发布时间：2023-06-25 16:11:11
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政绩效的制约因素样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
与硬环境相比，软环境对一个地区的经济发展和招商引资水平的提高意义更为重大，可以说软环境是增强发展能力、竞争能力的决定性因素。改革开放以来，为了持续扩大招商引资规模，提高利用外资水平，经过长期的巨额投资建设，我国各地区投资硬环境有了很大的改善。但是，相比而言，软环境建设则明显滞后，并成为我国招商引资的主要制约因素。因此，要把优化环境作为扩大对外开放和招商引资工作的实际举措来抓，要从依靠政策优势为主转变为以环境建设为主。在继续完善基础设施等硬环境建设的同时，重点是加强软环境建设。
一、我国招商引资软环境建设存在的问题
（一）政府角色错位，职能未转变
招商引资说到底是一种市场行为、经济行为，其主角是企业和有关中介机构，政府应该遵循市场经济规则，坚持政企分开原则。招商引资指标成为其工作绩效完成情况的最主要、最硬化的指标。为了完成指标，有些地方政府对招商引资工作大包大揽、全程参与，实际上成了“企业搭台、政府唱戏”，这是政府角色的错位、越位，使本应在市场导向下的企业行为与地方政府行为合而为一，扭曲了市场信号，不仅增大了招商引资成本，降低招商引资效益，而且政府行为具有更大的随意性和专制倾向，政府及其官员追求垄断租金最大化的行为极易产生各种不规范行为，滋生腐败。
我国招商引资的审批体制虽经改革，但仍比较繁琐和复杂，致使部分投资者望而生畏。加之一些部门的工作人员办事效率低下，服务质量差，门难进、脸难看、事难办的现象大量存在。对外开放和招商引资多头管理，缺乏有力的协调配合，有关部门重视项目的审批，忽视项目审批后的管理，外资管理出现漏洞，致使一些外商在项目启动后不履行合同。
（二）法治环境不尽完善
我国的法治环境建设水平与市场经济发展的客观要求相差较大。主要表现在：
1、法治观念比较淡薄。在招商引资中，一方面忽视自身权益，另一方面对开发方和投资者权益保护的意识较为淡薄。这在很大程度上削弱了招商引资的吸引力。
2、相关立法不完善。急需的投资融资法律法规还没有制定出来，对外资企业的优惠过于依赖税收政策，没有把产业开放做为吸引外资的关键因素。
3、法律的权威性不高，行政执法和司法不公现象仍然存在。在司法实践中，法律至高无上的尊严，法律的权威性远远没有得到应有的重视，行政法、经济法等法律法规，往往成了可以随意践踏的“软法”。地方保护主义突出，为了一方的利益可以置法律于不顾，随意分割或者封锁市场，严重破坏了市场的统一性。
（三）单靠税收优惠招商，造成竞争无序
近年来，为了吸引外资，各地区和部门都纷纷出台了土地、地方税收减免、产业领域等方面的优惠政策，搞起“优惠政策大赛”，竞相对外让步，出现了种种不公平交易。许多地方均以土地成本价以下的价格招商，有的地方甚至出现“零地价”或者“土地买一送一”。这种土地政策的优惠浪费了有限的土地资源。同时，各地区和部门的过度竞争导致引资门槛降低，致使一批产业层次较低、高消耗、高污染的项目纷纷落户在我国，最终加重我国生态环境问题。
在税收政策方面，按我国现行税制规定，内外资企业所得税法定名义税率都是33%，由于减免税优惠和费用扣除政策的不同，造成实际税负相差一倍多（内资企业所得税率为33%，外资企业所得税率大约为15%）。然而，各地突破国家税收法律法规及中央政策的底线，竞相出台“土政策”，单纯依靠税收优惠政策招商引资。这一方面助长了外商投资的短期行为和投机心理，另一方面税收优惠给国家税收利益带来了一定的损失。据统计，1995年，中国对外商投资的税收优惠政策使税收收入减少660亿元人民币，占当年GDP的1.2％。
（四）市场机制不灵活，市场秩序混乱
由于我国市场经济体制尚不完善、政府职能转变还没有到位，政府直接投资责任缺失和国有企业“所有者缺位”现象还普遍存在，权责利相统一的多元化投资主体体制尚未真正形成。资本市场缺乏有效性，尚未形成有利于社会资本扩散的制度。由于市场经济法规不够健全，执法力度不够大，有些地区市场秩序混乱，信用状况较差，制售假冒伪劣商品等经济犯罪活动较为猖獗，合法经营得不到应有的保护。
（五）技术管理人才缺乏，社会服务中介服务体系不健全
我国劳动力资源丰富，但劳动力素质较低，中高级技术管理人才不足，一般劳动者受教育程度低，难以管理。此外，我国中介机构总体服务水平低，缺乏会计、审计机构和法律服务机构。
二、加强招商引资软环境建设的对策建议
（一）解放思想，创新观念
牢固树立"环境是第一竞争点"、"环境出效益"的理念。经济全球化趋势下的地区间竞争集中表现为发展环境的竞争，环境问题已经成为经济发展的关键制约因素，发展环境的水平直接决定着招商引资的数量、规模和水平。
树立人人都是投资环境的观念。把改善投资软环境及其宣传工作作为一项长期任务，使投资软环境的好坏是增强招商引资吸引力的决定性因素的观念深入人心，逐年不断提高对外开放的整体水平。
进一步转变政府职能。市场经济体制下的政府必须是法治政府、有限政府。政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督，为市场主体创造加快发展的良好环境。要搞好环境建设，根本在于加快政府职能转变，通过强化公共管理职能、弱化微观管理职能、转化社会管理职能，为整个社会提供良好的公共秩序和有效的公共服务。
充分发挥市场主体在招商引资中的主导作用。在注重转变政府职能的同时，政府应从招商引资的主角中退出来，从“台前”走到幕后，并利用政府对外联系渠道广、范围宽的优势为企业牵线搭桥。
简化审批程序，提高办事效率。政府应依法改革外商投资审批体制，按照《行政许可法》的要求规范行政许可行为，从外资企业的特点出发，简化许可程序，增加工作透明度，完善许可监督机制，提高办事效率和服务质量。通过搞好对外资企业的全方位服务，引进更多外资，留住外资。各级政府要加强对税务、商检、海关、金融、电力等垂直部门的领导和协调，确保外企经济的顺利发展。
（三）优化招商引资的法治环境
完善招商引资法律制度。在WTO规则的框架内，结合我国实际，进一步完善招商引资特别是投资融资等法律法规体系；对不适应市场经济发展需要、不符合政府职能转变要求、不利于优化发展环境的法规、规章和行政措施，依法及时进行清理。
规范行政执法行为。政府既要保护企业和客商的合法权益，又要支持职能部门依法行使职权。各级行政管理部门必须严格按照法定权限和程序履行职责，规范行政执法行为；强化行政执法监督，要公平对待各类市场主体，不得有任何歧视行为；树立文明、效率、公正的执法形象，维护和完善公平开放的市场环境。
要建立健全各种制度，严格法律法规，特别是严格土地、营业执照、环保、安全生产以及兴建工业园、开发区等审批手续，严厉打击招商引资中假公济私、中饱私囊等损害国家利益的行为。对招商引资涉及购买、盘活国有资产的，在拍卖时必须坚持公平、公正、公开的原则，对群众合法利益要坚决维护，涉及群众利益损失的要按照国家的有关规定进行补偿，依法保护国家利益和群众利益。
规范收费行为，加大治理“三乱”的力度。要切实采取有效措施，规范对外商投资企业的收费制度，坚决制止一切形式的乱收费、乱罚款、乱摊派。在对现行各荐收费进行全面清理的基础上，
（四）建立选择性激励机制
从整体投资环境来完善各项优惠政策。在制定和完善优惠政策时，必须结合我国实际，从整体投资环境来考虑各项优惠的程度。各级政府应按照"十五"计划和远景发展规划，根据不同区域、不同产业的特点，制定引资计划，特别是要制定和完善吸引外商投资的一系列优惠政策和措施。同时应注意税收等优惠与国家经济政策导向性相一致，避免为吸引外资而进行税收优惠竞争，从而使国家的财政收入受损。
实现从税收等优惠政策走向国民待遇政策，建立选择性激励机制。单纯用税收、土地等方面的优惠政策招商引资，既与WTO基本规则存在矛盾。从目前来看，要研究外商投资的心理，确定本地利用外资的目标定位；要严格控制滥用土地政策优惠为引资手段，坚持“寸土必尽其用”的原则，鼓励“无地招商”新模式，用尽量少甚至不占有土地的方式来吸引外资，拓展内涵式利用外资之路；由于取消优惠政策会造成较大的波动，因此，在需要继续保持一些特殊优惠政策的领域，实行内外统一的政策，在保留外资企业优惠条件的同时，对非外资企业给予同样的待遇，以尽可能体现内外资企业公平竞争的要求。
（五）建立新型的干部考核惩戒机制
以招商引资数量的多寡来考核基层干部政绩是一种急功近利、违背资本流动规律的做法，会破坏地方经济与社会发展的秩序，其危害性不可低估，应当予以纠正。要按照十六届三中全会《决议》确立的新的发展观的要求，建立与用科学发展观相配套的干部政绩考核和惩戒机制，制定科学合理的经济社会发展评价体系和政绩评价体系，全面、系统、历史、辩证地看待政府工作和干部政绩。既要看外资引进的数量，又要看引进外资项目的质量或先进性；既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要有激励措施，也要有惩戒办法，特别是要推行要建立行政首长违规追究制。
（六）维护统一规范、公开公正的市场竞争
培育现代市场体系，建立依靠市场配置生产要素的机制。积极培育现代市场体系，应当重点加强证券市场、金融市场的建设，进一步促进产权交易市场的发展，强化产权交易市场配置社会资源的功能。构建现代意义上的银企关系，建立良好的融资体制。
关键词：财政支农资金 绩效 农民收入
问题的提出
我国经济进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期，能否实现政府制定的发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。农民收入的增加、农村经济的发展有赖于国家对农业的支出，因此，财政对农业的支持不仅决定于其支农数量，更关乎其支农效率。
国家财政支农资金主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。我国财政资金支农金额从1980年的149.95亿元，到2002年的1563.68亿元，年平均支出额为722.84亿元，年平均增长速度为19.3%。统计数字表明，在整个财政资金农业支出中，支援农业生产和农业水利气象等部门事业费不断上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，绝大部分是用于农业行政主管部门的行政经费；用于农业基本建设支出除个别年份有所减少外，其余年份都呈增加态势；用于农村科技三项费用和农村救济费两块历年呈低水平徘徊之势，农村救济费略高于农村科技三项费用。计算财政用于农业支出占全国财政支出的比重，可以发现，支农比重波动幅度较大，支农比重最多的年份为1980年的12.20%，支农比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45个百分点，支出的平均比重仅为9.31%，支出比重的年平均发展速度为92.26%，年平均增长速度为负。
财政支农资金绩效的回归分析
本文分析所采用的数据均来自于历年《中国统计年鉴》，分析使用的软件为SPSS12.0。
财政支农资金与农民收入的回归分析
财政支农资金总量对农民收入的回归分析 以财政支农资金总量为解释变量，农民纯收入为被解释变量，建立的回归方程为：
csr=312.359+1.519total
式中csr代表年均农民纯收入，total代表年财政支农资金总额。回归方程的拟和优度为0.935，回归系数概率小于0.05。计算结果显示，该回归方程具有很强的解释力，反映了财政资金对农民收入的作用，回归系数1.519，表明财政支农资金每增加一亿元，农民纯收入将增加1.519元。
财政支农资金结构对农民收入的回归分析 以财政支农资金各项为解释变量，csr为被解释变量，建立的回归方程为：
csr=145.226+2.225syf+26.732jjz-1.447jbj
式中除jbj表示财政用于农业基本建设支出外，其余变量含义同前。回归方程的拟和优度为0.985，回归系数概率小于0.05。计算结果显示，该回归方程有较强的解释力，反映了财政支农各项资金对农民收入的影响。syf、jjz的系数为正，表明支援农业生产和农村救济费有利于农民收入的增加，jbj的系数为负，则意味着农村基本建设支出阻碍农民收入增加。
回归计量分析结果
以上分别通过财政资金总量及其内部结构建立了与农民纯收入的计量模型。结果表明，财政资金总量对农民纯收入有显著的影响，但是财政支农各项资金中，支援农业生产及农村水利气象等部门事业费和农村救济费支出对各自的被解释变量能够发生正效用，农村基本建设支出的回归系数为负并且对被解释变量的作用显著，成为增加农民纯收入的不利因素。我们可以从理论假设和实证数据加以验证。理论假设是在现行的政治体制和地方官员的行政任命体制下，对地方政府政绩的考察主要是依赖GDP以及发展速度等经济指标。由于农业比较利益较低，地方政府更偏好于将财政资金投向非农业和城镇。尽管说中央政府可以采取奖励、惩罚等选择性激励措施，但是，由于信息的不对称和不完备，地方政府相对中央政府而言，总是拥有信息优势，这样，地方政府与中央政府的相互博弈中占有优势，因而可能削减或者挪用财政资金以及改变财政资金投向。在实际的财政投向中表现为：更偏好于投资见效快、易出政绩的项目，而忽视期限长、具有战略意义的项目；热衷于提供看的见，摸得着的“硬”项目，而不愿提供农业技术推广、良种改造、教育服务等“软”公共产品。现实的统计数据也证明了这一假设，统计数据显示，在农业基本建设中，用于重大水利工程和生态建设等全社会受益的投资较多，约占80%-90%（国家发展改革委员会农经司课题组，2003年），而真正用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等中小型基础设施方面的投入少，只占10%左右，这些项目都是直接增加农民收入的。财政支农结构的不合理，抑制了农民收入提高。
另外，农村科技三项变量，未能进入回归方程，其可能解释是在现有的分税制下，中央和地方财权有了明确的划分，中央政府集中了相当大的财政收入却未能承担对等的公共事务，地方政府在非常有限的财力下，形成了对中央财政支农的非有效利用。
我国财政支农资金的特征
从1980年到2002年历年来的财政支农数据分析，可以得出其基本特征：
财政支农总量历年来呈不断增加的趋势，但总量不足
在1980年到2002年，财政支农总额除个别年份投资减少外，其余年份不断增加，从1980年的149.95亿元，到2002年的1563.68亿元，其中1999年较之于1998年有所减少。但是，投资总量不足，可以用我国农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比称为投资比较率作为衡量标准来判断。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1。但是我国的实际情况却是：1984－2002年为0.2以下，而且还有下降的趋势。由此判断我国农业的投资极端不足，农业总投资中，财政投资占有很大的比重，以此推测，我国的财政支农总量严重缺乏。
财政支农占财政支出比重偏小且受政策影响波动幅度较大
1980年到2002年的23年间，财政支农比重最大的年份是1980年的12.2%，支农比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45个百分点。上世纪韩国的新农村运动等成功经验都表明，在农业和农村基础设施建设中，政府一般都承担了主要投资主体和组织者的角色。反观中国，人们遗憾地发现，1998年以来，国家安排国债基金6600亿元，但用于农业的比重不高。2001、2002两年，国家每年发行1500亿国债用于基础设施建设，其中用于农村水利和生态扶贫等方面的国债投资只有400多亿元。我国财政支农比重偏小与我国的经济发展战略有关，由于我国追求的是重工业优先发展战略，而重工业属于资本密集型行业，在资本极为稀缺的情况下，实行了资源向城市发展倾斜的政策措施，形成了路径依赖，财政资金按照历史路径大部分投向城市，造成财政支农无论总量还是其占财政总支出的投资比重偏小。另外，我国的财政支农受政策影响较大，一般来说，在宏观经济波动的期间，会有较大的变化。例如，1998年，由于受到亚洲金融危机的影响，我国经济进入了通货紧缩阶段，全社会消费需求尤其是占全国人口比重绝大部分的农民消费需求疲软，国家采用积极的财政政策调控宏观经济，财政支农总额从1997年的766.39亿元迅速攀升至1998年的1154.76亿元，增幅达50.67%。
财政支农资金结构不合理
财政资金支农主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门事业费、农业基本建设支出、农村研发支出、农村救济费支出等组成。这些支出中，农民直接受益或者说是农民获益较多的财政支出主要是支援农业生产、农业科技三项费以及农村救济费，前面的回归分析就已经证明了这一结论。而我国财政支农资金分配的现实却是这三项的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，农民得益较少的支出是农林水利气象等部门的事业费和农业基本建设支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。与此同时，支援农村生产支出、农业科技三项及农村救济费这三类与农民收入增加直接相关的资金，在国家财政支农的比重上都呈现出下降的趋势。支援农业生产的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。农业科技三项费所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。农村救济费占国家财政支农比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在这些比重下降的同时，却是农村行政事业单位运转费用在不断的提高。国务院发展研究中心的调查表明，我国政府农业财政支出中有相当大的比重是用于政府农业行政事业的运转费用，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费是财政农业支出的主体，所占比重近年大体维持在70%左右。湖南省去年财政预算安排了7亿元作为省本级的财政支农资金（不含农业综合开发），其中近3亿元用于省级的农口单位的人头费和事业费。四川省去年各级的财政支农资金大约为50亿元（不含基本建设支出），其中35亿元用于“吃饭”。
结论及政策建议
结论
第一，农村财政资金越来越成为农民收入增加的可靠保障，农村财政资金的数量与结构成为农民收入的制约因素。
第二，影响农民收入增加的因素中，财政资金应成为主要力量，不同的财政投资方向，在现阶段会产生不同的经济绩效。回归分析表明，支援农业生产支出、农村救济费成为农民增收的有利因素，而农业基本建设投资则阻碍农民收入增加。
第三，在本文的回归模型中，财政支农科技三项费虽然未能成为农民收入增加的解释变量，这并不意味着它对农民收入增加无所作为。事实上，随着经济的不断发展，土地、资本等生产要素的边际受益率在技术一定的条件下，呈现出下降的趋势。农业生产率的提高，农民收入的增长则更多的依赖农业技术的进步。
第四，我国农业财政资金受政策的影响加大而出现较大幅度的波动，且总量不足。
政策建议
第一，制定农村经济发展和农民收入的长远计划，严格执行财政支农发展资金国家预算，并且使财政支农的过程和各个环节制度化、透明化、规范化，避免受经济形势的变化和人为因素影响，任意削减财政支农资金。
第二，建立稳步的增加财政资金对农业的投入机制，严格按照《农业法》的要求实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。
第三，不断调整和优化财政支农资金结构，增加支援农业生产、农村科技三项费、农村救济费的比重，直接受益于农民，增加农民收入，同时控制或者减少农业基本建设资金，如因惠及全社会的农业基本建设必不可少，可以采用其资金不再归类于农业基本建设资金项，单独列支并提供资金，以免借其名虚增农业支出。
第四，进行农业行政事业机构调整，控制并减少行政事业单位的事业费开支。可以借鉴国外发达国家的惯例将我国众多的农业机构精简，这样不仅有利于提高农业行政管理效率，而且也有利于减少农村行政事业单位管理费。
参考文献：
1.李锐.农村公共投资设施投资效益的数量分析（J）.农业技术经济,2003
上世纪90年代以来,随着科技的迅猛发展和信息技术的广泛应用,世界先进制造业和现代服务业普遍得到快速发展。但是,由于诸多因素的影响,我国产业融合发展现状尚不尽如人意。为此,需要通过一系列政策措施,激励先进制造业和现代服务业在区域层面上的融合发展,以提高我国产业的国际竞争力。
发展现状。
从我国产业融合发展整体现状来看,经济发展速度较快、现代生产服务业较为发达的地区往往是产业融合发展较好的地区。东部沿海地区由于抢占到了改革开放的先机,一些具有良好区位条件、经济基础和资源禀赋的地区率先发展,服务和制造产业集群迅速兴起,初步实现了产业间的相互融合,形成了一大批产业集群。这些产业集群主要分布在珠江三角洲地区、长江三角洲地区和环渤海湾地区等。而中西部地区由于各种历史和社会的原因,服务产业的发展一直没有得到很好的重视。虽然有部分地区依靠当地资源优势也出现了产业融合的趋势,但与东部地区相比仍然存在很大的差距。从地区差异上来看,东部地区现代服务业产值占GDP的比重最高,中部地区高于西部地区,东中西三大区域间差距较大,地域发展的不平衡性表现得较为明显。
在我国区域内产业融合的地理分布上,越是接近区域现代服务业中心,制造业集群发展势头就越猛。上海作为服务业高度发达的中心城市,其生产服务业越发展,周边地区制造业也越能受益。据计算,上海生产服务业每增长1%,苏、沪浙三省市工业增长0.918%。虽然中西部地区虽然也有制造产业集群的产生和发展,但从总体来看,中西部地区的产业集群从数量和区域分布来说,都处于不均衡的状态,其原因在于区域性现代服务中心的发展滞后,产业融合存在一定难度。
如果按照制造业产业集群的分布情况来统计,2007年东、中、西部地区的产业集群数量比例约为75.8∶12.1∶9.1,东部地区的集群数量远高于其他两个地区,中西部地区的产业集群数量相对来说少得多,甚至整个中部地区的制造业产业集群数量相加(约为557个),还没有浙江一个省的数量多(约为561个)。另有研究表明,1985年~2003年间,除了烟草制造业向中西部地区的云南、四川和安徽集中外,其他27个制造业都不同程度地向东部地区集中。
制约因素。
1.产业融合存在行政区划绩效考核的锁定,缺乏有效的区域分工。长期以来,制造产业是地方政府重要的税收来源和GDP的重要组成部分。传统的行政绩效考核体制使得产业融合基本上是在地方行政区划范围内发展。行政区划所形成的界限大大制约了产业融合的自然发展,表现为地方政府行为在产业融合的形成过程中经常发挥着主导甚至决定性作用,尤其是当企业的生产经营活动跨境分离时,受地方利益的驱使,各种地方保护主义势必会增加企业的交易成本。这大大阻碍了区域间专业分工的发展,使得产业发展经常出现只有“扎堆”而无“融合”的现象,企业难以通过产业融合走向高端道路。在区域经济发展的过程中,这种模式容易出现低水平的重复建设,规模攀比,过度竞争和资源浪费,缺乏对产业链的横向和纵向整合,产业融合效应难以充分释放。
如,我国的产业布局通常表现出“一镇一业”或“一县一业”的格局,且镇与镇或县与县之间存在着严重的产业同构化的问题,即使是经济最发达的长三角地区也不例外,上海与江苏的同构率达90%,与浙江的同构率也达70%。产业结构的雷同经常会演变成引资大战,而引资大战反过来又使同构现象在更高层次上重演,结果造成资源的极大浪费。
2.区域内产业发展存在明显两极分化态势,部分地区产业融合难度大。无论是东部地区还是中西部地区,分布最多、最广的是传统的劳动密集型产业和中低端的生活消费品产业集群。这些产业集群依靠的是低廉的土地和劳动力要素,生产方式较粗放,产品的创新意识不够,且过于依赖外部市场,因此,产业融合发展的质量不够理想。另一方面,在东部地区内部,一些显现出勃勃生机的高新技术产业集群及创新型集群主要集中在少数几个高科技园区,规模和数量都十分有限。同时,生产服务产业集群的区域发展情况也不理想,如研发、设计、营销以及金融等服务产业,仍只分布在京、沪、广、深等少数核心城市。这种产业集群类型的不协调造成了东部地区内经济发展潜力和优势的不均衡。
3.地区经济发展所需的生产要素流动不协调,不利于产业链的延伸。东部地区在全国服务业中牢牢占据了领先和优势地位,要素的使用效率也要高于其他地区,从而吸引中西部的廉价劳动力、自然资源、资金等要素源源不断流入。这种要素流动所产生的巨大的集聚效应,将中西部地区限制在低端要素、原材料供应商的角色,进一步加大了中西部区域产业融合的难度,拉大了地区间的差距。另一方面,在区域内部,大城市和中小城市、城市和乡村、城市内部城区和郊区的经济发展落差较大,使得区域中心城市的极化效应大于扩散效应,即吸纳和集聚周边地区生产要素的效应远胜过向周边地区扩散生产要素、带动促进周边地区共同发展的效应。因此,企业、人才、资金等各种资源不断向区域中心城市聚集,使中心城市与周边地区差距逐渐拉大。
4.制造业与当地生产服务业关联程度较低,缺乏区域内产业融合的需求。我国制造企业在全球分工体系中多处于加工制造环节,缺乏在上游研发、设计环节,以及下游市场营销环节(如品牌经营)的延伸。这些从事中低端环节的企业多为劳动密集型企业,内部成本中最主要的部分是员工工资,企业生产成本可以依靠廉价劳动力供给进行控制,相对容易得到补充。因此,没有动力引进外部更廉价的、效率更高的劳动生产率供给来源。
本土企业普遍缺乏对高端生产服务市场的需求,对区域内本地生产服务的需求就更为有限,不利于区域内生产服务业的聚集发展以及产业融合。同时,产业转移到中国的制造业大多属于跨国公司全球生产组织体系中的封闭环节,产品线和产业链延伸不足,产品设计、关键技术和核心零部件、营销网络规划等产前和产后服务都主要依赖于母国企业总部的规划,对国内服务业的中间需求严重不足。此外,外资制造业所需的高级管理人员培训、物流服务、法律服务、广告策划、市场调研等商务服务,也表现出明显的外向化特征,缺乏产业融合的动力。
5.城市化发展滞后,生产服务业难以形成有效的需求集聚效应。
近年来,我国部分地区服务业发展虽然已呈现一定的规模化和集群化趋势,但由于城市化进程相对滞后,服务业资源分布相对分散、业态种类较少、集聚程度较低等问题仍比较突出,许多城市的服务产业结构质量和经济增长方式与国外相比差距甚远。以上海为例,2002年该市全员劳动生产率仅为东京的6.4%;最终消费占GDP比率,2001年韩国是70.9%,英国是85%,而上海2005年为48.3%,远低于新兴工业化国家;从研发费用占GDP的比重来看,2005年上海为2.34%,发达国家研究和开发费用的投入一般占到GDP的3%左右;从万人大学生人数来看,2003年上海为282人,而有关资料显示,美国为520人,加拿大为580人,韩国为571人。可见,尽管我国某些城市的人均GDP达到工业化后期的产值,但实质上还没有达到与产业结构演进和经济增长相适应的人才、资本和消费结构。
对策建议。
1.依据区域产业优势,构建层次分明的区域分工格局,加快产业探讨与研究在区域层面融合发展。从区域发展层面来看,为了缩小商务成本的差异和产业发展的梯度,实现东西部地区间的合理布局与协调发展,必须做到空间集聚,合理布局。区域产业融合首先需要确定重点发展哪些目标产业,区域内制造业、高新技术产业、现代服务业的结构和规模是区域产业融合赖以发展的重要产业基础。东部地区可以充分发挥多年来积累的高级生产要素的作用,积极发展总部经济,将部分制造业逐步转移到中西部,充分利用不同区域之间在商务成本结构上的差异,实现产业的梯度转移和协同发展,降低整个产业链条的成本。其次,区域产业空间布局的重点是明确不同城市、区域和城乡产业发展的功能定位、发展方向和重点,统筹和促进不同层次、不同类型的区域之间形成层次有序、融合配套、分工错位、优势互补的格局。通过生产服务业分工的细化、产业链纵向与横向的扩展和延伸,将东部地区在弹性生产、规模制造和后勤运筹等方面的经验和技能转移给中西部,以实现区域经济协调发展。
2.通过区域产业集群建设,打破制造产业低端化、同构化现象。一方面,应当通过着手培育产业集群、建立和完善中小企业服务系统,使中小企业在发展过程中,从研究开发、咨询到管理、后勤等方面得到一体化的服务,尤其是加快发展风险投资业,为地区科技型中小企业的发展壮大创造必要的环境。在此基础上,逐步培育一批与跨国公司展开有效竞争与合作的区域性特色行业和大型企业集团。另一方面,应大力培育跨国公司与本土企业的融合,以带动区域产业技术水平的升级。鼓励跨地区、跨国别的企业兼并活动,区内科研院所、企业研发中心和研发机构应充分利用跨国公司加快对本区投资的机遇,积极主动地与跨国公司合作,充分吸取跨国公司在科技创新中的溢出效应,加快进入国际研究开发网络系统,融入到国际化研究开发的新环境中。
【关 键 词】基本公共服务均等化 总体实现 政策路径
十确立了到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标，其中基本公共服务均等化总体实现是这一目标的重要组成部分。基本公共服务均等化总体实现，是中央在近年来改善民生力度不断加大的基础上，针对我国社会事业发展提出的更高目标要求，必将成为今后一段时期加强社会建设的重要着力点。
一、基本公共服务均等化总体实现的政策内涵
公共服务具有非排他性和非竞争性的特征，由此决定了政府在公共服务提供方面的责任。但是在政策层面，受财力等诸多因素的约束，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目实现同等力度的保障，这就需要区分出轻重缓急，选择某些处于基础地位的公共服务项目加以保障。因此，根据社会需求的特点将基本公共服务与一般公共服务进行区分成为必要。这种区分突显了基本公共服务的两个核心特征：（1）回应公众的基础性需求。基本公共服务指的是对社会公众的生存和发展具有基础作用的服务，所满足的是一定经济社会条件下公众基本的社会公共需要，关系到个人的最基本的生存权与发展权。为此，（2）政府要承担提供基本公共服务的主导责任。提供公共服务是政府的基本职责之一，在政府提供公共服务的诸多领域中，相对而言，一般公共服务或非基本公共服务，在提供方式上可以灵活多样，甚至可以交给市场和社会，充分利用市场机制，以满足多层次、个性化的需求。但对于基本公共服务，政府负有义不容辞的责任，要发挥重要的保障作用。
实现基本公共服务均等化是促进公平正义，推动社会主义和谐社会建设的必然要求。“正义是社会制度的首要价值”，[1]也是基本公共服务均等化制度的核心理念。基本公共服务均等化政策所要解决的是我国基本公共服务供给不足与发展不平衡的问题。基本公共服务发展不平衡破坏了我国地区、城乡及人群之间在公共服务领域的机会平等，而基本公共服务供给不足则使得相对弱势的社会人群失去了基本的生存与发展条件。因此，基本公共服务均等化政策体现了机会平等和差别原则的结合，实质是一种全面覆盖基础上的“底线保障”。基本公共服务均等化的具体政策目标可以从以下两个方面界定：一是实现基本公共服务向所有居民覆盖。广覆盖是基本公共服务均等化的核心目标，通过推进基本公共服务均等化，促进基本公共服务由覆盖局部地区、部分人群向实现服务的全面覆盖转变，使不同区域、不同人群平等地享有公共服务的机会。二是建立基本公共服务的底线标准。为基本公共服务建立底线标准，有利于确保人人都享有能保障其基本生存与发展条件的公共服务。其中的政策重点是解决社会弱势人群的基本公共服务供给不足问题。
在实践中，我国基本公共服务的范围和标准确定受多方面因素的制约，最明显的制约因素是我国经济发展水平所能够提供的财政资源，同时，地区间社会经济发展所形成的历史性差异和发展过程中所面临的主要矛盾及其变化等，都决定了当前我国基本公共服务均等化水平依然处于起步阶段，基本公共服务的发展不平衡、服务保障的标准较低等问题依然存在。为了顺利实现全面建成小康社会的宏伟目标，十提出到二0二0年基本公共服务均等化总体实现的政策部署，意味着我国必须稳步推进基本公共服务均等化，基本公共服务的范围和水平必须随着经济社会发展和体制制度的完善而逐步发展。
二、基本公共服务均等化总体实现面临的现实挑战
一是日益扩大的公共服务供应规模对政府财政承受能力的挑战。目前公共服务整体水平与公众需求仍然存在差距，政府公共服务供给数量与质量仍然落后于公众的现实需求。在当前的金融危机对政府的财政收入形成负面影响的背景下，推进基本公共服务均等化总体实现，将极大地考验政府的财政承受能力。
二是流动人口共享社会发展成果对流入地政府公共服务体系吸纳能力的挑战。据第六次人口普查结果显示，我国流动人口的数量在过去十年里大幅增加，大陆31个省份人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口，同第五次全国人口普查相比增加了116，995，327人，增长81.03%。[2]流动人口促进了人口流入地区的经济发展，满足了其对劳动力的需求，让流动人口共享流入地经济社会发展成果既是流动人口应有的权利，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。但考虑到目前很多城市的公共服务体系都主要是根据户籍人口的服务需求进行规划和设施建设，一旦将非户籍人口纳入服务体系，对流入地的公共服务体系的吸纳能力将构成严重的挑战。
三是政府公共财政支出规模的增长对政府公共服务提供效率的挑战。随着政府支出规模的增大，政府公共服务提供的效率问题会成为日益突出的矛盾。基本公共服务的提供本质上是一种资源配置的过程，既要关注社会公平，也要解决效率问题。公共服务提供的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服务提供的决策过程中，通过资源的合理配置来提供出“最优的”公共服务产品数量组合。X-效率则要求政府在公共服务的生产过程中，采用最好的方法和最有效的技术以最低成本提供公共服务。由于目前我国的行政体制改革尚不到位，政府的职能与结构对公共服务的配置效率与生产效率的提高形成了一定的制约，在这一背景下，政府支出的大规模增长存在较大的效率风险。
四是居民不断增长的公共参与需求对公共服务政策回应能力的挑战。“公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物”，[3]在这个意义上，基本公共服务均等化总体实现的政策目标就已经不仅仅局限于为社会提供优质的公共服务，而且还意味着要将提供公共服务作为促进公众参与和扩大公民权利的重要途径。公共参与可以使公共服务的资源配置能够更好地回应公众的服务需求，从而促进公共服务均等化政策更加符合群众的利益。近年来，我国城乡居民的公共参与意愿不断提升，参与主体趋向多元化，参与领域不断扩大，总体来看，公共参与在深度和广度上都有着迅速的发展。相对而言，现有的利益协调机制、诉求表达机制的改革滞后于公共参与的发展，在回应能力上有所不足。如果公共服务政策的制定不能有效地回应社会的利益诉求，利益相对受损的社会群体对公共服务政策就会产生抵触，严重的可能会造成公众与公众之间，以及公众与政府之间的对立，威胁社会的和谐稳定。
三、基本公共服务均等化总体实现的政策路径
十报告继续强调了加强社会建设必须以保障和改善民生为重点，同时将“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”作为构建中国特色社会主义社会管理体系的重要内容，为基本公共服务均等化总体实现铺设了具体路径。
（一）以“政府主导”为原则推动政府职能实现根本转变
公共服务是政府的基本职责，推进基本公共服务均等化是政府公共服务职能的核心领域。基本公共服务均等化的总体实现必须以全面正确履行政府职能为基础，强化政府对基本公共服务的保障，充分发挥政府在基本公共服务提供中的主导作用。一是加快基本公共服务国家标准的制定。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定了44类80个基本公共服务项目，并按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面提出了“十二五”时期每一项基本公共服务的国家基本标准。但是，这个标准是短期且相对笼统的，可以在这个标准的基础上，对照基本公共服务均等化总体实现的目标进一步形成我国基本公共服务均等化的国家标准。二是进一步优化政府财政支出结构，逐步健全财政资金在提供基本公共服务方面的长效机制。在财力保障方面，当前一个突出的问题是基层政府财力与公共服务的事权不匹配，这已经成为制约基本公共服务均等化的重要体制机制障碍。因此，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力和合理界定各级政府的公共服务事权，是基本公共服务均等化总体实现的重要制度保障。三是完善基本公共服务问责机制，在政府和干部的政绩考核中增加基本公共服务绩效考核的权重。
（二）以“覆盖城乡”为基础实现公共服务在城乡、区域与人群间的均等化
首先要以建立覆盖城乡的基本公共服务体系作为解决基本公共服务发展不平衡的重要切入点，切实改变农村社会事业和公共服务水平不高的现状，在根本上破除基本公共服务的城乡二元结构，不断完善农村基本公共服务体系，逐步形成城乡基本公共服务一体化新格局。其次，实现基本公共服务均等化要立足于解决基本公共服务发展在区域之间的不平衡状况，保持区域间基本公共服务范围和标准基本一致。为此，必须发挥财政转移支付在推进基本公共服务均等化中的作用，逐步增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，加大对贫困地区的财政转移支付力度，保障这些地区基本公共服务水平，并形成长效机制。
（三）以“可持续”为制度理念促进公平与效率的平衡
推进基本公共服务均等化，既要发挥政府在基本公共服务提供中的兜底作用，也应当对政府能力的有限性有充分的认识，通过深化行政管理体制与社会体制改革，进一步改进政府提供公共服务的方式，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，不断提高政府提供公共服务的效率。一是要探索建立基本公共服务的多元供给机制。打破公共服务主要依靠政府单一主体来提供的传统模式，通过在公共服务提供中引入市场机制，将政府与市场的优势进行整合，促进政府从关注政策执行的投入和过程转向更多地关注政府执行的结果。二是充分发挥发挥各类社会组织在公共服务中的作用。通过大力培育与发展社会组织，进一步深化事业单位改革，全面提高各类社会组织承载公共服务职能的能力，充分调动社会资源解决公共服务供给不足问题。三是强化社会公众在公共服务中的参与。要充分保障公民对公共服务的知情权、参与权和监督权，以政府信息公开和反馈为基础，完善公共服务需求表达机制，建立基本公共服务均等化的公众质量评价机制，促进公众在公共服务提供中的高质量、深层次参与，不断增强公共服务政策回应性，降低公共服务偏离公众需求的政策风险。
参考文献：
[1][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2001：1.
[2]中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普
论文提要:我国政府主要基于国家发展战略对基础设施建设需求与政府能力(特别是财政能力)之间的巨大缺口的考虑而引入BOT。但是,在应用BOT中我国政府政策的合理定位面临一系列矛盾和问题,这些问题的解决有赖于政府通过合理的公共政策选择,推动制度创新,也只有这样,才能使政府真正扮演特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者和帮助者的角色。
一、我国政府推进BOT的现实意义
(一)减轻政府负担。优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据专家分析:GDP增长1%,必须以基础设施至少增长1%做保证,并应适度超前。“九五”期间,为实现国民经济增长的目标,国家采取加大基础设施投入,拉动内需的宏观调控政策,而国家的财力显然是难以承担的。采用BOT融资方式可以有效筹措大量社会资金进行基础设施建设,以缓解基础设施资金需求与政府财政之间的矛盾;同时,BOT项目所需资金由项目公司自筹,在经营上实行自负盈亏,国家最大限度地做到了风险规避,不存在财政负担。因此,BOT融资方式不仅可以减轻政府直接的财政和债务负担,缓解我国基础设施建设中资金短缺的问题,而且还可以将原来用于该项目的建设资金用到其他项目上,从而加快社会生产力的发展,改善人民的生活条件。
(二)改善投融资环境。长期以来,我国基础设施建设投融资体制单一,基本属于政府垄断状态,存在着管理落后、效率低下、缺乏维护和维护费用高等弊端。对其中一些项目,政府往往不得不投入巨资以维持项目的运作。随着BOT融资方式的推广,无论国外公司还是国内民营机构都可以参加基础设施建设,在坚持“谁投资,谁受益”的原则下,制定出符合我国基础设施投资现状的BOT项目政策,就可以使投融资结构多元化;引进竞争机制,有利于加快制度创新,打破目前存在的由单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面,理顺我国基础设施建设领域的价格体系,改变基础设施建设由政府包办的局面,提高企业的市场化意识。
(三)优化投资结构。目前,我国利用外资的方式主要有外商直接投资和外国贷款两种。随着我国对外开放的不断扩大,吸引外商投资取得了举世瞩目的进展。但目前大部分外商投资都集中在加工工业和第三产业,投资于基础产业和基础设施的比例较低,外商投资结构不尽合理。因此,根据我国经济建设的具体情况,有选择地开发一些基础设施项目,鼓励和引导外商采用B0T融资方式进行投资建设,将有助于调整和优化我国外商投资产业结构,使利用外资工作在国家宏观调控下,更加健康地发展。
(四)促进科技进步和技术管理水平的提高。一直以来,我国的基础设施建设存在着重投入、轻质量和重建设、轻管理的严重倾向。这一方面给国家带来了沉重负担和极大浪费;另一方面造成运营效率低下、人浮于事、机构臃肿、服务质量差等现象。这种状况的改善,一要深化改革;二要扩大开放。采用BOT融资方式将引进国外先进技术和管理办法,有利于提高基础设施项目的运作效率和服务质量,推动我国特别是河北基础设施技术和管理水平与国际接轨,满足社会经济发展的有效需求。
二、我国政府在BOT发展过程中的问题
(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我国政府之所以推进BOT,首要动因是为了弥补政府财政资源不足与国家发展需要大规模基础设施建设之间的缺口。国家推动BOT的主要手段是政策推动,在体制外开辟一块政策区间进行探索。外贸部于1995年1月16日了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,国家计委、电力部、交通部在1995年8月21日联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这两个通知构成了我国推行BOT的政策与制度环境,然而通知中仅仅对BOT的定义、适用范围、审批机关及审批权限、风险分担、权利与义务、监督与管理等做了简单的规定。至于BOT必须依赖的宏观政策环境和微观管理体制并没有一开始就形成可以“一揽子”解决的框架。这一现实衍生出了我国BOT过程的两大特点:一是增量改革战略下依靠政策推进;二是制度建设的滞后性。
(二)BOT要求的建设、运营体制与现行体制之间的矛盾。首先,从规划来讲,实施BOT意味着政府规划“掌舵”与“划桨”分开,政府集中精力在政策规划上,而将建设和运营交给市场去做。这种分离,导致了制约规划的决策变量的变化,财量不再是主要的政策约束,政府可以改变高度集中的决策体制,适当划分中央和地方的基础设施规划决策权,摆脱基础设施不足的状况。也就是说,适当调整高度集中的规划决策体制可以促进地方政府利用BOT的积极性,也可以减轻中央政府的财政负担。其次,从投资来讲,传统体制下,政府作为直接的投资者和BOT融资方式是完全不同的。推进BOT有必要改变这种政府直接投资的融资体制。传统上,政府制定了基础设施建设的规划后,就通过财政预算,直接进行基础设施建设的投资。这样就容易引起两大弊端:一是政府的财力有限,许多大型工程没有力量投资,与此同时社会上的民营资本和外国资本不能有效的利用;二是建设、经营采用非市场化的经营管理导致资金浪费、效率低下、工程质量没有保证。最后,从运营来讲,BOT要求改变政府作为直接运营者
的角色。政府作为基础设施的直接运营者其特点在于:政企不分、地区分割和部门分割导致垄断和过度竞争并存、政府管理缺位,等等。这种体制下由于没有形成良好的激励约束机制,经营效率低下成为一个普遍的现象。只有改变了政府作为直接运营者的角色,才能保证政府与企业分开,为BOT制度框架的建立提供前提。
(三)政府角色的缺位、越位和错位
1、政府角色的错位(越位)。在BOT的招标和规划阶段,官员将主要精力放在了政绩上,对于一些项目的合理性缺少关注,一项基础设施项目涉及很多方面的利益,特别是在城市现代化的进程中,“经营城市”成为时髦的口号,很多地方政府只顾招商引资,忽视了城市变迁过程中的公民权利,为了政绩和项目承包商的利益而损害公民权利的事件层出不穷。而一旦承包商和公民权利发生冲突,政府往往倾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。
在BOT授予特许权的阶段,有些政府部门的决策过程缺少科学的论证,缺少民众的参与。不当的高估政府的能力,匆匆决策,对于一套明晰的管制框架和合同框架没有投入必要的关注。结果项目一旦建成,进入运营阶段后,签订的合同遭到公众反对时,政府就陷入公众和项目承包商的两难之中。有些政府部门往往用权力干预合同的实施导致交易费用的攀升和政府信用的丧失。
2、政府角色的缺位。一个规范的、有效率的、兼顾公平的BOT框架中,政府扮演特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者和帮助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推动,政府的基础设施建设体制没有根本改变,从而政府的职能没有发生改变,这直接导致了政府角色的缺位。首先,特许权授予时的政府角色缺位。政府在授予特许权的时候,并没有培育一个适应市场竞争的体制,对交易成本、风险的结合,运营和控制等方面缺少严格的控制。其次,政府作为管制者角色的缺位。到目前为止,还没有一个单独的管制机构针对BOT项目进行管制。再次,政府作为合作者和支持者角色的缺位。一种是政府过多的政策支持,导致公共利益和项目承包商利益的天平偏向于项目承包商利益;另一种是政策支持不足,制度不健全,政府与项目承包商之间利益失衡。最后,政府作为推动者和帮助者角色的缺位。政府作为缺少意愿和能力提供必要的担保、税收减让或者竞争承诺都是资本不愿投资于BOT的制约因素。
三、我国政府推进BOT发展的政策选择
(一)建立完善的政策框架和法律框架。结合目前我国有关BOT的政策建设的落后局面,放宽政策的覆盖面,实施国民待遇,允许国内民营资本平等竞争参与BOT的项目建设等。在我国,外资享有“超国民待遇”,在BOT项目投资中,这种“超国民待遇”表现为外资优先准入,而实际上内资BOT相对于外资在回避BOT的政治风险和外汇风险、不影响国家的完整性、比较熟悉国情、容易与政府顺畅而有效地沟通等方面更有比较优势。借鉴国际通行做法,尽快建立《BOT法》。因为BOT运作中需签署大量的合同文件,对BOT单独立法就显得很必要。按照国际惯例,在英、美、法等国一般都对BOT单独立法或制定条例性法规。我国也应借鉴此种做法,通过专门的法律形式把报批与招标程序、BOT项目的合同范本与BOT的运作规则等固定下来,单独立法,这样有利于BOT的规范运作。只有严格遵守国际惯例,保证国内政策、法律的稳定性,国外投资者才有信心来我国投资。
(二)由政策推动到制度推动。我国30年的改革开放过程是一个国家通过政策调整,渐进的增量改革的过程。国家首先通过政策引导、推动经济的发展,培育市场的发育;然后政
府与企业、政治与经济相对分离,依法治理国家。从政策推动走向制度建设是从计划走向市场,市场不断成熟的需要。因此,政府为了推动BOT的发展需要从单一的政策推动走向制度建设,包括如下几方面的制度:首先,建立BOT规划制度;其次,建立BOT特许权授予制度;再次,建立专门的BOT管制体系,形成高效的管制体系;最后,建立BOT过程中谈判和仲裁制度。
(三)发挥市场作用,变革基础设施建设体制。首先,为了市场的竞争需要将政府和企业分开,需要将基础设施建设、投资和运营分开。政府从全能型转向“掌舵”的角色,通过制定规则、维护规则的执行而增进市场,而不是置身于市场之外或直接干预市场;其次,为了市场的竞争需要一个信息充分的招投标环境;否则,信息成本的攀升会阻碍资本进入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素质的专业队伍、建立公正、高效的招投标程序以外,还可以充分利用民间组织的自我协调,通过中介组织、行业协会的信息优势传播信息,鉴别优劣;最后,传统的基础设施建设体制是遏制竞争的体制障碍,应将政府与企业分开,将投资、建设和运营分开,充分利用市场机制和政府管制的双重作用,寻求竞争和规模经济的平衡。可以借鉴英国的强制性招投标制度,让参加BOT的所有竞争项目人展开竞争,公与公、公与私、国内与国外竞争,提高建设和运营的效率。
(四)变革政府管理方式及体制。首先,变革政府管理方式。中央政府应当指定一个内部主管机构负责制定和协调政府的BOT政策,这一主管BOT项目的机构可拥有广泛的责任。在行政方面,“一个窗口制度”对于克服项目在行政上的延误是最有效和最受欢迎的方法。根据“一个窗口制度”,项目公司为取得和续延其建设和运营BOT项目所必要的核准、许可和同意,只需同一个政府部门打交道;其次,改变政府管理体制及理念。政府的管理理念从审批型政府到掌舵型政府,政府在政企分开的前提下,从行政审批到制定招投标的规则,将主要精力放在特许合同的设计、制定和监督执行上;政府主要依据合同,根据法律调整政府与民间资本之间的关系,政府有必要提高政府公务人员的素质和专业知识水准,或者借助于中介组织弥补自身的信息和专业缺陷;建立完善的BOT责任追究制度,做到决策权力与责任相一致,对于成功推进BOT的官员予以奖励,如果造成重大失误则根据原因追究责任和进行惩罚;最后,建立合理的BOT行政流程,依据合同和绩效设计政府的行政流程,防止职能机构之间的推诿和扯皮。
主要参考文献:
[1]倪文肖.河北金融市场非均衡发展的相机治理[J].经济论坛,2004.20.
城市改革中的职能定位和作用，更需要各级政府以开创性的思维进行变革和政策调整。
新阶段的城市改革对政府职能提出新的要求
进入新世纪以来，从消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率、社会结构的变化来看，我国已经开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这个特定的发展阶段，全社会面临的生存性压力逐渐减弱，发展性压力在全面增强，经济社会发展日益面临两个突出矛盾:
1、经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾。改革开放以来，以城市改革为主要推动力，中国经济增长保持了年均9％以上的增长速度，经济总量从1978年的3645亿元增加到2007年的24.66万亿元。按可比价格计算约增长了13.4倍，在世界上排位由第10位上升到第4位；人均GDP由1978年的381元增加到2006年的16084元，按可比价格计算约增长了8.73倍。不仅成功地解决了13亿人口的吃饭问题，使贫困发生率从1978年的30.7％下降到2006年的2.3％，而且正向全面小康社会过渡。按照“三个有利于”的标准，改革开放极大地促进了社会主义生产力的巨大发展。
但是，从总体上看，我国还不是一个经济强国，经济快速增长与资源环境约束之间的矛盾非常严峻。2006年，我国GDP占世界GDP总额的5.5%，而在能源消耗方面，我国每年消耗24.6亿吨标准煤，占世界总消耗的15%；钢材每年消耗3.88亿吨，占世界的30%；水泥每年消耗12.4亿吨，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。而我国人均石油资源、淡水资源仅相当与世界平均水平的1/10和1/4。
除了资源环境的矛盾外，城乡之间、区域之间、不同社会群体之间的不平衡发展的矛盾也越来越突出，已经成为经济持续发展、开辟国内消费市场的严重制约因素。
客观分析造成的经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的矛盾，在相当大的程度上是与政府主导型经济增长方式相关。作为一个体制转轨国家，政府主导型的经济增长方式具有一定的客观必然性。改革开放之初，在企业尚未成为市场主体的条件下，在市场配置资源的基本格局还没有形成条件下，政府充当投资的主体、建设的主体，可以极大促进经济的快速增长，改变我国落后的面貌。
随着我国已经初步建立了市场经济体制，在市场开始对资源配置起基础性作用的前提下，政府主导型的经济增长方式的弊端逐渐暴露。以“政府经营城市”为例，中国人均耕地面积较少，因此城市化发展过程中理应不断提高用地效率，减小城市化带来的土地供应压力，但实际上近年来土地利用效率不升反降。2000年我国城市人均用地面积为56.7平方米/人，到2005年这一数据提高到63.3平方米/人。在利益驱动的刺激下，各级政府倾向于以地生财，热衷于经营土地、经营城市。有研究表明，中国城市化进程以每年制造两个波士顿城的速度进行。而与之相伴的却是城市以粗放、低效方式扩张。在政府垄断土地一级市场的前提下，由此产生的“城市病”、失地农民的安置问题也越来越突出。这种种问题的产生，不能不说与现行体制下，政府主导型的经济增长方式有关。可见，在初步建立市场经济体制的特定背景下，政府主导型的经济增长方式已经到了非改不可的时候。
2、公共需求全面快速增长与公共服务不到位，基本公共产品短缺之间的突出矛盾。国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速增长的时期。我国正处于从一般温饱社会向全面建设小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。在这个发展与转型的特定时期，已开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础，其主要特点是：
（1）公共需求的主体不断扩大。城镇中低收入群体成为基本公共需求的主体之一。他们对公共医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈。
（2）公共需求结构发生变化。1978年到1995年的17年，我国城镇居民的恩格尔系数降低了7.6个百分点。但从1995年后，我国恩格尔系数下降速度大大加速，1995-2005年的10年间，我国城镇居民的恩格尔系数降低了11.2个百分点，比原来17年下降的总和还多,2007年进一步降低到36.3%。这说明，我国城乡居民将会有更多的支出用于与自身发展相关的公共服务上，我国公共需求将进入一个全面快速增长期。
（3）公共需求的数量正在不断增长，层次在不断提高。在广大社会成员的需求结构中，吃、穿、用等私人产品需求经过27年经济的快速增长后，其增速开始趋于稳定，但公共需求的年均增长速度越来越快，对公共服务的质量要求也越来越高。有专家估计，近10年在城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去五年公共需求比重的总体增幅。
但从基本公共服务供给情况看，在供给总量、结构、质量等方面还难以适应广大社会成员公共需求的变化。当前，城市化进程中至少面临六大挑战：
一是我们面临着促进就业与再就业的巨大压力。目前，城镇每年新增劳动力近千万，还有上亿剩余劳动力将逐步转移到城镇中来。未来20年，我国将成为世界上再就业的第一大国，每年面临2.5-3千万的就业再就业压力。
二是教育问题。改革开放后，我国教育事业取得巨大进步，几乎所有的城乡儿童都在接受初等教育。但教育的压力仍然很大，现在城镇劳动力平均受教育年限只有8年左右，与现代城市化发展要求还很不适应。
三是公共医疗问题。目前，我国城镇还有相当比例的人口没有任何医疗保障，而医疗费用的上涨速度也大大超过城镇居民可支配收入的上涨速度，由此引发的问题越来越突出。
四是社会保障问题。这突出表现在农民工的社会保障的覆盖率和保障水平方面。2006年，农民工参加基本医疗保险的工作取得很大进展，共有2300多万农民工参保，比上年的320万有了很大提高。但是，农民工被纳入基本社会保障的比例仍然偏低。国家统计局的调查表明，74.8%的农民工未参加任何保险。根据中国社会科学院的调查数据，只有1/3的农民工参加养老保险或工伤保险，只有1/5享有健康保险，远远低于城镇居民。
五是公共安全方面。当前，以食品安全、卫生安全和生产安全三大安全为主的公共安全已经成为全社会重要的公共需求。据我们在无锡的调研，饮用水安全问题成为当地最大的公共安全需求，甚至威胁到当地居民的生存。
六是环境保护问题。随着城市化水平的提高，城市居民对环境保护的需求越来越强烈。
3、政府职能转变成为下一步城市改革的重要目标。针对我国当前城市化存在的问题，十六届五中全会的《建议》特别强调我国城镇化必须“健康”发展。在“十一五规划”中，“推进城市化健康发展”是六大重点之一。深化城市改革，促进城市化健康发展是我国实现可持续发展战略、落实以人为本的科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要工作内容。为此，我们要明确城市改革的两大任务：一方面，要以促进国民经济又好又快发展为目标，继续坚持市场化改革，进一步完善社会主义市场经济体制，“强化”市场在资源配置中的基础性作用；另一方面，以着力保障和改善民生为重点，加快社会体制改革，建立社会主义公共服务体制。
政府作为城市改革发展的主要推动力，自身的转型和建设成为城市改革取得突破的关键。未来政府职能定位必然要服从于改革的两大任务，既要作“强化市场型政府（market-augmentinggovernment）”，又要作“强化服务型政府（service-augmentinggovernment）”，但归根结底还是要推动政府由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型，其主要任务是提供经济性、社会性和制度性公共服务。
转变经济发展方式为重点，强化政府的经济性公共服务职能
经济领域出现的矛盾是政府主导型经济运行机制、经济建设型政府模式存在问题的集中体现。中国改革研究院2007年改革问卷调查结果显示，71.35%的专家赞同转变经济发展方式的当务之急在于改变政府主导型经济运行机制；80.7%的专家认为，最为有效的举措是转变政府职能。政府职能的转变，重要的是把握好政府在市场条件下的主要经济职能——经济调节和市场监管。也就是说，政府在经济领域的主要经济职能是提供“经济性公共服务”，强化市场在资源配置中的基础性作用，为微观市场主体创造良好的经济环境和制度环境。具体来说，政府为城市发展提供的经济性公共服务职能主要有四项：
一是为城市发展提供科学的中长期规划。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责。建议成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或经济发展委员会，以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。
二是市场秩序维护和市场监管。目前，市场监管的多头管理与监管不到位并存，使得市场监管的效率不仅没有明显提高，而且还产生许多体制方面的扯皮问题。亟须理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。
三是提供准确的经济信息。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提，但目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性，越到基层，“数字造假”的现象越多。这不能不说与我们这些年GDP政绩观相关。建议通过相关立法，进一步完善制度和改进方法，提升国家统计机构的权威性，以进一步增强经济信息的客观性。
四是有效的经济政策和宏观调控。目前，理论界和政府官员对于宏观调控的内涵还存在混乱。有人说宏观调控是“总量控制”，有人说还包括“结构调整”，还有人干脆把微观干预也说成“宏观调控”，甚至有人将政府的经济管理职能（如环保，市场准入）等，也统称“宏观调控”。早在1985年的“巴山轮会议”上，中国经济学家就已经达成共识，所谓“宏观调控”就是“总量控制”。具体讲，就是政府通过价格杠杆，借助市场机制来调整结构，而不是政府直接去“关、停、并、转”。针对目前宏观经济形势，应把防止经济增长由偏快转向过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务，要实行稳健的财政政策和从紧的货币政策，充分发挥财政促进结构调整和协调发展的重要作用和利率、汇率的价格杠杆作用。
以保障和改善民生为重点，增强政府的基本公共服务能力
30年的改革实践证明，市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往出现“市场失灵”。这些年，老百姓对义务教育、公共就业服务、社会保障等社会事业的发展感到不满意，反映比较强烈，主要原因就在于政府提供的基本公共服务严重不足，且配置失衡，难以满足人民群众日益增长的公共需求变化。因此，下一步城市改革的应放到统筹城乡发展的特定背景下，是以保障和改善民生为重点，增强政府的基本公共服务能力。
1、明确政府在基本公共服务中的主体责任。实现基本公共服务均等化不是政策性义务或道义性义务，而是政府的法定义务。目前基本公共服务供给不足的一个重要原因是缺乏可靠稳定的制度性保障。我国出台的很多关于基本公共服务的法规，其中有些内容已经过时。在现行的制度性安排中，没有对服务供给的责任体系尤其是政府责任做出明确规定，失去了问责的法律基础，形成了一定的责任真空。因此，建立符合我国国情的“基本公共服务”法制体系，是实现我国基本公共服务均等化目标的有力保障。专家认为，应加快基本公共服务的相关立法进程，特别是重大立法。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系，改变现行的基本公共服务相关法规很多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次比较低的现象。
2、明确各级政府公共服务的财政责任。财政应在公共服务的供给中承担最终责任。推进基本公共服务均等化，应把基本公共服务财政能力的均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向，建立基本公共服务支出随经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，并明确政府间基本公共服务供给责任。
在我国这样一个有五级政权的国家，划分各级政府在公共服务供给中的角色尤为困难，目前首要的是明确各级政府在推进基本公共服务均等化进程中的财政责任。公共服务在不同层级之间的公共服务责任是不同的。从空间角度观察，级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；反之，级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，应通过中央和省级财政的公共资源分配来促进基本公共服务均等化。基本公共服务提供的责任应主要在地方，尤其是基层政府。基本公共服务均等化的财政责任应当上移，基本公共服务提供的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。
3、夯实基层政府履行基本公共服务职能的财力基础。财力与公共服务责任不对称是基层政府履行公共服务职能面临的最大难题。财权与财力的不断向上集中，以及事权与责任的不断下放，高端政府把财权和财力的重心往自己的层级中提升，把事权和责任的重心往自己以下的层级转移，最终是苦了基本公共服务的直接提供者——使基层财政不堪重负。
在分税制的框架下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平不同而拥有不同的财力。如任由各地自行解决基本公共服务问题前提下，其结果只能是会造成更大的不均等。因此，在宏观层面明确了政府间事权范围之后，重要的是解决事权落实所需要的财力问题。如果没有财政能力的均等化来保障最低水平的公共服务供给的最低水平，基本公共服务均等化就会变成“纸上谈兵”。从目前突出矛盾看，亟须建立中央财政与省级财政以及省以下财政均等化资金分配的分担机制。总体思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加强对影响财政支出客观因素的权重。
4、建立以政府为主导的社会参与机制，提高公共服务供给效率。一个有效的公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，利用社会各方面的积极性提高公共服务的覆盖面和效率。随着中国经济体制的不断完善和政府职能的转变，政府与企业、政府与民间组织的关系出现重大变化，公民社会初见端倪。建立以政府为主导的公共服务供给多中心治理模式已经初步具备了组织资源和社会基础。
一方面，整合现有的政府公共服务网络；另一方面，充分利用民间社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性、公益性、社会性和非盈利性，鼓励民间社会组织在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节发挥更重要的作用。这将在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，提高公共服务供给效率，实现民间社会组织发展与提升公共服务资源使用效率的“双赢”目标。政府所要做的就是通过完善社会组织的管理法规和相关政策，引入竞争机制，鼓励和引导全社会，通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。
5、以逐步实现基本公共服务均等化为契机，推进行政管理体制改革。十七大报告把行政体制改革的目标定位于“建设服务型政府”，为未来行政管理体制改革指明了方向，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，更加明确了公共服务型政府建设的具体思路。政府职能应集中体现在公共服务上，按照行使公共权力、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、承担公共责任、维护公共制度的内在要求，加快政府职能转变和机构改革。
在澳大利亚、挪威等国，均在中央政府设置地方事务部，通过均衡不同地区的财政能力，保障基本公共服务的基本均等。我国政府行政管理体制还存在政府职能部门设置过多，职能交叉严重；政府和社会的职能未能进行明确划分，“多龙治水”现象严重，最终责任难以落实。十七大报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。实行基本公共服务均等化也应探索实行职能有机统一的“大部门”体制，把公共服务职能相近、业务范围雷同的事项交给一个部门统一管理，可通过设立地方事务部，或在财政部下设地方事务司（局），专司在全国范围内推进基本公共服务均等化的责任，最大限度地减少职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高公共服务效率，降低行政成本的目标。
由于GDP政绩观还在发挥作用，各级政府在履行公共服务职能上大打折扣。针对这种情况，加强基本公共服务，一个必要的措施是尽快建立基本公共服务绩效评价体系，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并且大幅度提高其权重；建立起严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，从而约束、引导政府部门和官员的行为。
6、加快制定和稳步推进全国性战略规划，确定全国统一的最低标准。考虑到城乡差距、区域差距、群体差距仍在拉大的现实，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、系统规划。
首先，应制定基本公共服务全国最低标准。基本公共服务均等化在我国还是一个政策目标，实现该目标的路径不明晰，基本公共服务的标准存在一系列问题。比如，一些标准比较模糊，大部分文件或政策只规定按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有。总体而言，标准制定工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要。因此，推进基本公共服务均等化，首要的是制定全国的最低标准，使公共服务的提供、监督、评价有据可依。
[关键词]农村土地制度产权缺陷土地流转使用权物权化
一、农村土地制度的产权缺陷
土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。
1、农地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
2、农地产权权能残缺
在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。
（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。
（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。
二、农村土地的流转困境
1、农村土地使用权的流转困境
农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。
2、农村土地所有权的流转困境
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。
三、农村土地制度的改革思考
实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。
1、坚持农地使用权物权化改革方向
概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。
实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。
渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。
渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。
2、建立有利于保障农民权益的征地制度
征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。
对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
[参考文献]：
改进统计体系的效率,提升国家统计能力,更好地服务于社会经济发展,早已成为统计学界研究的热点之一。基于这一背景,近年来,在由联合国、世界银行等发起设立的21世纪促进发展的统计伙伴关系(PARIS21)及其他国际组织的倡导下,旨在提升统计能力的国家统计发展战略问题开始备受关注。
一、统计能力建设的助推器
(一)概念
所谓国家统计发展战略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在设计与实施一个发展统计的战略,以提高整个国家统计体系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改进统计体系的绩效,为经济发展与社会进步提供更好的统计服务。国家统计发展战略作为发展本国统计系统的长期规划,是对未来统计系统的发展目标、路径与拟采取的行动所做出的一系列战略性安排。在很多发展中国家,统计体系还比较脆弱,但是随着社会的发展,公众对统计产品的需求却日益增大,用户对数据的不断升级的需求向统计系统提出了更为苛刻的要求,例如,对微观数据的需求以及对过程统计的要求,这使得传统的统计体系受到了巨大的挑战。在这种背景下,2004年2月第二届国际发展成果管理圆桌会议率先提出,我们需要建立国家统计发展战略,藉此提供一个发展统计的战略性框架,为实施以绩效为导向的管理提供更有力的信息支持。NSDS为一国加强统计能力建设指明了途径,为勾画5到10年后的统计系统提供设想,并为实现这一蓝图确定相应的里程碑。国家统计发展战略包括为满足目前及将来的数据需要而建设统计能力的一个坚实的框架和一系列行动计划,并确保统计的发展与更广泛的国家发展方案和战略相协调。
(二)统计能力建设的助推器
NSDS从战略的高度规划统计体系的发展,立足于全面改善统计系统的绩效,已成为各国统计能力建设的助推器,主要表现在:
第一,从统计系统发展现状上看,落后国家统计体系存在的问题较多,诸如数据质量、统计覆盖面、数据渠道等,局部的、零星的改革无法从根本上改进国家统计系统的整体效率,无法真正有效地满足用户对数据的需求,NSDS着眼于统计系统的战略性改革与发展,为全面改善统计体系的效率提供一个坚实的平台。
第二,实施NSDS,有助于提高社会对统计的关注与重视程度。NSDS的创建与实施,作为国家发展战略规划的一部分,有助于更广泛地宣传统计,让全社会更加了解统计,从而关注和重视统计及统计的发展,进而促使全社会更有效地生产、传播、开发和利用统计(产品),提高各类经济主体的决策效率,真正推行以实据为基础的决策,在社会政治经济活动中强化一种注重绩效的管理理念,毫无疑问,这必将有助于提高社会运行效率。
第三,实施NSDS,有助于更广泛地动员各种资源,以支持本国统计能力的建设。国家统计发展战略以中央政府的决策形式推行,将有助于提高它的执行效率,从而为本国统计体系的发展提供更强有力的人力、物力与财力支持。任何行动都离不开资源的支持,以国家战略的形式来推动统计能力建设,将为统计系统的能力建设方案提供更充分的资源支持,保证目标得以实现。
第四,实施NSDS,有助于持续地开展统计能力建设。实际上,许多国家统计部门可能都曾经采取了某些行动以推动本国统计能力建设,但是局部的改进与变革无法全面提升能力,而且可能受政绩观念所累,无法持续性地推进统计能力建设,现任官员实施的举措到了下一任官员手中被搁置,甚至被取消。实施NSDS,有助于持续性地开展统计能力建设,避免短期化和形式化的行动。
第五,基于NSDS开展统计能力建设,有助于更好地寻求国际技术与资金支持。近年来,PARIS21、IMF等国际组织不断呼吁、倡导和帮助发展中国家创建和实施NSDS,制定了相关的一系列方案,为各国提供技术与经费援助,并采取措施推动国际间的双边与多边统计合作。通过创建和实施NSDS来加强本国统计能力建设,可以将本国行动纳入国际间的统一行动潮流,以寻求PARIS21、IMF、联合国统计部门等国际组织的技术与经费援助,或者开展国际间的双边与多边统计合作。鉴于此,笔者认为,中国应尽快创建和实施国家统计发展战略,以迅速提升统计能力,全面改进统计系统的绩效。
二、基本理论
(一)目标和战略意义
实施NSDS,目标在于建立一个功能健全的、高效的统计体系,提升统计能力,生产更多的高质量统计产品,向社会提供优质的统计服务。可见,NSDS将成为一国改进本国统计系统绩效、提升国家统计能力的行动纲领。理论上,NSDS首先要描绘未来统计体系的发展蓝图,即在未来5~10年中统计体系的发展目标,并为抵达最终战略目标的过程设定相应的阶段性目标,进而为各阶段的行动做出战略性安排,以全面提升统计能力,为社会提供更优质的统计服务。在推进一国或地区统计发展的过程中,NSDS具有重要的战略意义:
首先,创建和实施NSDS,将通过战略设计统计体系的发展蓝图,系统地提出本国统计体系的发展目标,并为实现最终目标的过程设置若干阶段性目标或称里程碑,描述统计体系的愿景与使命,规划和明确本国统计系统的长期发展方向,对整个统计系统及统计机构工作人员提出工作的目标与方向,具有积极的激励与鼓动作用。
其次,创建和实施NSDS,需要对本国统计体系的发展现状进行评估,将系统地了解、分析、评估本国统计系统发展、运行的现状,全面认识本国统计发展取得的成绩,了解本国统计体系运行中存在的不足及其与国外发达国家高水平统计体系的差距,认识本国统计系统的优势与劣势,准确把握统计发展所面临的机遇与挑战,进而采取相应的举措,发展本国统计系统。
再次,创建和实施NSDS,有助于更深入地了解用户需求,使本国统计系统更好地满足用户需求,为社会提供更多的优质统计服务。NSDS强调统计为用户服务的功能,实施NSDS必须全面评估用户对统计产品的需求状况,认识用户需求的发展变化趋势,了解统计使用者的关注重点,同时强调如何通过更为协调、互动和高效的方式来满足这些需求。因此,NSDS从如何更好地满足用户需求角度为开展统计能力建设提供了一个统一的综合框架。
第四,创建和实施NSDS,为动员、利用和开发国内外资源全面支持本国统计发展提供了一个平台。官方统计机构作为政府机关的一部分,普遍面临着压缩财政开支、降低成本和提高效率的压力,在许多国家结果导致统计体系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公众对统计数据的需求日益扩大,而对统计的可信度和权威性方面的信任不足;另一方面,由于统计系统可以动员和利用的现有资源有限,短期内改变现状的能力也极为有限,统计体系的发展面临着十分尴尬的境况。通过创建NSDS,有助在全国达成一种共识,更充分地理解统计系统的重要性,也有助于争取政治上的支持,从而获得更广泛的财政支持,动员更多的资源支持本国统计系统的发展。同时,实施NSDS,还有助于从国际组织(如PARIS21、IMF、世界银行等)以及国外一些政府与相关机构争取更多的资金与技术援助。#p#分页标题#e#
第五,创建和实施NSDS,有助于进一步改善统计系统的形象,维护政府统计的权威性,全面提升统计的社会公信力。从发展现状来看,中国统计体系面临着一些新的形势,统计需求日益膨胀,统计供给能力增长有限,由于资源有限,统计机构不得不对资源的使用与统计产品的提供确定优先次序(priority),从而导致部分统计、部分领域非常薄弱,亟待改进。与此同时,由于统计部门目前存在的一些问题,如数出多门、虚假统计、官出数字等现象,使得社会对政府统计数据的权威性存在一些质疑。如何提升统计形象,更好地满足社会对统计产品与服务的持续需求,维护政府统计的权威性,显得极为迫切。理论上,创建NSDS,通过战略性地设计和管理统计活动,有助于全面提升统计形象,改进统计服务。
(二)基本原则
一般而言,一国不能轻率地实施NSDS,而应该经过周密部署、详细设计,有条不紊地开展。在NSDS实践当中,应该遵循以下一些基本原则:
1•覆盖面:国家统计。为了向社会提供统计产品和统计服务,世界各国一般都建立起专家型的政府统计机关,专门负责开展统计活动,同时负责全国统计系统的整体协调。但是,即使在采用完全集权式统计体系的国家中,由中央统计机构负责全国性的调查与普查,也可能存在数个不同的统计机构,分别承担各种不同的统计职能。例如,中央银行编制和货币与银行统计,财政部编制和政府财政统计,教育部开展教育统计,等等。此外,还可能存在一些半官方的统计机构。NSDS强调国家整个统计体系的能力提升,加强各统计部门与机构之间的协调一致,并与国际接轨,因此,在创建和实施NSDS的过程中,采用“国家统计”的概念将更为合理,应尽可能地将所有与统计有关的部门、机构和人员都纳入这一战略规划当中。NSDS的覆盖面尽可能宽具有明显优势,一方面,覆盖面宽的NSDS过程能促进更广泛的统计协调与合作,减少跨部门统计的重复工作,增进国家统计体系的整体效率;另一方面,将覆盖面拓宽到包括用户感兴趣的主要数据集,有助于促进统计供给与需求的匹配,获取更广泛的社会共识与支持。实质上,国家统计也是IMF数据公布通用系统(GDDS)背后的一个关键原则。国家统计的概念涵盖了一国所有的非市场统计工作(包括官方与半官方的统计机构),将主要的一些指标和数据集都纳入一个统一框架,采用一致的统计标准,使用协调一致的生产过程与数据体系,让用户确信数据的质量与完整性,这样也有助于提升一国统计系统的社会公信力。
2•关注重点:用户需求。为了保证国家统计发展战略的高效,NSDS应该以用户需求为导向,属于用户友好型,由此实现最大化统计产品的增加值。为了更有效地服务于数据使用者,国家统计机构和职员需要明确自己向哪些用户提供数据,并与主要用户建立起常规的反馈机制,以此了解用户对统计的满意程度和用户需求。因此,NSDS不能仅着眼于统计系统本身,必须将使用者纳入其中,兼顾统计的供给方和需求方,数据使用者是统计的真正客户,只有统计产品和服务适合用户需求,否则任何统计系统都无法可持续地发展。通常而言,政府统计的使用者非常多,而且具有不同的层次,诸如:政府机构和准政府机构;科研单位;民间机构;企业;国际与地区组织;媒体和公众;等等。实施NSDS,一个重要原则就是要求统计机构与各类数据用户充分沟通,建立并保持有效的协调机制。实际上,用户在国家统计发展战略中扮演着重要的角色:①以用户需求为导向的NSDS,有助于增进社会公众对政府统计发展政策和相关统计标准、规则、法规等的理解;②用户需求可以帮助统计系统设定生产统计产品的优先次序;③用户需求可以澄清收集统计数据的目标与要求;④用户可以帮助统计机构选择统计数据的最佳传输、方式。
3•关键所在:过程管理。作为发展本国统计体系和提升统计能力的战略性规划,设计NSDS仅是实施国家统计发展战略的第一步,最为关键的步骤是如何有效地实施战略,取得预期效果,实现最终目标。因此,必须加强对NSDS过程的管理,对不同阶段的行动计划做出详尽的安排,审慎实施,并针对每一阶段的行动效果进行细致评估,同时充分关注形势的变化,及时调整规划,以应对不断变化的环境。在这一过程中,一方面,应尽可能地争取政治支持,经验表明,NSDS如果得到政府高层领导的支持或倡导,能够得到更多的财政支持,获得足够的经费,同时也更有利于吸引社会捐赠与国际援助,增大该计划成功的可能性。另一方面,实施NSDS必须尽力争取社会公众的支持与拥护、识别利益相关者,包括一些非政府组织(NGOs)、商业部门、民间社团组织和学术界等,同时加强对咨询顾问的管理。
4•行动导向:与国际标准接轨。针对国家统计体系发展进行战略规划时,应考虑不同层次使用者的需求,包括地区层次、国家层次、国际层次和区域层次。在当今经济全球化的背景下,各国之间经贸关系日益紧密,对外依存度大大提高,国际交流的深度与广度都空前加大,这就要求各国统计部门广泛采纳国际统计标准,以便于国际间的经济交流与统计分析比较。而且,各国一般都有向国际组织或地区组织提供统计数据的义务,例如,所有签署了2000年联合国千年宣言的国家,都需要提供有关千年发展目标(MDGs)进展情况的常规报告。一些区域性组织,如南非发展共同体(SouthernAfricanDevelopmentCommunity,SADC)和加勒比共同市场(CaribbeanCommonMarket)等,也都要求成员国协调各自的统计体系,提供相关的主要统计数据报告。因此,NSDS强调要增进本国统计活动与国际标准接轨,相互协调一致。
5•实施保障:全面沟通与协调。除了中央政府机关、地方政府之外,一国的统计体系还有众多的其他利益相关者,如捐赠者、社会组织、普通公众、独立分析人员等,NSDS设计团队应该自始至终让所有利益相关者充分了解相关信息,就关键问题进行沟通,为战略建立达成广泛共识,以争取更多的支持(包括人大等权力机关、捐赠者和一般公众),并通过广泛宣传让那些没有直接参与NSDS设计过程的人也培育起对NSDS的占有感,扩大NSDS的共识基础。实施NSDS需要加强与各利益相关者之间沟通,建立有效的协调机制。这样,一方面,可以向他们介绍NSDS的相关管理原则,向参加者介绍相关工作的国际原则、指引、标准、框架和概念;另一方面,可以就国家统计系统满足用户信息需求的成效与改进方向开展咨询,获得更多的用户需求信息,辨别当前统计体系存在的优势与不足之处,以采取相应的改进举措。针对不同的对象,可以采用不同方式进行沟通,传递相关信息,例如,向利益相关者定期发送说明与通讯,汇报进展情况,邀请他们参加座谈、评论或提出建议,以及各类媒体,包括向记者新闻稿和召开新闻会、广播和电视访谈、张贴宣传广告等。#p#分页标题#e#
(三)核心要素
NSDS不是一个常规的方案,它必须既关注统计系统短期绩效的改善,又关注长期绩效的改善,绩效管理的理念要求我们改变传统的统计发展观,从战略的高度上建立新型的统计发展观。依据PARIS21提出的标准,在制定国家统计发展战略时,以下一些核心要素值得特别关注:
第一,NSDS应该纳入国家发展的中长期战略规划与政策过程之中系统设计,有效实施。因此,NSDS应该获得政府高层支持和拥护,将NSDS融入国家发展政策的主流,如设计、监控和评价国家中长期发展规划、反贫困战略、行业发展战略和其他发展计划等,与这些发展战略或规划结合起来,系统设计,通盘考虑。政府统计应以数据需求为中心,以用户为中心,属于用户友好型,能够根据用户的信息需求与偏好及其变化做出快速准确的反应,以此提高整个社会的决策与管理效率。某种意义上说,官方统计实质上是一种公共品,因此,NSDS应该从政府预算中获得充足的经费支持,当然,有关机构和部门也应设法争取更多的社会资金与国际资金支持。此外,NSDS应该在国家的层面上开展,包括文化和制度的配套改进,特别是在统计立法方面做出适当的调整。
第二,创建和实施NSDS,旨在系统提升国家统计能力,因此其内涵非常丰富,一条重要的原则就是应该符合质量评估标准,有利于促进以绩效为基础的管理原则的推行与付诸实施,为此,NSDS应该大力倡导质量至上的统计文化,强调绩效管理的理念。在设计NSDS过程中,应该引入绩效管理的原则,设计一系列的绩效指标(如统计信息的供给、货币价值、用户满意度、对政府政策的支持率、信心度)来管理和评估具体的实施工作,并制定相应的绩效报告、监控和评估的计划。同时,NSDS应该遵循联合国官方统计基本原则中所提出的价值观和原则,采纳国际标准,借鉴其他国家的先进经验,利用全球的知识资源,倡导国际间的协调一致,生产高质量的统计数据(产品),以此来赢取使用者的信心。
第三,实施NSDS,首先应对本国统计体系的发展现状开展系统评估,明确需要如何发展统计体系以及怎样实现这些发展。在NSDS的设计与实施过程中,必须维持统计体系的正常运行,采用国际通行的标准对国家统计体系(NSS)现状进行评估(Whereweare?),提出国家统计体系发展的愿景(Wherewewanttogo?),以及实现愿景的战略(Howdowewanttogetthere?),阐明统计系统目前所面临的制度与组织约束,整合有关统计工作的各种计划与方案,有针对性地改进现存问题和不足,以提高本国统计发展水平。
第四,NSDS必须提出一个综合的统计能力建设方案。创建NSDS,目的在于提升统计能力,改进统计绩效,所以设计时应该针对用户需求,提出系统地统计能力建设战略规划,这种规划应该是现实可行的,注重实效并富有弹性的,能够从容地应对用户偏好次序的变化、新的信息需求,并能根据实践获得的经验及时做出调整。在过去的实践中,统计部门往往容易忽视对统计数据的开发利用,仅停留在提供和数据的层次,NSDS应当重视如何通过分析、、宣传和用户教育等途径将统计转变为信息,提高社会对统计数据的利用能力,这也是统计能力建设的应用内容之一。基于能力建设的要求,NSDS不应仅仅是一个工作计划,还应包括一套绩效评估指标(Howdoweknowwehavearrived?),同时包括一套有关领导与管理、经费管理、人力资源、沟通机制、基础设施(如信息技术)、数据的次级战略,以及有关技术工作领域(如国民核算、贫困统计和卫生保健统计)的次级发展战略,并提出相应的战略实施方案与工作时间表。
第五,NSDS作为一个长期的战略性规划,必须做到内容综合、逻辑一致,覆盖整个国家统计体系,包括数据采集、分析、传输和使用,从普查、抽样调查、重点调查到行政系统记录,也包括协调与咨询机构,但是要尽可能避免与其他民间机构或组织的统计体系重复,在国家的层面上真正构建起一个高效的统计体系,并为统计的长期、可持续发展提供平台。第六,创建和实施NSDS,应该重视成本-效益分析,力争以最小的投入获取最佳的效果。在实际统计工作中,由于传统政绩观的影响,粗放式的发展模式下往往只重投入不重产出。实施NSDS应该特别重视在一定的资源投入下如何争取更大的产出,配合NSDS中规划设计与工作计划提出详细的经费预算,列明经费筹集渠道。现实的做法是从统计产出角度着手,针对每一统计产品改进计划或新统计产品计划提出经费预算,即根据用户对统计的需求确定一个现实的经费收支计划(考虑到用户偏好、工作连贯性和成本-效益分析,例如,比较了编制数据时行政来源与样本调查来源等各种替代方法之间的成本效益差异)。
三、过程管理
战略成功与否不仅仅取决于设计,一个好的战略可以是写在纸面上的,但决定战略成功与否的关键在于对它的执行。战略实施是适应环境条件的变化不断做出调整的动态决策与行动过程,也是一个对未预料的事件及时做出反应、不断寻求成功机会或减少失败损失的“探索”性逻辑过程。因此,创建和实施NSDS,应该高度重视对战略过程的管理。实施NSDS,必须充分考虑本国的现实条件,尽可能争取国际技术、经费援助,利用有限资源投入实现统计绩效的最大改进。好的战略准备工作要求是一个非常细致的过程,并对主要阶段与要素做出客观分析。理论上,各个阶段持续的时间将取决于多种因素,包括需要战略的紧迫性程度、政府决策效率、国家统计体系的复杂性程度等。NSDS过程始于对统计系统现状的评估,并为统计体系的发展描绘一个愿景或蓝图,即明确我们希望在未来某些时点上统计体系要达到的目标,然后说明如何通过采纳相应的行动计划以实现这些目标,并确保这些改进的可持续性。很明显,这一过程不是线性的,有效的战略管理是一个连续的过程:常规的反馈、监控、根据条件与用户需求的变化而做出修订。各国在创建和实施NSDS时应该对战略过程进行细致周密的计划和管理,完整的NSDS过程一般包括若干阶段,从创建NSDS、制定路线图、诊断和提出愿景、制定战略到确立行动计划,最终实施NSDS,每一个阶段都包含了大量的细致工作。从实施步骤上看,重点应考虑以下五个阶段:
(一)创建NSDS,制定路线图
这一阶段的主要任务是做出决定和制订计划,即创建NSDS,最好由政府通过正式决定以开展NSDS,这样有利于广泛宣传,可以引起社会对统计工作的重视。在国家统计发展战略开展过程中创建NSDS是非常关键的一步,实际上所有其他阶段的成功一般都依赖于本阶段所制定的计划能够被正确执行。在这一阶段中,应该就NSDS相关内容做出非常详细的规定,诸如阶段划分、行动时间表、沟通与报告机制、经费问题等。一旦做出决定后,筹备NSDS工作的机构通常应将战略设计过程画出图示,制作一个详细的NSDS路线图(roadmap),阐明主要的阶段和过程。政府应充分重视NSDS的设计工作,一个好的战略规划是保证NSDS实施成效的重要前提条件。理论上,一个好的战略通常应达到以下要求:(1)在统计体系内建立所有主要利益相关者的磋商与协调机制,包括统计的生产者和使用者,争取最广泛的支持与参与。(2)对统计体系的现状进行全面评估,包括用户期望、现有的改进计划。(3)提出明确的愿景(vision),阐明政府与其他利益相关者对未来统计体系的共同期望,明确所要达到的目标。(4)明确了为超越限制实现愿景或蓝图应采取的战略行动,包括行动的优先次序。(5)制定详细的行动计划与时间表,以及财务计划,用以将战略行动付诸实施,取得预期效果。(6)明确监控NSDS进程的机制,包括相关的绩效指标、以及报告战略需要更新与修订的信号。#p#分页标题#e#
(二)国家统计体系现状的评估
受社会经济发展水平的限制,各国统计系统的发展水平参差不一,实施NSDS首先应对本国统计体系的发展现状进行评估。从方法上看,对国家统计体系的现状评估既可以采用单项评估,如用户需求、统计产品、统计立法、统计机构与组织等,也可以采用综合评估,实践中多数国家都同时采用单项评估与综合评估。一般而言,评估的内容主要包括:
1•评估用户的满足度及其对统计的需求。现实当中,用户的某些统计需求可能因无法得到相应的统计数据而被压制,而且,用户需求与偏好次序本身总是不断变化的,为了捕捉这些变化,要求统计部门与用户保持持续的沟通和对话,并建立相应的机制。用户需求评估主要应了解:①用户如何使用统计数据;②所需统计数据的可得性;③用户对现有统计的相关性、精确性、一致性、完全性、及时性与易得性等方面的评估;④用户当前的统计需求和已察觉到的未来需求及其对统计产品的偏好次序,存在的数据缺口在哪;⑤用户与数据生产者的关系。
2•主要统计产品的质量评估。识别了用户需求,下一步就是要评估现行的和计划中的政府统计产品与用户需求之间的差距,以及主要统计产品与被认可的质量标准之间的差距。在实际操作中,应参照被认定的标准,如数量质量评估框架(QDAF)或统计能力建设指标(SCBI)质量标准等,对各主要统计产品进行评估,并根据评估结果作必要的更新和修订。
3•与统计活动有关的法律与组织的评估。对与统计活动有关的法律与组织开展评估,主要包括两方面内容:统计的外部环境与统计的组织机构。对国家统计系统(NSS)外部环境的思考,主要是统计的法律和制度环境状况,评估时应该区分和评价经济、社会、政治、法律和技术环境,这些都可能促进或制约统计系统的有效性。对统计组织的评估,评估的对象一般包括:统计生产者之间、统计生产者和使用者之间的联系和协调,NSS对统计产品优先次序的设置;NSS是如何管理的及其优势、劣势、机遇和挑战;政府中统计部门的地位(例如,作为独立或半独立机构,或者是作为政府部门的一部分);人力资源政策,如职员发展与知识管理;统计机构的经费来源;等等。
4•统计体系的SWOT方法评估。SWOT分析(Strengths,Weaknesses,OpportunitiesandThreats:优势、劣势、机遇与挑战)是一种对统计系统进行综合评估的重要方法,目的在于识别本国统计发展所面临的机会与挑战。联合国《统计组织手册》提供了国家统计组织方案的模板,为SWOT分析提供了基准,对国家统计体系的优势、劣势以及所面临的机遇与挑战进行系统分析,有助于发挥优势,规避劣势,抓住机遇,更好地迎接挑战,迅速提升国家统计能力。
(三)提出愿景、使命
在有效评估的基础上,NSDS设计者应该就本国统计系统的使命与愿景达成共识,明确提出本国统计体系的发展目标,并尽可能采用文本方案来表述愿景、使命与目标。所谓使命(mission),是指组织或系统所要做的事情。所谓愿景(vision),是对统计体系提出的蓝图,即对未来统计体系将走向何方(目标)提出的设想。设计与实施战略规划,目的在于履行使命,实现愿景。一般而言,使命要回答这样的问题:我们的职责是什么,以及为什么我们作为一个机构或体系而存在?对于使命的表述,应该表明目标、用户、产品或服务、市场,以及统计系统实现愿景所用的理念和基本技术。对于一国国家统计机构,使命一般在统计法中阐述,同时也是对统计活动的一种命令或指示。愿景描绘了所期待状态的一个美好图景,通俗地说,是要回答这样一个中心问题:长期来看,如未来5~10年后,我们要变成什么样子?“愿景”的好处就在于,它是对“打破限制”的一种思考,明确了目标与方向,培育人们的兴趣与认同,鼓动和建立起信心。
(四)制定战略实施计划
在战略实施的过程中,NSDS描述的一般规划需要具体化为详细的行动计划或工作方案,也就是要制定出切实可行的实施计划,明确需要做些什么,什么时间做,由谁来做,而且,行动计划应包括详细的成本分析、总体预算、筹资方案,并针对每个由评估所得出的战略问题提出相应的行动举措,以实现预期的目标。具体而言,实施计划主要应包括以下内容:
1•对NSS整体和关键机构管理框架开展的改革计划,即对统计系统与关键机构进行调整与改组,改善统计形象,提高工作效率,诸如:修订统计立法,更好地体现官方统计基本原则;建立国家统计体系协调与管理机制;提升统计机构在政府中的地位;等等。
2•统计生产与管理方面的改进计划,例如,针对如何改进行政数据的收集与管理、开展新的调查与普查以填补现存的数据缺口、增加编制和季度GDP与绿色GDP、改革调查制度、加强数据分析与报告、改进数据方式和统计产品的设计等各种问题,提出具体的行动方案。
3•统计基础设施的投资与改进计划,诸如办公场所、信息和通信技术、数据库建设、互联网站等的完善与建设方案。
4•人力资源发展计划,例如,新职员的招聘与统计工作入门培训、以及老职员(包括管理者、专业统计师、其他专业人员等)的职业发展规划等。
5•成本预算计划,实施NSDS的一个重要前提就是要进行细致的成本分析,建立战略实施预算,在有限的资源投入下争取最佳的效果。
(五)战略实施、监控和评价
NSDS若要获得成功,不仅要设计得好,而且要实施得好,为此,必须加强对战略实施过程的管理。由于NSDS时间跨度较长,而社会经济形势总是不断发展变化的,环境的变化对NSDS能否成功起着决定性作用。一个好的战略规划,无疑必须是一个富有弹性的机制,能够应对各种变化,对实施过程中碰到的新问题和新情况做出适当反应。因此,战略实施过程要求NSDS能够应对各种变化的情况,对实施进程进行有效地监控和评价,在必要时做出相应的调整和改进。
1•战略实施的管理。NSDS的实施可能使众多的统计机构产生变化,如承担一些新的功能或职责,在实施NSDS过程中应加强管理,应对各种可能发生的变化,在战略实施与应对变化的过程中不断提高NSDS核心领导小组与相关机构的管理能力。同时,对战略实施的管理还包括经费筹集与财务管理的内容,以及对职员的雇用和激励问题。
2•战略实施的报告。在战略实施过程中,及时地报告阶段性行动计划的实施状况,将有助于提高后续行动的效果,这也是一个战略学习的过程。因此,在战略实施过程中,需要建立一个有效的管理和说明框架,定期或随时报告NSDS的实施进展状况,这种框架包括绩效指标的选取和相应的报告机制。#p#分页标题#e#
3•战略实施的监控。依据战略理论,对战略实施进程及其效果进行监控是必不可少的。通过对战略实施进程的监控和绩效指标跟踪,监测战略实施过程中的投入、行动和产出,分析预定目标的实现情况,管理者可以获得有关NSDS向既定目标前进中所处位置的图景,总结经验,采取正确行动,在必要时对战略进行修订。
4•战略实施的评价。在实施NSDS的过程中,每当阶段性的行动计划完成之后,都应尽可能对前期行动效果进行评估,特别是进入战略规划的中期后,必须进行战略评价,主要内容包括评估NSDS实施过程中成功之处在哪,面临的制约因素有哪些,特别是要全面评估战略实施以来既定目标的实现情况,为下一步行动总结经验或教训。四、若干参考框架从国际上看,受社会经济发展条件的约束,各国统计发展水平不一,在制定与实施NSDS过程中各国起点也并不相同,多数发展中国家都已开展了相关一些统计能力建设方案,少数国家则需要从零做起。联合国、IMF、世界银行、PARIS21等国际组织与机构在过去数十年来提出并推行的一系列框架与文件为创建和实施NSDS、加强统计能力建设提供了坚实的理论基础。这些参考框架主要可以划分为四个层次:
第一层次是有关国民核算的国际准则。这类准则主要包括《国民经济核算体系》(SNA)、《国际收支手册》(BOP)、《政府财政统计手册》(GFS)、《货币与金融统计手册》(MFS)等,为各国宏观经济统计数据的编制提供了国际标准。
第二层次是有关统计组织的方案与框架。1954年,联合国出版了《统计组织手册》,1980年《统计组织手册》第二版修订完毕并付诸出版。1999年,在一次由IMF与联合国共同主办的数据质量研讨会上,几个国家要求对1980年《统计组织手册》进行修订。为应对这一要求,联合国编写了《统计组织手册,第三版:一个统计机构的运作和组织》。联合国《统计组织手册》集中体现了现代统计体系组织和管理的基本思想和基本实践,对于发展中国家统计体系的改革和发展具有重要参考意义。1994年4月11日至14日在纽约举行的特别会议上,联合国统计委员会通过了《官方统计的基本原则》,确立了政府统计体系如何生产能够赢得使用者信心的高质量统计产品所必须遵循的基本观念与指导原则,对各国官方统计体系的组织提供指导。
第三层次是有关统计数据方面的技术标准。20世纪90年代中后期接连爆发的金融危机,引发了各方对官方统计重要性的广泛共识,普遍认为需要制定详细、明确的标准供不同国家改进各自的统计体系。IMF根据《官方统计的基本原则》发展了官方统计数据生产与传播的指南,于1996年制定了数据公布特别标准(SDDS),为参与国际金融市场的国家提供了关于官方经济与金融统计生产和传播的指导性框架。1997年,IMF进一步提出了数据公布通用系统(GDDS),面向所有国家,针对更为广泛的宏观经济、金融、社会人口领域,关注如何改进统计数据的与传播。截至2004年9月,全球共有76个国家参加了GDDS,57个国家签署了SDDS。此外,IMF制定了数据质量评估框架(DQAF),提供一个比GDDS更详细的结构,用以评估统计数据的质量。
第四层次是统计能力建设与国家统计发展战略方面的文件与框架。PARIS21在DQAF的基础上,提出了统计能力建设指标(SCBI),帮助各国识别与评估本国统计系统的优势与劣势,制定通用的国家统计能力评估标准,以便于各国之间的合作与协调。
2004年11月,PARIS21秘书处通过了《国家统计发展战略设计指引》,为各国制定和实施国家统计发展战略提供理论指导与实践指南。该指引主要包括9方面内容:①发展中国家现行统计体系概览,为什么许多国家都希望发展NSDS;②战略规划方法的概要;③NSDS的主要内涵;④对NSDS过程所需领导与管理的评估;⑤在各个实施阶段中,对咨询的需求与有关的利益相关者;⑥对统计体系的评估,以及主要方法与过程介绍;⑦描绘统计体系中、长期发展蓝图的必要性;⑧如何准备具体的实施计划与方案;⑨从计划到实施的过渡,特别是对实施进程的监控与报告。此外,PARIS21围绕国家统计发展战略问题建立了一个内容丰富的知识库,为各国提供智力支持。
如图1所示,该库呈金字塔形,主要包括四个部分的内容:(1)处于塔基的是知识基础部分,主要提供有关NSDS的大量文献,目前已形成了一个包括四个领域的虚拟图书馆:①一般背景文献(如联合国官方统计的基本原则等);②有关NSDS设计的文献(如关于SWOT分析、利益相关者分析、用户需求评估、数据质量评估的指南);③战略实施方面的文献;④有关国家战略方面的文献。(2)关于NSDS设计和战略实施的指引,这部分内容是PARIS21为各国开展NSDS过程的具体操作提供理论与实践指导的直接文献,解释了NSDS的背景理论、逻辑,提出了关于战略规划、评估、咨询、成本、经费筹集和战略实施等方面的一些重要原则。(3)处于中上部的案例分析部分,为国际、国内政策制定者和NSDS工作人员达成共识、积累经验提供相关资料。(4)金字塔最上端的是NSDS核心要素,为NSDS设计提供了一个基本框架,并为NSDS方案设计和实施过程中的质量评估提出了基本原则。NSDS方法是在已有的众多方案(如GDDS、SDDS、DQAF等)基础上发展起来的。各国在制定国家统计发展战略过程中可以充分利用已有的这些框架、原则,并借鉴各国的有益经验,这对其创建和实施NSDS非常重要。
五、结束语
