发布时间：2023-07-03 16:07:47
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政法规最新样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
笔者以为比较行政法学研究方法有四个方面的贡献，分别为为学术界提供了大量的翻译著作和论文，为我国行政立法中借鉴吸收先进制度提供来源，为法学学科的基本范畴确定功不可没，为法学研究范式的转换提供方向。在研究比较行政法学研究方法贡献的同时，我们不能忽视一些局限性的问题，下面一一阐述。
首先是比较行政法学研究中可资比较的材料存在局限。比较行政法学的深入发展有赖于外国行政法学原始文献的全面的收集和准确翻译，开展比较行政法研究应该从规范比较、制度比较、理论比较、思想比较和运行环境比较等不同层次逐步展开。虽然外国行政法的翻译性著作和论文取得了长足的进步，但究其所提供的比较素材而言，总体上还是存在比较大的局限性的。这种局限性主要表现为：比较倾向于教科书式的介绍而对专题式的研究比较少量;比较倾向于成文规范的翻译而对司法判决书的翻译很少;比较倾向于制度的静态描述而对制度运行环境的动态描述比较少量;比较倾向于最新立法成果的翻译而忽视学说历史、制度历史的系统梳理。大家不难发现，从教科书式的翻译、成文规范的翻译到制度的静态描述，都是比较容易掌握的事情，对应的专题式研究、制度运行环境的动态掌控和学术史制度史，这是非常难且耗时的工作。在外国行政法所提供的素材极为有限的背景之下，有价值的比较行政法学研究就难以有厚重的土壤，这正是我们继续挖掘比较行政法学研究方法的有所作为的领域。
其次是域外制度的相关学说存在误读。比较法学研究一直是一把双刃剑。在正确的、全面的掌握外国行政法素材基础之上的比较研究，确实有可能发挥比较行政法学的应有功能。反之，如果在对外国行政法制度学说不求甚解甚至一知半解的基础上进行比较研究，其结论必然是失真的。特别是比较法的研究者在进行比较法研究之前基本上都接受过本国法教育，对外国法研究的时候就更存在既受法律思维模式影响导致的误读的可能性。在有关于行政公益诉讼制度的研究中，一种比较流行的叙事格式是：域外各法治发达国家均已经建立了行政公益诉讼制度，其先进经验证明了中国建立行政公益诉讼的必要性。我们深入考察西方主要国家的行政诉讼制度，情况并非如此!这就是对西方国家相关行政诉讼制度的误读造成的。
再次，比较行政法学研究中的使命比较模糊。在当下的行政法学研究中，一个日渐明显的趋势就是：无论对于什么样的研究主题，研究者大多偏好展示出比较法的视野，似乎没有外国法的东西就不能成为学术论文。为什么需要进行比较法的研究或者说比较行政法学的使命是什么，则出现认识上的模糊。当下的比较行政法学研究，有的借鉴他国成熟的行政法律制度为我所用甚至是直接进行法律移植为使命，有的通过比较论证中国特有行政法律制度存在的合理性为使命，有的解释能够普遍适用于各国的共性行政法规律为使命，有的拓宽视野缩短我国行政法学研究与发达国家差距为使命，还有介绍外国行政法学说提升我国行政法学研究品味为使命的等等。研究使命的不同虽然在客观上形成了多样化的比较行政法学成果，但是这种认识上的模糊和分歧对于比较行政法学的成长是非常不利的。特别是在中国特别社会主义法律体系基本建成的背景下，如何理解比较行政法学研究的使命更是需要予以澄清的前提性问题。
最后，比较行政法学研究方法的运用存在问题。德国学者拉德布鲁赫曾说：“就像因自我观察而受折磨的人多数是病人一样，有理由去为本身的方法论费心忙碌的科学，也常常成为病态的科学，健康的人和健康的科学并不如此操心去知晓自身。”一般来说，同性的比较法研究方法主要有四个组成部分：宏观比较与微观比较、功能比较与概念比较、动态比较与静态比较、历史文化比较与单纯法规比较等等。当下我国的比较行政法学研究中，宏观比较、概念比较、静态比较和单纯的法规比较相对较为普及，而微观比较、功能比较、动态比较和历史文化比较数量较少。这种比较方法运用上的偏好使得我们对于外国法的理解会陷入肤浅而浑然不知。单纯的法规比较在当下的比较行政法学研究中十分流行，这种基于静态规范层面的比较将复杂的法律制度设计问题简化为纸面上的法条对比，忽视了制度背后诸多社会影响和现实的运作图景，从而导致研究价值的降低。
比较行政法学研究方法存在的局限性的分析，时刻提醒着笔者在利用比较行政法学研究方法时候刻意的克服这些不足，同时激发着笔者继续研究如何完善比较行政法学研究方法的问题。
关键词 政府信息公开条例 知情权 公开原则 信息机制 救济制度
分类号 G203
2007年4月5日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，并将于2008年5月1日开始实施。《条例》的颁行，既表明了国家在持续打造阳光政府方面坚定不移的意志与决心，也显示出政府职能在进一步向公共管理和社会化服务回归，未来将在信息公开方面承担起更多的责任。
《条例》参考借鉴了《政府信息公开条例专家建议稿》(以下简称《建议稿》)，并在此基础上有所取舍，在立法目的、公开原则、信息机制和救济制度安排等方面的规定，各具特点，形成了具有内在逻辑自洽性的制度体系，但在公开原则方面，则与各国通例不同，值得探讨。
1 知情权
《建议稿》开宗明义：“为保障公众行使知情权，参与管理国家和社会事务，促进政府信息流动，监督政府机关依法行使职权……”
《条例》的相关表述：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”
建议稿和许多相关地方性法律文件中，均把“知情权”做为立法的基础，而在《条例》中，却没有体现“知情权”字样。笔者以为，《条例》的处理更显稳妥。
其一，中国现行公法体系中并无法定的“知情权”概念，其内涵和外延也均未明确，在行政法规中贸然规定此项权利，与法不合。在中国现行法律体系中，明确规定“知情权”的仅有《中华人民共和国消费者权益保护法》，但它规定的是消费者知情权，属于私法权利，与此处的公民的政治权利内涵和外延均不相同。除此再无其它法律规定此项权利，更遑论公法体系中的规定。因此，若在《条例》中规定“知情权”，不仅没有该权利的法律渊源，而且会造成下位法超越上位法的情形，违反了《立法法》的规定。所以，在《条例》中没有规定公民的“知情权”，是合法且合理的。
其二，政府信息不能涵盖公民知情权的对象的全部范围，后者外延大于前者。
知情权是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。知情权的对象是社会信息，而《条例》规定的“政府信息”并不完全等同于社会信息总量。
作为依照宪法和法律的规定行使管理职权的行政法规，《条例》只能从政府工作的角度，要求各级政府及其下属部门，为公民获取他们有权获取的政府信息提供保障，不是保证提供公民知情权的全部社会信息，所以用《条例》的表述“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”更为科学。
其三，《条例》虽然没有明确写入“公民知情权”，但在第三十五条明确把“不依法履行政府信息公开义务”列为违规的、应受行政处分的行为。据此，信息公开成为政府的法定义务，相对而言，要求信息公开也就成为公民应当享有的一种广义上的政治权利。因此，尽管《条例》没有明确“知情权”的字眼，但实际上，广义上的公民知情权已经蕴含其中，它对我们的民主法治建设具有里程碑的意义。
2 公开原则
在政府信息公开的立法中，尽管各国因国情不一导致各国法律内容存在较大差异，但公开原则“以信息自由为准则，保密为例外”(原文为“Freedom ofinformation is now the ruleand secrecy the exception”)是国际社会公认的。
《建议稿》参照国际共识，在总则第二条第二款明确规定“政府信息以公开为原则，不公开为例外”。除明确规定公开原则外，《建议稿》第十九条还对七种不公开的例外事项作出了明确规定。除了法律规定不得公开的事项以外，其它都应当公开，这是典型的“排除式主动公开”立法模式，属于公法领域的“法无禁止即公开”。广州市等地方规定，也明确了“以公开为原则，不公开为例外”的原则。上海虽未明确规定但实践中也是以公开为原则。
最新颁布的《条例》，在公开原则及其构建上没有完全采纳《建议稿》的立法模式，而是专设一章规定了公开的范围。
首先，在公开的信息方面，《条例》规定了属于政府主动公开信息的一般范围，又列举式地规定了重点公开的政府信息。
其次，在保密的信息方面，《条例》将《建议稿》所列七种不公开的例外事项简化为：“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息”。
再次，《条例》又对公开信息做出了一定限制，即公开信息“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。以公开的效果作为限制的标准，鉴于效果只能预测，不能证明，《条例》也只能对公开事项采取列举式而不能采取排除式。
最后，《条例》没有明确规定“政府信息以公开为原则，不公开为例外”的公开原则。不过，在2007年4月24日的新闻会上，国务院法治办公室副主任张穹在答记者问时，指出《条例》的制定从两个方面体现了“以公开为原则，不公开为例外”的原则。尽管条例的条文没有这么表述，但实际上间接地肯定了这项立法原则，公开原则仍然是政府信息公开所追求的一种精神。
《条例》虽然涵盖广泛，并且还有兜底条款，但依然属于“法无准许即禁止”。在公开原则的确定立场上，笔者仍坚持2003年做硕士毕业论文时的观点：“为避免传统思维方式的影响，避免政府机关工作人员以各种借口扩大保密信息的范围而架空政府信息公开制度，有必将‘公开是原则，不公开是例外’作为重要制度在立法中确定下来”。其实这也是《建议稿》一种刻意的制度安排，以便在国家公权力和个人私权利博弈过程中，保护相对较弱的个人私权利并限制国家公权力的消极不作为。
3 政府信息机制
在政府信息机制方面，协调机制和保密审查机制都是建议稿中所没有的，也是我国信息公开制度与西方信息自由制度的主要区别之体现，从而成为两个具有中国特色的政府信息公开重要规定。
3.1 政府信息协调机制
政府信息协调机制首次出现在《条例》第七条：“行政机关政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关的政府信息准确一致。行政机关政府信息依照国家有关规定需要批准的，未
经批准不得。”这个规定的主要意义是保证信息的集中统一性。
政府信息因其权威性、准确性和公正性对人民群众的生产生活具有重要参考价值，为了切实改造“经济协调、市场监督、社会管理、公共服务”的政府职能，各行政机关应当准确一致地政府信息。
但目前我国行政机关之间的职能分工等存在重叠，特别是上下级行政机关，综合管理部门与行业管理部门之间管理职责有权限交叉的情况下，若不能协调一致则容易导致不同行政机关针对同一事项所的政府信息内容不一致。我国实行的民主集中制，不同于西方国家以三权分立为基本的权力制衡制度，对行政机关政府信息的一致性作出相关规定，在一定程度上能确保政府信息公开工作的组织协调和归口管理，保证政府信息公开的准确性和权威性，有效避免信息公开内容不一致而导致政府公信力丧失的弊端。
3.2 政府信息保密审查机制
《条例》第十四条规定，行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。政府信息保密审查机制是指行政机关在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。《条例》还规定了未尽审查义务的制裁措施。
从概念可以看出，保密审查的对象，是所有的政府信息，而非仅仅适用于那些有可能涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息。从表面看，是为了有效防止国家秘密泄漏，但从《条例》的立法目的及政府信息公开的国际趋势来看，则有些许冲突。对此，笔者理解为这是《条例》对《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)作出的暂时性妥协和让步。
政府信息公开制度中“不公开的例外”，国家秘密自然是第一条。而国家秘密由《保密法》等界定，范围相当宽泛，有学者在考察《保密法》等以后指出，“几乎国家机关的一切活动都可以囊括到国家秘密的范围之中”，而且设定秘密的权力不受约束，“只要是国家保密部门认为是国家秘密的事项，就属于国家秘密”。按照我国的《立法法》和立法原则，下位法的规定不得违反上位法的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。因此，政府信息公开必须在现有《保密法》规定的保密制度的框架内进行。“重保密，轻公开”的理念和制度设计，在某种程度上还被继续坚持着。
可见，政府信息公开和和保密制度之间，在一定程度上存在着此消彼长的关系。在具体操作上，应该让信息的“公开”坚持最大限度、最大数量的原则，信息的“保密”则坚持最小范围、最小数量原则，既不能因强调公开而泄密，也不能借口保密而拒绝公开。只有两个制度互相协调、相互配套，最终才能够产生理想效果。
此外，《保密法》的修改已经列入了国务院今年的立法计划，目前法律修订工作正在有序进行之中。我们期待着，这个条例的实施，能够同时推动信息公开工作和保密制度的完善。
4 救济制度
法谚有云：有权利必有救济，无救济便无权利。任何权利必须设定救济的途径，否则，这就会变成法律上所谓的“裸权利”。规定权利的救济途径，这是法治的内在基本要求之一，也是立法的一个原则。我国的法律、行政法规和规章绝大多数都规定了救济制度。《条例》也概莫能外。世界各国的信息公开法大多规定救济的内容，对获得信息权利的救济，一般规定了行政救济和司法救济两种途径。
首先，在最终救济手段的规定上，《建议稿》和地方的法规、规章规定了行政复议、行政诉讼两种，其中行政复议前置。新颁布的《条例》则规定了举报、行政复议和行政诉讼三种手段，但并没有规定行政复议与行政诉讼的前置程序。这是符合中国目前的法律规定的，也是符合法治发展方向的。众所周知，目前中国解决行政争议的手段主要是行政复议和行政诉讼，行政复议制度和行政诉讼制度是由行政复议法和行政诉讼法规定的。按照《立法法》的规定，在《条例》中设计救济途径时，不能突破现有的行政争议救济制度的框架，必须充分利用行政复议和行政诉讼两种救济机制。
建议稿中，第二十九条规定了复议、申诉前置原则，把行政复议设置为行政诉讼的前置程序。即当事人不服政府机关执行本条例的决定时，必须首先选择复议或申诉程序，然后才能提起行政诉讼，司法成为对权利的最后救济手段。该原则与国际通行的穷尽行政救济途径的原理相通。
但《条例》中并没有采纳这个前置原则，而是在三十三条第二款中规定，当公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向有关机关或者部门申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议还是行政诉讼，完全取决于当事人的真实意思表示，两者不是递进关系而是并列关系。
笔者以为，此举强化了对信息申请人的权益保障，且从长远看来也符合法治的基本精神。根据法治原则，任何争议均应可诉，即均应属于司法审查的范围，司法才是解决争议的最后途径。不能仅仅因为行政复议相对于行政诉讼具有简便、专业性强、经济、高效的优势，从而按照法律经济学的路径选择行政复议这种较低成本的救济途径去调整失衡的法律关系。必须注意的是，法治的要求不仅仅是而且其重点也不可能是效率，公平正义才是法治的内在要求。因此，在内部行政复议存在自我否定的天然性缺失时，制度安排就不能仅着眼于效率，更多的应考虑公平的问题。将信息公开争议置于司法审查的范围，有利于解决政府信息公开中的越位特别是缺位问题。
任何概念都有其特定的时间、空间、情景、对象和话语前提，我们只有把握其形成的语境，才能理解最初人们使用这一概念的目的及其所指，并在语境变迁后把握其内涵以及判断是否有存在的价值。经济行政法一词在中国出现于上世纪八十年代初。时值改革开放不久，无论是经济体制、政治制度还是法律环境，都保留着改革开放前的特征。首先，经济领域，社会主义公有制占据绝对主导地位，政府仍然通过计划管理整个经济，私有经济和市场经济还遥不可及。其次，政治方面仍强调国家的阶级统治和功能，政企不分，党政不分，国家权力高度集中，特别是行政权在国家权力体系中处于主导地位，具有支配立法和司法机关的能力。再次，法学研究刚刚起步，法学理论还极为落后，学术界仍然沿袭在法治意识形态方面存在着严重缺陷的前苏联法学，阶级斗争法学仍是主流思想，国家本位和公民义务本位观念充斥着整个法学界，人权、法治、民主和自由均被视为资产阶级法学范畴。〔2〕最后，党政不分和行政主导体制，决定了行政机关在构建法律秩序发挥着重要作用，不论是立法还是司法，都和行政权相关。其中行政性立法(包括行政法规、行政规章及行政命令)的数量和实际地位都超过了宪法和法律，行政执法能力也超过了司法机关的作用。另外，法律的社会管理作用远大于保护公民权利作用，维护阶级统治秩序和国家计划是当时法律的重要目标。正是在这样一个特殊时期，司法部组织编写了高等学校法学系列教材，其中包括第一部行政法教科书———《行政法概要》。该教材以当时的政治、经济体制和法学理论为基础，确立了由总论和分论构成的行政法体系。在分论中，学者将社会划分为军事、外事、民政、公安、司法、国民经济以及教育、科技、文化、卫生和体育等领域，并将管理该领域的法律称为部门行政法。经济行政法的概念就由此而来。作为上世纪八十年代高等院校法律专业唯一可以选用的教材，《行政法概要》是我国行政法学的奠基石，其思想整整影响了一代法学人。如今学界和实务界对经济行政法的观点，也多与该教材有关。
可见，中国的经济行政法与计划经济、集权行政和阶级斗争法学具有深刻渊源，是基于当时的社会管理需要和旧的法学理论形成的一个概念。它曾经依附的是一个不讲法治，不谈人权，与计划经济和集权行政高度兼容的行政法。这种行政法既不是为了约束行政权力，也不重视保障行政相对人权利，而是“维护无产阶级(人民民主)，保护人民利益，促进社会主义经济基础不断巩固和发展的有力工具。”〔3〕在这种行政法中，不可能形成一个科学的、与社会主义法治和市场经济相兼容的经济行政法，也终究被法治行政法代替。〔4〕随着保护人权和制约权力呼声的日益高涨，学界逐步摆脱了旧体制和旧理论的束缚，以控制行政权力、管理行政机关、保护和救济公民权利为宗旨，〔5〕重新建立了以《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《行政诉讼法》为主要内容的新行政法体系。在新的体系中，目前尚不存在经济行政法这样一个分支。究其原因，是因为行政法学界普遍认为，在新的行政法学体系中，“行政法各论并不具有独立的体系架构”。〔6〕无独有偶，在中国曾经膜拜和学习的前苏联，经济行政法的境遇也基本相同。前苏联在政治、经济体制、法律环境等方面与改革开放前的中国极为相似，特别是行政法，都是以高度集权和计划体制为基础和服务对象，是政府管理而非管理政府的工具。经济行政法作为一个亚部门依附于行政法。〔7〕但是，苏联解体后，原有的法律包括行政法也成为历史。而在转型后的俄罗斯行政法学中，也未看到一个被称为经济行政法的分支。〔8〕如果说前苏联和计划经济时期的中国是经济和法律发展史上的一个特例，那么，对发达国家的考察则有助于正确认识经济行政法。
英美法国家有着完备的行政法以及规制市场经济活动的法律，但却没有经济行政法之称。在大陆法系，除德国外，其他国家也鲜见有所谓的经济行政法。在行政法母国的法国，既没有独立的经济行政法，也没有隶属于行政法的经济行政法分支。〔9〕日本无论是在官僚行政法体系，还是二战后在新宪法基础上形成的法治行政法体系中，也没有将经济行政法作为其中一个分支。〔10〕这种现象说明，在以控制行政权力为目的的行政法体系中，并不存在经济行政法。至于德国学界存在的经济行政法则与其特殊的历史有关。与英、美和法国等国家不同，近代德国作为一个后发展国家，是依靠高度集权的君主专制实现国家统一并完成工业化的，同时也是凭借强有力的国家权力建立法律秩序。在近代化过程中，德国虽然制定了民法和约束政府的法律，但总体来看，1919年之前，仍然是典型的专制主义法制国家，而不是以民主为基础的法治国。〔11〕君主专制和铁血宰相联姻结合的体制，决定了近代德国必然是一个行政权主导的社会，也决定了其行政法的工具性和管理功能。纵观德国近代经济发展史不难发现，行政权不仅介入到包括原材料开发、促进和监督职业和商业活动、教育、文化、生活费用和个人开支等社会领域。〔12〕而且许多与经济有关的法律都和行政权有关，如1810年的“工商税谕令”、1811年的“工商业警察法律关系法”和1845年的“工商条例。”〔13〕这些法律既源自于行政，又需要行政机关执行，所以被人们称为行政法。但是，现代行政法是以法治和民主为先决条件，不可能建立在专制体制和集权行政基础之上，因此，德国的近代行政法并非法治意义的行政法。〔14〕其真正现代意义的行政法是在魏玛共和国建立特别是在二战后联邦基本法实施之后才形成的。但是，德国法学和法律历史发展有着惊人的连续性，学者对历史的尊重以及现代法律对传统法的继承程度远超出我们的想象，即便是政体多次变化，其法律内容和法学思想并未出现明显的断裂。因此，尽管当代德国行政法已经实现法治化，从管理公民转向管理政府，但也不能就此认为它和传统行政法已彻底了断，相反，而是前后相承。〔15〕这就决定了德国行政法及其理论构成的复杂性，同时包含有近代专制时期和当代法治条件下两种行政法思想成份。其中的管理行政法对其他大陆法系国家包括前苏联和日本行政法都产生了较大影响，并间接传入我国，成为我国管理行政法的理论来源。可见，经济行政法的存在与行政集权体制直接相关，是管理行政法中的一个下位概念。前苏联、近代德国和三十年前的中国，无疑都有过类似经历。时过境迁，当代德国已根据依法行政、比例行政、信赖保护和利益衡量等原则，建立了以规范行政活动和救济公民权利为目的的现代行政法。因而，我们只有结合具体的历史环境，才能全面了解德国行政法的现在和过去以及经济行政法的真正含义。
二、经济行政行为及法律规制
法治、人权和社会主义市场经济等观念的确立，特别是行政法的转型，表明经济行政法曾经依法的母体已不存在，而且，国防、外交、公安和国民经济等领域不再是建构行政法体系的依据，所谓的公安行政法、教育行政法和经济行政法也都失去其存在的基础。如果要在新的体系中继续生存，经济行政法就必须符合法治行政法的基本要义，亦即既不是行政机关制定的法，也不是行政机关执行的法，而是管理行政机关的法。〔16〕所以，经济行政法也不应再为行政机关的管理提供依据，相反，应当成为防止政府滥用经济权力和维护公民、法人及其他社会组织权利的武器。至于规制公民和经营者的法律，不能归属经济行政法范畴。显而易见，计划经济时期形成的经济行政法，不可能与法治行政法兼容，也就无法在其中立足。这是现行行政法中不存在经济行政法的真正原因。至于法治语境下经济行政法这一概念还有无存在的意义?如何存在重新界定其内涵和外延以及位置?这些都需要重新思考。以往学界在论证一个法律是否存在时，往往依据的是调整对象理论。不过，“就调整或改变对象而言，法与世界的其他对象(比如自然物)并不能直接形成呼应关系，它们必须通过人的行为这个连接的中介。人的行为直接与外部世界的对象发生联系，而法与行为之间则形成直接的呼应关系。古往今来，一切法的创设或约定，都是为了调整或规制人的行为”〔17〕。所以，在行政法体系中，经济行政法是否还有存在的意义，都取决于实践中是否存在一个需要用行政法方法规制的行为，即经济行政行为。
众所周知，市场经济的主体主要是个人及个人组成的企业，政府只是在特定领域和特定情况下才介入市场。但是，与市场主体不同，政府既拥有法律上的强制力，又拥有公共资源，它既可以通过禁止、限制、许可、命令、取缔、强制检查以及处罚等强制方式干预私人经济，也可以利用土地、劳动力和资本等经济资源，向市场提品或服务，或者利用公共资金购买商品和服务等。在这两种行为中，何种是规范意义的经济行政，并需要专门以此为对象，建立一个相应的法律制度?显然，第一种行为不属于经济行政范畴，不具有法律上的新颖性。因为经济行政行为的核心是“经济”，其涵义应当以人们对经济的一般解释为基础。而经济是与生产、流通(交换)、分配和消费以及相关的金融、保险等相关的行为，其核心是利用稀缺资源生产有价值的商品。〔18〕强制行政虽然对经济效果有一定影响，但它并没有直接运用经济资源，只是将传统的强力行政延伸到经济领域，本质上仍属于传统的秩序行政，即“形成共同体秩序、依法规制相对人追求其利益的活动，其别是干涉公民个人自由的侵害行政，如许可保留、命令、即时强制等。”〔19〕这种行政在重商主义时期就已存在，在自由竞争时期被严格禁止，目前已遍及食品、药品和金融等所有重要经济领域。针对这种行政，近代行政法建立起完善的规制机制，以防止因行政权滥用而伤及个人权利。我国目前已制定的《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》就是规制强制行政的法律，它们具有高度的概括性和覆盖范围，足以覆盖以强制手段干预经济的各种行政行为。所以，如果在现有法律之前再冠以经济二字，如经济行政许可法和经济行政处罚法等，〔20〕则完全多余而无必要。因而，基于经济的的一般特征，经济行政行为应当是行政机关利用稀缺资源从事生产、交换、分配和消费等活动总称。其一，它是利用资源，确切讲是利用财政资金、公共设施、设备和国有土地等公共资源的行为，这是与普通行政包括规制行政的主要区别，也是与企业行为具有同质性的表现。其二，其具体形式有提供基础设施、采购物品、出让国有土地、转让国有资产或公开借贷等，即“以营利或者非营利的方式参与经济生活，像市场和服务企业那样活动。”〔21〕其三，其目的是为了实现经济增长、市场稳定、充分就业和国际收支平衡等社会经济需要，而不同于以共同体秩序为目的强制行政。〔22〕其四，经济行政是一种纯市场行为，不论是直接生产，还是采购或转让产品，都必须在市场中进行，并遵循市场规律;而规制行政则是一种单向度的权力行为，不需要遵循平等和自愿原则。
作为国家干预经济的产物，经济行政行为既关系到私人利益，更关系到社会公共利益，因此必须将其纳入法律规制之列。经济行政具有私人经济的某些特征，私法可以从平等、自愿和契约自由等视角进行规范。当然，在私法视野中，不论是政府行使国有产权的经济行政，还是以行政机关为一方主体的交易行政或给付行政，都不是一种新的法律行为，也不会形成专门对其规制的子系统。〔23〕不过，需要特别注意的是，尽管在形式上具有私法主体的某些特征，有的学者也将其定性为私法行政，但经济行政与普通私法行为有着本质区别。如果将私法作为唯一的调整方法，社会公共利益则必然会受到损害。因为(1)从主体身份看，政府不论是直接投资公共工程，还是提供贷款或者向企业注资，其作为公共机构的身份并不因此而发生改变。正如学者所言，“尽管一些国家行为(如土地使用权出让行为)采用了民事行为的方式，但这种穿上民事行为外衣的国家行为，其实质仍然没有改变。”〔24〕(2)从行为目的看，经济行政的目的应当是为了实现充分就业、经济增长、市场稳定和国际收支平衡等公益目标，并非为了政府的自身利益;而民事行为的目的都是为了实现其当事人的个人利益。(3)从行为后果看，私法行为是行为人利用自己而非他人的财产谋取利益，其后果完全由行为人自己承担，无法转嫁给他人;而经济行政则是利用公共资源从事经济活动，所有后果只能由全体社会成员集体承受。(4)从对私人经济影响看，经济行政虽然不直接使用强制力，但它是通过巨大的公众财政能力迫使市场按照政府预设的方向运行。而且，在政府强大的经济势力面前，任何一个市场主体都无法抗拒，也无法与其竞争。总之，这些因素决定了如果单纯地将经济行政视为私法行为，则必然使政府和交易相对人失去约束，从而为双方串通损害社会公共利益提供合法理由。近年来，我国在出让国有土地使用权、转让国有资产、政府采购、公共工程建设等领域，不加限制地使用合同自由和意思自治原则，由此导致大量国有资产的大量流失和不公平竞争现象，这充分说明，从私法角度定性并规制经济行政是一个重大误区。
行政法作为规范和控制行政权力运行的法律，在规制经济行政方面同样具有不可替代的作用，因为经济行政的主体毕竟是行政机关。不过，实践证明，行政法在规制政府经济行为方面的效果极为有限。因为行政法规制的是行政机关针对公民等行政相对人实施的具体行政行为，如行政处罚、行政许可、行政强制和行政给付;而经济行政则是利用经济资源进行生产、交换、分配、消费和提供服务，它通常不面对特定的公民或法人，即没有具体的公民或社会组织与之相对。在行政法律关系中，行政机关与公民被视为对立或矛盾关系，限制行政行为将会使行政相对人权利得到保护，或使之受益;而经济行政行为多是一种单方行为，通常不针对特定公民或法人。即便政府参与市场交易，如出让土地使用权、转让国有资产或采购，它与交易方也是一种交易或合作关系，而非对抗关系。如果用行政法方法规制政府的交易行为，不但不会使行政相对人获得利益，反而可能会使其丧失交易机会或可得利益。例如，如果任由政府处分国有资产或采购物品，那么，交易相对人极有可能从中获得超额利益;相反，如果限制政府只能以公开竞争方式进行交易，那么交易相对人追求高额利益的愿望必然受阻。这显然与行政法维护行政相对人权利的宗旨不相契合。另外，对于行政法调整的具体行政行为，公民如果认为其权利受到侵害，可以通过行政复议或行政诉讼进行救济，而用行政法方法很难矫正违法的经济行政。因为“行政行为的合法性标准也完全是从行政直接相对人立场出发的理论构成，而与行政实体法理论相衔接的行政诉讼与国家赔偿制度，也将重心落在直接相对人的权利保护方面，至于第三人的权利救济问题则长期被忽视和冷落。”〔25〕所以，在规制经济行政方面，行政法必然失灵。这也正是个别公民为维护公益提起行政诉讼，而被法院拒绝的原因。〔26〕正因如此，行政法学者认为，政府的购买物品和兴修工程等“行政辅助”行为，以及以增加国库收入为主要目而以企业家姿态所从事的具有营利性质的“行政营利”行为，都不符合行政法的目的，既不属于行政私法范畴，也不是行政法调整的对象。〔27〕总之，经济行政与个人利益和社会公共利益相关，从不同的利益视角都可以解读。如果经济行政仅涉及私人利益，则是一种私法行为;如果将其与行政相对人利益关联，则是行政法规制的行为。但无论是私法还是行政法，都有其局限性，因为二者都只考虑个体利益，而未顾及他人利益。所以，要构建规制经济行政制度，就必须跳出传统窠臼，从关注民事当事人和行政相对人的个体利益，向关注社会公共利益转变。这正是《反垄断法》、《预算法》、《招标投标法》和《企业国有资产管理法》等经济法所力求的结果。所以，如果将规制经济行政的法律称为经济行政法，那么，它是多个部门法的任务，而非一个部门法所能为。
三、经济法语境下对经济行政法的误读
通过上述分析可知，经济行政法并非指所有与经济和行政有关的法律，因此，不应随意发挥经济行政一词的含义，任意扩大范围。行政法学者显然也认识到这一点，如今主要是围绕着行政征收、政府采购、行政补偿、经济计划、经济行政合同和经济行政指导等行政行为构建经济行政法。〔28〕这样既与法治行政法的精神契合，同时也与经济法不冲突(虽然仍有部分交叉)，而且也与德国学者主张的经济行政法体系基本一致。〔29〕但遗憾的是，也有一些学者枉顾法治行政法本意，直接利用经济法的研究和发展成果，将经济法视为其旗下的经济行政法。这种走捷径的方式混淆了经济法和行政法各自的功能和任务，不仅无法为经济行政法的继续存在寻找一条可行的出路，而且容易造成理论上的混乱和行政法的异化。众所周知，市场经济和依法治国的方略改变了所有部门法特别是经济法和行政法的生态。二者在新的体制中积极顺应潮流，洗心革面，彻底与旧思想和旧制度作别。经济法立足于维护市场秩序和社会公共利益，围绕如何规制经济行为进行重构;行政法则立足于公民、法人和其他社会组织的合法权益，以规制行政行为为切入点进行再造。它们虽有联系，但在规制对象、规制目的、规制方法和法律类型上完全不同。其一，经济行政法规范的是政府经济行为，即政府是被规制者;而经济法规制的对象主要是经营者行为，即经营者是被规制者。虽然经济法对政府预算、滥用行政权力限制和政府定价等行为进行规制，但这些行为与行政法规制的具体行政行为不同，不属于同一类型。其二，从行政法视角看，经济行政法是基于维护行政相对人权利而规制经济行政行为，而经济法则是基于维护市场秩序和众多消费者权益等社会公共利益来规制市场主体。其三，与规制对象相一致，作为部门行政法的经济行政法的责任主体是从事经济活动的行政机关，而经济法特别是市场规制法的责任主体是经营者。其四，“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”〔30〕即经济行政法应为程序法，而经济法则主要是实体法。由此可见，经济行政法与经济法泾渭分明，清晰可辨，不应被混淆。如果不是出于其他目的，不可能将其混同。而目前学界之所以出现误读现象，除学科利益之争外，根源仍是管理行政法的惯性思维。
首先，管理行政法是从行政权为本位视角区分法律类型，即凡是行政权作用的领域即行政法，作用于经济领域，就是经济行政法。在其看来，经济法特别是市场规制法，如《反垄断法》和《反不正当竞争法》都是由行政机关执法，离不开行政权的作用，所以就是经济行政法。多年来许多学者习惯于以此解读经济法，殊不知，这种从计划经济时期就延续过来的，以执法主体身份定性法律属性是违背自然公正原则的。根据当事人不能成为自己案件的法官这一自然公正原则，凡是运用行政权执行的法律，不仅不可能是经济行政法，恰恰相反，它排除了成为经济行政法的可能性。因为作为部门行政法的经济行政法，调整的是行政机关和行政相对人之间的关系，即行政机关是其中一方主体。这就决定了行政机关不应成为经济行政法的执法者，否则，行政机关就既是当事人又是执法者。何况行政机关并非经济法唯一的执法者，法院同样有规制权，如责令实施垄断行为的经营者停止违法行为、确认垄断协议无效并责令赔偿损失等。〔31〕至于英美法系国家更是以司法权规制为主，包括禁令、罚款或者拆分垄断企业等措施，均由法院决定。因此，如果将行政权作用于经济领域的法律理解为经济行政法，那么，司法权同样也作用于经济领域。依此类推，其结论显然荒唐而无道理。
其次，在管理行政法看来，罚款、吊销营业执照或许可证等行政处罚属于行政法的责任，《行政处罚法》属于行政法范畴，所以，凡是规定行政处罚责任的法律就是行政法;市场规制法包括《反垄断法》中都规定行政机关有权对经营者进行处罚，所以就是经济行政法。这种认识显然与法治行政法相悖。管理行政法是以公民为管理对象，行政处罚是其基本的管理手段，自然也就是公民的责任。法治行政法则相反，“是由议会立法、行政活动和法院审查构成的‘控权法’制度。”〔32〕行政法作为规制行政行为的手段，为行政机关既规定了限期履行职责、撤销违法行为、纠正不当行为等行为责任，还规定有承认错误、赔礼道歉、恢复名誉等声誉责任，甚至规定返还权益、恢复原状和赔偿损失等财产责任。〔33〕与此相适应，《行政处罚法》作为管理行政机关处罚行为的法律，都是关于约束和控制行政机关设定和行使处罚权的规定，其违法主体和责任主体也都是行政机关，而不包括公民和其他行政相对人。〔34〕但是，长期以来，《行政处罚法》一直被将误解为是授权政府如何处罚公民，而不是约束行政处罚行为〔35〕。所以，行政处罚包括责令停止违法行为、限期处分股份或者资产和限期转让营业、罚款、没收违法所得和吊销营业执照等责任并非行政机关的责任，更不是行政法的责任，它们是规制经营者的方法。行政机关只是代表国家实施规制，并不是自己应当承担的责任。不能因为行政机关实施处罚措施，就视其为行政法责任，并由此将经济法推论为经济行政法。
结论
①政府监管研究虽已遍布经济学、政治学、法学等多个领域，但仍不够深入。由于公用事业监管的主体主要依托政府，故就法学角度，公用事业监管问题无疑首先是一个行政法问题。因此，从法学角度研究公用事业监管问题，应首先以行政法为视角，从监管主体、监管手段等方面入手。
（一）公用事业监管主体的重塑监管主体的设置在公用事业监管中占据首要地位，直接决定公用事业运营效率和政府监管效率的提高。目前，世界各国关于公用事业监管机构的设置，有三种主要模式：（1）设立完全独立的监管机构。（2）政府部门下设相对独立的监管机构。（3）政府部门直接承担监管职能。三种监管模式的独立性逐步减弱，一般而言，监管机构的独立性越强，其监管也就越有效。当然，监管机构的独立性程度，通常还需要结合一国政治、经济、法律、传统、习惯等综合考虑。因此，未来我国监管机构的设置必须借鉴国外成功经验，并结合现实国情。首先，美国完全独立的监管机构，在人员、人员素质、预算及其配套法律制度等方面要求极高，不符合我国国情；其次，第三种监管模式也不适应我国国情，因为我国长期处于政企不分状态，二者利害关系纠缠不清，很难保证有效监管。因此，第二种模式，即在相关部门下设置相对独立的监管机构，比较符合我国国情，至于构建独立的监管机构目前还只能是一种理想的选择。
（二）公用事业监管手段的丰富行政法视野下研究公用事业监管，必然涉及到监管机构运用何种手段行使行政职权、落实监管目标。根据现代行政法基本理论，这种行政法手段既可以是抽象的也可以是具体的、既可以是刚性的也可以是柔性的，应当是多管齐下。笔者认为，作为监管机构应学会综合运用行政立法、行政许可、行政处罚等传统手段，以及行政合同、行政指导等新型手段。
1．行政立法。在公用事业监管中，行政立法直接决定了监管机构的设置、职权、地位、内容与手段等的界定，对后续监管工作的展开具有本源性意义。因而，在公用事业监管中，必须注重行政立法的科学化和民主化，立足行业特色、广泛听取公用事业提供者和消费者的意见、恪守法定程序、坚持公开、透明的原则、积极接受社会监督。建立一套以法律为基础、法规和规章为补充的公用事业监管法律体系。
2．行政许可。行政许可是公用事业监管中最有效的方式，历来受到监管者的青睐，主要表现为监管者对市场进入和退出的许可。如《邮政法》第51条规定：“经营快递业务，应当依照本法规定取得快递业务经营许可；未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。”这就赋予了监管机构对快递市场的准入权。这对于监管机构有效履行其监管职责提供了有效武器，同时也要求监管机构在行政许可过程中，必须坚持公开、公平、公正、信赖保护等原则，保障行政许可的公开、透明和权威。
3．行政处罚。作为一种刚性的行政法手段，行政处罚历来备受行政机关青睐。在公用事业监管中亦然，对于违反公用事业法律规范、侵犯公共利益的违法行为，有着很好的惩戒和教育作用。但是，随着现代行政法的转型，行政处罚这种过于刚性的行政法手段的运用，普遍要求谨慎采取，相反，应当更多地采取行政合同、行政指导等柔性的执法手段，以更好地保障行政执法的效果。因而，在公用事业监管中，监管机构同样需要谨慎运用手中的行政处罚职权，恪守法定程序，保障当事人的陈述、申辩和听证等权利。
4．行政合同与行政指导。行政合同与行政指导同为柔性行政手段，它既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法。在公用事业监管中，由于其最大的难题在于如何找到市场机制与政府监管的平衡点，因而行政合同与行政指导无疑可谓是一剂“灵丹妙药”，能够很好地弥补传统行政手段的不足。作为监管机构，应充分尊重被监管者的主体地位，加强与被监管者的合作与协商，提高被监管者依法行事的积极性与主动性，降低监管成本，实现更好的监管效果。
（三）公用事业监管中的信息公开及自身监督欲保证监管机构的监管发挥实效，就要求监管者对被监管者有充分的了解，即对被监管者的相关信息有一个全面、准确、及时的把握，如此才能采取及时、有效举措，这就要求被监管者必须及时公开相关信息；同时，在现代公共行政理论的要求下，这种信息公开对监管者同样适用，以保障被监管者和社会公众对监管者本身的监督。因而，信息公开在公用事业监管中非常重要。由于“监管把权力授予机构，同时也授予官员，使他们可以对某些资源的使用作出决策，而这些决策能够对受到监管工具影响的个体产生巨大的收益或损失”。因而这些监管机构及其官员非常容易成为利益集团俘获的对象，从而滋生腐败，导致政府监管形同虚设。故加强对监管者自身的监督亦是至关重要的，当然这种监督有内部的、外部的、程序的、实体的等诸多方面。
二、公用事业监管的路径分析———以邮政监管为例
公用事业虽然包括电力、电信、邮政、交通运输等诸多类型，但由于它们具有共同的特征，因而在监管路径上具有较强的相似性和相互借鉴性。以下笔者将以邮政监管为例，对公用事业监管的路径选择做一个初步的梳理。
（一）邮政监管的现状与问题邮政业是传统意义上的自然垄断和行政垄断行业，具有明显的公用事业特征。为应对现代信息技术的持续挑战，邮政业必然要进行强有力的改革，这种改革的核心无疑在于如何规范邮政监管，正确处理好市场机制与政府监管的关系。在此过程中，邮政监管尚面临以下问题：
1．监管机构设置不合理、职权划分不科学。自2005年国务院邮政体制改革以来，我国实行国家邮政局、省（区、市）邮政管理局两级监管体制。由于人员有限，①监管机构层级过高，中央与地方、各邮政管理部门的职权划分不清，根本无力进行有效监管，不利于督促邮政企业严格依法行为，积极提高自己的服务水平和质量。为了进一步加强对邮政业的监管力度，2012年国务院办公厅下发了《关于完善省级以下邮政监管体制的通知》（[2012]6号），从而形成了国家邮政局、省（区、市）邮政管理局、市（地）邮政管理局的三级监管体制。应该说，此种监管体制的调整，对于邮政监管水平的提高具有积极意义。但是，如何科学界定各级邮政管理部门、同一邮政管理部门中各部门之间的职权，仍然是决定未来邮政监管能否有效落实的关键。
2．监管手段过于单一、执法人员素质较低。实践中，因人员所限和疲于行政事务，邮政管理部门无法集中精力履行监管职能。直接后果是：过分依赖行政处罚、行政许可等传统的刚性监管手段；监管手段单一，未能积极采取行政合同、行政指导等柔性监管方式，以及提高监管的有效性和可接受性。此外，由于监管机构的人员大多从邮政企业分流而来，缺乏法律方面的基础，执法综合素质较低。因而导致依法行政、程序正当、比例原则等行政法的基本原则尚未得到一线执法人员的正确理解和有效落实。
3．政企分离不彻底、市场化程度不高。虽自2005年邮政体制改革以来，我国已经实行政企分开，在剥离企业职能、资产和人员的基础上重组国家邮政局。根据邮政业的不同特点，积极引进市场机制，放松政府监管的力度与强度。邮政业的市场化程度逐步提高，但仍然存在政企分开不彻底、市场化程度不够的问题。特别是在快递行业，监管部门过于照顾邮政企业的利益，而对其他市场主体进入快递行业设置过多条件、过高门槛
4．邮政监管法制建设亟需完善。截止目前，我国虽然已经初步形成了以《邮政法》为核心的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及相关邮政行业标准的邮政法体系，但这种邮政法体系是不完善的。首先《邮政法实施细则》已经实施二十几年，不能适应现实的需要，亟需修改；其次，部门规章、地方性法规和规章不完善，一些地方政府尚未根据本地实际，制定相应的法律规范；最后，相关邮政行业标准尚不够具体明确。因此，欲进一步提高对邮政业的监管水平，必须首先从立法上完善邮政行业的法律，为邮政监管工作的有效开展提供充分、有效的法律依据。
（二）邮政监管的路径分析通过上述对邮政业相关情况的介绍，以及如何在行政法视野下加强和提高对公用事业的监管，笔者认为，就邮政业而言，应首先树立一套先进的监管理念，即建立“政府监管、行业自律、社会监督”的监管机制、有效平衡“监管与市场、垄断与竞争、专营与民营”的关系。具体而言，可以综合运用以下手段提高邮政监管的实效。
1．完善邮政立法，保证邮政监管依法进行。首先，应尽快制定《邮政法实施细则》。既然国家欲加强邮政监管力度已设立市（地）级邮政管理局，那么就应当赋予其更多的职权，以保障其工作的自主性和积极性。即应当将主要的邮政监管职权下放至市（地）级邮政管理局，而国家和省级邮政管理局主要承担一种监督和指导工作。同时，市（地）级邮政管理局的机构设置应简化，只设置办公室与综合执法科即可。因为过细的机构设置，在人员有限的情况下，容易力量分散，不利于实际工作的开展。这些内容都需要《邮政法实施细则》加以详细规定。其次，国家邮政局作为邮政监管部门，负责全国的邮政立法、监管等工作，有权起草邮政业的部门规章，对邮政普遍服务、快递市场、邮票发行、集邮等制定相应的《管理办法》，并结合《邮政法》的修改，进行相应的补充和完善。最后，各省级邮政管理局应当根据本地实际，制定《邮政条例》。特别是在邮政普遍服务中，不同地区差别较大，因而各地应根据本地实际，在《邮政法》指导下，制定符合本地实际的《邮政条例》。同时，地方政府还可以根据实际需要，制定本地方的政府规章。
2．降低行政许可的门槛，积极引入市场竞争机制。邮政监管中的行政许可主要存在于快递行业。根据《邮政法》《快递业务经营许可管理办法》的规定，经营快递业务，应当向邮政管理部门进行申请，并对申请者的注册资本、网络和运递能力等作出了明确规定。应该说，此种许可制度本身具有其合理性，有利于保障快递企业提供高质量的服务水平。随着1993年第一家民营快递企业快客达的成立，民营企业如雨后春笋般迅速遍布全国，最多时高达30000多家。中国快递市场陷入了惨烈而又无序的竞争。截至2011年底，依法取得快递业务经营许可证的企业7500家，占市场份额95%以上的快递企业纳入了许可范围①。上述快递企业的急剧下降，一方面无疑是市场竞争的产物，但另一方面政府监管也有重大影响。监管部门为加强监管，优化竞争，通过行政许可权，对快递企业的市场准入进行了适当的限制，造成一些小的快递企业逐步退出快递市场。此外，以EMS为代表的国有快递企业，在监管部门的“照顾”和本身网络优势的双重作用下，市场地位仍然无可撼动。上述事实的存在，都要求监管部门需要进一步积极引入市场竞争机制，降低行政许可的门槛，凡是符合许可条件的，都应当允许其进入，公平竞争、优胜劣汰。如此，才能保障快递市场的健康发展，为社会公众提高更好的服务。
3．妥善运用行政处罚手段，提高邮政监管的水平。行政处罚是邮政管理部门实施邮政监管的重要手段之一。由于行政处罚本身能够带来一定的经济效益，因而在行政执法过程中受到各级邮政管理部门的青睐。但另一方面，行政处罚作为一种刚性执法手段，其在有效打击邮政违法行为、维护邮政管理秩序的同时，也可能因执法人员过于依赖行政处罚而产生、等侵害自然人或法人的合法权益的负面影响。笔者认为，邮政监管部门应妥善运用行政处罚手段，合理行使行政处罚自由裁量权，保证违法行为与处罚后果的平衡。此外，在行政处罚过程中，还应当注重行政处罚的程序正当性，充分保障当事人的陈述、申辩和听证等方面的权利，进一步提高邮政监管的水平和质量。
4．综合运用行政合同、行政指导手段，加强行业自律和社会监督。随着传统行政法的转型，要求监管部门综合运用行政合同、行政指导等多元化的监管手段。《市政公用事业特许经营管理办法》规定，主管部门依法向社会招标的，应当与中标者签订特许经营协议。特许经营协议的内容包括：特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格和收费的确定方法、标准以及调整程序，等等。通过行政合同方式既发挥了市场资源配置的优势，又体现了间接行政的最新理念，包含了对被监管者的平等合作与协商的精神，有助于被监管者积极主动遵守相关法律法规，保障监管工作的有效落实。同时，作为市场调节与政府监管缺陷的补救者，行政指导的多样性、自愿性等特征，符合现代监管的精神与理念，应该在实际监管过程中承担越来越大的作用。监管部门通过行政指导的方式，引导被监管者主动自觉的依法行为，保障邮政行业的正常秩序。
关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善
行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。
但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。
1我国行政调解制度法律规定的不足
1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性
我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。
1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄
目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。
1.3行政调解缺乏基本的程序性保障
我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。
2完善我国的行政调解制度的设想
根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。
2.1行政调解法律规范统一化
2.1.1确立行政调解制度的基本原则
一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：
（1）合法原则。
行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。
（2）自愿、自治原则
自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在调解中如何主张自己的合法权益，对调解结果是否接受等，但需注意的是，该项原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。
2.1.2设立统一的法律规范
我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》。欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势。我国应该适应社会的变革要求，修订相关法律。在条件成熟时，应该考虑制订统一的《行政调解法》。在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。
2.2行政调解范围普遍化
从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。然而如前所述，我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，实际上，调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中，能够较好地发挥作用。因此，行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。
参考文献
［1］熊文钊.现代行政法原理［M］.法律出版社，2000.
［2］朱最新.社会转型中的行政调解制度［J］.行政法学研究，2006.
国家税务总局2009年11月6日首次《关于纳税人权利与义务的公告》,把散落在《税收征管法》及其实施细则和相关税收法律、行政法规中的相关规定“归拢”,明确列举了我国纳税人拥有的14项权利与10项义务,在纳税人权利中,最引人注目的当为第一条:纳税人的知情权。
国家税务总局公告告知纳税人权利只是第一步,如何更有效地保障纳税人的权利实现才是最为主要的。当前在税收知情权方面还存在着信息不对等、制度不完善、渠道不畅通等问题,因此加快建立与完善纳税人税收知情权的制度和措施,具有十分重要的现实意义。
完善税收知情制度。就是要求税务机关从制度上保障纳税人的权利,尤其是知情权的有效实施。税务机关在税务管理活动中,要按照法律的规定,除需要必须予以保密的以外,应将本级制定的文件、资料、信息与行使职权、进行决策及执行活动的有关情况,通过一定形式向社会公开,让权力在阳光下运作。
畅通税收知情渠道。税务机关要通过税务网站、短信平台、报刊、广播、电视等媒体,办税服务厅、税法公告栏、电子触摸屏等场所或者设施,税收政策会、定期组织税收政策培训活动等便于社会公众及时获得信息的形式,将纳税人需要知道或了解的法律法规、办税流程和最新的税收政策及时发送传递给纳税人,让纳税人能够全面了解税收政策的变化和办税常识,维护纳税人的知情权。
建立知情评议机制。税务机关要建立健全纳税人对其行使知情权的评议评价制度,完善监督和反馈机制,在行政执法责任制中要增添对知情权的考核机制,对纳税人应予知情而无正当理由不予告知的,应严格予以追究。
最新版安全生产法完整版第一章 总 则
第一条 为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。
第二条 在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。
第三条 安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。
第四条 生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。
第五条 生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。
第六条 生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。
第七条 工会依法对安全生产工作进行监督。
生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见。
第八条 国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。
国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。
乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。
第九条 国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。
安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。
第十条 国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。
生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。
第十一条 各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，增强全社会的安全生产意识。
第十二条 有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。
第十三条 依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。
生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。
第十四条 国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。
第十五条 国家鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用，提高安全生产水平。
第十六条 国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。
第二章 生产经营单位的安全生产保障
第十七条 生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。
第十八条 生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：
(一)建立、健全本单位安全生产责任制;
(二)组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程;
(三)保证本单位安全生产投入的有效实施;
(四)督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患;
(五)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案;
(六)及时、如实报告生产安全事故。
(七)组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划
第十九条 生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。
生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。
第二十条 生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。
有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。安全生产费用在成本中据实列支。安全生产费用提取、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院安全生产监督管理部门征求国务院有关部门意见后制定。
第二十一条 矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。
前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。
第二十二条 生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：
(一)组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案
(二)组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况;
(三)督促落实本单位重大危险源的安全管理措施;
(四)组织或者参与本单位应急救援演练;
(五)检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议;
(六)制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为;
(七)督促落实本单位安全生产整改措施。
第二十三条 生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员应当恪尽职守，依法履行职责。
生产经营单位作出涉及安全生产的经营决策，应当听取安全生产管理机构以及安全生产管理人员的意见。
生产经营单位不得因安全生产管理人员依法履行职责而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位的安全生产管理人员的任免，应当告知主管的负有安全生产监督管理职责的部门。
第二十四条 生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。
危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。考核不得收费。
危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。注册安全工程师按专业分类管理，具体办法由国务院人力资源和社会保障部门、国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定。
第二十五条 生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。
生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。
第二十六条 生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备，必须了解、掌握其安全技术特性，采取有效的安全防护措施，并对从业人员进行专门的安全生产教育和培训。
第二十七条 生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。
特种作业人员的范围由国务院负安全生产监督管理部门会同国务院有关部门确定。
第二十八条 生产经营单位新建、改建、扩建工程项目(以下统称建设项目)的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。
第二十九条 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。
第三十条 建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施设计负责。
矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。
第三十一条 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责。
矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收;验收合格后，方可投入生产和使用。安全生产监督管理部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。
第三十二条 生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。
第三十三条 安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准或者行业标准。
生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转。维护、保养、检测应当作好记录，并由有关人员签字。
第三十四条 生产经营单位使用的危险物品的容器、运输工具，以及涉及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经具有专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。检测、检验机构对检测、检验结果负责。
第三十五条 国家对严重危及生产安全的工艺、设备实行淘汰制度，具体目录由国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定并公布。法律、行政法规对目录的制定另有规定的，适用其规定。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况制定并公布具体目录，对前款规定以外的危及生产安全的工艺、设备予以淘汰。
生产经营单位不得使用应当淘汰的危及生产安全的工艺、设备。
第三十六条 生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。
生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。
第三十七条 生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。
生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府安全生产监督管理部门和有关部门备案。
第三十八条 生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。
县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。
第三十九条 生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离。
生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口。禁止锁闭、封堵生产经营场所或者员工宿舍的出口。
第四十条 生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。
第四十一条 生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程;并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。
第四十二条 生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。
第四十三条 生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查;对检查中发现的安全问题，应当立即处理;不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人，有关负责人应当及时处理。检查及处理情况应当如实记录在案。
生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。
第四十四条 生产经营单位应当安排用于配备劳动防护用品、进行安全生产培训的经费。
第四十五条 两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。
第四十六条 生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。
生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。
第四十七条 生产经营单位发生生产安全事故时，单位的主要负责人应当立即组织抢救，并不得在事故调查处理期间擅离职守。
第四十八条 生产经营单位必须依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费。
国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。
第三章 从业人员的安全生产权利义务
第四十九条 生产经营单位与从业人员订立的劳动合同，应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项，以及依法为从业人员办理工伤保险的事项。
生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。
第五十条 生产经营单位的从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施，有权对本单位的安全生产工作提出建议。
第五十一条 从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告;有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。
生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
第五十二条 从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。
生产经营单位不得因从业人员在前款紧急情况下停止作业或者采取紧急撤离措施而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
第五十三条 因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。
第五十四条 从业人员在作业过程中，应当严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品。
第五十五条 从业人员应当接受安全生产教育和培训，掌握本职工作所需的安全生产知识，提高安全生产技能，增强事故预防和应急处理能力。
第五十六条 从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告;接到报告的人员应当及时予以处理。
第五十七条 工会有权对建设项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用进行监督，提出意见。
工会对生产经营单位违反安全生产法律、法规，侵犯从业人员合法权益的行为，有权要求纠正;发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议，生产经营单位应当及时研究答复;发现危及从业人员生命安全的情况时，有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险场所，生产经营单位必须立即作出处理。
工会有权依法参加事故调查，向有关部门提出处理意见，并要求追究有关人员的责任。
第五十八条 生产经营单位使用被派遣劳动者的，被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利，并应当履行本法规定的从业人员的义务。
第四章 安全生产的监督管理
第五十九条 县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。
安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。
第六十条 负有安全生产监督管理职责的部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同)或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查;不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
第六十一条 负有安全生产监督管理职责的部门对涉及安全生产的事项进行审查、验收，不得收取费用;不得要求接受审查、验收的单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品。
第六十二条 安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：
(一)进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况;
(二)对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正;对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定;
(三)对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除;重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备;重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用;
(四)对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。
监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。
第六十三条 生产经营单位对负有安全生产监督管理职责的部门的监督检查人员(以下统称安全生产监督检查人员)依法履行监督检查职责，应当予以配合，不得拒绝、阻挠。
[关键词] 强制性规定；合同效力；私法自治
【中图分类号】 D913 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）07-080-2
一、有效与否：徘徊在司法实务中的艰难抉择
过去，我国司法实践多认为违反法律强制性规定合同无效，“违法=无效”的运作模式导致大量合同被认定为无效，严重破坏了私法自治理念，引发了各界进行检讨，最高人民法院也陆续在出台的《合同法解释（二）》和《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（下简称“指导意见”），试图为法院审理此类案件指明了方向，但司法实践中要准确地识别效力性强制性规定并不容易，而由于认识上的差别，不同的法官对于同类案件可能作出截然不同的判决，因此对于此类问题的认定和处理，实践中法官依然是模棱两可、徘徊不定，以致许多本不应该无效的合同被认定为无效。
二、平衡解读：寻找符合个案情景之妥善判决
（一）对司法解释条文之平衡解读
1.细化强制性规定的类型
现有的法律框架对强制性规定作进一步的类型化划分为效力性强制性规定和管理性强制性规定，并对应于不同的规范类型之违反而对合同效力做出不同认定，进一步减少了合同被认定为无效的风险，当然也存在不足，目前的法律对效力性强制性规范尚未有明确的区分标准，细化规范类型本身还有待于法官在个案中进一步的解释和评价。
2.授权法官进行目的解释和个案衡量
在对强制性规范作出缩限性解释后，对强制性规定的识别及效力性判断则需要法官进行个案判断了。《指导意见》规定了法规目的探询、法益衡量等方法，采取了形式标准与实质标准相结合的方式，要求法官应“综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型”。但是公法优越论在我国长期占据主流地位的背景下，法官在进行法益衡量，应更慎重地判断公权力可以在多大程度上影响私法效力，以防止国家过分介入私的领域。
3.违反强制性规定+损害国家利益或社会公共利益=当然无效
对于违反强制性规定与损害国家利益或社会公共利益，我国立法上采取的是二分法，即将二者分别作为引发合同无效的原因之一。前者由于存在明确的实体法规定，通过对法律规定进行解释就可以径直进行判断，而后者，对于何为国家利益或社会公共利益，并没有明确的标准，需要进行个案判断。而在司法实践中二者却往往有所关联，如法官在探询法规意旨时往往从法规中抽取中一定的公共政策取向，探讨其背后的社会公益，而在进行法益衡量时往往将社会公共利益、国家利益与私人利益进行权衡比较，从而判断违反强制性规定是否影响合同的效力以及在何种程度上影响合同效力。
《指导规范》第十六条后半款所规定的对损害国家利益或者社会公共利益的情形的规定体现了我国对二者的态度也逐渐由二分法向一元化发展，将损害国家利益或社会公共利益作为判定违反强制性规定行为效力的依据之一。但是在我国目前对于何为国家利益、何为社会公共利益的范围尚未有较为清晰的界定时，还有待于将国家利益与社会公共利益概念的进一步明晰。
4.区分强制性规定的不同对象
与此同时《指导规范》又提出了另一个识别路径，即区分了强制性规定的对象不同而进行不同的认定：如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。
（二）个案妥善判决之寻求
通过对实体法的分析，我们认定违反强制性规范合同效力的路径逐渐明晰起来：
1.强制性规范之初步识别
（1）表征判断。强制性规定是指不问当事人意思而必须予以适用的法律规定，而这种适用命令的表达往往借助于规范中含有强制性的表达术语的使用。因此，从字面上就可以初步认定强制性规定，如“应当”、“必须”、“不得”、“禁止”等词语多为强制性规定的显著性标志。
（2）强制性规定的位阶。根据合同法第五十二条第五项将强制性规定缩限在法律、行政法规的层面。若合同违反了法律、行政法规以外的规范性文件，如地方性法规、部门规章中的强制性规定，其效力应如何判定呢？从合同法第五十二条第五项的反面解释和历史解释来看，对低位阶的规范排除在合同效力的认定之外的，因此，目前的司法实践中对地方性法规、部门规章多予以排除，或者寻找其上位法，依照其上位法确认合同效力，而作为上位法的具体化或授权性规定的地方性法规、规章仅作为参考。不过，实践中也并未完全遵守这一限制，特别是在涉外合同纠纷案件，合同效力多取决于是否按照部门规章规定办理相关审批手续，如若未办理往往被认定为无效或尚未生效，对于此类案件中合同效力的认定便已经转换到损害社会公共利益（《合同法》第52条第4项）的判断思路上。此时，往往需要考量其立法目的，看是否影响到社会公共利益和经济秩序的维护。
2.司法裁量下效力性强制性规范之界定
（1）初步区分管理性规定和效力性规定。看条文中是否明确规定违反此类规范是否将导致合同无效。
（2）综合运用法规目的探询、法益衡量等方法综合认定。
探询法规意旨，法律明确规定违反该强制性规范的合同为无效时，当然毋庸置疑为无效，但通常情况下，法律仅是规定违反者应受处罚，对于是否影响合同效力并未提及时，此时则应考察其立法目的，否定合同效力是否与其立法目的及意旨相符。
权衡冲突法益，在评定合同是否对强制性规范造成了“违反”时，需要将强制规范所要保护的法益与法律行为所体现的法益相权衡。应全面斟酌、考量不同法益本身的轻重、交易安全以及合同当事人的意思自由等因素。
（3）根据强制性规定的对象进行判断。
如果强制性规定针对的是合同行为本身，只要这些合同行为对应的交易发生，就会绝对地或继续存在将可能损害国家利益或者社会公共利益，则为效力性强制性规范，合同无效；
如果强制性规定针对的并非合同行为，而是当事人的“市场准入”资格，如某种类型的合同行为仍属法律允许，但禁止市场主体在未取得交易资格时从事此类交易行为，则一般是管理性规定，违反此类强制性规定一般不认定为无效。与此类似的交易时间、交易场所等的强制性性规定也是如此；
如果强制性规定只是某类合同的履行行为，如市场主体根据合同的约定进行的债务履行行为，触犯了法律或行政法规的强制性规定，一般不认定无效。
参考文献：
[1]解亘.论管制规范在侵权行为法上的意义[J].中国法学，2009，（2）.
