发布时间：2023-07-03 16:07:17
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地征收行政复议样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
行政复议直接与人民群众打交道，是解决行政争议（民告官）的法定渠道，听证会是复议审理的重要环节。过去，申请行政复议的申请人不论身居何处，都要长途跋涉来到省政府机关参加听证会。自2013年7月开始，省政府法制办的工作人员主动走出机关，将原来在省政府机关召开的听证会改为到申请人所在地召开。截至2013年底，办案人员深入实地243人次，为申请人节约费用达10万余元。
2013年12月11日，尽管外面已是天寒地冻，但省政府法制办复议人员仍然驱车300余公里，来到朝阳市双塔区组织召开了一次行政复议听证会。这是一起由征收集体土地及房屋拆迁引发的行政复议案件。申请人王某认为被申请人省政府批复程序违法，请求撤销该批复，同时，申请人认为被拆迁的房屋补偿较低，拒绝与拆迁单位达成动迁协议。听证会上，申请人与被申请人围绕征收土地程序是否违法的焦点问题，充分发表了各自的意见，并进行了举证、质证和辩论。申请人王某于2000年12月与朝阳市双塔区凌河街道孟克村村民委员会签订了耕地承包合同，耕地承包期限为28年，承包土地1.7亩。双方约定耕地如遇国家和集体需要征用时，此合同自然终止。承包土地初期，申请人建起大棚种植蔬菜，但经营状况不好。2006年，申请人经与孟克村村民委员会协商同意，先后投资170万元，建起了810平方米的冷库及附属建筑物，开始蔬菜保鲜经营，并领取了营业执照。2011年11月9日，省政府作出征地批复，将申请人承包的土地征为国有。用地批复下达后，被征收土地上的房屋开始动迁。申请人以建造冷库、地上附着物及征地2年未生产经营造成100多万元经济损失为由，提出应予动迁补偿270万元。朝阳市政府在未经申请人同意的情况下，委托评估事务所就申请人的地上附着物、冷库等进行估价，并考虑征地片区综合地价，提出支付给申请人补偿款729419.70元。双方意向差距较大，没有达成拆迁补偿协议。
听证会中还了解到，申请人被征收的土地属于朝阳市孟克村城中村改造建设项目范围，该项目只有申请人在内的3户村民没有动迁，极大地影响了该项目工程进度。为及时化解矛盾，省法制办工作人员在查明本案事实的基础上，专门就申请人冷库动迁补偿问题做申请人与朝阳市政府之间的调解工作。经反复沟通协调，双方达成动迁补偿协议，朝阳市政府同意支付给申请人动迁补偿款165万元；申请人自行拆除冷库及附属建筑物，并自愿撤回行政复议申请。至此，一起由征收集体土地及房屋拆迁引发的行政纠纷得到妥善解决。
采取实地听证做法后，省法制办调解结案率由过去的28%提升至38%，调解征地和城市拆迁案件当事人有意向进行群体上访的复议案件达16件，为化解社会风险发挥了重要作用。
关键词：行政复议；复议要件；案例分析
目前随着我国法治进程的完善，已经初步建立了行政复议制度。旨在监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人以及其他组织的合法权益不受到行政机关的侵害。下面我们结合案例谈谈行政复议的要件及相关问题。
一、案例简介
原告郑某自2012年10月起在L市砚池街南侧经营理发店。原告曾向第三人咨询过办理营业执照的有关事宜，第三人告知其办理营业执照需要的材料，至其向被告申请复议之日，原告也未向第三人递交过申请注册登记书面申请书及所需的其他书面材料。2013年5月24日，L市人民政府房屋征收办公室向第三人作出临兰房征办（2013）20号关于停止办理环宇集团和农资公司片区有关事项的函，该函明确：根据L市城市建设总体规划要求，区政府对该片区计划实施房屋征收。该片区范围：东至九州家属院，南至解放路，西至通达路，北至砚池街范围内国有土地上的房屋。按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，请贵单位停止办理该片区范围内改变房屋用途、工商登记手续，停办期限为1年。原告于2014年4月21日就第三人行政不作为向被告申请行政复议，被告于同月25日作出了《补正行政复议申请通知书》要求其补充曾要求第三人履行相应法定职责而第三人未履行的证明材料及由此造成损害的证明材料，而原告在规定的期限内未能提供，被告于2014年5月4日作出《93号不予受理决定书》。
本案中，原告郑某主张第三人兰山区工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期间不督促、引导其依法办理营业执照属不履行法定职责，其应向复议机关提供以上两份材料证明，以此证明其主张，但原告郑某未能向复议机关提供出以上证明材料，因此，被告L市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出不予受理郑某的行政复议申请。一审法院判决驳回行政相对人郑某的诉讼请求。
二、理论阐述
本案的争议焦点在于：1、被行政相对人L市人民政府作出的《93号不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。2、对于一审法院判决驳回行政相对人郑某的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
行政复议以相对人的申请为前提。它不是行政机关依照自己的职权而主动进行的，如果其依照自己的职权对行政行为进行复查，就不能认定为行政复议的范畴。行政复议受到法定期限的限制。这种期限主要包括两个方面的内容：一是行政相对人申请行政复议，必须在法定期限内，一般是在具体行政行为作出后的一定期间作出，逾期申请复议的，复议机关不予受理；二是复议机关必须在法定期限内作出复议决定，系属行政复议程序违法，相对人可提起行政诉讼。行政复议完全是由国家行政机关自身所进行的一种内部约束，内部监督。因而行政复议职责属于刑事行政职权的范围。
行政复议法律关系的内容包括复议的权利和义务，以及法律事实本身。复议机关作为刑事行政复议权的机关享有受理权、收集证据、审理、裁决等权利。同时也应当遵循公正、公开、公平、程序合法等相应的义务规范。在行政复议中，当事人和第三人有权申请复议并有撤回的权利。
申请行政复议我们认为一般应符合以下要件，首先要求申请人认为具体行政行为直接侵犯其合法权益，其次要求有明确的被申请人，且有具体的复议请求和事实根据，属于申请复议的范围，并且符合管辖规定。
有下列情形行政复议机关应当裁决不予受理：具体行政行为不涉及申请人利益，没有明确的申请人，不属于受案范围，超过法定期限的，如果复议申请书不符合要求，应当发还并限期补正。过期未补正的，视为未申请。
具体行政行为作出的法律依据可能涉及法律、行政法规、地方政府规章等等文件，因而具体行政行为所赖以作出的法律依据也应当具有合法性。所以行政复议机关具有可以审查行政机关引用不与法律、法规相抵触的行政机关的决定来审理行政复议案件。
三、案例评析
针对上面案件的争议焦点以及我们的理论阐述，对于符合《无照经营查处取缔办法》第八条规定的被查处人，工商部门应当主动督促、引导被查处人办理营业执照。因此，兰山区工商局未主动履行法定职责，L市政府不予受理行政相对人对兰山区工商局的行政复议申请属于适用法律错误。被行政相对人L市政府认为，法律法规规定申请办理工商营业执照全部采用书面形式，行政相对人所称“口头申请”未在复议过程中提供相应证据材料予以证实。查处、取缔无照经营行为是工商部门依职权主动履行的法定职责；办理工商营业执照是工商部门依申请被动履行的法定职责。行政相对人向被行政相对人提请复议时所称被申请人兰山区工商局“不督促、引导申请人依法办理相应手续”是对《无照经营查处取缔办法》第八条的曲解。实际上督促、引导被查处人依法办理相应手续是该行政法规要求工商部门履行查处无照经营行为法定职责过程中的一个程序性环节，不具备独立性。而且根据该条的本意，工商部门是引导当事人向工商部门申请办理工商营业执照，而非对无照经营的违法行为人主动办理工商营业执照。行政相对人向被行政相对人L市政府提出行政复议申请，请求确认兰山区工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期间不督促、引导其依法办理营业执照属不履行法定职责，但未按《行政复议法实施条例》第二十一条第一项规定，提供曾经要求兰山区工商局履行法定职责而兰山区工商局未履行的证明材料。因此被行政相对人对行政相对人的行政复议申请不予受理，并作出《93号不予受理决定》合法正确。被行政相对人兰山区工商局同意L市政府意见，并认为行政相对人仅仅是向其口头咨询而非申请登记，也未提交法定的书面材料。
针对第二个重点，行政相对人认为，《无照经营查处取缔办法》第八条明确规定了兰山区工商局的职责，其应依职权履行，无须行政相对人的申请。一审法院支持被行政相对人不予受理行政相对人的行政复议申请属于适用法律错误，应予改判。被行政相对人L市政府认为，一审法院判决认定事实清楚，依据正确，应予维持。被行政相对人兰山区工商局对一审法院判决没有意见。
工商行政管理部门具有依据个体工商户的申请办理营业执照的法定职权，但须以相对人提出书面申请为前提。本案中行政相对人向L市政府提起行政复议申请，要求“责令被申请人给申请人补办2012年10月5日至2013年10月4日的营业执照并赔偿因其未履行法定职责给申请人造成的直接经济损失57600元”，但并未提供证据证明其向兰山区工商局提交过书面申请材料，因此被行政相对人依据《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；……”的规定，认定行政相对人未按要求提供证明材料，以不符合受理条件为由，对行政相对人的该项复议申请不予受理并无不当。
综上我们认为，行政复议案件，行政相对人对于自己主张的行为，如案例中对于第三人没有履行相应提醒和告知的义务，相对人应当提供相应的材料说明予以佐证。但本案中相对人一直未能拿出相应的材料证明自己的主张，因而我们认为在未来的行政复议过程中，相对人也应当依法履行自身的义务。
参考文献：
[1]江必新，《完善行政诉讼制度的若干思考》，《中国法学》，2013年第一期。
1．指导思想。坚持以党的十七大精神为指导，以科学发展观为统领，以围绕建设人民满意政府为目标，以推进“六大民生工程”为抓手，着力解决人民群众最基本、最直接、最现实的利益问题，全面推进法治政府建设，使公民的政治、经济、文化、社会各项权益切实得到尊重和保障。
2．基本要求。依法保障公民权益，必须坚持以人为本、依法行政、公众参与、统筹兼顾的原则，按照着眼长远与立足当前相结合、全面推进与突出重点相结合、普遍保护与特殊保护相结合的方式，始终把依法保障公民权益贯穿于政府的各项工作，妥善协调和处理各方面的利益关系。到年，全面落实依法保障公民权益的各项任务和要求，土地征收、房屋拆迁、社会保障、食品药品、安全生产、环境保护、劳动就业、教育事业等领域的突出问题得到有效解决，公民权益保护和实现程度明显提高。
二、主要任务和目标
（一）依法保障公民人身财产权益
3．加强应急管理。认真组织实施《中华人民共和国突发事件应对法》和相关法规规章，加快突发事件应急管理体制和相关配套制度建设，全面落实突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建制度。建立健全各类突发事件应急预案体系，加强对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应对工作。经过5年的努力，应急体系和体制机制更加完善，应对突发事件的能力明显提升。
4．加强食品药品和农产品安全管理。切实落实国家、省、市有关食品药品和农产品安全管理的法律、法规，建立完善相关配套制度和措施。积极推行各镇（乡）政府、街道办事处及区主要监管部门签订食品安全责任书，保证药品监管网络覆盖全区各乡镇（街道）和村。强化农产品质量源头管理，加强对农产品生产基地、农产品批发市场、农贸市场、超市的主要农产品的监测、抽检。全面实施“十小”行业质量安全整治与规范，推进食品安全“三网”建设和示范乡镇建设。经过5年的努力，食品监督抽检合格率保持在90%以上，药品抽检合格率达到95%以上，农产品残留物检测合格率达到95%以上。2008年起，全区药品供应网社区（村）覆盖率达100%；餐饮服务单位卫生监督实现全覆盖。
5．加强安全生产监管。认真贯彻落实安全生产法律法规，根据《区区级有关部门及人员安全生产监督管理职责规定》，落实企业主体责任和政府监管职责，加大对道路交通、危险化学品、消防、渔业捕捞交通、建筑施工、矿山等行业领域的安全监管和治理力度。切实落实《市重大安全事故行政责任追究规定（试行）》和《市安全生产重大事故隐患挂牌督办暂行办法》。进一步推进安全生产基层基础建设，完善安全生产监管网络体系，深化隐患排查治理机制，加强重大危险源监管，健全重大事故隐患预防、控制和应急处置机制。到年全区各类安全生产事故总量、事故死亡人数和直接经济损失三项指标继续下降，全社会各行业安全生产状况明显好转。
6．加强社会治安综合治理。健全社会治安防控体系，落实综合治理目标责任制，深入实施城乡社区警务战略。健全不安定因素排查制度，妥善处理较大规模。落实区委、区政府《关于加强外来务工人员服务管理工作的意见》，加强流动人口管理，流动人口信息采集率达90%以上，“人户一致”率达到70%以上，出租房屋信息采集率达到95%以上。落实预防青少年违法犯罪措施，深化青少年“导航工程”。深入开展打黑除恶、命案侦破、打击“两抢一盗”、禁毒等工作，着力整治突出治安问题和治安混乱地区。落实《市归正人员安置帮教工作实施细则》，实施社区矫正和归正人员安置帮教工作。经过5年努力，发案总数得到有效控制，破案率力争逐年提高，社会治安状况更加良好，公民社会安全感满意度保持在95%左右。
7．加强环境保护管理。加大环境保护法律、法规的贯彻力度，切实落实《市环境保护污染防治规定》，严格执行环境安全、生态保护、节能减排等方面的强制性标准和约束性指标，建立和完善环境保护规章制度。深入实施“811环境保护新三年行动”，加强饮用水源安全管理，全面推进农村环境整治，加强垃圾填埋场和焚烧场的建设、使用和管理。到年，城区餐厨垃圾收运率达到80%以上，生活垃圾无害化处理率保持在97%以上，努力完成各项污染减排和环境整治任务，全区生态质量和环境保护能力走在全省前列。
8．加强征收拆迁和农村土地承包管理。贯彻《中华人民共和国物权法》，重点做好农村不动产登记发证工作。落实《市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及其实施细则和区里的各项拆迁政策，规范土地征收审批程序，切实落实征地、拆迁安置补偿政策。严格违法用地处理和手续补证制度，建立和健全违法用地责任追究机制。加强土地承包经营管理，推进土地承包经营权管理信息化建设，完善土地承包仲裁调处机制。
（二）依法保障公民社会权益
9．加强社会保障工作。切实落实和不断完善养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度，深化新型农村合作医疗制度，充分发挥商业保险在完善社会保障体系中的补充作用。完善最低生活保障制度及其标准动态调整机制，全面落实《市医疗救助办法》。建立健全和完善新型农村养老保障制度、被征地人员养老保障制度，城镇廉租房、经济适用房保障制度和外来务工人员社会保险制度。经过5年的努力，城乡居民多层次、广覆盖的社会保障体系和多层次住房保障体系更加健全完善。
10．加强就业服务和劳动管理。认真落实劳动保障法律法规，培育和规范人力资源市场，健全就业援助制度。不断完善最低工资制度和分类工时审批制度，积极探索建立劳动定额管理制度，大力推行工资集体协商制度。强化工资支付管理，严厉查处企业拖欠工资等劳动违法行为。经过5年的努力，劳动合同制度得到全面推行，实施工资集体协商制度的企业达70%以上。工资拖欠、就业歧视等现象得到有效遏制。
11．促进和规范教育事业。全面实行义务教育，健全教育督导评估制度，进一步做好高标准普及十五年教育工作。大力发展职业教育、促进和规范民办教育、成人教育、特殊教育和专业技术人员继续教育。不断完善教育事业发展规划，加强教师队伍建设和管理，落实扶持农村、欠发达地区教育发展制度。规范教育收费行为，全面推行教育收费公示制度，严厉查处教育违法收费行为。完善和落实外来务工人员子女、困难家庭子女教育扶助制度。
12．加强公共文化服务和管理。按照建设“文化强区”战略目标，全面落实区委《关于进一步推进文化强区建设促进文化大发展大繁荣的意见》，完善城乡公共文化体系建设。重点加强基层公共文化体育设施的建设、利用、服务和管理，加强文物和非物质文化遗产保护，加强网络文化建设和管理，加大对文化市场的监管力度，着力培育现代文化市场体系。经过5年的努力，使城乡公共文化服务体系基本形成，公民基本文化权益得到有效保障。
13．加强特殊群体权益保障。组织实施《中华人民共和国未成年人保护法》，深化“青少年维权工程”。贯彻落实《市区残疾人事业“十一五”发展规划》，加快以残疾人康复技术指导、就业安置、法律援助及维护权益为重点的服务和管理网络建设。健全和落实妇女权益保障制度。加强老年人权益保障，继续实施“星光计划”，推进居家养老工作。
（三）依法保障公民经济生活权益
14．加强消费者权益保护。贯彻落实消费者权益保护、反不正当竞争、反垄断等法律、法规，加强行政执法，依法查处违法行为。加强消费维权监督网络建设，进一步完善消费者投诉体系，切实做好消费维权保护工作。2009年起，消费者举报投诉办结率每年保持在96%以上。
15．加强价格调控监管和行政性收费管理。全面实施价格监测预警制度，建立完善应对市场价格异常上涨预案。依法推行价格听证和公示制度，建立健全定价成本核算和公开制度，强化市场价格监管，建立覆盖城乡的价格监督网络，畅通价格投诉举报渠道，严厉查处价格违法行为。2009年起，制定列入听证目录的重要商品、公用事业和公益价格，并全面实行价格听证制度。
16．加强规划管理。认真组织实施《中华人民共和国城乡规划法》，全面推行“阳光规划”，完善和落实规划公告、公开征求意见、听证、专家论证和合法性审查等制度。规范规划修编和调整行为，强化规划执行、监督管理和行政执法。到年，编制或者修改城乡规划公告率、公开征求意见率均要达到100%.
17．规范行政审批和投资管理。深化行政审批制度改革和行政审批职能归并。加强行政服务中心规范化建设，全面推行“一站式”审批，探索行政审批全程制度，落实行政许可监督检查制度。深化投资体制改革，建立健全投资管理制度，落实企业投资决策权，规范政府投资预算管理。2009年起，全面清理对企业的各项政府性奖励政策，规范经济领域的政府奖励行为。
（四）依法保障公民知情权、参与权、表达权和监督权
18．加强政府信息公开工作。全面实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，落实《市政府信息公开规定》，完善政府信息公开指南、政府信息公开目录。2009年起，区政府及其所属各部门，各镇（乡）政府、街道办事处应当主动公开的政府信息全部实现网上公开；全面落实政府信息主动公开和依申请公开制度，健全完善政府信息公开、监督和保障制度。
19．完善行政决策程序。建立健全公众参与行政决策机制，实行重大行政决策公开听取意见制度，积极推行重点领域行政决策听证制度、行政决策合法性审查和专家论证试点。到年，重大行政决策听证全面实施。
20．加强行政投诉处理和工作。加强效能投诉中心建设，畅通行政投诉渠道，健全行政投诉处理制度，规范行政投诉处理程序，推行行政投诉处理责任制。全面落实工作职责，开展工作规范化达标活动，加强事项的督察督办，推行“网上”试点。到年，行政投诉处理率、事项办结率均要达到98%以上。
21．保障和规范村民自治。认真落实《关于进一步推进村务公开和民主管理工作的意见》，指导村民自治组织建立和完善村务民主决策、民主管理和民主监督机制，切实保障村民合法权益。加强村民委员会和村民代表法律知识培训，试行村民自治监督制度、村规民约备案制度，开展村务公开、民主管理示范创建活动。经过5年的努力，实现村民依法自治的目标。
（五）依法保障公民救济权益
22．健全利益协调机制。认真组织实施仲裁、人民调解等法律、法规，建立完善劳动争议、不动产权属争议、医疗事故纠纷、生产安全事故和交通事故损害赔偿等行政调解、人民调解和劳动争议调解机制，落实各项调解制度，实施“人民调解质量工程”。到年，城乡社区和职工人数200人以上的企业、大型集贸市场全面建立人民调解委员会，调解成功率达95%以上；不动产权属争议、劳动争议案件、医疗事故赔偿纠纷、交通事故赔偿案件的行政调处或人民调解、劳动争议调解率达到90%以上。
23．加强行政复议、行政应诉工作。全面贯彻落实《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，建立行政复议和解、调解机制，实行行政复议简易程序，畅通行政复议申请渠道。建立行政复议与、行政监察、行政审判工作协调、沟通机制。加强行政复议队伍建设，实行行政复议人员资格管理制度。落实行政机关负责人出庭应诉相关制度，健全司法建议处理反馈机制。到年，行政复议“案结事了”率保持在90%以上，行政复议生效决定、行政诉讼生效判决和裁定执行率达到98%以上。
24．完善行政赔偿和补偿制度。认真贯彻落实国家赔偿有关法律、法规，建立健全行政赔偿听证、协商与和解制度。建立和完善行政补偿制度，规范土地征收、房屋拆迁、生态保护等行政补偿标准、程序。
25．加强法律援助。认真落实法律援助制度，逐步扩大法律援助范围，完善法律援助工作机制和措施，鼓励各社会团体开展法律援助。加强与相关部门、机构的协调，畅通法律援助申请渠道，形成“1小时法律援助圈”。加强法律援助队伍建设，提高法律援助质量和效率。到年，全区法律援助机构的“落地”窗口建设率达90%以上，力争非指派的法律援助案件数量每年递增5%以上。
三、有关保障措施
26．加强组织领导。要切实加强对公民权益依法保障行动计划实施工作的组织领导，各级依法行政领导小组具体负责指导、协调和督促公民权益依法保障行动计划的落实。各部门要依照各自职责按年度分解、细化工作任务和目标，制定年度工作方案，并实行行动计划实施情况年度报告制度。各镇（乡）政府、街道办事处，有关部门于每年度12月底前向区政府报告本地、本部门行动计划年度实施情况和下一年度行动计划实施工作方案。
27．加大财政保障力度。健全公共财政制度，加大对社会保障、劳动就业、教育、住房保障、医疗卫生等资金投入，加大对欠发达地区和偏远山区的财政支持。落实行政执法经费，保障行政执法职能有效行使。
关键词：国家征收；补偿；宪法；程序
中图分类号：DF2文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）14－0160－02
经过2004年宪法修正案修改后的我国宪法第10条和第13条对征收和征用加以区分，并将补偿正式写入宪法，充分显示出我国精神的巨大进步，已经初步形成了全面、多层次的国家征收补偿法律制度体系。但从另一个方面来看，与国家征收补偿制度经过了长期历史检验的一些西方国家相比，我国的国家征收补偿制度却显得捉襟见肘。
首先，宪法中一个完整的国家征收补偿制度要求具备“公民财产权神圣不可侵犯――国家出于公共利益目的可以对财产进行征收――对私有财产的合法征收必须以公正补偿为前提”这样一个三层逻辑结构。而我国宪法中的规定在此三个方面都有缺失：
1.将财产权作为公民的基本权利写入宪法，直接反映了公民权利与国家权力在宪法秩序中的关系。基于财产权条款本身固有的意义，其更重要的功能在于对公民基本人权的保障，而非对社会现实财产秩序的描述，从其本质上讲应当位于公民基本权利和义务章。
2.我国宪法虽然规定了政府享有出于公益目的的征收权，但却没有规定如何界定公共利益以及由谁来判断公共利益，结果就是使得“公共利益目的”沦为空谈，往往也造成了行政机关以公益为借口而侵犯公民权益事件的发生。
3.权利论法学的代表人物罗纳德・德沃金指出，法是一个包括规则和原则的整体，当规则不确定时，法律原则仍可以保证法的确定性。但我国分散的立法规定中有关国家征收补偿的原则条款极为混乱：“按照被征用土地的原用途给予补偿”；“对土地使用权人应当给予适当补偿”；“由矿山建设单位给予合理的补偿”等等。
其次，目前在国家征收补偿制度中暴露出的困境其实都源于立法的不够一致，相关的征收补偿制度都散见在《土地管理法》、《草原法》、《城市房地产开发法》等规范性文件中。这些都导致了许多国家征收补偿领域的问题呈现空白的状态，更导致了在不同的规范性文件中法律概念内涵的不一致。
最后，国家征收补偿的程序设计不够统一和明确。在今天，程序已经成为“决定法治与恣意人治之间的基本区别”，国家征收补偿的程序设计应当处处体现在掌握征收补偿权的公权力主体行为的约束。
1.从行政法学理论上讲，当一个行政行为涉及到对行政相对人有所损益时应该听取行政相对人的意见再做判断。但观察我国现行程序，每一个步骤都以征地机关为核心：用地单位自行制定征地计划；土地管理部门仅凭用地单位的申请书审查批准征地计划；征地计划得到批准之后立即组织实施而不用听取意见；征地补偿方案由用地单位和土地管理部门联合制定并公告。
2.公正的程序要求纠纷的裁决者应当始终保持中立的地位，而《土地管理法》中设定的程序严重背离了这一法理价值,整个征收补偿过程掺杂了太多的基层政府主观因素：土地征收方案由县、市人民政府批准并组织实施；县、市人民政府批准征地补偿安置方案后由县、市人民政府土地管理部门组织实施；当被征地的所有权人、使用权人对补偿标准有争议时，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。
3.我国的《土地管理法》没有规定听证制度，仅在征地方案得到批准之后和征收补偿安置方案得到确定之后分别规定公告程序，但两次公告都发生在方案已经确定之后，缺少主动要求监督的实质意义。当对国家征收出现争议时,1996年最高院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中的规定又使得公民如果选择先向行政机关申请裁决，则肯定无法避免被强制拆迁的命运；如果直接向法院，则政府又回避了在拆迁补偿安置中的责任，把拆迁人推向台前，这里对公民财产权的保障已经达到了极度弱化的程度。
笔者认为，完善对我国国家征收补偿制度的立法可以但不限于从以下几个方面入手：
1.完善宪法中的国家征收补偿条款
第一，将宪法总纲部分的第13条条文移至公民的基本权利和义务章中去。因为财产权本就是公民的基本权利，各国宪法大都在公民基本权利部分予以规定，我国宪法却将其放在总纲中规定，人为地模糊了公民财产权的法律属性，似乎并不意味着对个人财产权的格外尊重和重视，而是只有将个人权利放在了国家利益、社会利益的大背景下才得以被提及，难以使公民对自身的财产权产生安全感。
第二，在国家根本大法中明确对“公共利益”内涵的界定极为重要。正如同“正义有着一张普洛透斯似的脸”一样，公共利益也有着一张普洛透斯似的脸，它是法学中一个最基本但又最不确定的概念。在目前与国家征收补偿相关的各单行法中对公共利益的表述极不统一：“国家建设”、“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”、“城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹”，以及单纯的“公益事业”等等，在实践中的理解更加千差万别。姜明安教授曾为我国的公共利益立法构想了一个体系，值得我们借鉴：首先给公共利益下一个简要的定义，如公共利益是指由公共组织提供的供公众享用的公共服务；其次，尽可能全面地列举出可能属于公共利益范畴的事项，如国防设施、公共道路交通、公共事业、灾害防治、旧城改造、风景名胜区的保护等；最后设定了一个概括性的兜底条款和排除条款，如企业从事商业性开发的项目不得适用征收。当然，为了顾及宪法的严密性和权威性，这种列举条款和排除条款完全可以在下一个问题中提到的《国家补偿法》中进行。
第三，国家征收补偿的原则也应当是在宪法层面上明确规定的重要内容。笔者认为，对国家征收的补偿首先应当是公正的，正如我国台湾著名学者史尚宽先生所讲：“公平者，当事人之间之平衡。公允者，各事之妥适解决。”当然，公正本身的意义就扑朔迷离，对公正补偿原则的考虑要联系国家征收补偿的基础理论来思考，被征收人应该得到对不利后果的弥补，但也不能因征收而获得更多的特殊利益，公益与私益的平衡在此得到公正的体现。
2.适时制定统一的《国家补偿法》
（1）从立法学的角度分析，国家征收补偿的立法模式可以分为三种：分立立法模式，综合立法模式以及统一立法模式。笔者认为，应当采取统一立法模式。制定一部统一的《国家补偿法》，既能有效地解决目前许多国家征收补偿无法可依的问题，又能在现有法律资源的基础上进行整合，详细规定国家征收补偿的含义、立法指导思想、基本原则、补偿范围、构成要件、一般标准和正当程序等内容。当然，在制定了《国家补偿法》的基础上，由有关国家征收补偿的各单行法遵循统一法的前提下灵活规定特定领域、特定事项的补偿范围、标准也是必要的。《国家补偿法》可以为单行立法提供统一的概括性规范，又可以弥补单行立法的不足。诚然，在现有的基础上制定一部《国家补偿法》是一项浩大的工程，但是立法并非权宜之计。
（2）“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障。”构建这个程序中的重点有几个方面：
第一，为公共利益审查设定独立的程序。在我国现行的国家征收补偿制度中，是由批准征收的政府部门自由裁量公共利益的存在与否，不免使对公共利益的判断流于形式。在统一立法中，应当设立专门的独立工作机构对公共利益进行认定，这个专门的独立工作机构类似于法国的公用征收官、日本的征用委员会、加拿大的市政委员会和谈判委员会。“公共利益”不同于其他法学概念，对公共利益的恰当理解可以不必具有专业的法学素养，但必须具备丰富的社会经验，应当通过政府部门主持召开听证会来做出决定，听证会人员由征收申请人、被征收人、有关专家组成，并且使部分普通群众代表也参与其中。
关键词：公共管理；行政补偿；对策
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0083-02
行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在履行行政职责的过程中因其合法行政行为给公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益造成损害时，由国家及其代表机关按照法定程序对相对人所遭受的损害给予补偿的法律制度。简单说，行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权利而对相对人损失的合理补偿，引起行政补偿的行为通常是基于公共利益的需要、为达到某一公共目的而发生的。随着我国市场经济的发展和社会体制改革的深入，行政补偿在处理政府管理和维护相对人权益方面发挥了重要作用。但同时，我们也要承认，因为补偿而产生的矛盾和冲突也时有发生，需要我们认真地总结与思考。
一、当前我国行政补偿实施过程中存在的主要问题
应当说，行政补偿是传统的“官本位”官僚思想向现代的“民本位”的服务行政理念转变的产物，是政治文明的重要内容。它体现了在处理政府和百姓关系问题坚持“以民为本”的原则。综观当前我国行政补偿实施的现状，在肯定行政补偿的重要作用的同时仍然要看到一些不容我们忽视的问题。
1.行政补偿法制建设仍然相对落后。从我国整个行政法制建设发展历史来看，行政补偿可以说是建立较早的一个法律制度。从建国初期的《城市郊区条例》、《关于国家征用土地办法》到改革开放之后的《矿产资源法》、《土地管理法》、《外资企业法》等法律、法规，分别在不同领域确立了行政补偿制度。从已有的内容来看，有关补偿的制度多限于对自然资源、公民合法私有财产的征收、征用，行政补偿范围也较为狭隘，对相对人财产权的保护力度不够。此外，由于造成损失的原因与损失内容比较复杂，行政补偿方式往往要根据损失原因和损失内容来具体确定补偿标准和补偿方式，这也给立法造成一定困难。目前，我国现有行政补偿的立法层次较低，多属于地方立法、单行性规范，以至于造成行政补偿领域的混乱，补偿的政策性方式多，标准也不尽统一，很多补偿政策难以真正兑现，实践中操作也不够规范、随意性大。因此，急需在国家层面统一规范，解决当前行政补偿领域的一系列问题。
2.行政补偿透明度不够，广大行政相对人参与度偏低。行政补偿的合理性就在于当行政主体和行政相对人的利益出现抵触时能平衡地缓解矛盾，实现公益与私益的“双赢”，它有利于增强行政相对人对行政主体的认同感。然而，现有的行政补偿制度仍然对行政相对人的权利不够重视。例如现行的土地征收补偿，其程序为建设单位申请用地，土地行政主管部门拟定方案，建设用地审查、批准、组织实施五个步骤，每一步都是以征地机关为核心，忽视了土地权益的实际拥有者的参与。补偿程序中的补偿登记、有关部门制定补偿方案、公告方案、听取相关人意见、争议协调、实施，整个过程中相对人几乎没有机会参与到制度制定的过程中，导致在出现利益纠纷时很难解决。而且，一些执法人员把补偿当做给群众的“恩惠”，根本不在意相对人的知情权、申辩权，以至于仍以“管理为本位”,不是以相对人权利保护为本位,没有将保护利益受损者的合法权益作为首要因素进行考虑。
3.行政补偿的公益目的缺乏社会的有效监督。行政补偿的落脚点是“公共目的”，而我国目前对“公共目的”的界定单纯处于行政部门单方面控制和界定之下，现有的法律包括宪法、物权法或其他单行法律均对公共目的判断的标准和方式给出明确的规制，同时也没有适格的社会公信组织能够对“公益目的”进行事前评估，司法机关也无法从事后对“公共目的”要件予以评判，只能依靠政府单方面认定。这种情况导致的后果是征收程序启动比较随意，各种征收征用都打着公共利益的旗号来启动。例如有些地方政府打着“公益”的幌子，直接从农民手里征收土地，而实质是为了满足个别房地产开发商的“开发需要”，江苏“铁本公司案”、河北“华北大学城案”等都昭示，我们必须建立起一个多元的“公共目的”的评估体系。
4.行政补偿救济制度不完善。有句法谚讲，只有能够获得救济的权利才是真实的权利。法治社会的一个重要标志，就是任何人当其基本权利遭到侵害时，有权由合格的公共机构来对这种侵害行为给予“矫正”，并对受损害的利益进行有效的补救。从我国行政补偿争议司法救济的现状看，一个极为突出的问题是很多地方的司法机关常常以补偿协议是“民事合同”为借口而拒绝受理，从而导致了行政补偿争议往往游离于行政司法审查之外。即使通过行政复议来解决，也只是审查行政机关的具体行政行为，只对行政机关作出处理决定，属于行政系统内部的纠错监督，本身就缺乏社会公信力。可见，尽快确立行之有效的行政补偿救济制度，切实保护行政相对人的合法权益，是行政补偿制度建设的一个紧迫问题。
二、完善我国行政补偿制度的建议
1.制定统一配套的国家补偿法。我国宪法明确规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这为我国行政补偿立法确立了宪法依据。一方面通过制定统一的《国家补偿法》，明确行政补偿的类型、范围、标准、方式、程序和救济程序，既可以矫正现行行政补偿制度不协调的问题，又可以弥补现行立法的不足。另一方面，要结合我国当前社会发展变化的实际，完善我国现有法律法规中的补偿条款，对于现有各领域的具体补偿方式、范围、计算标准，补偿义务人、补偿申请和处理程序、补偿救济途径等内容给予完善，使行政补偿法律体系进一步健全。
2.科学合理地确定行政补偿范围。行政补偿范围解决的是国家对哪些行政行为所造成的损失应当承担补偿责任的问题。明确行政补偿的范围，主要是界定哪些行为造成的损失需要补偿、哪些不需要补偿，合理确定补偿标准。从现行的行政补偿实施状况来看,补偿的范围较窄,主要表现在补偿对象上主要补偿财产权受到的损失,而对于人身权受到的损失补偿较少，对于财产权、人身权外的其他合法权益受到的损失基本不予补偿；在补偿方式上只补偿直接损失而不补偿间接损失,如在土地征用中只给予耕地补偿,而对搬迁费、迁移费、接连土地损失费等直接由于耕地受到征用而使得私人权益受到的侵害不予补偿；在补偿内容上只补偿物质损失不补偿精神损失,只补偿实际损失不补偿将来不确定的损失。因此，必须转变行政补偿的指导思想，从更有利于保护相对人正当权益的角度对行政补偿范围进行规制与界定。
3.规范行政补偿的程序。行政补偿程序是指行政机关在认定应否补偿、确立补偿额度及支付补偿等一系列补偿活动中所应遵循的步骤、过程和方法。我国目前尚无统一的行政程序法,也没有统一的行政补偿程序规定,尽管部分法律、法规为行政补偿行为规定了较为完整的行政程序,如土地征用补偿程序和城市房屋拆迁补偿程序。但从整体上来说，行政补偿程序问题较多。例如缺少补偿时限规定和时效制度。表现在法律条款上都过于笼统、抽象、缺乏可操作性,而且还有程序短缺,相对人的具体利益得不到真正落实的情况。以较为规范的《土地管理法》中的听证程序为例，这一重要程序只是在第48条作了原则性规定,即“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。至于如何听取意见，是否必须制作笔录,意见不一致或不被采纳时解决的途径和诉讼权利等，《土地管理法实施条例》中未作进一步说明。而在英国的程序法中,听证程序成为行政程序的核心程序,在立法上非常重视，“行政机关听取对方意见的原则”包含个三内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利。二是了解行政机关的论点和根据的权利。三是为自己辩护的权利。据此原则,行政机关对决定说明理由,应成为其法定义务,同时公民可以在合理时间以前有获得通知及了解决定的权利。这是我国行政补偿制度中所没有的。因此,相对人在自己的权利“可能产生不利或已经产生不利的结果时”，则没有“一个公正程序来遵守”。
4.完善行政补偿的司法救济制度和行政复议制度。行政补偿制度的关键在于司法救济,即通过行政诉讼的方式保护当事人的合法权益。目前我国行政救济的立法主要以《行政诉讼法》和《行政复议法》为基本的框架构成。就完善行政补偿救济的制度建设来看，比较可行的就是进一步完善这两部法律，明确行政补偿的诉讼程序和复议程序，明确人民法院对行政征收或征用的司法管辖权，分别确定行政复议和行政裁决在行政补偿救济制度中的地位，合理分配不同主体在行政补偿救济中的责任与分工，把行政补偿救济落到实处。比如有的学者提出有必要赋予法院在审理行政补偿案件中的变更判决权，使法院在审理此类案件时可以对补偿数额进行确认，都值得我们思考。
结语
随着我国行政管理的发展，行政补偿领域的制度建设逐渐成为行政法制建设的重要部分，也是“和谐社会”建设的重要内容。它对于正确、合理处理“官民关系”具有重要的指导意义。只要我们牢记“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨，就能够在行政补偿的制度建设和管理实践中更好地保护广大民众的合法权益。
参考文献：
[1]杜一超.行政补偿制度研究[D].北京：中国政法大学，2002.
[2]祁小敏.行政补偿制度研究[D].太原：山西大学，2003.
一、完善行政决策机制，提高决策水平
1．按照市委、市政府促进科学发展的总体要求，重点推进各级行政机关在转变经济发展方式、调整经济结构、保障和改善民生等经济社会发展中的重大决策科学化、民主化、规范化建设。加强对依法科学民主决策的研究，重点解决土地征收征用、房屋拆迁、环境保护、城乡规划、价格调整和重大民生工程建设等重大决策行为中存在的随意决策、违法决策等问题。
2．进一步完善重大行政决策的规则和程序。各级各部门要把依法科学民主决策与加快经济发展方式转变、保障和改善民生结合起来，进一步完善决策机制。已经建立制度的，要进一步完善；尚未建立的，年内要出台专门办法或在工作规则中予以规定。
二、提高制度建设质量，优化法制和政策环境
3.健全立法机制，提高立法质量。坚持“开门立法”，完善公众参与政府立法机制，建立健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用。加强对部门起草工作的指导、服务和监督。严格控制行政审批、行政处罚、行政事业性收费、行政检查等刚性行政管理手段的设定，克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向，高质量完成年市政府立法计划。
4.进一步完善规范性文件前置审查和备案审查制度。严格按规定程序制定规范性文件，市县两级政府法制机构对重大、复杂的文件要提前介入，参与文件的起草、调研活动，为部门承担的文件起草工作提供帮助。进一步建立健全规范性文件备案登记、信息公布、情况通报和监督检查制度，每季度向社会公布通过备案审查的规范性文件目录，年终对各县（市、区）政府，市政府各部门发文目录进行抽查，对全市规范性文件备案审查情况进行通报。加强备案工作信息化建设，各县（市、区）政府，市政府各部门应明确专人负责规范性文件备案审查工作，逐步实现由纸质报备向电子报备的过渡。
5．加强规范性文件定期清理工作。坚持“立、改、废”并重，及时修订、废止不适应经济社会发展新形势、不符合科学决策要求、不利于又好又快发展的规范性文件，清理后向社会公布继续有效的规范性文件目录，未列入目录的，不得作为行政管理的依据。
三、深化行政执法体制改革，规范行政执法行为
6．继续深化行政审批制度改革。减少和规范行政审批，减少政府对微观经济活动的干预。对经济事务的管理，着重使用经济和法律手段，辅以必要的行政手段，充分运用间接管理、动态管理和事后监督的管理方式，积极发挥行政规划、行政指导和行政合同等方式的作用。
7．进一步规范行政处罚裁量权工作。确定公安、交通运输、住房城乡建设、环保、文化、民政、卫生、盐务等8个系统为重点，做好行政处罚裁量权标准的组织实施和监督检查工作。对案卷评查、执法检查和暗访中发现的行政执法不作为、乱作为，按照有关规定严肃追究相关责任人的责任。严格执行行政处罚裁量权标准，约束行政处罚裁量行为，减少执法随意性，通过对行政处罚裁量权进行细化，加强内部监督，防止权力滥用。
8．进一步开展行政执法案卷评查工作。组织开展行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用、行政复议等行政执法案卷评查活动，逐步建立对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书的立卷归档制度，促进行政执法主体和行政执法人员规范执法。适时组织社会各界对主要行政执法部门的执法行为进行评议。
9．严格行政执法主体和行政执法人员资格认证制度。行政执法人员上岗执法资格实行网上公示，接受社会公众监督。加大对行政执法证件年审的力度，建立和完善行政执法人员管理档案，加强对行政执法人员持证上岗的监督。定期组织开展行政执法人员依法行政知识培训，适时组织行政执法人员开展行政执法业务能力测试。
10．进一步推行行政执法机构绩效考核和协同执法制度。继续创新行政执法监督方式，加大对行政执法机构的绩效考核力度，创新考核方式，严格考核标准，切实督促和指导行政执法机构公平公正规范执法，提高执法水平。认真落实好协同和联合执法制度，避免多头执法和重复执法，减少执法成本，形成执法合力，切实有效提升行政执法的工作效能。
四、强化行政监督，严肃责任追究
11．加强行政机关内部层级监督和专门监督。围绕党委、政府中心工作和社会热点、难点问题，采取多种形式对执法行为进行监督。重点加强对体制机制、决策、执法和与群众利益紧密相关问题的监督。切实发挥监察、审计等专门监督的作用。强化对具体行政行为的监督，充分发挥市政府特聘行政执法监督员在行政执法监督工作中的作用，依法及时处理公民、法人和其他组织对行政执法案件的投诉，纠正违法或者不当的行政行为。
12．自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督、司法监督和社会监督。市县政府要主动向本级人大及其常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政工作的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。坚持与人大代表、政协委员联系制度，重视做好人大议案、建议和政协提案的办理工作。重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题，要认真调查处理。注重发挥网络监督的作用。完善群众举报投诉制度，拓宽群众批评、监督政府的渠道，认真及时处理群众反映的问题。
13．深入推进政府信息公开和行政权力公开透明运行。加快电子政务建设，进一步加强政府信息公开工作，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，都要向社会公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。
14．加大行政问责力度。对应当听证而未听证、未经合法性审查或经审查不合法的、未经集体讨论做出行政决策的，要依法对负有领导责任的责任人及直接责任人给予相应的处分。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，要依法对直接责任人给予处分。
五、畅通诉求渠道，探索防范和化解社会矛盾新机制
15．积极开展行政复议应诉工作。认真贯彻《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，加大培训宣传力度，完善行政复议制度，充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。改进行政复议案件审理方式，建立和完善行政复议和解、调解制度，注重运用调解方式化解社会矛盾。探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措，推进行政复议案件审理听证制度和复议案卷评查制度。加强对基层行政复议工作的指导。开展行政复议案例研讨和法律文书的评比汇编活动。认真做好行政诉讼的应诉工作，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。行政机关要尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定,认真对待人民法院的司法建议。
16．认真做好群众来信来访工作。对案件，负有处理职责的行政机关经过调查核实，应当依照法律、法规、规章及其他有关规定认真作出处理。积极主动发现和妥善处理苗头性问题，促进社会和谐稳定。
六、加强宣传培训，提升依法行政水平
17．创新依法行政宣传形式。加强政府法制宣传和信息工作。各级各部门要高度重视依法行政宣传工作，充分利用报刊、广播、电视、网络、公报和简报等各种渠道，通过开展形式多样的活动，大力开展政府法制宣传工作，进一步扩大政府法制宣传的覆盖面和影响力，为推动和促进依法行政各项工作的顺利开展营造良好的舆论氛围。
关键词：永久性失地农民；权益保障；就业；社会保障
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）12-0076-02
改革开放以来，市场经济不断发展，政治和经济体制改革不断深入，我国的城市化和工业化也进入了加速发展的阶段。这一进程尤其是城市化进程的加快，直接表现就是农村集体土地被大量征用，这就不可避免地出现永久性失地农民的安置问题以及安置后的权利保障的缺失问题。三农问题历来是国计民生的重大问题，由于庞大的人口基数，对于我国而言农民的任何问题都不是小问题，失地农民的权益保障问题是保障我国农业基础稳固、维护农村社会稳定、维护和巩固城镇化建设的重大问题。只有解决好失地农民面临的这些困境，才能够更好促进我国的农村和农业发展，加速我国的城镇化建设，实现真正意义上的和谐社会。
一、生存和发展的资源困境
“耕地农有”一直是我国过去解决农民土地的核心问题，中国人尤其是汉民族自古就认为土地是财富之母，劳动是财富之父。即使是到了现代，依照马克思政治经济学的原理，土地依然是农民赖以生存和发展的最基本的生产资料，是农民生产生活、创造财富最重要的资源，也是我国发展农业的最基本的生产要素。但是近年来，我国城镇化发展进程不断加快，农业用地与城市用地在一定程度上形成矛盾，越来越多本来依靠农业生存的人转入城市中，为城市建设提供劳动力，这在一定程度上促进了劳动力的解放和工业、服务业的发展。但是，这部分被解放的劳动力却确确实实地失去了他们最重要的、赖以生存、创造财富的资源。众所周知，城市的发展就是一个拆除与重建、建设与再建设的过程，为了改变城乡的二元结构，为了城市的整体规划，为了公共利益的发展，征地应该说是很有必要的。在这方面我国的法律也有规定，我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从宪法角度讲，法律允许国家以公共利益的名义，征收、征用非为其所有的土地，这是正确的，但是我们还应当看到虽然予以补偿，失地农民仍然为城镇化建设过程所做出了牺牲和贡献，他们失去了最为重要的生产资料和发展资源――土地。对于很多世世代代依靠土地生活的人们而言，这不仅仅是资源的损失，更是生存能力的下降。政府虽然给予了一定的补偿，但是这种补偿措施多是一次性的、保障性的，缺乏可持续发展性以及维持长久生计的基础性。简而言之，农民可以依靠土地，通过自己的劳动创造财富，但是一笔补偿安置费用对于很多只会种地的农民而言，则很难具有更高的发展价值。
二、永久性失地农民就业困境
说到失地，自然来源于征地，而整个征地过程中，政府总在强调城镇化，很多新闻媒体和学者也关注城镇化的发展，那么什么是城镇化呢？所谓“城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程”。由此我们可以看出，那些为城镇化做出贡献的永久性失地农民正应该是城镇化发展的最终受益者。但事实上，很多失地农民却面临着诸多问题：就业难、打工难、生活难、保障难。他们一方面确实享受到了城市化生活的便利和发展的成果，另一个方面却又面临着城市生活的巨大压力。很多农民一夜之间失去了土地，失去了工作，成为无业者，在大城市的边缘地带，甚至在城市核心区的夹缝里艰难地生存着。
永久性失地农民的就业困境还有其受教育程度的原因。在知识经济时代，良好的工作岗位、收入较为丰厚的工作岗位，多与学位或专业技术挂钩。然而，由于城乡教育的差距，尤其是年龄层次在45岁以上，担任主要家庭收入来源的这部分永久性失地农民，由于缺乏相应的科学知识和专业技术，很难找到合适的工作。他们中的大部分只能找到类似洗碗、装卸、保姆、保洁等工作，充当廉价劳动力。这使得他们的收入相当微薄，再加上户口、房子、孩子上学等问题，失地农民的压力会更大。根据上海科学院《中国城市化过程中的征地安置》课题组的一项调查，“征地农民的就业率仅为55%，在这些已经就业的征地农民中拥有固定工作和临时工作的比例分别为38.01%和37.7%，其余24.29%为自由职业者”。这在一定意义上说明，因为失地农民缺乏就业、创业能力，他们要在城市非农部门寻找工作困难重重，曾经以安稳种田为生的农民如今却成为了有家没法回、城市难立足的游民。
三、永久性失地农民的社会保障困境
目前，在我国城乡制度中最基础的是以户籍制度为区分的二元制结构，这意味着人为将我国公民按照其所处的地区和发展状况分为农业户口和非农业户口。这种二元制结构是我国历史发展的产物，它的本质是在城市和农村完全实行两套不同的制度和待遇。本文在这里主要论述的是在基本的社会保障上存在的差异。相较于城市较为健全的基本保障，我国农村在社会保障建设方面还存在很多不足。在我国目前的农村社会保障体系中，除有7亿多农民参加了合作医疗外，其他的保障制度仅仅覆盖了很少部分的农民，比如失业保险、工伤保险、养老保险、生育保险等仅在个别地区得到了落实，大部分农村地区还处于这些保障的空白地带。显然，社会保障种类单一、涉及面狭窄的问题，使许多农民处于无保障或者是低保障状态。那么对于进入城市的失地农民而言，他们又是否享有了更为健全的城市社会保障体系呢？是否比失地之前在保障方面更有优势呢？恰恰相反，对于失去土地的农民而言，他们离开了宝贵的土地进入城市，却并不能直接进入城市的社会保障体系，需要完全依靠自己的收入获得基本的社会保障，与具有城市户口的人相比，面临着更多的不平等。社科院2012年8月份的研究报告称，2011年，我国城镇化率已达51.27%，城市人口首次超过农村人口。但是，其中有17%的人口生活在城镇，但没有在城镇落户，另外还有7000多万的流动人口。看上去我国城镇化建设取得成绩骄人，但是因为户籍制度以及各方面因素的限制，我国51.27%的城镇化率是“注了水”的。这些永久性失地农民最大的问题是不能平等地享受医疗、养老、教育等公共服务，可以说将近有2亿多人是“漂浮”在城市中，而不是真正“生活”在城市中，他们缺少在城市中落地扎根最根本的一个要求――户口。
另外一个导致困境的原因在于土地补偿价格的剪刀差――国家征地价格与政府出让土地使用权价格存在巨大差异。我国的城镇化建设过程中普遍存在的一个现象就是政府征用农民土地的补偿金价格很低，但却以高昂的价格出让土地使用权。随着国家大力推进城镇化发展的进程，最明显的变化莫过于土地价格不断上涨，全国土地平均出让价格从2004年的329元/平方米上升到2011年的944元，平方米。但是依照2011年的政府征用农民土地的补偿金价格标准，农民被征收土地的平均补偿标准只有26元/平方米，在征地收益中的比例还不到3%。显然，失地农民在为城镇化建设买单，大部分土地增值收益都被开发商和政府拿走了。这样巨大的征地“剪刀差”，引发了越来越多的城乡冲突和官民冲突。在这个过程这，农民不仅仅是在失去土地过程中损失了大量的财产，他们一方面用低廉的价格失去赖以生存的土地，一方面又不得不承担城市住房的高昂的价位，无形中失去了更多。另外，土地补偿金的减少，使得这部分资金往往只能解决失地后的住房问题、孩子的上学问题等基本需要，根本没办法投入更多的资金购买保险来加强自己的生活保障，使他们在养老保障、失业保障等方面处于劣势地位。
四、永久性失地农民面临的法律维权困境
在征地过程中，失地农民必然面临着权益维护困境，造成这种的根源一个来源于农民自身，一个源自于强大的行政权力。
先说说农民自身的问题。受中国传统“息讼”法律思想的影响，我国农民的法律意识普遍比较淡薄。虽然我国政府进行了多年的普法教育，民众的法律意识有了一定程度的提高，但是在广大的农村地区，受限于文化水平和教育水平，大部分普法宣传往往流于形式化。很多农民对于法律根本不感兴趣，较好点的对法律的认知也多停留在表面，没有对法律内涵有真正的理解，更不要说拿起法律的武器维护自己的权益。另外，长期以来我国农村的法治建设往往强调如何加强对农村的管理，着重于对违反犯罪行为的打击，而忽视了法治的维护权益功能。这使得法律在我国大部分农民眼中，更多的是惩罚、打击犯罪，维护社会治安的工具。再加上“民不与官斗”、“一年官司十年仇”等传统思想的影响，失地农民更难运用法律维护自己的权益。
现将《北京市国有住房出售收入收缴管理实施办法》的通知印发给你们，请遵照执行。
附件：北京市国有住房出售收入收缴管理实施办法
第一条 为了切实加强国有住房出售收入的征收管理，保证售房收入的专款专用，促进住房建设和住房制度改革，根据财政部（94）财综字138号《印发〈国有住房出售收入收缴管理实施办法〉的通知》和北京市财政局、北京市人民政府房改办公室、北京市房管局京财建（1995）1326号《印发〈北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法〉的通知》的有关规定特制定本办法。
第二条 凡出售国有住房取得收入的市、区县房地产管理部门、企业、事业和机关团体，均为国有住房出售收入的缴款单位。
第三条 缴款单位上交的国有住房出售收入，以取得的收入总额为上交基数，上交财政的比例为：
（一）市、区（县）房屋土地管理局，直管国有住房出售收入85％上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上交财政。
（二）行政机关和实行全额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，85％上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上交财政。
（三）实行差额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，60％上交财政。
（四）实行自收自支预算管理的事业单位，其自管国有住房的出售收入，10％上交财政。
（五）企业自管国有现住房出售收入，10％上交财政。
（六）其他国有住房的出售收入，在未做出新的规定之前，按上述不同类型单位上交比例上交财政。
第四条 符合市政府规定解困条件的职工人数占全部职工人数比例超过3％的缴款单位，需持市、区（县）康居办公室或房屋土地管理部门开据的证明，报经同级财政部门审批，办理免征手续。免征的国有住房出售收入必须纳入单位住房基金。
第五条 市、区县财政部门为国有住房出售收入的征收机关，分别负责市、区县所属单位国有住房出售收入的收缴管理工作。
第六条 单位出售国有住房，经有关部门批准后，应立即向主管征收机关申报，办理以下手续：
（一）向征收机关提供单位出售国有住房有关部门的批准文件；
（二）向征收机关提供国有住房出售方案及售房计划；
（三）向征收机关提供出售的国有住房单位产权证明；
（四）向征收机关提供国有住房出售类别（高层或多层）、售房面积、售房价格、收款方式、收款期限、单位性质等情况或材料；
（五）采取分期付款方式售房的单位，应向征收机关提供分期收款计划；
（六）售房单位应领取由北京市财政局统一印制的“国有住房出售收入专用缴款书”、“国有住房出售收入清算单”、“国有住房出售收入明细登记表”和有关填报说明。
第七条 售房单位在取得售房收入后，应按规定填写“国有住房出售收入专用缴款书”，必须在15日内向征收机关缴交收入。同时报送一联“国有住房出售收入清算单”和“国有住房出售收入明细登记表”。
第八条 单位按规定完成应上交财政售房收入后，凭“国有住房出售收入专用缴款书”回执，到征收机关办理清算手续，同时领取“国有住房出售收入专用票据”。
第九条 单位向购房人出售国有住房收款时，可先向职工开据一般收款凭证，待清算和领取“国有住房出售收入专用票据”后，再向购房人开据“国有住房出售收入专用票据。此票据作为购房人办理产权证书的合法凭证，无票据不得向房管部门办理产权证书。
第十条 企业和自收自支的事业单位出售国有住房，无论采取一次付清房款方式，还是采取分期付款方式，都必须一次缴清应上交财政的售房收入。
行政事业单位（不包括自收自支事业单位）和房屋土地管理部门采取分期付款方式售房的，按以下办法办理：
（一）向征收机关领取“国有住房出售收入分期付款清算单”；
（二）单位收取的首期付款，必须在15日内向征收机关缴交收入。当年收取的分期付款必须在当年12月25日前上缴征收机关，待完成应上交财政售房款后，再重新填报“国有住房出售收入清算单”办理清算手续。
（三）对分期付款的购房人，待其交清全部购房款后，售房单位方可向购房人开据“国有住房出售收入专用票据”。
第十一条 对1994年12月31日前企业、行政事业单位、房屋土地管理部门已取得的售房收入，按以下规定办理：
（一）对已出售的国有住房及取得的收入各单位都要认真进行清理；
（二）对已取得的国有住房出售收入，要向同级征收机关提供具体使用情况报告、有关部门批准用款的批件或证明材料及支出凭证（复印件）；
（三）市、区县征收机关对已使用的售房收入进行审核，对已按规定用途使用的，由同级财政部门补办有关手续，对未按规定用途使用的，按本办法第十六条办理。
（四）对未使用部分，要纳入单位住房基金。
第十二条 企业、行政事业单位出售国有住房取得收入上交财政后的余额，应按规定纳入单位住房基金；房屋土地管理部门出售国有住房取得收入上交财政后的余额，不得纳入单位住房基金，对留用部分必须用于直管公房的改建、维修、管理支出，并按规定向同级财政部门报送收支情况。
第十三条 市、区县财政机关有权对缴款单位的国有住房出售收入上交情况进行监督检查。缴款单位应如实提供凭证、单据、帐册等有关资料和有关情况。
第十四条 缴款单位必须按征收机关规定的上交期限及时办理缴款手续。对逾期不缴款的，征收机关除限期追缴应缴款外，并从滞纳之日起，按日加收滞纳款额2‰的滞纳金。对拒不缴款的，由征收机关填发扣款通知书，委托开户银行进行扣交。
第十五条 缴款单位违反本办法，不如实申报或隐瞒、转移收入，故意漏交少交的，征收机关除追缴应交的款项外，并按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》进行处罚。
第十六条 对1994年底以前所取得的售房收入，各单位应专项用于住房建设、维修、管理及住房制度改革，凡挪作他用的售房收入，一经查实，要全部追回并上缴财政，并视情节轻重，按财政部有关规定进行处罚。
第十七条 缴款单位对上交收入同征收机关有异议时，应先按征收机关的决定，如数上交财政部门，并按国务院的《行政复议条例》和财政部的《财政部贯彻实施〈行政复议条例〉的若干规定》申请复议。
第十八条 上交财政部门售房收入的单位，在本单位住房基金不足时，可向同级财政部门提出申请，经审核同意后，办理返还手续。
第十九条 缴款单位于1995年1月1日起到本办法下发前单位已取得的应上交的售房收入，必须在9月30日前上交同级财政部门。
第二十条 市、区县征收的国有住房收入要纳入市、区县政府住房基金。
