发布时间：2023-06-26 16:15:05
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关键词：中央银行；财务监管；问题；研究
中图分类号：F23 文献标识码：A
收录日期：2014年6月25日
一、中央银行财务监管理论分析
财务监管，作为财务监督与管理的统一体，是围绕财务而展开的监管、检查、控制、评价、考核、检查和纠错等相关活动的总称。中央银行财务监管是保证中央银行财务收支、提高资源配置效率的重要手段，它是依靠既定的监管制度，通过实时的技术监控手段和方法，对基层银行财务资源的配置进行监督调控的管理活动。
（一）中央银行财务监管要素分析。从财务监管的实施活动来看，监管活动的实施主体包括监管者、被监管者和监管对象。监管者依据委托的制度契约，对被监管者的财务资源和财务行为进行监控，以此达到调控资金的目的。被监管者尽管缺乏对其他主体行为实施直接的干预，但是作为财务资源的直接支配者，其享有财务资源的最直接的支配权。从宏观层面来看，中央银行财务监管活动中，监管者为上级主管单位，以及对中央银行财务资源有监控权力的其他职能部门，如财政部驻各地派出机构、审计署驻各地派出机构等；财务监管的对象就是中央银行所使用的财务资源和财务行为。这些监管者通过技术层面的手段与方法，通过制度构建，对被监管者财务资源配置和财务行为的最终后果进行监管。
（二）中央银行财务监管资源分析。资源即是能够带来最终经济效益的源泉。从经济效益这一方面出发，中央银行财务监管的目的是通过各种财务监管活动，让财务资源配置和财务行为更经济。因此，一定程度上财务监管以及与其相关的可用的人、财、物都可以看作是经济效益的一种来源。为了对各种财务监管资源进行有效区分，本文将财务监管活动作为中央银行实现财务监管目的的资源。
1、内部资源。中央银行财务管理的内部资源，就是对其财务活动实施监管的一切资源。主要表现在以下几个方面：
一是各级央行财务预算的管理。财务预算管理是以目标为导向，对未来一定时期内的收入和支出做出计划的一项经济管理活动，它包括中央银行部门预算管理和其他的系统内财务预算管理活动。在财务预算管理活动中，单位根据其内在的财务状况，对各部门的经济活动进行调整与控制，有效地组织与协调单位的资金运动，以此提高资金使用的社会效益。基层中央银行通过年度内执行财务预算活动，动态性地调控单位的管理活动，充分发挥中央银行的社会服务功能。
二是各级中央银行的内部监管。内部监管依附于内部的管理活动，其职能表现在防止并发现单位财务管理活动中的虚假财务信息、整治并规范财务人员的违规操作行为、警示并化解内部财务行为的财务风险，杜绝出现基层中央银行的内部人控制现象。
三是中央银行上、下级之间的财务沟通。表现为下级上报财务计划，上级审核并汇总全辖的财务数据。
财务监管的内部资源最接近于基层预算单位财务活动，是中央银行财务活动能否有效开展的内部因素。内部资源能否有效发挥作用，一定程度上决定了中央银行财务管理目标能否顺利完成。
2、外部资源。外部资源是相对于内部资源来讲的。外部资源是指中央银行以外的监管机构对中央银行财务活动所进行的、或可能进行的监管。外部资源主要是针对基层央行部门预算和特殊项目资金的审核与监控。具体表现为：
（1）财政监督。根据财政部门内设机构及主要职责中明确规定，财政各业务司（处）主要职责就是对其对口部门（单位）预算实施初步审查，提出预算编制建议，管理预算指标，负责对各部门（单位）事业经费和专项资金管理等。在部门预算监督体系中，财政监督是最直接的监督。在部门预算各监督主体中，财政部门是预算管理机构，它兼有制定预算相关政策，提出编制年度预算指导思想和原则等职能。从依法行政的角度看，财政对部门预算实施监督是《预算法》的授权，依照法律赋予的权限和程序，它有权对本级政府组成部门的部门预算的真实性、合法性、有效性实施审查、稽核和检查活动。
（2）其他监督形式。主要包括注册会计师审计和社会舆论监督。在推进市场经济法制化的进程中，注册会计师审计对中央及基层预算单位的监督是对财政监督和政府审计监督的有益补充，它在促进政府部门、预算单位提高预算编制水平，完善预算单位内部控制等方面发挥了积极的作用，是一种符合市场经济运行规律必不可少的经济监督形式；社会舆论监督是不可忽视的预算监督力量，是上述外部监督的重要补充。舆论监督是促进预算领域廉政建设和中央银行自我监督的必要形式，特别是各种新闻媒体的监督，其影响在部门预算监督体系中占有十分特殊的地位，能够发挥不可替代的重要作用。但是由于当前中央银行的特殊地位和财务信息的保密性，决定了注册会计师审计和社会舆论尚未完全参与中央银行的财务监管活动当中，使其在中央银行财务监管活动中表现为弱有效性。
二、当前中央银行财务监管现状及存在的问题
（一）当前中央银行财务监管现状――资源整合及效果评价。财务监管的最终目的是确保中央银行财务资源的合理配置。实际的财务监管过程中，财务信息需同时满足预算单位内部与外部的信息使用者。作为财务信息的提供者，财务人员与单位监管人员由于受同一组织结构的约束，内部监管人员的独立性易受到外部财务信息使用者的质疑。而外部财务监督，在成本效益原则的约束下，单纯的依靠制度约束对中央银行的财务结果进行监察并以此提出结论是不可行的。为有效发挥财务监管作用，中央银行财务监管应对内、外部财务监管资源进行有效的整合。
1、内部资源的有效整合。内部资源的有效整合主要表现在两个方面：
（1）预算管理活动本身的有效整合。基层预算单位预算管理活动全程主要体现在事前的预算编制，事中的预算执行和事后的预算监督上面。以往的预算管理活动，基层中央银行普遍存在“注重预算编制，轻预算监督”的问题。这种背景下，极易造成预算资金使用的“失衡现象”。经过近几年对预算管理制度的不断完善和预算编制经验的积累，目前各级行普遍将监管活动贯穿于预算管理的全过程，形成了“预算编制突出科学，预算执行突出实效，预算监督突出力度”的局面，确保了所在年度预算工作保质保量地完成。
（2）内部监管人员的整合。内部监管人员在执行工作中，必须具有较强的专业胜任能力。但是，监管部门人员由于日常工作中很少有机会亲自实践被监管对象工作，仅凭对最新规章制度的突击学习，以此开展检查工作是不现实的。当前，一些基层中央银行针对这种情况，采用了“借调基层业务岗位人员协助调查”的方法，使得借调人员与监管部门人员之间形成了良好的业务互动。
2、外部资源的整合。针对外部资源“多监管主体”的特点，当前可以将外部监管主体进行有效的整合，使不同部门重复的监管项目得到很好的整合。如同内部监管人员的整合，外部监管部门也可以吸收借调其他外部监管人员、或有特殊知识技能的专家参与到监管活动中，提高监管活动的效率。
3、内部与外部资源的整合。由于基层中央银行与监管单位之间的监管与被监管的关系，以及二者隶属不同的中央部门，为了保持外部监管部门形式上和实质上的独立，防止出现自我评价的现象，各预算单位尽可能回避内部与外部人员的交流，转而进行技术层面对内部与外部资源进行整合。主要表现在部门预算的编制以及基层中央银行特殊项目资金银行账户的审核方面。
（二）中央银行财务监管中存在的问题
1、多元化监管主体协调失灵的风险。监管主体多元化是中央银行监管一个重要的发展趋势，但若多元主体之间不能有效协调，就会演变成多头管理。监管主体的多元化容易出现两个问题：一是各部门之间的职能重叠交错，多头监管，导致监管部门的职能异化，以至于不分主次，造成部门之间相互协调困难，最终导致无效的监管；二是可能会造成监管效率低下。同时，这些监管机构和监管人员为了追求自身利益最大化，极易引起监管权力的争夺和滥用，最终引发监管冲突。此外，监管主体的多元化容易导致重复监管或监管空白，出现监管过度与监管不足同时存在的现象。
2、外部监管机构对财务监管的范围有待扩展。为做好基层中央银行财务监督工作，财政监管机构和政府审计部门专门制订了提高财务监督机构在监管事务中参与度的相关规定文件，为部门预算监督明确了保障措施。但由于外部监管部门的工作性质，以及基层中央银行相关财务工作的非公开性，使得外部监管过多地针对预算单位编制的材料进行审核，没有全面、深入开展财务对基层中央银行预算执行的监控，一定程度上存在对基层中央银行财务管理状况认识的偏颇，影响了部门预算监督检查工作效果。
三、完善中央银行财务监管思路与建议
（一）构建高效的中央银行财务监管总体思路。中央银行财务监督，就是以逐步完善内、外部监督工作，将基层预算单位财务预算的事前、事中、事后监督相结合，日常监督与重点专项监督相结合，财政监督与社会监督相结合的财政监督检查体系为目标，更好地为财政改革和管理等工作服务，积极推进财政监督制度和机制创新，推动财政监督工作顺利开展。
（二）完善中央银行财务监管体系的措施
1、监管主体的协调。适度的会计监管有利于其他监管主体功能的正常发挥。对监管主体的协调，就是要明确内、外部不同监管主体的职责范围。由于不同的财务预算管理其业务范围和职责权限是不一样的，因此各中央银行监管主体应该侧重于哪一方面的监管，尚没有统一的标准。
2、建立健全法律、法规体系，强化实施机制。由于中央银行财务监管涉及多方监管主体。但当前尚没有专门的法律法规来协调财务监管中出现的问题，因此有必要对监管资源整合过程中可能出现的问题进行法律约束。
3、建立和完善经济运行预测体系。作为财务监管中的重要内容――预算管理，如何实时、有效地进行预算监管，决定了基层中央银行是否有效履行了社会责任。发达市场经济国家经济预测时，首先要对经济运行的基本情况做一定的假设，然后根据基本的数据关系，预测最近一个年度的数据，这个数据直接作为编制本年度预算的相应预测，并且在以后年度中不断修订，通过经济预测来提高预算的准确性。鉴于此，财务监管目标下，也应该成立专门预测机构，通过较为充分和有效的预算数据，对监管对象的预算编制进行科学监督。
（三）我国基础中央银行财务监管工作具体建议
1、认真学习贯彻各项规章制度。认真学习中央、总行有关规定，准确把握形势，切实更新、纠正不合规理念和习惯做法，全面梳理和完善规章制度，细化公务接待、会议等公务活动费用管理规定，严格预算支出标准和范围，严格费用报销环节的审核管理，积极开展各类专项治理工作，切实落实好中央“八项规定”和党风廉政建设要求。
2、不断提高预算管理科学化、精细化水平。进一步转变观念，提高对财务管理新形势和新问题的研判能力，增强部门管理的协同效应。严格控制“三公”经费支出，不断巩固津补贴、小金库、公务用车、工程建设领域、论坛庆典等专项治理成效，提高财务资金使用效益。科学统筹规划财务支出进度，不断加强对基层人民银行预算执行的实时监控，加大费用执行的过程控制；严格参照财政部预算绩效评价有关规定，逐步扩大基层人民银行预算绩效评价范围。
3、进一步规范固定资产管理使用。进一步提高固定资产核算水平，加强固定资产日常管理，尤其要加强对建筑物、车辆、电子设备的管理。规范固定资产处置程序，切实维护人民银行财产的安全完整，避免账外资产情况的发生。
4、严格基本建设项目管理，积极推进建设项目有序开展。不断加强基本建设管理法规制度的学习，努力提高建设项目管理水平，进一步规范建设项目招投标行为，加强监督检查，强化工程质量和安全管理，严格控制项目建设投资，力争实现建设项目高效、廉洁和优质。进一步做好基本建设项目招标文件编制、审查工作，加大对投标申请人的考察，科学合理制定建设项目施工计划，明确各阶段的工作任务和重点控制目标；杜绝擅自变更、违规签证以及超面积、超标准、超投资问题的发生。
5、不断规范集中采购管理工作。要按照“合规、经济、实用”的原则制定购置计划，严格执行集中采购管理办法，合理安排预算资金，不断完善集中采购管理机制和制度，避免重复、盲目和超标准购置。继续拓展集中采购规模和范围，加强采购预算控制和招投标管理，推动信息化建设，促进“阳光采购”，切实有效防范风险。
主要参考文献：
[1]宁淑华.中央银行财务实力研究[J].河北金融，2013.9.
首先,银行经营面临各种各样的风险。
银行风险是指银行在经营过程中,由于各种不确定因素的影响,而使其资产和预期收益蒙受损失的可能性。
银行风险主要包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、国家风险、声誉风险、法律风险、战略风险类。
信用风险,信用风险又称为违约风险,是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发生变化,从而给银行带来损失的可能性。对大多数银行来说,信用风险几乎存在于银行的所有业务中。信用风险是银行最为复杂的风险种类,也是银行面临的最主要的风险。
市场风险,市场风险是指因市场价格(包括利率、汇率、股票价格和商品价格)的不利变动而使银行表内和表外业务发生损失的风险。
流动性风险,流动性风险是指无法在不增加成本或资产价值不发生损失的条件下及时满足客户的流动性需求,从而使银行遭受损失的可能性。流动性风险包括资产流动性风险和负债流动性风险。资产流动性风险是指资产到期不能如期足额收回,不能满足到期负债的偿还和新的合理贷款及其他融资需要,从而给银行带来损失的可能性。负债流动性风险是指银行过去筹集的资金特别是存款资金由于内外因素的变化而发生不规则波动,受到冲击并引发相关损失的可能性。
声誉风险,声誉风险是指由于意外事件、银行的政策调整、市场表现或日常经营活动所产生的负面结果,可能对银行的这种无形资产造成损失的风险。
法律风险,法律风险是指银行在日常经营活动中,因为无法满足或违反相关的商业准则和法律要求,导致不能履行合同、发生争议/诉讼或其他法律纠纷,而可能给银行造成经济损失的风险。
战略风险,战略风险是指银行在追求短期商业目的和长期发展目标的系统化管理过程中,不适当的未来发展规划和战略决策可能威胁银行未来发展的潜在风险。主要来自四个方面:银行战略目标的整体兼容性;为实现这些目标而制定的经营战略;为这些目标而动用的资源;战略实施过程的质量。
其次,经济危机进一步加剧了银行风险。
由美国次贷引发的经济危机,在全球范围内殃及各行各业,而金融行业—尤其是银行业,是受到经济危机影响最为严重的行业之一,经济危机使银行在经营过程中面临的各种风险发生的可能性和风险的影响程度均加大,如银行面临的主要风险之一—信用风险,在经济危机中会加剧,经济危机使借款企业经营停滞甚至破产,而借款人经营财务状况恶化,会使银行产生大量呆坏帐,加剧了银行的信用风险;另外,经济危机使国际金融环境发生恶化,造成汇率、股市大副波动、投资企业经营停滞甚至破产,加剧了银行的市场风险;由于外部环境的变化,可能使银行内部工作人员受到影响,可能会加剧银行的操作风险。
最后,商业银行内部监管比外部监管有优势。
一般来说,我国商业银行受到的监管主要来自两个方面:外部监管和内部监管,外部监管主要指银监会、人民银行、审计署、外部审计机构等监督检查部门的监管;内部监管主要指银行管理层、内部审计部门等的监督检查。因此其监管具有及时性、全面性,这也是内部监管有别于外部监管的重要特点之一。另外,内部监管来自银行内部,监督检查人员一般对银行风险、银行业务流程比较了解,一般能够提出对银行的经营具有增值作用意见和建议,商业银行内部监管比外部监管具有无法替代的优势。
综上,经济危机下银行不能仅依靠外部监管防范银行风险,而应该加强内部监管,银行内部监管不仅是重要的也是必要。
二、经济危机下我国商业银行加强银行内部监管的应对措施
在经济危机下,我国商业银行该如何切实有效的应对经济危机带来的影响,如何有效的防范银行风险,笔者认为,以下几点供参考。
1.重视银行内部监管
银行经营管理层必须正确认识银行内部监管的重要性和必要性,在经营管理中,必须始终贯穿科学健全的内部监管制度是商业银行安全稳健运营的前提和基础的思想,把加强银行内部监管作为促进业务发展的宝剑,而不是认为银行加强了业务发展会阻碍业务发展,只有这样,才能使内部监管真正起到为业务发展保驾护航的作用。
2.了解你的员工
银行操作风险来自银行内部员工,在经济危机带来外部环境恶化的情况下,近期,各家银行发生案件的势头有所上升,分析这些案件的发案原因,大部分都是有银行员工参与的内外勾结的案件,这类案件在内部审计监管中很难发现,如何应对这类银行风险,笔者认为,目前银行类金融机构在为客户提供各类金融服务时,一般遵循“了解你的客户”的风险控制原则,此条原则同样适用于银行各层管理者对下属的日常管理中,即“了解你的员工”,一名合格的银行管理者,在日常的内部控制中除了通过加强培训学习,提高员工职业道德素质外,对员工的了解不应仅限于八小时内,应该对员工八小时外的情况也做到合理的掌握,即如员工是否参与赌博、其消费是否明显与其收入不匹配等。
3.提高银行内部监管从业人员专业素质教育
随着金融环境的变化,我国商业银行经营的业务品种、业务范围也不断的有所创新;随着高科技的应用,商业银行业务流程也不断发生变化,银行面临的银行风险发生的原因也多种多样,无形中加大了银行内部监管的难度,一名合格的银行内部监管从业人员,只有不断的学习提高,学习先进的内部审计理念,学习银行业务专业知识,只有这样,其在日常的检查中才能提出具有建设性的意见和建议,才能真正体现其增值的作用。
4.内部审计的独立性
银行内部监管是商业银行内部控制体系中的重要一环,目前,我国商业银行建立的内部控制监管体系具有三道防线的特征:一道防线是指贯穿于业务经营过程中的适时监督;二道防线是指业务监督检查部门;三道防线是指银行内部审计部门。其中,一道防线和二道防线一般代表的是银行经营管理层的监督,而内部审计部门代表的是银行董事会对银行经营管理层的监督,因此,内部审计部门应该是区别于银行的其他内部监督部门,必须保持其行政上、职责和职能上的独立性,才能真正起到董事会对银行经营管理层的监督作用。
【关键词】银行并购 外部监管 内控机制 协调
2013年4月，主席同出席博鳌亚洲论坛年会的32位中外企业家代表座谈时强调，中国将在更大范围、更宽领域、更深层次上提高开放型经济水平。中国的大门将继续对各国投资者开放，中国将依法保障外商投资企业合法权益。作为外资企业典型代表的外资银行业，逐利性是其业务本性，也是外资银行并购的动因。由此，外资银行并购行为及其后续经营可能与我国法律法规及现行银行内控制度产生某些冲突。
首先，我国对外资银行虽有准入要求，但有资格进入国内并购市场的外资银行本身在经营方面已具备丰富经验，包括对规避东道国相关法律、法规的手段，这在一定程度上弱化了我国法律的执行性。其次，争取高价值回报是外资银行并购的典型特征，该种行为目标与我国政府以货币政策作为重要调控手段的宏观调控政策目标不能完全统一，因而可能导致我国政府的经济宏观调控力度被削弱。再次，外资银行并购我国银行或者外资银行在中国管辖范围内发生互相并购意味着我国的金融监管权越来越多地受到并购方母国的牵制。同时，伴随外资银行并购进入我国市场，国内中小银行的生存与发展局面将重新洗牌。而且，外资银行并购的目的伴随投机性，注重资本的短期运作，并未将东道国金融安全放在首要位置。最后，由于我国规制外资银行并购的法律法规存在体系性不强、法律位阶低、操作性较差等特点，并购银行内控制度建设不完善、与外部监管机构存在对接障碍等原因，因此对外资银行在境内的并购监管必须从内外两方面进行协调加强。
外资银行并购的外部监管
现行外资银行并购的外部监管主要来源于三大主体，即CBRC（中国银行业监督管理委员会）、PBOC（中国人民银行）以及SAFE（中国国家外汇管理局）。
外部监管主体与立法。来源于CBRC的外部监管立法。中国银行业监督管理委员会是依据《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《外资银行管理条例》等法律法规对银行业实施法律监管的法定监管主体，依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。具体而言，当外资银行出现并购动向时，必须先向CBRC提出书面申请，由CBRC自收到申请文件之日起三个月内作出批准或者不批准并购的书面决定。一旦CBRC批准并购行为，还将对并购过程作出全程监控，例如，批准资产转移事项、批准业务合并进程、要求被并购银行交回金融许可证、要求提供清算组成立备案报告并提供清算月报。由此，CBRC可以对外资银行并购涉及的核心利益进行监管。
来源于PBOC的外部监管立法。中国人民银行是按照《商业银行法》和《中国人民银行法》等法律法规对银行业实施法律监管的法定监管主体，依法对外资银行发生并购时涉及的结售汇业务、同业拆借市场等业务的终止进行监管，依法核准被并购银行退出由PBOC提供的大额支付系统、人民币同业拆借系统与反洗钱监测系统等各类清算、支付金融系统，并按要求指导并购双方报送资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。
来源于SAFE的外部监管立法。国家外汇管理局是按照《外汇管理条例》等法律法规对外资银行并购实施一定程度监管的监管主体，主要对并购双方的资本金及其他资产转移中涉及外汇转移事项进行监管，并依法核准被并购银行提交的终止经营外汇业务申请。被并购银行终止经营外汇业务时，外管局应当依法对该银行进行外汇债权、债务的清算，并缴销其外汇经营许可证。此外，其他有关机构也享有对外资银行并购行为进行适当监管的权力，例如，来自司法部门、税务部门、工商行政部门以及银行业同业协会的外部监管。
外部监管原则与要求。外部监管原则：第一，有效监管原则。无论是来源于CBRC、PBOC还是SAFE的监管方式和监管措施都必须体现有效监管理念，杜绝重复监管、监管空白或者监管失当，同时注重外部监管与内控机制有效协调、合理衔接的关系。第二，国民待遇原则。该原则是WTO核心原则，也是现阶段外资银行并购外部监管的主流原则，该原则的确立能吸引外国银行资本，引导其长远、健康发展。
外部监管要求：所有外部监管都必须体现对国家经济安全、社会公众利益、金融秩序与公平市场竞争秩序的维护。吸收存款是银行业负债业务的主要来源之一，《银行业监督管理法》指出，为了加强对银行业的监督管理，保护存款人以及社会公众利益，防范和化解银行业风险，特制定本法。在银行业务活动中，社会公众处于弱势地位，为保障其权益，要求涉及并购事由的银行严格执行信息公开制度，全面履行信息披露义务。同时，中资银行相较外资银行而言存在经营劣势，由此《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》规定了外资银行投资中资银行的入股比例上限，以防止外资垄断我国金融市场。因此，外部监管立法必须在维护我国金融安全前提下实现银行业的快速、稳定发展。
外资银行并购的内控机制
在银行内部对并购行为进行监督与控制的机构主要指内部合规部门、内部定期会议以及并购被核准后成立的清算小组。如果存在为银行并购而专门筹建的项目小组，那么内控机构还包括该并购项目小组。
内控机构与措施。来源于合规部门的日常监管。并购被监管部门核准之前，由合规部门对并购行为的合法性给出建议，同时合规部门负责协助拟定并购行为的法律框架，并对其中可能出现的法律风险进行评估与控制；一旦并购被监管部门核准，合规部门需要起草整个并购过程相关的法律文件，包括银行客户账户转移文件、合同转让条款、银行资产转移及处置文件等。因此，合规部门具备一整套防范内部风险的控制机制与控制措施。
来源于定期会议的自查监管。内部定期会议主要通过对并购进程的规划与定期检查实现内部控制，其可以讨论决定并购过程中的各类重大事项，处置并报告并购行为中出现的突发事件，制定各类内控机制，以此监督并影响并购进程。
来源于内部清算小组的日常监管。清算小组是在并购行为被核准后，报经CBRC批准而成立的。主要职责在于定期向监管部门报送清算报告，报告并购银行双方在资产清算与转移、客户转移、员工转移、清算审计和重新验资等方面的步骤安排与实施进程，以此实现银行并购行为的监督与自查职能。
内控原则与规则。外资银行并购过程中，内控机制的核心原则在于控制风险。此外，保障债权人利益与贷款人利益、保障各类资产与负债的合法转移均是内控制度建设的原则所在。在具体的实施中，侧重于内部控制机构之间的合理分工与平稳过渡，并购前后执行内控制度的连贯性，内控机构报备各种报告的程序性、真实性及其对内控制的有效性。
协调构建外部监管与内控机制的法律框架
《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》及《证券法》对银行并购都规定了相关条款，但并非专门调整外资银行并购，且过于原则化，缺乏针对性。作为专门性法律，《商业银行法》第二十五条仅指明商业银行的分立、合并，适用《公司法》的规定，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。《银行业监督管理法》虽然也涉及银行并购，但对外资并购的准入审查及并购后续经营行为的审查缺乏细致的规定。《证券法》规定了上市公司并购事项，但并非专门针对上市银行类金融机构的并购行为，同时，并非所有银行都是上市公司，所以其适用范围不能涵盖所有银行并购行为，缺乏全面性。因此，协调构建外资银行并购外部监管与内控机制可分为两部分展开，首先从宏观层面研究协调构建外部监管与内控机制的法律框架，然后从微观层面研究其具体路径。
协调构建外部监管立法的宏观框架。我国现行外资银行并购监管的总体法律框架缺乏体系性，以部门规章为主，法律法规为辅，针对性和操作性不足。相关法律有：《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《公司法》、《反垄断法》、《证券法》等；部门规章诸如：《外资金融机构管理条例》、《外资银行管理条例》、《外资银行管理条例实施细则》、《外资银行并表监管管理办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》等。《银行业监督管理法》指出CBRC审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围，但缺少监管外资银行并购的专门性规定。同时，有关调整外资银行并购的法律位阶不高，法律条文体现为“规定”、“办法”、“实施细则”等，不能很好地体现法律的强制效力。我国银行领域全面开放在即，外资银行并购案例增多，必须制定一部调整外资银行并购的专门性法律，以增强法律的操作性和针对性。在该专门性法律的建构中，必须解决如下问题：
第一，进一步规范各类外部监管主体的监管职责、监管范围与监管措施。明确CBRC、PBOC、SAFE以及其他外部监管主体的监管定位、职能配置、权责划分、运行机理，并规定其监管失责的处罚措施。同时，强调依法监管，致力于监管立法的有效执行与全面运行。科学行使银行业监管规则制定权，有效提升监管规则质量，构建符合客观规律的银行业监管法律规则体系，是推进银行业依法监管的基础。①
第二，分别明确监管下列并购事项的主体与监管审核程序：（1）外资银行并购的准入资格审查；（2）核准并购行为；（3）被并购银行停止经营性业务；（4）归还金融许可证；（5）外债额度转移；（6）外汇账户转移；（7）终止外汇交易系统；（8）终止人民币支付系统；（9）终止同业拆借系统；（10）退出银行间外汇市场；（11）资本金转移；（12）资产与负债转移；（13）客户合同转让；（14）员工转移与赔偿；（15）成立清算组；（16）定期呈交清算报告；（17）聘请外部审计；（18）清算审计和重新验资；（19）税务清算；（20）终止各类服务协议；（21）更改营业场所；（22）提交金融业机构信息变更备案书；（23）关闭行账户；（24）信息披露与公告；（25）注销营业许可证；（26）注销工商登记等。例如，必须明确对短期外债额度的合并应由外汇管理局审批，而对中长期外债额度的合并则由国家发改委批准，区分监管权力的归属。明确具体并购事项的监管主体与监管程序，包括对申请事项的核准批复形式、批复时限，避免申请审批的长时间拖延而导致银行资源的损失与浪费。
协调构建内控机制的法律对策。我国对外资银行的并购监管历来以外部监管为主，而事实上外部监管与内控机制相辅相成，互相依赖。外部监管法律的完善与执行有赖于行之有效的内控制度相配合，因此需要特别强调内控机制的合理构建。
首先，必须强化内部合规部门监管策略，使之有力约束外资银行从申请并购到注销工商登记的全部过程。合规部门可以依赖银行原有内控制度或者创设新的内控制度，指定专门法律合规人员负责整个并购过程合规风险的监管工作，即有专人负责的专门性内控机制。
其次，必须强化内部定期会议自查监管策略，内部定期会议具有宏观规划并购进程、安排并购工作执行人员与进度要求、处理并购过程计划外事件的能力，因而由银行高层组成的内部会议可以根据实际情况设置内控机制，以化解可能产生的并购风险。
再次，必须强化清算小组监管策略，清算小组是自银行停止经营性业务行为后直至完全注销登记期间存在的机构，职责在于完成各项清算工作，编制清算报告，报告并购进程。清算小组的结构相对独立，可以由外部专业人员参加，其对并购风险的控制是快速而直接的。
最后，必须重构外部监管与内控制度对接机制，拓宽内外监管法制的对接渠道，构筑外部监管与内部监控两条风险控制防线，同时整合内外资源，强化内外监管的协调广度与深度。
协调构建外部监管与内控机制的具体路径
透明化外部监管标准。外资银行并购时对来自专门性监管主体的外部监管易产生恐惧心理，原因在于外部监管准则的非透明化以及国民待遇的非普遍性。在协调构建外部监管与内控机制的过程中，必须透明化外部监管标准，使之清晰、明确，因而具备内化为具体内控操作机制的可能性。
标准化外部监管要求。协调构建外部监管立法与内控机制还需要消除差别待遇，实现外部监管要求的统一与标准化。同时，外部监管相对较强、内控机制相对较弱的传统也应有所突破，需要强调内控、弱化外控，形式上适当弱化外部监管，并将外部监管要求渗入内控机制建设的实质中。
强化内部常规监管。协调构建外部监管立法与内控机制的具体路径必须通过内部常规监管得以实现。作为外部监管依据的各类报表、报告，其制作与报送都是通过内控部门完成的，因而强化内控机制、落实内控职责、明确内控纰漏归责是促进外部监管效率、衔接内外监控的有效途径。
执行合理报备制度。为规避外资银行并购所可能引发的一切风险，必须严格执行报备制度，就合并相关事项向外部监管主体或者内控机构进行上报或备案。合理报备是沟通外部监管主体与内控机构之间的桥梁，是并购行为合法推进的佐证，也是监管者追踪并购过程、预测并购结果的依据。
建立存款保险制度。该制度指由符合条件的各类存款性金融机构集中设立保险机构，各存款机构作为投保人缴纳保费，当投保机构发生支付危机或面临破产时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付存款，从而维护银行信用的制度。我国应尽快建立存款保险制度，以取代国家的行政干预救助，减轻中国人民银行负担，并有效降低外资银行并购风险，维护金融安全。
加强信息披露机制。加强内控制度建设中的信息披露制度，能够将银行置于市场和监管主体的双重监督之下，使外部监管与市场监管有效结合，有助于银行的投资人、存款人等各类利益相关主体以及外部监管主体及时了解并购前后银行的财务状况、风险状况、内部治理机制和各类重大事项等信息，有利于外部监管机构实现有效监管，减少并购行为的投机性。
综上所述，外资企业需要把握“中国机遇”，同时中国经济也需要外资企业。外资银行是外资企业的重要组织形式，对东道国经济安全影响深远。协调构建外资银行并购外部监管立法与内控机制，对促进外资银行业的整体发展具有现实意义，既是与时俱进、推进理论创新，也是坚持中国改革开放的要求，更是实现国家金融安全与稳定的重要法治保障。
（作者单位：上海金融学院法律系）
【注释】
[关键词] 商业银行 关联交易 监管
关联交易是关联方之间转移资源或义务的行为，而不论是否收取价款。在市场经济条件下，关联交易不可避免。而且，从本质上来说，关联交易本身是一种中性的市场行为，在一定程度上能实现信息共享，节约交易成本，减少由于信息不对称带来的逆向选择和道德风险的发生。但是，在缺乏有效的监管和控制时，关联交易又非常容易成为关联方攫取私利、损害其他利益方的手段，成为非公平的关联交易。
在我国国有银行纷纷股改上市、城市商业银行实现增资扩股、逐步发展民营银行的银行体系改革过程中，更多的社会资本将入股商业银行，商业银行的股权结构将趋于多元化。商业银行与关联方之间的交易成为关注的焦点。从我国商业银行的实际经营情况来看，大量的非公平的关联交易，带来了巨大的信用风险，造成大量信贷资产损失。非公平的关联交易成为商业银行不良资产的重要形成原因之一，而且造成了部分商业银行、信用社的倒闭清算，严重影响了商业银行的安全稳健运行。在这种情况下，对商业银行非公平关联交易实施有效的监管显得尤为重要。对商业银行非公平关联交易监管的主体可以来自两个方面：一是来自商业银行内的监管，包括商业银行的中小股东和债权人；另一个主体则来自外部监管力量，主要指银监会、证监会等监管机构。
一、商业银行非公平关联交易内部监管供给的不足
商业银行的内部监管主要是指来自银行中小股东和债权人的监管。商业银行的债权人实际上是指广大的存款人。对于他们来说，要对商业银行从事的非公平关联交易进行监管，无论是监管动机还是监管能力都是非常微弱的。一般来说只有在商业银行倒闭的情况下，存款人的利益才有可能被损害。因此，只要存款人对商业银行是信任的，他们就没有必要去监督商业银行的行为。在坚持“大而不倒”的原则下，即使存款人对某家商业银行的信誉产生怀疑，他会选择把资金存入另一家他所信任的银行，而不是去监督商业银行的非公平交易行为。而且，就现实情况来说，目前并不存在存款人监督商业银行行为的通道和机制，缺乏获取商业银行从事非公平关联交易的信息渠道以及实施监督的有效方式。因此，可以说债权人对商业银行从事非公平关联交易的监督供给几乎为零。
商业银行中小股东可以通过董事会、监事会、股东大会等银行内部机构，采用“用手投票”的方式来对控制方股东实施的非公平关联交易加以监督。但是，“搭便车” 行为和监督成本的存在抑制了中小股东进行监管的动机和积极性。中小股东提供的监管具有很强的外部性，只要有一个股东实施了有效的监管，阻止了控制方股东从事的非公平关联交易行为，那么监管的收益将为所有的中小股东共享，并不为实施监管的股东独自占有。在这样一种情况下，自然存在着“搭便车”的心理。况且，实施监督是要付出成本的。监督商业银行非公平关联交易行为的成本主要来自信息的搜集、分析与识别所产生的成本，包括时间成本和资金成本。在董事会、监事会等机构不完善的情况下，中小股东很难获得商业银行经营行为的准确而真实的信息，因此为了实施监管，中小股东必须付出更大的成本来搜集相关交易信息，并加以分析，来判断是否存在不公允的交易条件或交易方式。其次，即使中小股东获知控制方股东在从事非公平的关联交易行为，在多数表决权原则下，由于中小股东股份比例较少，投票权有限，也有可能无法有效组织非公平交易的发生。因此，鉴于监管成本与收益的不对等和搭便车心理的存在，中小股东来说往往会对商业银行的经营行为表现出“理性的冷漠”，而不是去积极监督。所以，中小股东对于商业银行非公平关联交易行为的监督供给也是不足的。
二、商业银行非公平关联交易外部监管的博弈分析
对商业银行关联交易内部监督的不足，必然要求外部监管力量的介入。外部监管机构在对商业银行的关联交易进行监管，同样需要考虑监管的成本和收益，追求监管效率，并不一定要求对商业银行从事的关联交易进行全天候的监管。在本节，笔者试图构造一个简单的博弈模型来分析影响外部监管机构监管力度的因素以及商业银行控制方股东在存在监管威胁下的行为选择。
我们用π表示商业银行控制方从事非公平关联交易所获得超额的收益，ω表示其从事非公平关联交易所造成的外部影响的绝对值，一般来讲，ω＞π，即商业银行的控制方进行非公平关联交易造成的外部影响要大于控制方从中所获取的利益。с表示外部监管机构对商业银行关联交易进行监管所付出的成本，而且一旦监管机构发现商业银行控制方从事了非公平关联交易，将勒令其恢复至没有非公平关联交易时的水平，即此时的π=0，并对其处以р的惩罚。
再假设商业银行控制方以λ的概率从事非公平关联交易，而监管机构的监管概率为θ。
给定λ，监管机构实施监管的收益为：
U=λ(р-с)+(1-λ)(-с)=λр-λс-с+λс=λр-с(1)
不实施监管的收益：
U=λ（-ω+π）+（1-λ）0=-λω+λπ (2)
令U= U，得到：
λ=с/(р+ω-π)(3)
上式表明，当商业银行控制方从事非公平关联交易的概率λ＞λ时，监管机构将会实施监管，否则不实施监管。因此，λ就成为商业银行控制方在预见到来自监管机构的监管威胁之后，所选择的从事非公平关联交易的最佳概率。从(3)式我们可以分析出影响λ大小的主要的因素：
1.с越大，则λ越大，即外部监管成本越大，则商业银行从事非公平关联交易的概率越高。这是因为，监管成本越大，商业银行控制方预见到监管机构实施监管的难度越大，从而更有动机去从事非公平关联交易获取私利。
2.р越小，则λ越大，即监管机构对其惩罚越小，则控制方从事非公平关联交易的概率越高。当控制方因为从事非公平关联交易而受到的惩罚很小，不足以构成强有力的威慑，则侥幸心理的存在将促使控制方加大进行非公平关联交易的概率。
3.ω越大，则λ 越小，即控制方从事非公平关联交易造成的外部影响越大，则其从事非公平关联交易的概率越小。外部影响越大，则控制方将预见到监管机构必然会介入进行监管，因而会自动缩小从事非公平关联交易的概率。
4.π越大，则λ 越大，即从事非公平关联交易所获得的利益越多，则控制方更有动机去从事非公平关联交易。
现在给定θ，则商业银行控制方从事非公平关联交易的收益可以表示为：
V＝θ(0－р)＋(1－θ)π＝－θр－θπ＋π （4）
不从事非公平关联交易的收益：
V＝θ×0＋（1－θ）×0＝0(5)
同样，令V =V,得到：
θ＝π/(π+р)＝1/(1+р/π) (6)
由上式可以得出以下几个结论：
(1)只要р为正数，则监管机构的最佳监管概率θ(0,1)，即只要对商业银行控制方从事的非公平关联交易施以惩罚，则监管机构就没有必要对商业银行的关联交易情况进行全天候的监管。
(2)р越大，则θ越小。这是因为监管机构加大对商业银行从事非公平关联交易的处罚力度，商业银行的控制方会因为害怕受到处罚而减少从事非公平关联交易的概率，从而相应降低监管机构的监管频率。
(3)π越大，则θ越大。π越大，会促使商业银行控制方加大从事非公平关联交易的概率，监管机构也就相应地要增加监管的概率。
三、商业银行非公平关联交易监管的模式选择
从上面的分析可以看出，外部力量对商业银行非公平关联交易行为加以监管是必要而且有效的。但是，在实际操作中，因为外部机构无法直接参与商业银行的经营活动，在监管方式上一般只能采取制定相关的法规、政策和办法来对商业银行的行为加以指引和规范。在这一方面，银监会已于2004年颁布了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》。对商业银行提高关联交易管理水平，控制关联交易风险起到了积极作用，是商业银行关联交易管理和风险监控的有效制度保障。但是，结合前文的分析和近几年的实践，该办法明显存在对违反相关规定的关联交易行为主体处罚力度不够的问题，且缺乏明确的责任追究机制，导致责任追究不到位，违规成本较低。外部监管的根本目的在于通过系列规章制度等外部约束形成商业银行内在的自律行为。从前文分析可以看出，处罚力度越大，商业银行从事非公平关联交易的可能性就越低，外部监管成本也越低。但目前该办法虽然制定了相关法律责任，但是很明显不足以对欲从事非公平关联交易的相关方形成有力的威慑。例如，按照第三十九条的规定，商业银行控股股东迫使银行违规从事关联交易，情节严重可以被责令转让股权。这样的规定只是让其失去了从该银行通过非公平关联交易攫取私利的机会，相对于其获得的利益而言，根本算不上处罚。在这方面，美国的处罚力度明显大得多。根据《联邦储备法》，对于过失引起的损害银行安全和稳健的关联交易行为，美联储可以对银行和违反诚信义务的官员处以最高每天2.5万美元的罚款。如果是蓄意的或者行为人从关联交易中获得了较大的不正当利益，则可以对银行和违反诚信义务的官员处以最高每天100万美元的罚款。
因此，建议银监会等有关部门应进一步完善《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，一方面加重对违规行为的处罚力度，另一方面还须确立明确的责任追究机制，发挥外部监管的作用，最终形成商业银行的自律行为。
参考文献：
[1]David Stemler, “Fed Adoption of Reg W Implements Sections 23A and 23B of Federal Reserve Act”, April 2003
[2]Vittoria Cerasi and Sonja Daltung , “Close Relationships Between Banks and Firms: Is it Good or Bad?”, Research in Economics, 1998
[3]施天涛:关联企业法律问题研究[M].北京:中国法律出版社，1999
【关键词】水利工程 项目质量 监督管理 问题
水利工程项目是关乎我国国民生活的大事件，一件水利工程项目的质量过关与否不仅关系到普通民众的生命财产安全，还与跟国家水利事业密切相关的许多部门都有诸多联系，同时也是影响国民经济持续发展的重要因素之一。如果水利工程项目质量的监督管理不严谨，将会发生不可预计的惨重后果。而今水利工程的质量问题已经成为了人们重点关心的热点问题之一，我国水利工程项目质量的监督管理也正在逐步完善提高，但不可否认的是在监管过程中仍有问题存在，因此如何提高水利工程项目的质量监督管理仍然是目前水利工程建设需要认真思考的一个重要问题。在本文中，笔者主要从监管机制的内、外部两条线索入手，尝试分析水利工程项目质量监督管理存在的问题，并探究出现问题的原因所在，旨在为今后水利工程项目质量监督管理的建设与完善提供参考。
一、监督机制外部存在的问题
作为一项关乎民生的重要工程，水利工程项目备受老百姓的关注，但目前在其监督管理上却依然存在着问题，如经费不足、经费落实不到位与其监督管理的作用和地位未被上级足够重视等问题，都来源于监管机制外部的重视程度不足。
（一）外部给予监管机制经费不足
水利工程项目质量的监督管理费大多是由工程项目法人所缴纳的，这部分费用可用于日常的质量监管开支与必要的检测费用，但这部分的收费标准低廉，所统筹到的资金无法独立支撑整个水利工程项目的监管工作。而国家可调控统筹的财力又很有限，部分地方财政部门在资金紧张的情况下也无法做到对资金调配得面面俱到。比之养老、医疗等必要的财政支出，水利工程项目的质量监管经费显得无足轻重，因此很多水利部门的报送至财务部门的预算都成为了一纸空文，财政部门给予其的监督经费明显不足。在这样双重资金补充不足的情况下，质量监管费用势必短缺，而质量监管费用的短缺又会影响到质量监督管理的硬件设施和软件办公，甚至有些时候的外部资金投入连监管部门工作人员的工资都无法保证，更不必说保证日常的水利工程项目质量监管工作了。
（二）未将监管机制正确定位
监管机制的外部问题除了资金投入不足外，还有对质量监督管理的不正确定位。当前还有不少人对水利工程项目质量的监督管理还存在着轻视，认为质量监管工作无足轻重。究其原因是因为很多人对工程质量监督管理的重要性认识不足，甚至认为监督机制只是流于形式，走走过场或认为监管工作应由被监管单位全权负责，质量监督与质量检测的概念也混淆不清。针对这种情况，笔者认为应普及质量监督管理的知识与重要性，以实际的案例教育企业单位与个人以加强质量监管的重要意义。
二、监督机制内部存在的问题
我国自1986年开始正式开展水利工程质量监管工作，由于起步较晚、正式实行的时间较短，因此其监督机制内部存在着组织形式不完善，定义不明确的现象。而工作人员的职责不明，监管部门部分人员工作流于形式也是造成质量监督管理中出现问题不可规避的原因。
（一）内部组织形式及其性质不明确
一般而言，水利工程质量监督机构由水利部总站、质量监管总站、各省市地区的水利工程质量监督站三级构成。虽然有着较为清晰的监管体系，但水利工程项目质量监管机制的内部组织常常有一人兼多职的情况，甚至部分工作人员缺乏质量监管行业的基本专业知识，这样内部组织形式混乱不清的现状成为了监管工作开展时的巨大阻力。而对质量监督管理形式性质的含混更加剧了监管不严的现象，对监管的随意定性造成了内部组织人员的意见分歧与矛盾，从而引发了水利工程项目质量监督管理开展过程中的诸多问题。
（二）内部监管人员职责不明，部分人员工作流于形式
上文提到由于水利工作项目质量监督管理工作开展的时间不长，其工作人员基本身兼多职。这样的兼职工作使得监管工作的职能不易划分，这样含混的职能划分造成了工作人员的专业性薄弱，工作不易深入。而工作人员的职务划分不明，专业性不足，使得当前的水利工程项目质量监管工作的侧重点仅以监督行为为主，着重监督检查项目法人等质量责任主体与审核从业人员资格，而忽略了承包该工程的企业所提供的工程资料是否准确，行工制定的工期是否符合施工标准等关键问题，质量监管工作流于表面。而部分监管部门人员工作流于形式更是造成了水利工程项目质量监督管理出现问题的重要原因。
三、结束语
关乎民生建设的水利工程需要健全的监督管理来保证其工程项目的质量合格，因此如何提高水利工程项目的质量监督管理是目前水利工程建设必须考虑的一个重要问题。就现今情况而言，我国水利工程项目质量的监督管理过程中虽仍有诸多问题存在，如监督机制外部存在的资金短缺、对质量监管的重视程度不足的问题，以及监督机制内部存在着组织形式与性质不明确、工作人员职责划分不清、部门部分员工工作流于形式等问题，但笔者认为在实行工作中出现问题是此监管形式走向成熟的必经之路，相信在今后不久的将来，水利工程项目质量监督管理将逐渐完善、走向成熟。
参考文献：
[1]曾金鸿.水利工程质量管理存在的问题及对策分析[J].广东水利水电，2007，（4）.
1.1政府监管失灵在我国，由于会计信息监管部门众多，也由于会计信息所具有的经济后果影响，相关监管部门纷纷确立自己的会计监管权，争相出台非正式的规定，以优先确定本部门的监管权，限制其他部门的争权，而且部门的利益驱动使各部门在自身出台规定时不可能主动与其他监管部门进行协调。我国的现实问题是，立法给予了政府会计规范的制定权，却没有明确政府会计规范制定低效或无效时应承担的责任，政府的权力与责任是不对等的,政府会计规范行为取向是单一的，搭便车的心理使公众不愿过问政府的行为及其影响，而慑于政府的权威,特别是在缺乏民主意识的情况下，更使多数人对规则的制定产生无能为力的感叹，对舆论的不重视又使公众唯一可以利用的正面武器被搁浅。
由于国内上市公司规模的扩大与证券市场规范化的进一步发展，我国上市公司会计监管体系从无到有，监管规范日渐完善，但是会计信息失真现象却越来越严重。证监会对上市公司信息披露实施的监管主要侧重于上市过程的监管。上市公司监管得到加强，被查处的上市公司违规案有明显增加。我国会计监管部门不断地完善,会计信息披露的监管和处罚制度的建设，构建起监管规范的实施机制，但是对于严重的会计信息失真却收效甚微。造成政府监管失灵的原因有权诸如责不清、力量不强、程序不明、执法力度不大、处罚不严，加之公司内部治理结构和外部治理结构都不健全，法制也不健全等，都会造成政府监管失灵情况的发生。
1.2内部监管的不利上市公司内部会计监管主要是由监事会、审计委员会以及内部审计部门实施的。但目前上市公司的内部会计监管力度非常有限，监事会、审计委员会并没有起到监管的作用。《公司法》规定监事会的职权有：检查公司财务；对董事、经理违反法律、法规或公司章程的行为进行监督；当董事和经理的行为损害公司利益时予以纠正；提议召开临时股东会；公司章程规定的其他职权。但目前我国上市公司监事会存在独立性差、监事工作不到位、监事人员专业素质不高、知识结构不合理的现象，使得监事会难以真正发挥作用。同时，由于审计委员会是董事会的一个下设机构，是组成董事会的二级委员会，因此，审计委员会职责的有效履行不仅取决于审计委员会本身，还取决于董事会。如果董事会健康运行，审计委员会就可以按照董事会的运行原则良好运行；如果董事会运行失效，审计委员会就不可能成功。
1.3外部监管不利
上市公司外部监管主要依靠会计师事务所等社会中介机构以及新闻媒体进行的。但目前，社会性的监督机构并没有起到最后防线的监督作用。我国目前有些会计师事务所执行审计业务时，不按独立审计准则等执业规范的要求，在未实施必要的审计程序、未获取充分的审计证据情况下就确认有关事项，造成审计后的会计报表失真或者发表了不恰当的审计意见。而且面对上市公司一些重大的关联交易、或有事项、非经常性损益项目等未充分披露的情况，注册会计师在审计过程中既不向公司提出，也不在审计报告中披露。而且，注册会计师的违规行为没有得到有力的惩处，在较低的违规成本和较高的收益之间，使得一些注册会计师和会计师事务所冒险出具虚假报告。
2完善我国上市公司会计监管措施
2.1加强对政府监管机构的监督
随着经济体制改革的深化和证券市场的进一步发展，政府监管机构的作用越来越重要。为防止“寻租”行为的发生以及权力的滥用，必须对拥有这种权力的机构加以监督，从证券市场的广泛性、风险性来看，也应对这样的机构进行监督。监管机构必须受到法律和制度规则的约束，即必须依法监管、规范监管，防止监管权力的滥用和监管人员的腐败。由于监管机构的违规行为时常未受到应有的惩处，他们所负的责任极其有限。因此，有必要加强对政府监管机构违规行为惩处力度，使其严格依法监管。
2.2完善上市公司的自我监管
新《会计法》规定各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。上市公司也应建立健全本单位的内部会计监督制度。完善的内部会计监督机制对于保证会计信息的质量起着举足轻重的作用。如果
缺少上市公司内部会计监管，其他形式的监管只能流于形式，将无法保证上市公司会计信息的质量。上市公司本应是会计监管的被监管者，但当上市公司通过监事会、审计委员会、内部审计部门等对自身实施监管时，上市公司的内部机构也就成为了会计监管的主体之一。
首先，逐步推行独立董事制度。可在董事会下设审计委员会，明确审计委员会的首要职责是确保上市公司如实编制和披露会计信息，扩大审计委员会在内部会计监管方面的权利。从而强化董事会对会计信息质量的责任意识。其次，规范、完善监事会机构。由于监事会多是由有专业知识、有权威的专家组成，又是从企业外部进行监督，因此监督的力度很大、很有成效。
2.3加大对注册会计师行业的建设
为了维护注册会计师的独立性，充分发挥注册会计师经济警察的监督职能，应该完善注册会计师的聘用制。可以在上市公司中引入主要由独立董事和外部专家董事组成的审计委员会，由审计委员会来决定该上市公司主审事务所的聘任、支付审计费的数额、审计工作的程序等重要事项，以减少甚至杜绝公司管理当局对注册会计师施加压力的“权利来源”，切实增强事务所保持独立性的可能性。同时，应加强对上市公司变更会计师事务所的监督。国内事务所可以通过强强联合、兼并等方式形成一些大型事务所，这就大大缩减了上市公司的选择空间，抵御上市公司以变更事务所逼其就范的压力。
参考文献：
[1]陈汉文.证券市场与会计监管.北京中国财政经济出版社.2001.
【关键词】操作风险 商业银行 风险监管 银行监
一、引言
操作风险是金融机构面临的最古老的风险之一，在经济全球化迅猛发展、金融业日益革新的今天，商业银行的产品日趋繁多，操作风险问题日益凸显，其带来的损失也越来越严重。自20世纪80年代末以来，全世界已发生过100起以上平均损失超过1亿美元的操作损失事件，而且还有许多操作损失事件其损失已超过10亿美元。于是操作风险的监管在全球金融界兴起，受到广泛关注。
目前，我国的经济处于转型阶段，市场机制不够完善，商业银行依然处于革新阶段，我国商业银行监管由于操作风险监管不到位而导致重大资金损失的案件时有发生，直接威胁银行和客户的资金安全。探析商业银行操作风险的监管问题可以争取将损失控制在最小的范围内，丰富和完善我国商业银行操作风险监管的理论，促使我国银行体系安全、高效、健康地发展运行。
二、商业银行操作风险监管概述
国际结算银行定义操作风险是指由不恰当或失败的内部处理，由人员或系统以及来及外部的时间导致损失的风险。
巴塞尔银行监管委员会对操作风险的正式定义[2]是：操作风险是指由于不完善或有问题的内部操作过程、人员、系统或外部事件而导致的直接或间接损失的风险，这一定义包含了法律风险，但是不包含策略性风险和声誉风险。
三、我国商业银行操作风险监管现状分析
我国商业银行操作监管起步较晚，经历了从无到有、从弱到强、日趋完善、与国际银行业逐步接轨的发展历程。我国银行业采取分业监管的模式，从管理体制上来说，多数商业银行实行的是“四级管理、四级经营”制度。目前我国商业银行操作风险监管存在的主要问题有：
一是我国商业银行操作风险监管体系不健全。具体而言，我国商业银行的公司治理结构效率比较低，监管制度的可操作性和执行力度不够；有关操作风险监管的部门和机构设置不完善，操作风险管理职责分散，缺乏统一的协调部门；管理制度层级过多，对操作风险特性、度量和控制达成一致难度加大，风险信息难以快速准确传递，可能导致应对操作风险事件的措施不能及时有效执行。
二是我国商业银行操作风险的监管技术基础薄弱。在我国，银行业内缺乏强大的硬件设备和计算机管理系统监控操作风险，识别、评估、监测操作风险的数据不能全面及时地得到收集整理，完整的数据库尚未建立，电子化管理水平较低，关于操作风险的信息系统的建设滞后于商业银行业务发展。
三是我国操作风险管理文化的缺失。现实生活中，即使是银行内部工作人员，对操作风险的重视程度依然不够，比如对客户资料的保管和处理缺乏规范的制度，使不法分子利用银行遗失的资料窃取客户信息和资金，最终使银行遭受损失。大多商业银行尚未形成良好的操作风险管理文化，大多把“经营效益、业务发展速度和资产规模”作为企业文化的主要内容，操作风险意识淡薄，为完成任务不惜违规操作、弄虚作假。
四是我国操作风险监管内部激励机制欠缺。由于风险监管的指标难以确定，商业银行难以对各级管理人员风险管理的绩效进行考核，难以对风险管理的实际成果进行评价，而且确定的评价方法还有很多不足，导致操作风险监管受重视程度不高，如果领导、管理层违规，对其的处理也不够透明。
五是我国操作风险监管的外部环境不成熟。当前，我国的社会信用制度不完善，信用缺失问题严重，影响了操作风险的监管。此外，我国的外部审计机构数量不多，专业水平较低，在未授权的情况下不能对相关的银行机构的操作风险进行评估，不能起到对内部审计的有效弥补作用，从而我国操作风险的监管缺乏外部环境的支持。
四、加强商业银行内部控制操作风险监管的措施
（一）加强商业银行内部控制操作风险监管的措施
一是进一步完善我国商业银行操作风险监管体系。提高我国商业银行公司治理结构的运行质量，构建明晰的操作风险监管的组织结构，明确划分董事会、经营者、相关职能部门和员工的责任和义务；可以尝试在公司高层建立统一监管部署的部门，建立独立的风险测量、评估和决策机构；改善商业银行关于操作风险监管的组织结构，并将操作风险纳入全面的风险监管体系，从而强化对操作风险的监管。
二是改进我国商业银行操作风险监控的科技设备，提高量化操作风险的水平。首先应当加大银行科技设备和资金的投入，应用于开发量化分析操作风险的管理软件和系统程序；其次逐步建立完备的全国联网的风险损失数据库，为日后风险的测量提供可分析的数据；再次各银行每年推出新设计的银行产品和银行业务之前，做好相应的风险监控工作，做到事前监管事后跟踪。
三是构建操作风险监管文化体系。良好的操作风险监管文化是商业银行操作风险监管的重要内部环境。首先应该提高银行内部人员对操作风险的认识，增强风险管理的责任，适时对在职人员进行相关方面的培训和资格审查的评估，使银行工作人员自觉遵守操作风险监管的相关规定，维护广大客户和银行企业的利益，从而在银行内部形成良好的操作风险监督防范氛围。
四是加强我国商业银行内部长效激励机制的建设。建立科学、合理的绩效考核制度，健全绩效考核指标体系，增大风险管理指标的权重，同时将操作风险指标单列，加强对操作风险预防和管理的考核；建立双向激励机制和责任到人的问责制度，倡导奖惩分明的监管文化，提高对商业银行操作风险的认识。各商业银行还应该在操作风险监管体系建立的初始阶段加大对操作风险专业人才的培养和引进力度。
（二）加强商业银行操作风险外部监管的措施
一是商业银行可以寻求专业的外部审计机构对自身的操作风险进行评审。外部审计机构是相对独立的，不受自身经营管理的控制，评审相对客观和专业，从这些机构的评审结果中发现自身忽略的操作风险带来的损失，从而获得防范操作风险事件的合理化建议和专业性指导，使商业银行的操作达到规定的条件和指标。
二是加强我国社会信用体系的建设，使诚信成为银行业以及全社会的道德约束，充分利用社会的监管作用，使群众愿意主动举报违反银行操作风险监管规定的行为，减小操作风险事件演变恶化为重大事件的可能性，将可能发生的操作风险事件带来的损失控制在一定的范围内。
参考文献
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[4]钟伟，王元.略论新巴塞尔协议的操作风险管理框架[J].国际金融研究，2004，（4）.
关键词：英格兰；高等教育监管；质量；公平；可持续发展
英国高等教育机制的教学和科研均处于世界领先水平，其大部分高校位于英格兰。在2014-2015年《泰晤士高等教育》[1]的全球大学排名中，29所英国大学位列前200，该数字占英国大学总数的23%。2015年，英国大学联盟（Universities UK）了《质量、公平和可持续发展：高等教育监管的方向》（以下简称监管报告）[2]。该报告针对英格兰现行高等教育监管体系面临的挑战和问题，旨在促进英格兰高等教育质量和治理水平提升。
一、当前的监管体系
（一）机构自治
自治是高等教育机构保证其质量的重要机制。在英格兰，所有接受财政拨款的高等教育机构均遵守财政拨款问责制，并实行独立的法人治理。高等教育机构通过自治行使自由裁量权，积极开展自主创新的教学科研活动，促进机构的可持续发展。在英国高等教育监管体系中，除了高等教育机构内部的各项规定，外部监管也通过多种措施积极促进机构完善治理体系。英格兰高等教育机构内部治理遵守大学主席委员会（Committee of University Chairs）颁布的《大学良善治理指导原则》（Code of Good Governance）[3]。该原则与《高等教育拨款委员会及高等教育机构问责备忘录》（Memorandum of Assurance and Accountability between HEFCE and Institutions）构成高等教育机构外部监管体系的重要部分[4]。2000年，由女王授权颁布的《信息自由法》（Freedom of Information Act 2000）指出，受财政拨款资助的高等教育机构，其治理结构和章程需向社会公布。在英格兰高等教育治理体系中，没有被纳入财政资助体系的高等教育机构称为私立高等教育机构。这些机构采用不同于公立高等教育机构的内部治理模式，少数具有独立的大学校名和（或）学位授予权。对于私立高等教育机构的内部治理，没有类似于公立教育机构的内部治理指导原则，其治理主要由商业、创新与技能部（Department for Business， Innovation and Skills）的下属单位学生贷款公司（Student Loans Company），或授权私立高等教育机构颁发证书的公立大学监管。
（二）外部监管
外部监管主要涉及高等教育机构的治理结构、教学质量、财务运行和信息情况。高等教育机构的建立和其授权由政府审批。一般情况下，高等教育机构通过首次审批后，需每6年一次进行程序性报批。为确保高等教育机构的运行符合要求，英格兰高等教育拨款委员会与质量保障署（Quality Assurance Agency）签订了高等教育机构评估协议，委托质量保证署对接受拨款的高等教育机构进行评估。对于私立高等教育机构，由于其大部分通过与具有学位授予权的公立高校合作，获得颁发该校学位的授权，私立高等教育机构开设的课程需符合学生贷款公司的要求，并通过商业、创新与技能部的审批，审批内容主要包括其内部质量保证体系、治理结构和财务运行情况，总体上看，其要求低于公立高等教育机构。
二、监管体系改革的压力
英格兰高等教育经历了本科教育从政府转向行业指导、高等教育机构自主招生、学生承担教育成本等根本性改革。一系列的改革增强了高等教育的发展动力，也为高等教育监管带来了挑战。
（一）缺乏对资质的学生贷款的全面监管
为获得财政拨款，高等教育机构与其外部监管机构达成了附条件的协议。2012年以来，具有资质的学生贷款和公共财政拨款日趋平衡（见图1）。随着拨款机制的变化，政府减少了对机构招生数量的限制。2014年，商业、创新与技能部提出，自2015-2016学年起，政府授予高等教育机构完全自主招生的权利，并将加强高等教育机构，尤其是不能证明其具有良好质量保障体系、缺乏办学经验的机构的质量监管。同时，私立高等教育机构的办学授权需每年进行评审。
在减少对高等教育机构招生数量限制的同时，政府积极制定各种措施促使高等教育机构保障教育质量。高等教育机构积极改善办学条件，提高教学质量，增强自身竞争力，增强学生的学习体验，以吸引更多学生，获得更多的学生贷款（见图2）。但从监管的角度看，目前没有全面的监管框架监管学生贷款在高等教育机构的使用。
（二）不断提升的学生预期
监管报告认为，学生的根本利益包括能获得充足的有利于其选择学校的信息；能了解所在教育机构的质量和可持续发展的保障措施；遇到问题时，能通过既定的程序申诉和求助；能充分参与高等教育机构的内部和外部监管；能充分了解高等教育机构的内部管理规章；在既定专业或课程意外终止时，各种利益能获得及时保护。但是，随着学生对高等教育机构教育质量预期的不断提升，现有机制在学生利益保护上的问题逐渐凸显。2014年3月，作为政府独立部门，旨在保护消费者权益的公平贸易办公室（Office for Fair Trading）指出，高等教育机构或其开设的专业由于某种原因必须关闭时，缺乏保护学生利益的机制，该问题在内部治理结构不完善的高等教育机构中尤为突出。2014年12月，国家审计办公室（National Audit Office）和公共财务委员会（Public Accounts Committee）在其的报告中也指出了该问题。
（三）复杂的监管环境
对于复杂的监管环境，监管报告指出，在高等教育机构多样化和线性监管问责体系下，高等教育利益相关者呈现多元化的趋势；高等教育机构的准入要求不明确；社会对高等教育机构质量及其可持续发展等相关信息的了解仍存在困难。该报告同时指出，从机构办学成本、监管机构的运行成本和高等教育行业发展的情况看，高等教育的问责和监控成本呈下降趋势。但是，目前还没有关于高等教育整体监管成本的综合评估，也没有减少教育机构经济负担的可行性经验的总结报告。
随着高等教育机构组织形式和教学模式的多样化发展，注重公平的外部监管模式，增加了高等教育机构的压力，提高了监管本身的风险。同时，与英格兰高等教育拨款委员会、质量保障署及高等教育统计局一样，相关质量认证部门对高等教育机构的专业质量也有明确要求。外部监管机构间缺乏明确的战略协作，监管内容时有重复，这对高等教育监管的整体发展及其涉及的各部门均带来了挑战。
三、采取的监管措施
2011年8月，英国商业、创新与技能部了《高等教育系统监管新框架》（A New Fit for Purpose Regulatory Framework for the Higher Education Sector）[8]。该框架提出了促进高等教育监管的系列建议，指出应赋予高等教育财政拨款委员会更多权利，促使其成为高等教育监管的首席机构。在此背景下，由高等教育行业内有较大影响力的机构和组织参与，英格兰高等教育拨款委员会和学生贷款公司领衔，高等教育监管合作组（Regulatory Partnership Group）于2011年9月成立。
（一）加强对高等教育的监管
监管合作组汇集了高等教育的不同利益相关者，宗旨是向英格兰高等教育拨款委员会、政府和其他国家机构就英格兰高等教育拨款和监管框架的问题提供咨询。在不改变既有框架的前提下，政府同意将监管合作组作为监管评估机构，评估高等教育监管政策及其实施情况。由英国大学联盟、高等教育机构协会（GuildHE）、英国院校协会（Association of Colleges），以及商业、创新与技能部、高等教育财政拨款委员会合作形成的协议（Agreement on Institutional Designation）就是其成果之一[9]。该协议有效期至2017年7月，旨在建立以学生为中心的高等教育机构内部治理制度与公共财政拨款问责要求的直接联系，并继续执行1992年《继续和高等教育法》（1992 Further and Higher Education Act）中高等教育机构学术自主和自治的内容。随后，英格兰高等教育拨款委员会实施高等教育机构注册备案制，提高了监管的透明度。监管报告指出，鉴于高等教育机构质量和可持续发展与学生利益紧密相关，注册备案制受到学生的高度关注。
高等教育监管合作组认为，高等教育机构或其所设专业因某种原因关闭时，保护学生和公共利益的制度及其确保学术公正的治理形式非常重要。报告指出，尽管监管合作组开展的工作在加强高等教育监管方面取得了一定成效，但高等教育监管体系的领导机构和指导战略仍不清晰。随着高等教育资助体系的变化，当前的监管模式需重新设计。
（二）保护学生利益
充满竞争的环境促使高等教育机构不断提高教育质量，完善其内部保障体系。2014年3月，英国商业、创新与技能部了提高学生学习体验的国家评估报告[9]。该评估报告指出，高等教育机构在增强学生学习体验方面的投入普遍较高，学生对其所在学校的教育质量有着较高的满意度。尽管如此，2014年11月的一份新闻调查“学生眼中低性价比的高等教育”（Students Report Poor Value in Higher Education）指出，基于市场需求的高等教育改革在提高学生学习体验方面的成效并不显著。[10]
英格兰高等教育拨款委员会在其《关于支持学生参与高等教育治理的指南》指出，支持学生参与高等教育机构治理，与机构共同营造良好文化氛围；同时，其的新的《保障和问责备忘录》（Memorandum on Assurance and Accountability）详细阐释了学生的利益和责任。英格兰高等教育拨款委员会和质量保证署吸收了学生成员，许多高等教育机构理事会也吸收了学生成员。公平入学办公室（Office for Fair Access）也要求学生参与入学协议的修订。独立裁决办公室了旨在促进大学有效处理学生投诉的新指南，以确保机构对学生的利益予以足够关注。英国大学联合会也与全国学生会密切合作，推动学生的执行并构建学生和高等教育机构的伙伴关系。[11]
四、改革的重点
监管报告认为，尽管高等教育机构高度自治，但其外部监管必须涵盖机构的学术标准和质量、学生学习体验、学生申诉和求助服务、机构向社会提供的信息、财务可持续发展和内部良好的治理体系六大方面。监管报告特别强调，当前的改革应将外部监管和机构自治结合并充分发挥市场机制的作用，同时提出了高等教育监管的基本原则。
（一）外部监管和机构自治结合
外部监管与高等教育机构的内部治理共同保障着高等教育的质量。2009年以来，学生贷款公司提供的学费在学校收入中的占比不断上升，大量的公共财政拨款和具有资质的学生贷款增强了社会对高等教育及其监管体系的关注度。总体来看，资的学生贷款是高等教育机构本科教育经费的主要来源。政府主要通过对学生数量的控制影响学生贷款的数额，减少资助系统潜在的损失并避免资助过程中的欺诈行为。获得学生贷款的高等教育机构，其内部的质量保证体系、财务运行和内部治理的信息均需符合高等教育财政拨款委员会和学生贷款公司的要求。
由于学生的利益主要由其所在的教育机构保障，确保外部监管有效性的同时，促进教育机构的内部保障体系完善，以及建立学生和机构间的合作关系尤为重要。事实上，面对日益激烈的竞争，高等教育机构内部开展了有效的法人治理和专业治理。由于外部监管系统对多元化的高等教育机构施以纪律处分的权力有限，该报告建议简化外部监管，尤其是直接财政拨款和学生贷款对高等教育机构的要求，将监管重心向机构内部倾斜，强化机构自治，如专业质量审核等均由机构自行进行。
外部监管和机构自治的结合有利于监管目标的实现，保障了高等教育机构的质量及其在政策和监管目标实现后的自治。认识到高等教育质量的保障主要依靠机构自治，英格兰高等教育拨款委员会了以教学质量评估为中心的高等教育治理框架，该治理框架与质量保障署开展的工作是保障高等教育机构质量的主要举措[12]。尽管外部监管和自我监管结合的模式发挥了有效作用，公平贸易办公室的报告认为，该监管模式的透明度和问责体系仍存在较多问题。
（二）发挥市场机制的作用
以资学生贷款为收入主渠道的模式加剧了高等教育机构间的竞争，市场机制在高等教育领域的积极作用日益凸显，其有效实施的基础是机构自治、学术中立及基本的外部监管。尽管市场机制对机构的教育质量和学生学习效果的影响需作进一步评估，但在促进高等教育机构及时向社会公布其质量和治理情况，以及高等教育机构关闭时对学生利益保护的体系构建等方面发挥了积极作用。
2012年10月起，英国所有大学均需公布“信息一览表”（Key Information Sets），其内容主要包括本科课程的学生满意度、毕业生就业情况、学费和住宿费、课程要求和考核、内部治理结构等。信息一览表有利于学生对比不同学校的信息，选择合适的学校。同时，一年一次面向所有大学的全国学生调查（National Student Survey）通过收集在读学生对于所在学校和所学课程的评价和建议，在帮助学生选择学校，促进高等教育机构改进条件以改善学生的学习体验，以及增强高等教育机构间的竞争等方面均发挥了重要作用。随着竞争的加剧，高等教育机构也不断认识到向社会准确及时公布机构相关信息的重要性。
英格兰建立了高等教育学分转换框架，学分转换为学生在机构内的专业调整和机构间转学提供了基本方式和途径。市场机制也增加了学生在不同高等教育机构间转学的可能性，贷款公司提供的资贷款对学生专业调整或转校提供了有利条件，大部分的高等教育机构也制定了有利于学生专业调整和转学的政策。关于学生转学的问题，高等教育机构所提供信息的准确性也影响着市场机制的作用，因此，当前改革的重点之一是确保学生在专业或机构调整时能够获取关于机构的准确无误的信息。
（三）改革的基本原则
该报告提出的高等教育监管系列原则主要包括保护高等教育的国际声誉是社会的公共利益，应努力发展一个强大、充满活力、富有国际竞争力的高等教育体系；学生作为高等教育的主要出资人和首要受益者，其利益的保护非常重要；寻求高等教育质量提升、公平和持续性发展是高等教育利益相关者的法定权利，这些利益相关者包括学生、机构的其他出资人、雇主、社会、政府和大学；高等教育机构的自对其实现办学目标极为重要，其自治应透明并接受公众问责；应充分认识高等教育机构的内部治理在维护学生和公共利益方面的作用；高等教育具有极强的公益性，应建立透明的高等教育财政拨款问责机制；僵化、忽略机构多样性的外部监管既不适应也不可能促进高等教育的发展；外部监管只应被视为其他机制不足以应对高等教育挑战时的补充，外部监管和自我监管结合的模式积极促进了高等教育发展；为最大程度地维护公众利益，英格兰高等教育拨款委员会（或类似组织）需制定能完全确保高等教育机构质量的监管框架。
五、改革的具体措施
（一）严格行业准入
监管报告指出，高等教育机构注册备案作为外部监管的基本方式，其权威性需进一步增强；申请注册的机构须符合相应的学位授予权和（或）学校名称的要求；为促进高等教育机构提供真实准确的信息，应指定专门的注册备案审批机构。报告同时强调，鉴于高等教育机构的多样性，注册备案也需具有一定的灵活性，对高等教育机构注册备案本身的实施也需要加强监管。高等教育机构须符合确保其实现办学目标的要求，如质量保证体系、内部治理和财务、学生投诉和纠纷解决及利益保护等。同时，机构为获得学生贷款和（或）财政拨款，还需符合贷款公司或公共财政拨款机构在学费最高限额、公共财政拨款使用问责和审计等方面的要求。以上措施的实施，将积极促进注册备案的高等教育机构颁发的学位或资格证书获得更多的社会认同。
（二）设立监管领导机构
该报告指出，需要成立负责高等教育监管协调和战略制定的领导机构。鉴于此，英格兰高等教育拨款委员会应与入学公平办公室合并，更名为英格兰高等教育委员会。新成立的英格兰高等教育委员会将继续保持与市场管理局及各高等教育机构的合作，并在继续负责原有拨款事务的基础上，领导高等教育机构的监管工作，其工作主要包括负责高等教育机构注册备案；必要时对高等教育机构采取制裁措施；对高等教育机构教学、科研和知识转化的财政拨款；领导并协调高等教育机构的监管；推动实施学生保护机制。此举也将避免高等教育不同监管主体工作间的交叉和重复。
（三）保持共同监管模式
监管的透明度和问责对监管的实施成效有着极大影响。报告建议由新成立的英格兰高等教育委员会全面评估高等教育监管工作，并指出当前的质量评估应基于外部共同监管和内部自治相结合的模式，公正对待不同教育机构，积极回应发展变化的内外部环境尤其是学生的需要，提高经费投入的价值并减小外部监管为高等教育机构带来的压力，重点关注学术质量保障体系，及时向学生和其他利益相关者提供机构的信息，确保高等教育质量符合欧盟标准并认识到跨国开展教育合作的重要性。
（四）保护学生利益
在发展变化的高等教育环境中，作为主要出资人的学生，当所在的高等教育机构或专业停办时，其利益尤其需被充分保护。该报告指出，注册体系简化和加强高等教育行业准入等措施并没有消除威胁学生利益的风险。在避免此类事情发生时学生学习连续性不被影响方面，目前仍有很多问题有待解决。
根据该报告，新成立的高等教育委员会是学生和公众利益的代言人，在机构关闭事件发生时，高等教育基金会应制定相应的预案，与高等教育机构共同努力，保护学生和公众的利益，确保学生能进入其他机构继续学习。高等教育基金会与教育机构的积极对话和其干预教育机构的权利，为其履行以上责任提供了基础。值得注意的是，该干预机制只有在其他可能发挥同样作用的措施均无效的情况下才被启动。报告同时指出，对政府和雇主等其他利益相关者的利益，高等教育委员会也将予以关注。
参考文献：
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[3]Code of Good Governance. Committee of University Chairs[EB/OL].http：//universitychairs.ac.uk/publications/，2015-03-12.
[4]Memorandum of Assurance and Accountability Between HEFCE and Institutions： Terms and Conditions for Payment Of HEFCE Grants to Higher Education Institutions. Higher Education Funding Council for England[EB/OL].http：//hefce.ac.uk/pubs/year/2014/201412/，2015-03-18.
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[9]Improving the Student Learning Experience- a national assessment Research Paper. No. 169[EB/OL].http：//gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/311288/bis-14-700-improving-the-student-learning-experience.pdf，2015-03-02.
[10]Students Report Poor Value in Higher Education[EB/OL].http：//which.co.uk/news/2014/11/students-report-poor-value-in-higher-education--386460/，2015-03-08.
