资源时尤其要合理划分政府作为组织自身存在所需要的资源和投入治理服务的资源界限，既不能忽视政府自身所需的特定利益，也不能由政府过度控制资源用于组织利益而损耗公共治理投入。在资源整体分配时，要公开透明资源分配原则、程序、措施和相关责任人，依据法律规定优先保证资源投入于公共利益领域，在这个原则下合理兼顾政府组织自身利益，形成重点突出、均匀连续的资源配置格局，避免资源配置的碎片化和部门利益化。
（五）健全治理监督考核体系
为确保基层政府治理的有效实施，必须健全基层治理监督考核体系。加强监督力度应该从体制外和体制内监督两方面采取措施。在体制外监督层面，首先要加大民主政治建设力度，赋予网络传媒对政府质疑和问责更大的空间，进一步推进基层自治建设，增加民众在治理服务决策的作用力度，提升民众对行政决策和公务员的制约力度。在体制内监督层面，强化人大对政府治理的质询和预算控制权，将预算权交由人大公开议论表决，并依据民意实行对基层政府治理的制度常态化质询。
xx市建立纠风工作例会制度，是一个很好的工作方法。每半年召开一次纠风工作例会，对一个阶段的工作进行小结，总结成绩、查找不足，总结经验、查找漏洞，并对下一个阶段的工作进行研究谋划、安排部署，必将对纠风工作的有序开展起到积极的推动作用。这些年来，xx市的纠风工作创新发展、稳步推进，取得了实实在在的成效，也积累了丰富的工作经验，为全省纠风工作的深入开展做出了应有的贡献。正值年终岁首，对今年的工作需要认真总结，对明年的工作需要认真筹划，在这个时候召开纠风工作例会，不但十分重要，也十分必要。借此机会，我就当前纠风工作需要注意把握的问题讲几点意见，供大家参考。
第一，必须强化基层纠风工作。国务院在今年的纠风工作部署中要求：要确保中央决策部署和惠民政策措施落到实处，确保纠风工作取得群众认可的成效，必须强化基层纠风工作。这是中央在纠风工作指导思想上的新变化，也是对纠风工作的新要求。长期以来，我们在纠风工作的方法上，突出了专项治理，突出了作风建设，在这些方面我们投入了很大精力，无疑是十分必要的。但是，应该承认，我们确实忽视了基层，或者说在基层纠风方面力度不够。我们说不正之风的根源在上面，表现在基层。在源头治理上，中央不断加大改革力度，制定了一系列的惠民政策，但这些源头治理的措施在基层没有得到很好的落实。我们对纠风工作的形势应该基于这样一个判断，当前不正之风主要表现为或者大量的表现为基层单位及其工作人员损害群众利益的问题。因此，在当前和今后一个时期的纠风工作中，总体部署上要更加关注基层，工作的重心要放在基层，工作的着力点要投向基层，抓基层应该成为我们今后纠风工作的一个基本思路。
第二，必须加强纠风制度建设。推进反腐倡廉制度建设，是完善惩治和预防腐败体系建设、从源头上防治腐败的根本途径，是以改革的精神推进反腐倡廉建设的具体体现。中央要求，要切实增强做好反腐倡廉法规制度建设的紧迫感和责任感，把反腐倡廉法规制度建设贯穿于党风廉政建设和反腐败工作的各个方面和各个环节，积极推进制度创新，真正形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。制度建设是从源头上预防腐败的重要保证。经过认真调研和试点探索，省纪委今年确定推行“五项制度”，作为开展“反腐倡廉制度建设创新年”活动的抓手和突破口，以此带动各级各部门深入推进反腐倡廉制度建设。这些都充分说明制度建设在反腐倡廉工作中的重要性。我们要看到，我省纠风制度建设的步伐，与反腐倡廉制度建设的形势和要求还有差距，还有许多不适应的地方。为了推进纠风制度建设，省政府纠风办年初安排在全省广泛开展纠风工作大调研活动，前不久又召开了全省纠风工作调研成果座谈会，形成了一批理论与实践相结合的研究文章。要紧密结合纠风工作实际，尽快将纠风工作调研成果转化为实际行动，抓紧建立一些指导性和操作性都很强的制度性规定，不断丰富我省的纠风工作制度体系。
第三，必须坚持纠风创新实践。纠风工作应该创新，必须创新，这是纠风工作保持生命和活力的关键所在。回顾纠风工作发展历程，纠风工作从启动，到发展，到深入，从来就是一个不断探索创新的过程。一项纠风任务的提出，虽然任务和要求很明确，但怎样开展、如何治理，一开始并不十分清晰，往往是从基层开始，从实践入手，进行探索，逐步形成比较系统的纠风工作基本思路。我们可以得出这样一个结论，纠风工作的体制和机制，就是在不断总结纠风工作创新实践经验的基础上形成的。纠风工作没有一成不变的任务，也没有一成不变的模式，是一项极具开拓性和挑战性的工作。面临挑战，仅有勇气是不够的，还必须具有创新意识，只有这样才能创造性地完成纠风工作任务。近年来我省纠风工作尤其是基层纠风工作十分活跃，新思想、新思维、新思路层出不穷，使纠风工作充满活力，令人欣慰，倍受鼓舞，这是我们开展纠风工作的力量源泉。我们要始终保持和发扬这种创新意识，始终保持和发扬这种创新热情，把创新贯穿纠风工作的始终。
第四，必须坚决维护群众利益。纠风工作过去称“纠正部门和行业不正之风”，以后表述为“切实纠正损害群众利益的不正之风”，突出了纠风工作的内容，其指向性、针对性和时代性更加明确。这给我们发出了一个明确的信号：纠风工作必须坚决维护群众利益！这是纠风工作的出发点和落脚点，也是纠风工作的 “灵魂”。因此，开展纠风工作，要始终围绕“群众利益”这个命题，去思考问题、研究问题、解决问题。“维护群众利益”应该包含两个方面的内容，一方面是对损害群众利益的突出问题要坚决纠正，另一方面是要防范损害群众利益突出问题的发生。过去很长一个时期，我们把纠风工作的重心放在了纠正损害群众利益的突出问题上，这是那个时期形势和任务的要求。但是，随着纠风工作形势和任务的变化，我们不仅仅要坚决纠正损害群众利益的突出问题，而且要有效防范损害群众利益突出问题的发生，两个方面都要兼顾。另外，我们要不断拓展纠风工作的视野，不能仅仅局限于几个专项治理任务，凡是损害群众利益的问题都要纳入纠风工作的范畴，只有这样，纠风工作才能有更大的发展，才能有更大的作为。
第五，必须保持纠风工作耐心。我之所以强调“耐心”，是因为只有保持足够的耐心，才能有信心、有毅力。和反腐败斗争形势一样，不正之风必将长期存在，而且随着形势的发展在一些地方、一些领域还会泛滥蔓延，纠风工作具有长期性、复杂性和艰巨性。另外，不正之风的滋生非“一日之寒”，根除不正之风也非“一日之功”。这些都要求我们在纠风工作上必须保持足够的耐心。贺国强同志告诫我们：纠风工作不要怕反复！不正之风纠而复始、纠而复生，这是纠风工作的特点和现实，我们要面对这种现实。纠风工作就是在这种反复发生、反复纠正中发展起来的。我们要明白，不正之风反复发生、反复纠正，绝不是简单的“重复”， “量”的积累必然导致“质”的变化。我们要清楚，就是要在不正之风反复发生、反复纠正中发现和总结不正之风的规律，从而破解不正之风的症结。所以，我们应该保持这样一种状态：我们应该为纠风工作取得的每一点成就感到欢欣鼓舞。因为，这一切都来之不易！
关键词：官僚治理结构 公共财政效益
政府作为公共财政的主体，直接担负着公共财政资金的分配和使用，其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论，政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构，都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化，这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用，公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化，通过分析官僚治理结构，以及官僚治理结构对财政分配的影响，研究这种分配模式是如何影响官僚的行为，进而影响公共财政的使用效益，从而为我国建立合理的官僚治理结构，最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。
我国官僚治理结构的三种模型
官僚治理结构可以分为宏观，中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应，现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构，中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构，微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。
宏观官僚治理结构模型
我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系，改革开放以来，我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系，到1994年，开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束，而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额，从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制，相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系，巩固了地方政府发展当地经济的积极性，提高了公共财政的效益。
中观官僚治理结构模型
在中观官僚治理结构上，我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构，在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看，地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境，而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。
一方面，因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性，省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展，而不是促进县域经济的发展，结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看，在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益，但是从地市级政府官员的利益角度看，投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用，因为在城市建立的政绩往往容易被观察到，而在县域建立的政绩不易被观察到。这样，地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”，以追求最优的政绩效应。
另一方面，县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权，承担了较多事权，然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式，以便自己能够占有大税种和大税源。同时，也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力，结果导致地方财政的财力层层向上集中，使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在，一方面，会给企业经营带来额外的成本，从而削弱企业的市场竞争力；另一方面，盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加，进而可能使其财政状况进一步恶化。
总之，在中观官僚治理结构上，我国存在着较为严重的体制性缺陷，导致了公共财政低效配置和浪费，极大损害了公共财政的效益。
微观官僚治理结构模型
我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的，科层制是一种横向专业职能，其分工明确、纵向等级层次重叠，依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构，以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功，我国微观官僚治理结构的特点有：
首先，科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性，但也可能导致组织规模的无限制膨胀。
其次，科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分，但操作起来，划分却不可能穷尽所有；而各项工作一经划分就会固定下来，成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务，极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源，从而影响公共财政的使用效益。
再次，科层制组织拥有一大批官员，其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体，并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力，以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“文官”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，就会滥用公共财政资源，并成为公共财政效益提高的主要障碍。
最后，科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，但是，由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求，最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门，即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁，迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低，而且造成私人部门生产性资源投入的减少，从而在根本上影响公共财政的来源。
官僚治理结构模型对公共财政效益的影响
从三种官僚治理结构模型的分析可以看出，官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中，宏观结构有了较大的改变，但中观和微观治理结构存在较大的问题，并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明，当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。
财力资源集中化倾向明显
由于财力分配的决定权在各级机关手中，因此各级机关为了实现部门利益的最大化，倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题，基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务，承担了较多的事权，然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源，同时也不愿意向基层让渡自己的财力，结果导致财力层层向上集中，使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金，侵害人民利益以摆脱财政困境。
行政成本持续膨胀
传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化，为了应付日益复杂的业务工作，按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务，导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升，严重影响了公共财力的使用效益。
职能部门权利过大
职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位，其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大，掌握大量的财力资源，容易形成特殊的利益集团，不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费，更可能干扰直线指挥命令系统，特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。
虚报部门预算支出
下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出，借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托―关系，但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的，下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数，下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算，这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。
财力分配体制影响员工士气
不合理的财力分配体制影响基层官员士气，这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应， 扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面，基层官员由于得不到有效的财力支持，在工作中常常影响正常工作任务的完成；另一方面，也打击了基层工作的积极性和主动性，更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。
总之，我国由于官僚治理结构的弊端，导致公共财力配置的不合理，比如有些职能部门经费较多、而任务有限，多数直线部门任务重，经费欠缺；各级机关占有和使用的财力较为宽松，基层占有经费少，使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。
官僚治理结构和公共财政存在辩证关系，官僚治理结构影响财政分配结构，而财政的分配模式又影响官僚的行为，进而影响公共财政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理结构，是最大限度提高公共财政的效益关键。
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