发布时间：2023-07-13 16:42:53
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的民事诉讼法与行政诉讼法样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护（注：王名扬著：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第618页。）。”我国行政诉讼制度的改革导向也应如此。
西方发达国家对原告资格的拓宽，主要是通过拓宽对个人权益的保护范围和创设对公共利益保护渠道两条主要途径进行的。前者大体经历了由“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进的过程，甚至某些国家发展了“法律值得保护的利益”标准或“事实损害”标准（注：美国、德国、日本等国家的司法实务上已有运用此标准的尝试。）。对后者，各国情况相异。如英国有“告发人诉讼”（elator action），美国有私人检察总长理论，日本有民众诉讼。
目前，我国行政诉讼仍缺乏对公共利益保护的诉讼渠道，而对个人权益保护也基本处于“法定权利”标准阶段。《若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”此规定立意在于拓宽原告资格，但由于“法律上利害关系”属高度不确定法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗。
在我国，实现对原告资格的拓宽，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。自然，要实现这一转变并非易事，更为困难的是，如何能将这一标准落到实处。从现实的角度考虑，修订《行政诉讼法》更多的努力是能在立法上尽量明确“利益”的界限和运用这一标准的基本方法下功夫。
（四）充实和细化相关证据规定：
《行政诉讼法》中有关证据的规定条文不多，但其中确立的由被告对被诉行政行为承担举证责任的规定却有领先意义，对充分保护公民、组织的权益和促进行政机关依法行政具有十分重要的作用。
为细化《行政诉讼法》的规定，最高人民法院曾在1999年的《若干问题的解释》中就证据问题作了一些规定，继而又在2002年制定的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》更是对行政诉讼证据问题作了系统性规定。相比之下，后者不仅内容充实、具体，而且更符合行政诉讼法立法精神和发展导向，值得修订《行政诉讼法》时吸收。
（五）明确设立行政附带民事诉讼制度：
《行政诉讼法》并没有规定行政附带民事诉讼制度，行政诉讼能否附带民事诉讼，及行政附带民事诉讼的范围和适用条件，在我国一直存有争议。《若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 此规定似乎隐含着对行政附带民事诉讼制度的认可，但适用范围却有严格限制，仅限于行政裁决。
从我国行政诉讼实践来看，除行政裁决这类典型涉及平等主体之间民事争议的行政行为外，还有相当大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争；同时，在司法实践中经常出现的情形是，源于原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销，原告胜诉，而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决，即所谓的“官了而民不了”，导致当事人的合法权益无法从根本上得以保护的结局。出现这种情况的原因在于，行政诉讼的审理和裁判对象是被诉行政行为，而不是原告与第三人之间的民事争端，法院在行政诉讼中去解决双方的民事争端就超越了行政审判权的界限。行政附带民事诉讼的提出即是为了避免此种现象的发生，为当事人提供一条便利的根本解决问题的途径和机制，它除了具有达到实现诉讼经济的功用外，从根本上说目的在于能更有效地发挥行政诉讼保护公民、组织权益的作用。
因此，修订《行政诉讼法》，应明确确立行政附带民事诉讼制度，对其适用范围、条件、审判方式及裁判方式作出具体规定。当然，对因行政裁决引发的行政附带民事诉讼与其他类型的行政附带民事诉讼，在启动条件和审理等方面是否应有所区别，需要进一步研究。
（六）完善判决制度：
现行《行政诉讼法》为一审判决设置了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决，并对每类判决形式的适用条件作了规定。这些判决形式，尤其是维持判决与撤销判决的存在及适用条件，首次系统地确立了判断行政行为合法与违法的标准，对我国行政法制建设具有积极的引导作用。不过，《行政诉讼法》所设定的四类判决形式基本是以行政行为为中心的，忽视了当事人的诉讼请求，从而在司法实践中遇到了一定障碍。《若干问题的解释》将当事人的诉讼请求引入判决所考虑的因素，增加了确认判决和驳回诉讼请求判决两类判决形式，一定程度上弥补了《行政诉讼法》规定的缺失。
《行政诉讼法》的修改除吸收司法解释的成果外，需要在以下三个方面加以细化：
1、明确履行判决的适用范围。
《行政诉讼法》第54条规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”该规定确立了对行政不作为的救济方式，类似于德国、我国台湾地区的课以义务判决。然而，由于这一款规定的简单和模糊，造成认识上的不统一，不利于保护公民、组织的权益。有些学者和司法部门，从形式意义上来理解行政不作为，认为行政机关明确拒绝相对人申请的行为，不属不作为的行政行为，如果错误，法院不应适用履行判决而应适用撤销判决，而此规定中“不履行”仅指行政机关对相对人的申请不予答复的行为（注：参见林莉红著：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第86、246页；罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第169、179页；章剑生：《判决重作具体行政行为》，载《法学研究》1996年第6期，第29 页。）。按照此种理解，我国对行政不作为的救济被分化，导致履行判决的适用范围缩小。从德国、美国、英国等国家对行政不作为的救济来看，均是从实质意义上理解行政不作为和确定课以义务判决的适用范围的。我国台湾地区在修订“行政诉讼法”之前也曾采用撤销判决制度，但鉴于撤销判决救济的不充分性和违背诉讼经济原则，而改为现在的课以义务判决。目前日本学界和司法界也热烈倡导改革日本对不作为的救济途径，代之以课以义务诉讼形式。我国在修订《行政诉讼法》时，应充分注意这一点，进一步明确履行判决的适用范围，以利于法律的真正实施。
2、进一步确立违反法定程序的裁判效果。
违反法定程序的行政行为应当不附加任何条件予以撤销，这是《行政诉讼法》的一项重要贡献，凸显了程序与实体在判断行政行为合法与否方面的同等地位，从而推动了行政程序法制度在我国的发展。但行政行为仅因程序违法被撤销之后的法律效果如何，并不明确。根据《行政诉讼法》的规定，行政行为被撤销后人民法院可以根据情况判决被告重新作出行政行为，同时在实践中有不少行政机关即使没有法院判决也在自行重作行政行为。不过，《行政诉讼法》为被告重作行政行为设制了限制，第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院1991年制定的司法解释和现行的司法解释均又作出例外规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”（《若干问题的解释》第54条第2款）这样规定造成的结局是，法院对违反法定程序的行政行为应当判决撤销，但行政机关可以不受限制作出同样的行政行为。这一结局对不单追求形式意义胜诉的当事人来说，意义甚微，结果使当事人丧失了起诉的动力，行政机关单纯的程序违法得不到追究，最终置程序低于实体的地位。
为改变程序不被充分重视的状况，1996年颁布的《行政处罚法》和2003年颁布的《行政许可法》都要求追究造成程序违法的相关责任人员的行政责任。不过，从《行政处罚法》实施情况来看，鲜有这样的事项出现，这些责任追究机制被束之高阁。
为发挥程序对行政机关的约束机制，使行政机关能认识到程序与实体的同等重要性，制定《行政程序法》和修订《行政诉讼法》必须重新考虑对行政机关程序违法的责任追究机制。一个基本设想是，在现阶段，在行政机关程序观念淡薄、重实体轻程序的情况下，除强化《行政处罚法》、《行政许可法》追究相关责任人员的行政责任实现机制外，应加强对行政机关程序违法的责任追究力度，具体可通过以下两种主要机制实现：一方面，对不涉及第三人利益而单纯对原告施加不利影响的行政行为，该行为因违反法定程序被撤销后，法院不得判决被告重新作出行政行为，行政机关也不得自行重新作出行政行为；另一方面，对于授益行政行为，除非受益人存在过错，法院和行政机关均不得仅以该行政行为程序违法为由将其撤销，但如果此授益行政行为的实施将给第三人带来不利影响，在第三人起诉（或向行政机关提出撤销请求）的情况下，由法院（或行政机关）根据具体情况作出驳回第三人诉讼请求或撤销此行政行为的裁判（或相应的行政决定），不过无论结果如何，行政机关均应补偿或赔偿受益人或第三人因此而遭受的损失。有关以上两种机制的设计细节，特别是如何演化为具体规定，或许需要在修订《行政诉讼法》和起草行政程序法过程中继续深入加以推敲和斟酌，但以下理念和精神应当始终予以坚持和贯彻：即对违反法定程序的行政行为的处理，应以不损害无过错的公民、组织（包括当事人和第三人）的利益为前提，行政机关必须为因其过错而遭受损失的公民、组织承担赔偿责任。惟其如此，公民、组织的权益才能得以保障，正当程序的观念才能在行政管理中转化为现实。
3、对显失公正作出界定。
《行政诉讼法》规定对显失公正的行政处罚，法院可以判决变更。但对何种情况下可构成显失公正，没有具体规定判断的标准，造成司法实践中理解和掌握的尺度不一致，理论界的看法也很不统一。修订《行政诉讼法》需要在总结实践经验基础上，归纳、概括出一些典型情况，给显失公正一些基本的判断标准。
自然，除以上内容和制度外，还有许多内容值得关注。随着《行政诉讼法》修订的展开和讨论的深入，修订的重点也会有所变化。
三、修正所要处理的两个关系
（一）行政诉讼法与单行法的关系：
根据《行政诉讼法》第11条第2款、第12条第（4）项、第37条第2款、第38条第1款和第2款、第39条、第44条第（3）项、第65条第 2款、第66条等条款的规定，《行政诉讼法》允许单行法就有关行政诉讼事项作出例外规定。按照特别法优于一般法规则，这些例外规定具有优先适用力。因此，在我国，《行政诉讼法》的渊源除从《行政诉讼法》来寻找外，不少情况下还需要看单行法的规定。大量单行法律、行政法规、地方性法规中有关行政诉讼的规定，构成了我国行政诉讼规范的重要组成部分。
从历史发展角度看，我国行政诉讼制度发展的初期阶段，基本是靠单行法推进的。1982年《民事诉讼法（试行）》始建行政诉讼制度时，就明确了单行法在规范行政诉讼中的作用。到1989年《行政诉讼法》颁布前，已有上百部法律、法规对有关行政诉讼事项作出规定（注：参见应松年主编：《行政诉讼法学》（修订2版），中国政法大学出版社2002年版，第31页。）。单行法的地位因其为我国制定《行政诉讼法》提供了大量素材和积累了丰富经验而被《行政诉讼法》所认可和接纳，从而造成了《行政诉讼法》与大量单行法共存的局面。
允许单行法对某些行政诉讼事项作出规定，可以通过单行法发展新型的行政案件，给予特殊领域的行政诉讼予以特别规定，能够使行政诉讼制度保持一定的开放性和灵活性，避免《行政诉讼法》单一规定的僵化。但大量例外规定的存在所导致的结果，是行政诉讼制度支离破碎般的不统一，既给普通公众了解和使用行政诉讼制度带来相当大的困难和麻烦，也给法院受理和审理案件造成不便。从上述允许例外规定的条款来看，除第11条第2款、第44条第（3）项和第66条具有积极作用外，其余规定所带来了的负面影响似乎更大。典型的是有关行政诉讼起诉期限、提起行政诉讼是否需要先行复议的规定，不仅数量庞大，内容极不统一，且例外规定的层次也不统一，有些是法律，有些是法规。
以1996年《行政处罚法》颁布为起点，我国在行政法领域开始了对一般法与单行法关系调整的尝试，其目的是努力构建相对统一的行政法律制度。1999年《行政复议法》和刚刚颁布的《行政许可法》，承袭了《行政处罚法》精神，继续推进此种统一工作。
《行政诉讼法》的修订，同样需要审慎考虑《行政诉讼法》与单行法的关系调整问题，一是要研究允许作例外规定的单行法的范围，即法律、行政法规、地方性法规中哪些规范可以对有关行政诉讼事项作出规定；二是要研究究竟哪些事项由单行法作特别规定具有意义和价值。相比较而言，后者更为重要。
（二）行政诉讼法与民事诉讼法的关系：
独立的行政诉讼制度建立以来，行政诉讼法与民事诉讼法的关系渐远。但行政诉讼与民事诉讼之间千丝万缕的联系，尤其是对行政诉讼脱胎于民事诉讼的国家和地区而言，行政诉讼制度总难以脱离与民事诉讼法的关联。不少国家和地区所制定的行政诉讼法并不是完全自足的，而是对与民事诉讼相同或相似的内容略而不作规定，准予援引民事诉讼法的相关规定参照执行。日本（注：日本《行政案件诉讼法》第7条规定：“（本法无规定的事项）有关行政案件之诉讼，就本法中未规定的事项而言，皆依民事诉讼法之例。”）和韩国（注：韩国《行政诉讼法》第14条规定：“本法没有特别规定的事项，准用法院组织法和民事诉讼法。”）的行政诉讼如此，我国台湾地区（注：台湾地区旧“行政诉讼法”第33条规定：“本法未规定者，准用民事诉讼法。”）旧日行政诉讼制度同样如此。我国《行政诉讼法》中虽没有这样的规定，但最高人民法院两次对行政诉讼法解释中都有准用的规定。现行的《若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
从历史角度来看，行政诉讼法之所以准用民事诉讼法的规定，很大程度上源于行政诉讼制度建立初始，经验不足，而民事诉讼制度历史悠久，法典完备。行政诉讼法仅作简单规定，准予行政审判援引和准用民事诉讼规定，实与行政诉讼不发达有关。今天，在行政诉讼制度发展已相对成熟，特色愈加明显的情况下，仍允许参照民事诉讼法有关规定更多是基于立法技术上的考虑。作为某种意义上同为解决纷争的机制，行政诉讼与民事诉讼在运用程序和技术层面具有不少的共通之处和相似一面。民事诉讼法以其发展早、体系完整、内容充分完备、相对成熟的优势，居于被准用的地位，似乎理所当然。日本有学者指出，日本在制定现行《行政案件诉讼法》时，并不是将其作为与民事诉讼法并列的意义上自足完备的法典而制定的，凡与一般诉讼相通的内容，该法都没有作出规定。在这一点上，它与以自足完备的法典为目标的1932年《行政诉讼法案》有所不同（注：参见［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第301页。）。
不过，在准用民事诉讼法情况下，如何保持行政诉讼法的独立性和完整性，尤其是如何保证被准用的规定能适应行政诉讼的特殊性，是一个重要课题。在我国的司法实践中，时常会出现在行政诉讼法没有规定的情况下，如何参照民事诉讼法规定及参照是否恰当等问题。
我国台湾地区修订行政诉讼法时在此方面进行的尝试或许值得我们学习、借鉴。台湾地区1998年修订行政诉讼法时力争在各项问题上均有自行规定，而在立法技术上对需要援引民事诉讼法时，一改过去概括准用民事诉讼的规定方式，而采用具体准用的方式，即在各章节之后具体列明民事诉讼法的相关条文，从而保证了准用范围的明确，减少因选择法条援用而生之歧见（注：参见昊庚著：《行政争论法论》（初版），三民书局1999年版，第6页。）。因而，我国台湾地区的新“行政诉讼法”“在内容上，固然有部分条文是参考”民事诉讼法“的规定，但多数条文仍是基于行政诉讼之目的而作审慎考量与设计。（注：翁岳生：《台湾近年来行政法之发展》，2000年第四届东亚行政法学研讨会论文。）”最近，台湾地区又重新对准用“民事诉讼法”方式进行检讨，准备将现行具体准用“民事诉讼法”的方式，改为例示准用方式，即在保留于各章节之具体准用民事诉讼法规定的同时，增加概括性准用规定，对《民事诉讼法》的规定，除《行政诉讼法》明确规定准用的内容外，只要与行政诉讼性质不相抵触的也可以准用。
一、抗诉
（一）现行抗诉制度的优势
抗诉，是现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的唯一的检察监督方式。这种检察监督方式在50年代的检察实践中就有适用，不过在那个时候将抗诉称作抗议。1在90年代制订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的时候，参照《刑事诉讼法》的规定，将抗议统一称作抗诉。
抗诉制度原始于《苏俄民事诉讼法典》。在该法典中，对苏俄检察机关在民事诉讼中的上诉程序中的抗诉权和审判监督程序中的抗诉权，都作了完整的规定。其中第282条第二款规定：“检察长，不管他是否参加过该案件审理，都可以对不合法或无根据的法院判决提出抗诉。”按照该法典第319条和第320条规定，苏联总检察长、副总检察长、俄罗斯联邦检察长和副检察长、自治共和国、边疆区、州、自治州、民族州的检察长，都有权按照监督审程序提出抗诉。建国初期，中国司法制度借鉴了这些抗诉制度，取得了初步的成效。11982年制订《民事诉讼法（试行）》，确立了检察机关对民事审判活动的监督权；1990年制订《行政诉讼法》，正式规定了行政诉讼中的抗诉制度；1991年修订《民事诉讼法》，规定了民事诉讼中的抗诉制度，构成了我国民事、行政诉讼审判监督程序中的抗诉制度体系。
在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了审判监督程序的抗诉制度以后，检察机关正式办理民事行政抗诉案件，自1990年办理第一件行政抗诉案件之后，每年办理的民事行政抗诉案件逐步增多。至1999年底，全国检察机关共办理民事行政抗诉案件34821件。人民法院再审审结的民事行政抗诉案件为12482件，其中改判、撤销原判发回重审和调解等改变原判决的为10246件，占总数的82.09%，发挥了审判监督的作用。
现行审判监督程序的抗诉，从总体上说，是具有一定的优势的。其中最重要的，就是抗诉的必然后果是引起再审，法院对此没有选择的余地，不能依据自己的意愿决定是否再审。这就是抗诉的再审强行性原则。
（二）现行抗诉制度的局限性
但是，现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中规定的抗诉程序是有严重局限性的。这些局限性表现在：
一是没有规定上诉程序的抗诉程序。民事诉讼和行政诉讼与刑事诉讼是完全不同的，在刑事诉讼中，检察机关是诉讼参与人，是自始至终参加诉讼的国家司法机关。在这样的诉讼中，检察机关对于行使审判活动的监督，并不是仅仅有一种审判监督程序的抗诉权，还有上诉程序中的抗诉权，以及其他的监督权。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关是在诉讼程序之外进行监督，在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误的时候，才能够提出抗诉，使自己进入诉讼程序，参与到诉讼中来，实施法律监督。在庞大、复杂的民事诉讼和行政诉讼之中，仅仅依靠这样简单的、单一的监督方式，是绝对不够的。必须增加上诉程序的抗诉，以减少矛盾上交的程度，将纠纷解决在基层，同时，也能够保证检察监督的效果。
二是缺少抗诉程序的具体规范。就是现行诉讼法规定的审判监督程序的抗诉程序，也是不具体的，尤其是缺少具有可操作性的程序规范。在《民事诉讼法》中，对抗诉程序的规定算为最详细的了，但是也仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书和抗诉再审。对于具体的抗诉应当怎样操作，法院怎样审理，法、检怎样配合，都是毫无规定，在实践中无法操作。例如，检察机关是否有权调阅人民法院的审判卷宗，就没有类似《苏俄民事诉讼法典》第322条关于“检察长在其职权范围内有权从相应的法院调阅民事案卷，以便解决是否有理由以审判监督程序提出抗诉的问题”的规定，致使对这样的问题在实践中一直得不到解决，成为“老大难”问题，争论了十年，至今还是没有结果。
三是规定终审法院的上级检察院才有权抗诉，就将大量的民事纠纷和行政争议集中在省级和中央的司法机关，这不符合“将矛盾消灭在基层”的原则。
正是由于这些原因，司法机关在具体执行抗诉的程序上，不能不存在不同的看法，激烈的争执和纷争由此而生。至于其他的一些不同看法，更是比比皆是。这些问题不解决，民事行政检察监督就无法正常进行。
（三）抗诉制度的改革
无论是在审判监督程序改革作单轨制监督模式，还是作双轨制的监督模式，抗诉制度都应当进行改革。可以选择的方法：其一，继续坚持审判监督程序的抗诉，但是将抗诉的权力下放到做出发生法律效力判决、裁定的法院的同级检察院，由同级检察院提出抗诉。其二，在现有审判监督程序的抗诉制度的基础上，增加上诉程序的抗诉，使检察机关在一审判决作出以后，检察机关就有权进行抗诉，发生提起上诉审的法律效力。
我们的意见是选择第二种方法：
首先，现行的审判监督程序的抗诉，应当进一步坚持和完善。这就是，对于已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院有权抗诉。在具体的抗诉程序上，应当进一步完善，在检察机关和审判机关认识不统一的问题上，制定统一的规范，防止任意解释。例如，在调卷、审级、审限、再审程序、检察机关在再审法庭上的职责等，都应当规定清楚。
第二，增加上诉程序的抗诉权。
现实生活中对司法权的不正当行使，造成错案，是法律赋予检察机关抗诉权的基础。现行法律将检察机关的抗诉对象限定在生效裁判的范围之内，大大地影响了司法公正的实现。法律没有将未生效裁判列入抗诉的范围，大致基于以下理由：法律已经将上诉权赋予诉讼当事人；未生效裁判尚未取得执行力，对其抗诉没有实际意义。但是，这种理由并不具有说服力：
一是，尽管现行法律已经将上诉的权利赋予诉讼当事人，但是，在法院的裁判涉及的公共利益与当事人的自身利益没有直接的关系时，当事人往往不提出上诉。即使存在富有正义感的人，由于当事人资格的限制，他也难以依据现行法律找到可行的途径。
二是，法律已经赋予检察机关对生效民事、行政裁判的抗诉权，不能成为否定将未生效裁判列入抗诉对象的理由。虽然，民事、行政裁判的执行不会造成错杀无辜、冤狱等人身损害后果，但是，错误的民事、行政裁判和错误的刑事判决一样，一旦生效并付诸执行，都会造成一定的损害后果。法律应当尽可能防止错误裁判付诸执行，据此，赋予检察机关对未生效裁判的抗诉权，可以避免社会财富的浪费，减少当事人的讼累，稳定社会，因而是十分必要的。对此，俄罗斯联邦检察院的做法是值得借鉴的。俄罗斯联邦新的仲裁诉讼法规定，对仲裁法院裁决，检察院可以提出上诉。1
关键词：争议顺序冲突处理
自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行后，法院须依不同的诉讼法，分别适用行政诉讼程序和民事诉讼程序对关联的行政争议与民事争议进行审理。如何处理关联的行政争议与民事争议的审理顺序，即优先审理何者，是理论和实践均必须予以规范与明确的问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和进一步完善，为了更有效调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权的进一步扩大，已是不争的事实，行政权时刻影响着大量的民事法律关系，行政法律关系与民事法律关系相互渗透、交叉；同时，公民、法人和其他组织的法律意识尤其是行政诉讼意识的增强，唯权、唯上思想的摈弃，一旦行政行为侵犯其民事权益时，已不再听之任之，而是充分行使提起行政诉讼的权利，关联的行政争议与民事争议的案件将有增无减。因此，从理论上，对关联的行政争议与民事争议的审理顺序进行探讨，为以后立法提供更加科学的理论依据，规范、统一目前司法操作方式，均具有积极意义。
一、关联的行政争议与民事争议的概念、特征与表现形式
关联的行政争议与民事争议是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，二争议内容上具有关联性，处理结果互为因果或互为前提条件的一种争议形式。
关联的行政争议与民事争议具有如下特征：1、法院已立案受理至少一争议，但未审理终结。当二争议均被诉至法院，法院就必须解决二诉讼的审理顺序；法院在审理一诉讼的过程中，出现另一须适用其它的诉讼程序审理的争议时，不能置之不理，也要处理优先解决何者。争议均未被诉至法院和一争议或二争议均已被审理终结，不存在审理顺序的冲突。2、关联的行政争议与民事争议必须是紧密型的，具有关联性。关联性是关联的行政争议与民事争议的本质特征。本文所指的关联性不是哲学意义上的普遍联系性，其条件有二方面：一是内容上具有关联性，行政争议因民事争议产生或民事争议因行政争议产生；二是处理结果上具有因果性或前提条件性，一争议判决本身依赖于另一争议的解决，后一争议虽不构成前一争议的主要标的，但决定前一争议的判决结果。3、关联的行政争议与民事争议的当事人基本具有吻合性，民事争议的原、被告是行政争议的原告、第三人，反之亦然。虽然行政争议必然有行政主体的参与，行政主体在行政诉讼中充当被告的角色，但行政争议的其他当事人基本是民事争议的原、被告。任一争议的当事人不是另一争议的当事人，该二争议就不具有关联性。4、关联的行政争议与民事争议的当事人均已向法院提出主张。法院在审理案件过程中，发现存在当事人未向法院主张的关联的另一争议，依照“不诉不理”的民事、行政诉讼基本原则，法院无职权审理未被当事人主张的另一争议，故无需解决优先审理何争议的问题。
关联的行政争议与民事争议的表现形式有二种：一是关联的行政诉讼与民事诉讼，即理论上的本诉与他诉。依法院立案受理的时间的先后可分为行政诉讼受理在先和民事诉讼受理在先，但法院立案受理的时间的先后，不能决定何者应优先审理。二是关联的诉讼与争议。在诉讼的过程中，出现关联的、当事人已向法院主张的另一须依其它诉讼程序审理但未成诉的争议。若后争议已被诉至法院且法院已立案受理，即转化为第一种形式，本文所指的第二种形式是未将争议转化为诉讼的情形。
二、本诉与他诉的优先关系的处理原则
本诉与他诉的优先问题，学者倾向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼。其理由是：1、从行政法理论上讲，是行政权优先原则在诉讼领域的体现①。行政优先权原则要求行政权与社会组织或公民个人的权利在同一范围内相遇时，行政权具有优先行使与实现的效力。2、从二诉讼保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益；民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益②。3、从二诉讼的审理结果看，行政诉讼的审理结果可能是行政机关履行法定职责或行政赔偿，民事诉讼的审理结果是民事权益得以实现，民事义务得到履行，主要体现了各方在财产利益上的增加或减少，一般不涉及生命权和人身自由权等基本人权③。
在司法实践中，处理关联的行政诉讼与民事诉讼的优先关系的方式主要有以下三种：1、各自独立式。法院不同的审判庭对关联的行政诉讼与民事诉讼独自审理，他诉的是否存在和审理结果，不理不睬，仅对本诉的所有证据材料效力予以审核认定并直接据此作出裁判。2、行政诉讼优先式。行政诉讼具有优先性，民事诉讼让位于行政诉讼；中止民事诉讼的审理，待行政诉讼审理终结后，并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。该式是行政诉讼先于民事诉讼观点的典型的司法操作模式。3、行政附带民事诉讼式。当关联的行政诉讼与民事诉讼并存时，在立案审查阶段，把民事诉讼作为行政附带民事诉讼的形式予以立案，移交行政审判庭审理；在审理阶段，由民事审判庭把民事诉讼移送到行政审判庭作为行政诉讼附带民事诉讼形式一并予以审理。
上述三种方式，固然有其合理的方面，如第一种方式能及时、快捷审结案件，第二种方式简单明确、易于操作，第三种方式体现诉讼的效益原则。但是，如果继续探究上述三种方式的利弊，似有形而上学和机械论的嫌疑，其缺点或不足之处显而易见。
根据行政法的理论，行政行为一经行政主体作出和被行政相对人知晓，即具有公定力。否定行政行为的合法性或使行政行为失效的机关只能是行为机关、行为机关的上级机关或人民法院。行政诉讼法第3条第2款规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件；行政审判庭是对行政行为进行合法性审查并作出评价的唯一合法主体；民事审判庭无权对作为民事诉讼中的证据的行政行为的合法性进行审查，更无权对行政行为进行评价。独自审理民事诉讼，违背行政行为的效力原则。因此在民事诉讼中，法院依民事诉讼法的有关规定以查证属实的行政主体超越职权作出的行政行为、行政相对人已丧失提起行政诉讼的时效的权利等为由对行政行为作出评价并据此作出裁判的行为，是错误的。但法院在审理民事诉讼的过程中，可对作为证据的行政行为的客观性和关联性进行审核认定并据此对诉讼直接作出裁判，如法院对作为民事诉讼的证据的“行政”行为系伪造，不是行政主体作出的“行政”行为，不能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更与消灭的“行政”行为，因上述“行政”行为不属于行政法意义上的行政行为，不受行政行为的公定力效力原则的约束；也因上述“行政行为”不属于行政诉讼受案范围，不可能以行政诉讼方式进行司法审查，因此法院可直接予以审核认定。在民事诉讼中，法院无权否定行政行为的合法性，同样因为被争议的行政行为可能属于可撤销的行为，也无权肯定行政行为的合法性并据此作出裁判结果，否则，在行政诉讼中，法院作出撤销行政行为、确认行政行为违法的裁判时，将由于法院的过错出现相互矛盾的裁判。各自独立式无视关联的行政诉讼与民事诉讼的关联性的客观存在，违背了客观决定主观的认识规律，其裁判结果的错误就在所难免了。因此，各自独立式的处理方式不仅违背法学和哲学的基本理论，实践证明极易破坏司法统一原则，损害国家司法权威，降低司法公信度。
从诉讼法律关系角度而言，民事诉讼与行政诉讼是相互独立的，不存在效力大小、谁先谁后的问题。优先审理行政诉讼不属于行政优先权的内容，优先审理行政诉讼不符合主体是行政主体、是为了实现行政目的所必需的、必须有法律依据等行政优先权的成立条件。行政优先权与优先审理行政诉讼无必然的联系，行政优先权的理论并不能推理出优先审理行政诉讼的理论。行政诉讼法的立法目的是通过对行政行为合法性的司法审查，最终保护受违法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益，民事诉讼也保护全民所有制主体的合法权益；同时，很难说行政权益大于经济利益，实际上，保护行政权益的目的是为了实现更大的经济利益，不能也算不清行政诉讼与民事诉讼各所保护的社会利益的大小。虽然行政诉讼审理的对象有公民的人身自由权，但民事诉讼的审理对象中包括人格权、身体健康权、名誉权等公民的基本权利，从行政诉讼与民事诉讼的审理结果而言，孰轻孰重，实难辨清。在司法实践中，多数的关联的行政诉讼与民事诉讼的案件的审理顺序，确应是行政诉讼优先于民事诉讼。但是，在审理行政机关以申请与事实、主体不符或法律规定为由的行政不作为的行政案件时，就不应优先审理行政诉讼④。
为了方便当事人，节约诉讼成本，避免“官了民不了”⑤的现象，彻底解决纠纷，提高行政审判效果，理顺关联的行政诉讼与民事诉讼的审理顺序，合理利用司法资源，行政附带民事诉讼式是极其科学的方式。民事诉讼法第6条第1款规定，“民事案件的审理权由人民法院行使”，行政审判庭审理行政附带民事诉讼，如同刑事审判庭审理刑事附带民事诉讼一样，是符合法律规定的。在理论上，法院在不违反法律规定的前提下，可决定适用何种程序审理案件，当事人无权选择案件的审理程序与审判庭。遗憾的是，行政诉讼法对此未作任何规定。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的规定》第63条规定了行政附带民事诉讼，可惜的是该条款规定的行政附带民事诉讼范围过于狭窄，且规定了必须由当事人要求一并解决的前提条件与法院可以（并不是必须）一并审理；同时，内容简单、缺乏操作性，所以该规定形似建立了行政附带民事诉讼的制度，实质上是基本采纳了行政不能附带民事诉讼的观点的产物⑥。目前，在司法实践中，能以行政附带民事诉讼的方式解决纠纷的案件是极为少数的。笔者认为，建立行政附带民事诉讼制度已是迫在眉睫的立法任务，如刑事诉讼法中的刑事附带民事诉讼编一样，修改现行行政诉讼法，设立行政附带民事诉讼专章或编，规定建立行政附带民事诉讼制度及其原则性问题；最高人民法院在此基础上对行政附带民事诉讼受理范围、立案、证据规则、审理程序等作出司法解释。如在短期内不能修改行政诉讼法，最高人民法院应立即修改与完善关于行政附带民事诉讼的司法解释，尤其是立案范围，制定如最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼的范围问题的规定》，其必要性是不言而喻的。关于行政附带民事诉讼的受理范围，进一步扩大是必要的、迫切的。建议将行政主体颁发权证的行政行为引起的民事诉讼纳入必要的行政附带民事诉讼的受理范围，将行政处罚引起的民事诉讼纳入普通（可以）的行政附带民事诉讼的受理范围，这样才能真正发挥行政附带民事诉讼的应有作用。
笔者认为，目前，除可以依最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第63条规定，适用行政附带民事诉讼的方式审理的案件外，正确处理关联的本诉与他诉的审理顺序的原则，应是优先审理决定另一诉讼裁判结果（内容）的诉讼，即优先审理属于原因、前提条件的诉讼。该方式既不违反现行法律的有关规定，又是对上述三种方式扬长避短的结晶。民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定，本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼，和最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第51条第1款第（6）项规定，案件的审判必须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼，是笔者主张的方式的法律依据。虽然有人认为民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定中的“另一案”仅指另一民事案件，但笔者认为应包括行政案件和刑事案件，否则，该法律应明文规定是另一民事案件。
三、审理关联的诉讼与争议的处理原则
业已进行的诉讼与在诉讼中出现的须适用不同的诉讼程序解决的关联的争议，虽不存在诉讼优先的问题，但如何处理该争议和如何中止诉讼，是司法实践中不可回避的问题。在司法实践中，主要做法有以下几种：1、直接认定和裁判式。法院在诉讼中对关联的争议直接予以审核认定并据此对诉讼直接作出裁判。2、建议式。法院在民事诉讼中出现关联的行政争议时，建议行政机关复查纠正并提供复查结果或建议当事人另行起诉行政机关，同时，中止民事诉讼的审理。3、内部移送式。法院在诉讼中出现关联的争议时，将关联的争议以内部移送方式移送至相关审判庭进行审理，同时，中止诉讼的审理。
直接认定与裁判式，虽然可以减少繁琐的诉讼程序，但其不合理的原因与上述的各自独立式基本相同，不再赘述，因此是不可取的。
建议式，是建立在理想化的法制环境上，不仅没有法律依据，且极可能损害当事人的合法权益，破坏程序公正。现行法律、司法解释均未规定法院向行政机关或当事人提出建议时，可中止诉讼的审理。行政机关对于法院要求复查行政行为的建议，因无法定复查和答复的义务，而不作任何回应，已是司空见惯的事。当事人有权处分其实体权利和诉讼权利，有权决定是否将关联的争议提交法院依不同的诉讼程序予以解决。因此法院的建议可能无任何积极的意义，相反极易延长甚至超过法定审理期限和结案不能。
行政诉讼法第56条规定，只有法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的和有犯罪行为的，才能将有关材料移送有关部门处理，但未规定将关联的争议移送相关审判庭进行审理；民事诉讼法亦未规定有关内部移送的内容，可见，内部移送式缺乏法律依据；同时，内部移送式违反了行政诉讼和民事诉讼中的不诉不理的基本原则，属于公权不当干涉私权。法院在审理被移送的其他争议时，若原告不提出诉讼请求、不出庭、不举证等，将使该争议的审理无法进行与终结。
笔者认为，正确处理关联的诉讼与争议的办法是已审理诉讼的审判庭代表法院履行告知义务，告知提出争议方应对关联的争议另行提起诉讼；提出争议方收到告知书后，将承担相应的法律后果。行政诉讼法第34条第1款和民事诉讼法第64条第1款均规定，当事人有责任向法院提供证据，包括主张和反驳证据；同时，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第3条和最高人民法院《关于行政诉讼若干问题的规定》第8条均规定，法院应当向当事人告知举证范围、举证时限和逾期提供证据的法律后果，关联的争议实质是决定诉讼结果的证据的效力认定问题，属于当事人提供主张或反驳证据的范畴，据此法院应履行告知提出争议方以另行起诉方式完成举证责任的义务。告知书向提出争议方送达后，即可产生法律效力。当事人在告知的期限内未行使诉权，法院可以对作为诉讼的证据的争议的证明力予以认定，并对诉讼作出裁判。该方式克服了拖延诉讼时间、无法律依据等弊端。该方式在司法实际操作中，还须解决以下问题：1、告知应以书面形式作出，并向当事人送达，告知书的内容为当事人应在法院指定的期限内就关联的争议另行提起诉讼，否则，将承担对其不利的法律后果。2、告知另行提起诉讼的时间，参照最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第9条第5项规定，以一个月为宜。因为参照上述规定，该期限不计入审理期限。3、法院履行告知后，因无法律依据，不能立即中止诉讼的审理，当事人另行起诉并被法院立案受理后，才能中止诉讼。4、若当事人未在告知的期限内另行起诉，但在法院对诉讼作出裁判后，在法定的期限内对关联的争议另行起诉的，法院对关联的争议的起诉，仍应予以立案受理并依法作出裁判。因关联的争议的裁判结果致使前一诉讼被改判或再审的，应依照或参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第46条规定，前一诉讼的裁判不属于错误裁判，且由被告知方承担因此增加的有关诉讼的合理费用以及因此而扩大的一当事人的直接损失，以惩罚被告知方怠于行使权利。
注释：
①黄江：《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》中的《行政、民事关联诉讼的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420页。
②张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版，第555页。
③同②。
④同①，第422页。
⑤江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版，第96页。
⑥甘文：《行政诉讼法司法解释解之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版，第174页。
参考文献
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3、江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版。
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检察机关提起民事行政诉讼的范围，按违法行为侵犯的客体不同，应当确定以下三类可由检察机关提起民事行政诉讼：
一、 侵犯国家利益的案件。在我国现阶段民事行政领域中，侵犯国家利益的违法行为最直接的表现主要有下列两种：一种是侵犯国有资产所有权，造成国有资产流失的行为。如在国有企业改革过程中，一些人趁国有资产重组、变现|、转让之机，严重违反国有资产管理法规，利用合同这一合法的方式，非法处分国有资产，而国有资产的行政主管部门不依法履行职责，造成资产流失。另一种是破坏国家资源的违法行为。如个人或企业未经许可，非法开采矿产资源，非法使用国有土地，行政机关违反法律规定给予企业行政许可，致使国家资源遭到破坏等。此外，随着中国加入世贸组织，加强国际间的经贸往来，外国商品在中国进行倾销，其行为侵犯了国家民族企业的权益，影响民族工商业的发展，构成对国家利益的损害。上述违法行为的主体不仅有公民、法人、其他社会组织、外国人，也包括作出违法具体行政行为的行政机关，客体都是国家的整体利益。对此类侵犯国家利益的案件，应由检察机关根据主体和行为性质的不同，分别提起民事公诉或行政公诉。
二、 损害公共利益的案件。随着我国经济的发展，损害公共利益的案件正在逐渐增多，这类案件主要包括：那些因违法行为直接造成不特定多数人的人身、财产受到损害的案件。如因环境污染导而导致周围居民人身、财产遭受损害的案件，电信、电力等公用企业凭借垄断地位损害公众利益的案件，因产品质量而导致众多消费者受损的案件等，其中因环境污染而导致危害的案件最为严重。在司法实践中，对于该类因损害公共利益的案件，应由检察机关提起公诉。
三、 损害公共设施的案件。随着我国城镇化进程不断加快，城市化水平的逐渐提高，公共设施在人们日常生活中的地位越来越重要，损害公共设施的案件有所发生。而损害公共设施的违法行为所侵害的客体具有特殊性，是不特定的多数人的人身、财产以外的合法权益。其违法行为主要表现为两个方面：一是公民、法人、其他组织或行政机关非法占用公共设施，影响公众的正常使用。二是有责任的单位或个人对公共设施未给予合理的维护而造成损害等。此类案件的违法行为，由于不涉及对个体直接利益的损害，一般情况下，无人追究。我国现行的民事、行政法律也未规定对这类违法行为的诉讼权。因此，为维护公共利益，应当立法赋予检察机关对损害公共设施案件有公诉权。
河南省潢川县检察院·肖景炎 张玉玲
一、诉讼文书留置送达的立法和司法解释缺陷
《中华人民共和国刑事诉讼法》第81条第2款规定：“收件人本人或代收人拒绝接收或者拒绝签名、盖章的时候，送达人可以邀请他的邻居或者其他见证人到场，说明情况，把文件留在他的住处，在送达回证上记明拒绝的事由、送达日期，由送达人签名，即认为已经送达。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第82条也作出了相类似的规定。由于种种原因，在审判实践中常常遇到受送达人或其亲属或代收人拒绝接收诉状、开庭传票等诉讼文书或见证人不愿在送达回证上签名等送达难问题。在这种情况下，送达人可依照《刑事诉讼法》第81条第2款和最高法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第82条的规定，邀请见证人到场，说明情况，把诉讼文书留在受送达人或者代收人的住处，在送达回证上记明拒收的事由和日期，由送达人签名，即视为送达，使诉讼文书留置送达难的问题得以解决。
但细心的审判人员发现，同是诉讼文书的留置送达问题，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第104条第3款却作出了截然不同的规定：“如果收件人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名、盖章，送达人可以邀请见证人到场，说明情况，在送达回证上记明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，并将诉讼文书留在收件人或者代收人住处或者单位后，即视为送达。”《民事诉讼法》第79条也有类似的规定。这两处规定，一是与刑诉法第81条第2款和最高法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第82条的规定相抵触，有失法律的统一和尊严。二是给诉讼文书的送达带来了不便和困惑，使审判人员无所适从，也使案件审理的周期拉长。三是迎合和助长了某些当事人的不正常心态和软磨硬抗心理，不利于诉讼活动的顺利进行。在诉讼文书的留置送达问题上，刑事诉讼法、民事诉讼法及司法解释的抵触之处主要是：当出现收件人本人或代收人拒收或者拒绝签名的情况时，依照《刑事诉讼法》第81条第2款和最高法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第82条的规定，送达人可邀请见证人到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人签名，将诉讼文书留在受送达人或代收人的住处，即视为送达。而按最高法院《关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》第104条第3款和《民事诉讼法》第79条规定，送达人虽然也可邀请见证人到场，说明情况，也送达回证上记明拒收事由和送达日期，但须由送达人和见证人同时签名后，把诉讼文书留在受送达人或者代收人的住处才视为送达。前者仅这达人签名即可，后者须由送达人和见证人同时签名。
《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对诉讼文书的留置送达问题没有作出规定，但行政诉讼法的司法解释第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”按照这一规定，行政诉讼文书的留置送达虽可参照民诉法及司法解释的有关规定执行，但同样碰到上述不易操作和无所适从的问题。
二、“近亲属”范围界定的立法和司法解释缺陷
《中华人民共和国刑事诉讼法》第82条第（六）项规定：“‘近亲属’是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。”而最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第12条却规定：“民法通则中规定的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”民事诉讼法及司法解释对此没有作出立法解释和司法解释，但可参照民法通则及司法解释的有关规定，最高人民法院关于《执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条对“近亲属”的范围规定得更宽：“行政诉讼法第24条规定的‘近亲属’包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”同是“近亲属”这一法律名词，几部相关法律和司法解释却作出不同的解释，这不能不说是立法解释和司法解释上的一种脱节和缺陷，有损于立法和司法解释的统一和尊严，也有失立法和司法解释的合理性和科学性。如刑事诉讼中取保候审的申请，刑事诉讼法第52条规定：“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属有权申请取保候审。”依照刑事诉讼法第82条第（六）项关于“近亲属”范围的界定，只有夫妻、父母、子女、同胞兄弟姐妹才有权申请取保候审，祖父母、外祖父母等则无权申请。刑诉法对近亲属的范围界定得过于狭窄，不利于保护犯罪嫌疑人和被告人的合法权益。而按照最高法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第12条和《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条关于“近亲属”的范围界定，在被羁押的犯罪嫌疑人、被告人近亲属中的夫妻、父母、子女、同胞兄弟姐妹均不存在或不愿申请取保候审的情况下，祖父母、外祖父母等近亲属则有权申请取保候审，这在司法实践中也是可取的。
三、立法和司法解释的两点建议
关键词：行政诉讼法；法律地位；法律部门
如何正确认识行政诉讼法的地位，是事关行政诉讼法学发展和行政诉讼法制建设的重要问题。对行政诉讼法是否是独立的法律部门，法学界的认识并不完全一致。虽然早在1989年就有学者指出：“行政诉讼法学是一门独立于刑事诉讼法学、民事诉讼法学的法学学科，从而属于三大诉讼法之一。”但目前学术界仍有不少学者认为行政诉讼法是行政法的组成部分。本文就行政诉讼法具有独立地位的根据及意义进行必要的探讨。
一、行政诉讼法具有独立地位的理论根据
某一法律是否为独立的法律部门，并不取决于人们的主观愿望，而是要看其是否符合法律部门的划分标准。按照我国法理学界公认的法律部门的划分标准，行政诉讼法能否成为独立的法律部门，核心的问题在于其是否有自己独特的调整对象和调整方法。从行政诉讼法的调整对象和调整方法来分析，行政诉讼法具有独立地位存在以下几方面的理论根据：
(一)行政诉讼法调整的行政诉讼关系不同于行政法调整的行政关系。
法律调整的对象是指法律规范所调整的社会关系。主张“行政诉讼法是行政法组成部分”的学者认为，行政诉讼法与行政法是不可分的，它们之间的关系不完全同于民事诉讼法与民法、刑事诉讼法与刑法的关系。行政法是调整行政管理主体与行政相对人的行政关系、规范行政权行使的法律部门，行政诉讼法是调整行政管理相对人因不服行政主体具体行政行为向人民法院提起诉讼的行政诉讼关系，维护和监督行政权是对规范行政权行使的法律的正确执行的保障。笔者认为，这种认识是不正确的。行政诉讼法调整的行政诉讼关系与行政法调整的行政关系是不同的社会关系，要由不同的法律规范来调整。行政诉讼关系是在行政诉讼过程中产生的人民法院与行政诉讼参与人之间的行政诉讼权利义务关系，行政关系则是行政主体与行政相对人之间基于行政管理而形成的行政法上的权利义务关系。行政诉讼关系和行政关系的区别主要表现在以下几个方面：一是形成的根据不同。行政诉讼关系是基于诉权和审判权而形成的。没有当事人诉权的行使，就不会有行政诉讼关系的产生，行政诉权是行政诉讼关系形成的前提，并且贯穿于行政诉讼的整个过程。法院的审判权，是行政诉讼关系的重心所在，因为行政诉讼的主要任务在于法院行使审判权审查被诉行政行为的合法性。行政关系是行政主体因行使行政权而产生的社会关系，行政权是行政关系的核心，也是行政关系形成的根据。二是主体的范围不同。行政诉讼关系主体的范围除行政相对人和行政主体以外，其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也可以作为行政诉讼的原告，并且人民法院、诉讼人、其他诉讼参与人也是行政诉讼关系的主体。行政关系的主体仅包括行政相对人和行政主体。三是主体的地位不同。在行政诉讼关系中，我国《行政诉讼法》第7条明确将“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”作为行政诉讼法的基本原则加以规定，因而作为被告的行政主体与原告之间在法律地位上是平等的。在行政关系中，行政主体居于主导地位，拥有凌驾于行政相对人之上的优越权力，如处罚权、决定权、裁决权等，因此，行政主体和行政相对人之间的地位在事实上是不平等的。此外，“维护和监督行政权是对规范行政权行使的法律的正确执行的保障”不能成为行政诉讼法是行政法一部分的理由。一是因为行政诉讼法具有独立的功能，其首要的目的是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护行政权的行使并不能认为是行政诉讼的目的；二是因为行政诉讼法虽然对行政法的正确执行具有保障作用，但这只是不同部门法作用的不同，就像刑事诉讼法、民事诉讼法对刑法、民法的正确执行具有保障作用一样。
(二)行政诉讼的司法监督和法律救济不同于行政法中的“行政司法监督”和“行政法律救剂”。有学者认为，行政诉讼既是解决行政争议处理行政纠纷的一种手段、一个途径，同时又是对行政行为实施司法监督和对行政管理相对人实施法律救济的一种手段、一个途径；对行政行为的司法监督与对行政行为的行政监察监督、审计监督等同为对行政权的监督机制，统称“行政法制监督”；通过司法程序提供的司法救济与行政复议、申诉、控告等提供的救济，同为对行政管理相对人的法律救济机制，统称“行政法律救济”。但是，我们应当看到，行政诉讼的司法监督和法律救济作用是通过人民法院行使行政审判权解决行政案件的方式实现的，体现了行政诉讼法对行政诉讼关系的调整。行政法只能调整行政关系中由行政机关实施的“行政法制监督”和“行政法律救济”，如果超出了行政关系的范围，则只能由其他相应的法律来调整，例如，权力机关对行政机关的监督就应当由宪法来调整。
一、行政附带民事诉讼的必要性
审判实践中，刑事附带民事诉讼制度已在我国的刑事诉讼法作了明确规定，而在当前，确立行政附带民事诉讼制度也具有明显的必要性。
1、符合审判经济原则，可减轻当事人的诉累，使争议得以迅速解决，当事人的权益得到及时、合法的保护。在行政诉讼案件中，有许多行政争议涉及公民的民事权益，为此在行政机关对该行为进行处罚而引起行政诉讼时，如人民法院不受理利害关系人提起的附带民事诉讼，那么公民的合法权益得不到及时有效的保护，另行提起民事诉讼将会给群众带来不必要的诉累。
2、避免人民法院就两个具有内在关联性的案件作出相互矛盾的判决，使法院的判决失去确定性和严肃性。因为若相关当事人另行提起民事诉讼，将可能使基于同一事实而产生的两个案件分属不同法院或不同审判庭审理，不同的审判组织可能对同一事实的案件作出不同的判决，这样就使法院的判决缺乏稳定性和严肃性。
3、有利于节约审判资源，节省办案时间，提高办案效率。民事争议并入行政诉讼中解决，可解民事案件过多而给民事审判人员增加的压力，以集中审判力量，处理其他民事纠纷。
二、行政附带民事诉讼成立的条件
民事诉讼并入行政诉讼中解决，必须具备一定的条件。
首先，行政附带民事诉讼必须以行政诉讼的成立为前提。人民法院就当事人提起的行政诉讼进行审查，认为符合条件，并已立案受理。如果行政案件不成立，那么附带民事诉讼便无从谈起，当事人只能单独提起民事诉讼。
其次，两种不同性质的诉讼有关联性，即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为相关，是由同一行政行为引起的，且民事纠纷的解决依赖于行政诉讼的解决。如技术监督局发现甲所卖药品系假药，而对甲进行行政处罚。甲不服提起行政诉讼。乙购买了该药造成伤害而提起附带民事赔偿诉讼。如技术监督局对甲进行的行政处罚是正确的，那么乙就有请求赔偿的依据，否则请求不一定能得到支持。
第三，附带民事诉讼本身必须能够成立。即须符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的四个要件。
第四，附带民事诉讼与行政诉讼必须发生在同一诉讼程序中。附带民事诉讼必须与行政诉讼同时提起，或在行政诉讼审理终结之前提起，在行政诉讼之间或审理终结之后提起，就不能称其为行政附带民事诉讼。
三、行政附带民事诉讼的范围
并非所有的民事争议均可在行政诉讼中一并审理，对行政附带民事诉讼的范围应严格界定，不应任意扩大，否则不但达不到减轻当事人诉累，节省庭审时间，提高办案效率的目的，相反还会拖延行政案件的审理，影响行政案件的及时审结，当事人的权益也得不到及时、有效的保护。笔者认为，行政附带民事诉讼应界定在下面三大范围内：
1、不服权属争议的行政裁决案，如土地确权裁决案。甲、乙双方对宅基地使用权有争议，经土地管理部门裁决后，甲不服而提起行政诉讼，乙则就相邻关系对甲提起民事诉讼，人民法院可一并处理。
2、不服行政许可行为而引起的行政诉讼案。如规划管理部门许可甲在某处建房，乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房，并提行政诉讼，甲则以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼，人民法院可一并处理。
3、不服侵权赔偿裁决案。如被处罚人不服行政机关的行政处罚决定而提起行政诉讼，受害人对行政处罚决定中涉及的民事赔偿内容（或对未作出民事赔偿方面的裁决）不服而提起民事诉讼，人民法院可一并处理。
四、行政附带民事诉讼的局限性
行政案件的复杂性及处理方式的多样性决定了行政附带民事诉讼的局限性。主要表现在以下几个方面：
1、案件受理范围的局限性，因我国行政诉讼法和民事诉讼法就管辖权的不同规定，行政案件和民事案件可能分属不同法院管辖。
2、程序上合并审理的局限性。如行政诉讼中大部分举证责任在被告，而民事诉讼中，实行的是“谁主张，谁举证”，这样在诉讼中，有可能两种举证责任发生冲突。
3、实体上合并审理的局限性。在行政诉讼中，当具体行政行为被认为违法，人民法院判决撤销该具体行政行为，并责令重新作出时，附带的民事诉讼便不能一起解决，只能裁定驳回。
一、关于非诉行政执行案件的性质及执行依据的界定。
最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第2条第（2）项规定“依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定”中“行政处罚决定、行政处理决定”是人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中的一种。依据这条规定，有一种观点认为行政机关作出的生效的行政处罚决定、行政处理决定是人民法院的执行依据；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。依据这一条的规定，又有一种观点认为人民法院作出的生效的准予强制执行的裁定应当是执行的依据。那么，非诉行政执行应是属于什么性质？是属于行政权还是属于司法权？笔者认为这是行政权向司法权的过渡、一种竞合，最终是司法权的体现。首先，对于此类案件，人民法院是组成合议庭进行审查；其次，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第95条规定人民法院对行政机关的行政处罚、处理决定的程序、实体、适用法律法规都要进行审查；第三，由人民法院依法执行；第四，人民法院对经司法审查后的强制执行行为承担法律责任。因此，非诉行政执行应当是一种司法权，此类案件的执行依据应当是行政机关的行政处罚决定、行政处理决定和人民法院准予执行裁定的统一体更为准确。
二、关于非诉行政执行案件的申请执行程序人民法院应如何定位。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而非诉行政执行案件，申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性，人民法院类似启动了一次诉讼程序，是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。所以笔者认为人民法院接到接到行政机关或者权利人的执行申请，不能简单地等同于其它执行案件的申请而立为执行案件，人民法院应当就具体行政行为的合法性审查而单独立案，再由行政审判庭依法组成合议庭进行审查。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序上亦不宜照搬诉讼程序，在有利查明具体行政行为合法性的基础上，当简则简。对个别争议较大的申请非诉行政执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件。只有当准予强制执行的裁定书发生法律效力后，人民法院才能作为执行案件立案后交由本院负责执行非诉行政案件的机构执行执行。
三、关于非诉行政执行案件执行通知书的送达及裁判文书的适用。
最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条规定人民法院决定受理执行案件后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行生效的法律文书确定的义务，并承担民事诉讼法第232条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金。由于非诉行政执行案件的特殊性，相关法律又仅仅是原则性规定，可操作性不强，各地法院对非诉行政执行案件执行通知书送达做法不一。有的法院 认为这类案件不一定与其它执行案件一样，在受案后三日内向被执行人发出执行通知书，而是在下发准予强制执行裁定书中注明被执行人应履行的标的、期限等事项，即裁定书代替执行通知书，执行通知书就不再发给被执行人了，有的法院是在送达准予强制执行裁定书同时送达执行通知书，还有的法院在送达了准予强制执行裁定书后再送达执行通知书等，以上种种做法与各法院关于非诉行政执行案件的申请执行程序的定位有密切联系。笔者认为如果人民法院按照本文中的观点对非诉行政执行案件的申请执行程序进行定位，即人民法院先立审查案件，准予强制执行裁定书送达后再立执行案件，三日内送达执行通知书。这种做法不但符合现行立、审、执分离的模式，而且在程序上也符合最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条的规定。另外，人民法院在执行非诉行政执行案件时对需要采取搜查、查封、扣押、冻结、划拨、提取等强制措施时，裁判文书的适用各法院甚至同一法院的的执行人员有的是采用民事裁定形式，有的是采用行政裁定形式，没有统一的形式。笔者认为这样的做法不规范，不严谨，易使当事人误认为是执行人员程序错误，或引用法条错误因而提出异议。《中华人民共和国行政诉讼法》对如何适用强制执行措施规定不明，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此也未作具体规定，仅在第97条中规定了可参照民事诉讼的有关规定，笔者认为在非诉行政执行案件中的参照是指可依民事诉讼法明确规定的强制执行措施、方法等，而并非规定按民事程序制作法律文书，所以不能教条地理解参照民事诉讼法就以此照搬所制作的法律文书名称。对非诉行政执行案件在执行中采取强制措施时，应采取行政裁定书为宜，且在适用民诉法上的条款时应注明是参照。
