发布时间：2023-07-13 16:43:15
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政裁决和行政诉讼样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
（一）行政裁决不同于一般的行政执法活动。其原因一是由于行政机关不是单一地作出决定，而是解决民事争议，，由此形成的法律关系也不是双方法律关系而是三方法律关系。一方面包含纠纷双方当事人之间依法产生的权利义务关系，另一方面包含纠纷双方当事人与作为裁决者的行政机关之间依法产生的权利义务关系；二是由于行政裁决不同于行政复议和行政仲裁等其他行政司法活动，表现在它具有强制执行力，具有具体行政行为的根本特性。因而当事人对行政裁决不服提出诉讼应当是以行政机关为被告的行政诉讼，而不能以另一方当事人为被告提出民事诉讼。
（二）因行政裁决提起的行政诉讼与因双方法律关系引起的一般行政诉讼不同。其特殊性主要体现在：1.行政裁决诉讼中必有共同诉讼人或第三人存在。由于行政裁决诉讼涉及原争议双方当事人，若他们同时主张行政裁决违法错误，便出现了共同诉讼局面。例如，甲、乙两村因一块土地的使用权发生争议，县政府作出裁决确认该土地使用权归甲村所有，乙村不服向法院起诉，认为县政府确权错误，该土地使用权应归自己享有（或为甲、乙两村共同享有），要求法院纠正县政府的错误决定。在该诉讼中，甲便成为第三人。2.由于诉讼涉及到民事争议的解决，应允许法院在审理中必要时可援引和参照民事诉讼的有关规定，如允许原争议双方当事人和解，法院有权进行调解等。
（三）因行政裁决提起的诉讼应作为一种特殊的行政诉讼来处理。有学者认为，因行政裁决提起的诉讼是行政附带民事诉讼，[3]笔者不赞同这一观点。因为行政裁决一旦引起诉讼，必然意味着原先双方当事人间的民事之争尚未消除。当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足原告的民事请示这样，当事人的民事权益请求已经包含并转化为一种行政诉讼请求，人民法院在处理行政争议时，必然会涉及到原民事争议，需要查明、确认争议的事实。如甲殴打乙致乙身体受到伤害，公安机关裁决甲赔偿乙300元，乙则以赔的太少为由起诉，乙提起行政诉讼根本目的在于通过要求法院纠正公安机关的行政裁决提高自己的赔偿额。乙必然在提出行政诉讼的同时提出自己的民事请求，或者说它的行政诉讼请求本身就内含了它的民事请求，两种请求密不可分，而且在这类诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程中，原争议双方始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对原争议双方之间的民事权利义务关系确定是否正确合法为准，因而在行政裁决诉讼中对行政诉讼的请求和民事权益请求的提起和审理，并不存在以行政诉讼为前提的问题，对行政争议的解决必然要涉及民事权益的审查和确认。
二、法院对被诉的行政裁决享有司法变更权
（一）法院对被诉行政裁决享有司法变蔓权符合司法最终权的性质
行政审判中司法变更权有限原则，是指在通常情况下人民法院不得变更原行政决定，只有在行政处罚显失公正的情形下才能变更原行政机关的决定。行政诉讼的这一原则决定了人民法院在案件的审理过程中只审查行政裁决的合法性，对于合法的行政裁决予以维持，而对于不合法的行政裁决则只能予以撤销。有学者认为这是源于“人民法院不能代替行政机关行使行政管理权”。[4]
但笔者认为，根据国家职能分工的传统理论观点，解决平等主体之间的民事权益纠纷，是属于司法权领域的一种司法职能（或属于民间仲裁的一种准司法职能），只是随着行政管理范围的不断扩大，技术性和专业性的要求日益增强，国家管理领域的各种纠纷也随之急增，由于这些纠纷涉及的专业技术知识日益复杂，全部由司法机关和仲裁机构处理已显得力不从心，于是，解决平等主体之间的民事权益纠纷的职能就部分地转移到行政权领域，即采用行政裁决这一方式处理与行政管理密切相关的、专业性强的平等主体之间的民事权益纠纷；如行政裁决涉及治安管理、土地管理、食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生工商管理、资源管理等领域。一方面，行政机关拥有较强的专业技术知识和专门的行政管理经验，这是司法机关和仲裁机构所欠缺的；另一方面，行政裁决与司法审判相比一般具有程序简便、方法灵活、结案迅速、符合救济原则的特点。但不可否认，作为行政救济手段的行政裁决也有局限性，它只是一种准司法程序，不如司法程序复杂严密，权益保障也不如司法严格；行政机关在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界非事实和非法律的干扰。而“司法权存在的基础之一就在于为各种各样的权利提供一种最终的救济机制”，[5]司法权具有终局性和权威性。因此，司法裁判便对个人权利的最后救济和终局保障起作用，也因此对涉及行政裁决的司法救济应享有终决权。
（二）法院对被诉行政裁决享有司法变更权符合我国立法精神
首先，从立法宗旨看，法院是最终的最有权威的裁决机关。从我国的立法宗旨和人民法院行使的权力以及人民法院在国家机关中的地位看，毫无疑问，人民法院是最终的裁决机关。人民法院不仅对刑事、民事、经济案件有最终的判决权，而且对人民政府及其职能部门所作出的具体行政行为，当事人不服而诉至法院的行政案件也有最终的裁决权。这说明法院对行政案件行使最终的裁决权是有事实根据的，是有先例的。
其次，从法律条文看，某些单行法律已体现一定的立法精神。《中华人民共和国森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”又如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”这些法律条文起码包含两点内容：一是因民事纠纷引起的所有权争议由人民政府作出处理决定后，不服的可以向人民法院提起行政诉讼；二是没有规定对于诉至人民法院的具体行政为人民法院不享有司法变更权。
（三）法院对被诉行政裁决享有司法变更权符合司法救济效益原则
当事人参加因行政裁决提起的行政诉讼的根本目的在于维护自己的民事权益，在选择司法救济这一救济途径的时候，他们总是力图从时间、经费上减少投入，以期获得最大的效益；作为司法救济的效益本身也存在保护行政相对人的目标，使相对人的司法救济获益最大。如果法院对被诉行政裁决享有司法变更权往往可使此类案件达到目的。原因如下：
1.有利于社会的安定团结，并有较好的社会效果。行政裁决案件涉及面广、案情复杂、影响大，与人民群众的利益息息相关。对于人民政府作出具体行政行为后而被诉诸人民法院的行政确权案件，如发现确有错误，经法院查清事实后依法直接改判，就能及时解决纷争，化解矛盾，这既有利于政府和法院的处理和判决，更有利于群众的生产生活，有利于安定团结和社会拘稳定，其社会效果是显而易见的。
2.法院判决行政机关重新作出具体行政行为如不符合当事人的意愿和法律规定时，当事人又要重新起诉，法院要重新判决撤销，形成重复诉讼，浪费了人力、物力和财力。行政案件的当事人打官司往往是不得已而为之，希望解决矛盾，得到一个对自己有利的结果，这是不言而喻的。所以，作为当事人，案件在政府停留就意味着案件没有结果，停留的时间越长对当事人就越不利。他们所希望的是尽快得到一个对自己有利的判决。显然，法院对诉至法院的确有错误的行政裁决案件直接改判，既符合当事人意愿，更能解决实际问题。
三、法院应对行政裁决享有有限司法变更权
行政裁决的特殊性决定了法院应享有变更权。但是否应由法官行使司法裁量权呢？笔者认为，此类案件是在民事法律关系的基础上形成行政法律关系，具有双重性，但法院审理案件的核心问题仍然是行政裁决是否合法。在赋予法院对被诉行政裁决有限变更权时，能否考虑参照《行政诉讼法》第54条第（4）项，作出“行政裁决显失公正的，可予以变更”的规定，即第一必须是行政机关对治安管理、土地管理、食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生工商管理、资源管理等领域作出的行政裁决行为；第二必须是行政裁决显失公正的，而不是“行政处罚显失公正”。具体来说应包括以下几种情形：
（一）提起变更的主体必须是行政管理相对人，而不能是被告；
一、我国行政诉讼的受案范围将更加广泛
（一）从行政执法的角度讲，受案范围扩大的必然性
人世后，WTO规则多数与政府行为有关，政府是市场规则的制定者，市场秩序的监管者，公共物品的提供者，中国信守人世承诺，首先是按照WTO规则转变政府行政行为的方式。其次，按照WTO市场准人原则，我国把过去单方面为主的自我开放转变为与WTO成员之间双向的相互开放，由过去试点的政策性开放转变为在法律框架下的可预见开放。把有限的市场开放逐步扩大为全方位的市场开放，随着政府行政行为参与下的市场开放的不断深入，我国行政执法的范围将日趋广泛，这也必然带来我国行政诉讼受案范围的相应扩大。[1]据有关资料表明，WTO协议中要求司法复审的条款包括GATr（《世贸总协定》>第10条（3）款、《反倾销协议》第13条、《海关估价协议》第11条、《装运前检查协议》第4条、《补贴和反补贴协议》第23条、GATS（《服务贸易总协定》）第6条、TRIPS（与贸易有关的知识产权协定）第41条至50条和第59条以及《政府采购协议）第20条，这些条款所提及的某些行政行为，我国行政机关过去已经执行过，但还有许多行政行为，都是我国行政执法领域未曾涉及的。
（二）从WTO规则要求讲，受案范围扩大的必要性
1.对于行政终局性裁决的行为，人民法院仍应有权进行司法审查我国《行政诉讼法》第12条第（4）款规定：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。[1]根据我国原有法律，规定行政机关可以最终裁决的法律有四部：（1）《中华人民共和国商标法》规定商标评审委员会对申请注册商标中的行政争议有终局裁决权；（2）《中华人民共和国专利法》规定专利复审委员会对申请实用新型专利、外观设计专利的行政纠纷，有最终裁决权；（3）《中华人民共和国外国人人境出境管理法》规定被公安机关依该法处罚的外国人对处罚不服，可以申请公安机关复议，也可以选择提起行政诉讼，倘若选择行政复议，那么行政复议机关的裁决是终局裁决；（4）《中华人民共和国公民出境入境管理法》规定同前。这些原有规定表明，对于由行政机关最终裁决的具体行政行为，即使损害了相对人的合法权益（终局裁决机关也无法保证把每一个行政行为实施的近乎完美），相对人也不能通过人民法院申请司法救济。加入WTO以后，一些贸易协定就与我国的这种法律规定相冲突，[3]例如TRIPS第41条第4款规定，对于行政部门的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。因此，2001年10月27日《商标法》重新修订后取消了上述规定，当事人对商标评审委员会的裁决有权。但其他法律仍有待完善。
2.对于部分抽象行政行为提起的诉讼，人民法院应有权受理
我国《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件；对具体行政行为是否合法进行审查。第12条第2款规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章，或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，人民法院不予受理。从这两条法律规定中我们不难看出，我国行政诉讼法律已经严格把“抽象行政行为”排除在人民法院的受案范围之外……而在GATS中，行政机关的政策和具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的请求，可以提起司法审查。如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。这又是一次碰撞，这一碰撞，再次提醒我们：为了适应WTO规则的要求，对于部分抽象行政行为引起的争议，也将走进我们的行政诉讼领域，人民法院的受案范围也将更加的广泛。二、我国行政诉讼将日趋复杂化加入WTO以后，我国行政诉讼工作将日趋复杂而严峻，其主要原因如下：
（一）人民法院受案范围的不断扩大
（前述）
（二）涉外行政诉讼的增多
人世后，外国企业、公民将大量的涌入国内市场，进行经济贸易活动，伴随着我国行政执法范围的扩大，涉外行政诉讼案件数量也会日趋增多，案件类型也会五花八门，诉讼当事人也将更为复杂，涉及的部门法将会不止一个，加上我国《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释规对我国参加的国际条约除我国声明保留的条款外，应予优先适用的原则，以及WTO非歧视原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则，就更增加了我国涉外行政诉讼案件的复杂性。
（三）WTO规则与我国法律的冲突
WTO规则和原则与我国现行法律、法规的许多规定存在着冲突，这种现象主要会引起两种后果，首先是我国大量的法律、法规、规章将被清理、修改、废除，其次是由于法制工作的相对滞后，将造成人民法院在审理行政诉讼案件时法律适用上的模糊和混乱。这种模糊和混乱也必然造成我国行政诉讼的错综复杂。
（四）行政行为实施方式的转化
加入WTO以后，为了使各国政府在和平的、可预测以及平等的环境中进行自由贸易与解决争端，确保市场主体进行市场交换的连续性、自主性，充分尊重价值规律，突出政府的服务职能，我国行政权作用方式将由规则导向型取代权力导向型，温和服务型权力作用方式取代强制命令型权力作用方式。这势必带来今后一个时期行政执法权限范围及实施方式过渡转化的复杂局面，自然也会引起行政诉讼的复杂化。
三、我国行政诉讼核心的内涵将有所延伸
《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。我国行政诉讼从理论到实践，把这一规定界定为人民法院通过行政审判对具体行政行为进行合法性审查的特有原则。这一原则长期以来似乎构成了我国行政诉讼的核心，它在原则上在给予行政机关的法定裁量权以尊重的同时，限制了人民法院对具体行政行为是否正当、合理进行司法审查的权力。尽管在《行政诉讼法》第54条第4款规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。但这条规定在司法实践中给予人民法院的权力空间有限，只赋予人民法院以程序的审查，实体的审查裁决权仍然掌握在行政机关手中，也就是说对这种行政行为的合理性无法进行实体的法律裁决。另外，人世后，WTO协定中的许多规定，对我国行政诉讼的这一审查原则提出了更高的要求。[4]GATS与GATr中规定，凡符合WTO的规则和原则体系的要求，可以提起司法审查的行政行为，各成员国的司法机关在对其进行司法审查时，不能仅限于以合法性审查为标准，而需更侧重于客观与事实上的公正，即要求是一种实质上的公正与合理。这无疑是对我国行政行为司法审查原则提出了更高的要求，同时也是对我国行政诉讼原有核心内涵的冲击。因此，笔者认为，为了适应WTO规则的要求，我们必须打破这种核心内涵的框架，在行政诉讼领域构建一个全新的理念体系，真正实现行政诉讼核心内涵的全面的法理学延伸。
四、我国行政诉讼的价值取向将具有“国际化”特色
《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”通过这个规定可以看出，我国建立行政诉讼制度的主要作用在于保护行政管理中相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，这一司法制度的价值取向带有很强的中国特色。加入WT0以后，中国将溶人世界的经济大舞台，立足于国际的大市场，那么行政诉讼的价值就不能再局限于现有的社会层面上了。人世后，国外的企业、公民可以直接援引WTO的规则向人民法院提起行政诉讼或以我国为被告、在其本国提起行政诉讼，他们也可以援引我国的法律提起行政诉讼。同样，我国的个人或企业也可以援引WTO规则，在国内直接外国政府，这表明，我国的行政诉讼不论从诉讼主体到诉讼参加人，甚至是诉讼客体都将具有国际化特色，也就是说行政诉讼价值的高低，将反映出我国执法水平的高低，一定程度上代表着我国的国际形象。对于WTO而言，行政诉讼的价值将更加集中地体现在对WT0相关条款的广泛的司法审查权，体现在保证WTO规则在中国的良性运作，以期真正实现经济全球化与贸易自由化。所有这些都在赋予我国行政诉讼的价值取向以浓重的“国际化”特色。
五、我国行政诉讼相关法律法规的制定、清理、修改工作将更加迫切而必要
WTO规则是一个庞大的法律体系，调整范围包括货物贸易、服务贸易、知识产权、投资措施，今后还将涉及电子商务、竞争、环境和劳工等问题，这些方面都会涉及法律适用问题。加上随着我国行政诉讼的受案范围不断扩大，WTO规则与行政诉讼相关法律的冲突将不断出现。尽管我国《行政诉讼法》规定，我国缔结或者参加的国际条约，同该法有不同规定的，适用国际条约的规定。但并不等于人民法院必须直接适用WTO规则因为我国一直将维护国家原则作为处理国际事务的首要原则[5]，而且WTO法律体系内容庞杂，除协定、协议外还包括DSB（争端解决机构）的终审裁决，很难准确适用；WTO的官方语言是英、法、西班牙文，至今没有一部完整准确的WTO中文本。在这种情况下，适用WTO规则将更加困难。这就要求我们必须加强和完善我国行政诉讼相关法律法规的制定、清理和修改工作，更快更好地解决与WTO规则的冲突，增强WTO规则在我国的生命力。[5]据悉，目前我国有2000多条法律、法规需要修改。另外，中国加入WTO后，随着我国行政权作用方式的转变，行政行为的公开化，我国政府将通过清理与制定规则适应这种转变，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。[7]据专家预测，我国人世后应在5年内对不符合WTO，规则的法律法规及政府法令作出修改，以适应WTO的游戏规则。预计到2010年，将会形成适应社会主义市场经济要求，符合中国国情的市场经济法律体系。
六、我国行政诉讼的审理模式将按照WTO规则的要求实现转型
（一）行政诉讼中当事人权利细化的转型
我国《行政诉讼法》在总则、诉讼参加人、证据、和受理，审理和判决等章节对当事人在行政诉讼中的权利做出了明确的规定，而WTO规则与原则体系，对于当事人在行政诉讼中的权利作出了更为明确与详细的规定[8]，集中体现在TRIPS第42条、43条等条款中。这些条款规定：原告有权依有关秩序维护自己的权利；被告应获得及时、内容完整的书面通告；双方均有权以独立的法律顾问充当人；不应增加双方额外的经济负担；双方应有充分陈述的机会，对纠纷中必要的秘密信息应有保密措施，应有权责令掌握证据的一方提供证据；应使被侵权人有“获得信息权”，在被告滥用执法秩序时，应使被告获得损害赔偿；应有在不进行补偿的情况下，将已发现的侵权商品排出商业渠道等。TRIPS条款的这些规定，提示我们要尽快实现现有审理模式中当事人诉权细化的转型。
（二）行政诉讼对行政程序审查标准的转型
《行政诉讼法》规定：具体行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，也就是说，法院对行政机关是否违反法定程序有权进行司法审查，并给予相对人程序权利的救济。但在实践中，行政行为违反了正当程序，而没有违反法定的程序，同时又缺乏行政程序方面的明确规定，在这种情况下，人民法院尚不能撤销该行政行为，从而导致公民的权利无法得到救济。‘’‘而WTO在许多地方对行政行为的正当性有原则性的规定，这些规定确立了行政行为公平、公正和程序原则以及程序规范不应当成为当事人义务规范的规则。这说明，对于一个没有违反法定程序，但违反了WTO规定的公开、公正、公平原则的行政行为，人民法院应有权撤销，从而实现真正意义上行政诉讼对行政程序审查标准的转型。
行政附带民事诉讼的条件
并非所有的民事诉讼都可以在行政诉讼中附带，笔者认为成立行政附带民事诉讼必须具备以下几个条件：
1、 必须同时存在着行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件。而行政诉讼是必须已经成立的，因为行政诉讼的成立是行政附带民事诉讼的基础。如果行政诉讼不成立，附带民事诉讼便失去了存在的基础，只能就产生的民事争议单独提起民事诉讼。如果民事诉讼不成立，也只能就行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。
2、 行政诉讼与附带的民事诉讼必须有内在的关联性，即基于同一行政行为引起了性质不同的行政争议和民事争议。行政相对人一方面不服行政机关作出的具体行政行为，提起行政诉讼，另一方面又认为行政机关作出的具体行政行为对自己的民事合法权益产生了影响，提起附带民事诉讼。但附带的民事诉讼所针对的必须是行政机关有权裁决的那部分民事争议，而且民事争议的解决有待于行政争议的解决。
3、 政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政法性质的诉讼请求，行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为；另一种是民法性质的诉讼请求，行政相对人认为行政机关的该具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。这两种不同性质的诉讼请求可以在同一时间由同一人提出，也可以在不同时间由不同人提出，但必须在行政程序开始后，人民法院作出一审判决前提出，即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。
4、 人民法院对两种不同性质又相互联系的诉讼请求并案审理。如果当事人只对行政机关的具体行政行为不服提起诉讼，人民法院只能就被诉的具体行政行为是否合法作出判决，而不能解决民事争议的实体问题。只有当事人既对行政机关的具体行政行为不服，提起行政诉讼，又对民事争议不服提起民事诉讼，人民法院才能通过并案审理，一并解决行政争议和民事争议。但行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告，也不能成为附带民事诉讼的被告。
行政附带民事诉讼的成立除须具备以上四个条件外，还要符合民事诉讼法规定的四个起诉条件、提起的附带民事诉讼须符合人民法院的主管权和管辖权等条件。
行政附带民事诉讼的范围
界定行政附带民事诉讼的范围是确认那些民事诉讼能在行政诉讼过程中可以作为行政附带民事诉讼的问题。我国行政诉讼法对行政附带民事诉讼的范围没有明确规定，但散见于一些相关的法律中。我国《专利法》第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉；专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”这条既规定了行政诉讼，又规定了行政附带民事诉讼。类似的规定还见于《草原法》、《森林法》等法律之中。笔者认为，只有依据法律、法规规定行政机关有权处理的那部分民事争议才能作为附带民事诉讼提出。具体而言，行政附带民事诉讼的范围包括以下几个方面：
1、 因对与行政机关的行政处罚决定相关联的民事损害赔偿问题不服引起的行政附带民事诉讼。我国《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿数额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。”这就规定了如果当事人对赔偿责任和赔偿数额的决定不服，就可以提起行政附带民事诉讼。这种行政附带民事诉讼包括：（1）、被处罚人不服行政处罚决定，同时又对民事赔偿数额有异议，要求减少赔偿数额而提起的诉讼；（2）、受害人不服行政处罚决定，又认为行政机关在作出处罚决定时，应处理而没处理民事损害赔偿问题或认为行政处罚让被处罚人承担的民事损害赔偿责任偏轻，要求赔偿损失或增加赔偿数额而提起的诉讼；（3）、被处罚人不服行政处罚决定，受害人不服行政处罚所涉及的民事赔偿问题而分别提起诉讼，人民法院一并审理的。
2、 因对行政机关的确权裁决行为所包含的民事内容不服而提起的行政附带民事诉讼。我国《草原法》第三条规定：“草原所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；当事人对人民政府的处理不服的，可以在接到通知之日起三十日内向人民法院起诉。”这种行政附带民事诉讼包括：（1）、当事人不服行政机关作出的其与他人间的权属争议的行政裁决，要求撤销该裁决并确认该项权利归属自己而提起的诉讼。如，当事人不服行政机关作出的有关土地、河流、湖泊、草原等自然资源的所有权、使用权的归属所作出的裁决，而提起的诉讼；（2）、当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，提起要求撤销该裁决的诉讼，另一方则提起要求获得因对方的侵权行为所造成的损害赔偿的诉讼；（3）、当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，要求撤销该裁决并责令对方当事人承担民事责任而提起的诉讼。
下列情况不属于行政附带民事诉讼的范围
1、 行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。行政赔偿诉讼与行政附带民事诉讼有本质的区别，（1）、两种诉讼与被诉的具体行政行为的因果关系不同。行政赔偿诉讼的行政赔偿与被诉的具体行政行为有直接的因果关系，而行政附带民事诉讼中的民事赔偿虽然同被诉的具体行政行为有关联，但不是由被诉的具体行政行为直接造成的；（2）、两种诉讼的被告不一致。行政赔偿诉讼的被告是作出被诉的具体行政行为的行政机关，行政附带民事诉讼的被告是产生民事争议的民事相对方。所以，行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，它是一种特殊的诉讼。
然而，法律规定的行政诉讼救济在现实中能给被拆迁户带来多大的利益保障？司法部门在审理涉及拆迁纠纷的案件中面临诸多法律困扰以及受到现实环境制约，从而处于一个比较尴尬的境地。行政诉讼的目的是监督行政机关依法行政，维护当事人的合法权益，但实际上，行政诉讼解决房屋拆迁裁决纠纷具有局限性和不彻底性。法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而对具体行政行为是否适当基本不予审查。法院认定房屋拆迁裁决不合法只能判决撤销并判令重作，由作出裁决的原行政机关处理，拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终处理。如果法院判决撤销行政裁决，就会造成行政案件终结、但民事纠纷仍未解决的局面；如果法院判决行政机关重新作出具体行政行为，就使行政裁决的最终解释权仍然在行政机关，法院实质上不拥有最终解释权，这是违背司法最终裁决权原则的。如果让当事人另行提起民事诉讼，就会给当事人造成许多麻烦，当事人之间的纠纷不能及时解决，也加重了法院的工作负担。
造成如此尴尬的局面是由于我国行政诉讼坚持合法性审查原则。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这就确定了我国行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的一个特有的基本原则，即审查具体行政行为合法性原则。也就是说，目前我国人民法院原则上是对具体行政行为的合法性进行审查，而不是对这类行为的合理性、适当性进行审查。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条规定，被诉具体行政行为合法，但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。具体行政行为经人民法院审查合法，依法维持；如果不合法，全部违法的，全部撤销；部分违法的，部分撤销。关于撤销后再作出任何具体的处理，原则上属于行政机关职权范围内的事情，由行政机关自行处理。行政诉讼法第五十四条规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这就是说，人民法院仅对行政处罚这种行为才有变更权，而且必须是这种行政处罚运用严重不当，达到“显失公正”的标准，才能变更。可见对具体行政行为的合法审查是原则，合理性审查是例外，合理性审查必须在很严格的条件下才可进行。
笔者以为，依照单一的合法性审查原则，不能有效地解决城市房屋拆迁行政裁决案件。在审查原则上应针对城市房屋拆迁行政裁决案件的特点，建立由合法性、合理性两者相结合的审查原则体系，并赋予人民法院司法变更权。
一、确立合法性与合理性并重的审查原则体系
合法性审查可判断一个行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限活动，要求行政权力的存在、运用必须有法律、法规的依据，不得与法律相抵触；合理性审查是判断行政主体在行使自由裁量权时是否客观、适度、符合理性，合理性原则的判断标准包括行为是否符合法的原则、行政目的等。合法性与合理性审查原则并不排斥，合法性原则要求行为符合实际的法律、法规的规定；合理性原则要求行为符合法的内在精神，两者是依法行政原则对行政主体行为提出的不同层次的要求。
在房屋拆迁行政裁决中，裁决的内容一般有补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等，而这些内容在现实中很多时候就是由行政机关自己确定的，例如，尽管国务院的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）中取消了统一拆迁，并规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托进行拆迁。但在某些地区，有些政府行政部门以保证建设项目顺利进行为由，强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往越俎代庖，由一个直接行使政府权力的机构，摇身一变成为直接的拆迁人，既当运动员，又当裁判员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人，这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义。因而一旦拆迁人与被拆迁人的这些争议需要行政机关裁决时，实质上就使行政机关“自己成了自己的法官”，此时如果从形式看，行政机关确实履行了职责，按照《条例》规定的法律程序作出了裁决，此时的裁决完全合法，没有任何问题。正因为行政机关在裁决前扮演了不该扮演的角色，政府职能错位，使得合法性审查流于形式。此时就必须寻求行政合理性审查，使法院在案件中拥有最后决定权，对裁决的内容进行合理性审查，否则法院的司法审查权可能会形同虚设。
关键词:举证责任;客观举证责任;主观举证责任
中图分类号:D915.4文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)23-0241-02
1举证责任概述
1.1举证责任的界定
举证责任制度是证据制度乃至诉讼制度的重要组成部分,就举证责任的界定而言,在国外,英美证据法上将之分为推进责任和说服责任。所谓推进责任是指当事人提供证据证明其主张构成法律争端从而值得或者应当由法院进行审理的举证责任。说服责任是指当事人提出证据使法官或者陪审团确信其实体主张成立的义务,否则必然遭受不利的裁判。大陆法系国家一般将举证责任分为客观举证责任和主观举证责任。所谓主观的举证责任是指当事人就自己的主张向法院提供证据的一种义务或负担。客观的举证责任是指在案件事实处于真伪不明时、法官如何运用实体法的举证责任。虽然二者使用的名称不同,但其表述的内容在本质上是一致的。根据大陆法系国家客观举证责任的概念,举证责任是与法官职权主义审理联系在一起的,法官主持审理,不存在法官与陪审团分担审判职能的环节,因此现代的举证责任已经是客观举证责任,替代了主观举证责任。当然,所谓的职权主义,仅仅指的是法官在诉讼程序上的职权。对于案件实体问题仍然要遵循当事人主义原则,由当事人提出事实和证据,主张权利并承担举证责任未能完成的后果。法官在审理案件时,一般不主动调查事实。
1.2举证责任的性质
关于行政诉讼举证责任的性质,主要有以下几种观点:(1)权利说。认为举证责任是当事人的一项权利。(2)义务或者责任说。举证责任不是诉讼权利,而是一种与败诉风险直接相关的加重的举证责任。(3)权利与义务说。认为举证责任既是当事人的权利,又是当事人的义务。(4)裁决必要说。认为当案件事实无法查明而法院必须作出裁决时,举证责任就成为法院作出裁决的必要根据,在这种情况下,法院就要判决由承担举证责任的一方当事人承担败诉的后果。(5)法律假定或法律推定说。认为举证责任是法律假定的一种后果,承担举证责任的一方当事人应当提出证据证明自己的主张,否则将承担败诉的法律后果。(6)裁决规则说。认为举证责任乃是裁决规则。“举证责任实际上存在于任何一种裁决形式中,举证责任是否存在并不反映一个制度的科学性,但是举证责任如何分配则直接影响到这一裁决的法治水平。”
笔者认为,学术界对举证责任的性质之所以有诸多不同的观点,在于他们研究时的角度不同,根据我国现行《行政诉讼法》及有关条文的规定,举证责任的性质在于它既是当事人的权利又是当事人的义务,与诉讼的后果必然相关。
2我国行政诉讼举证责任的承担
从历史发展和现实状况来看,行政诉讼与民事诉讼有相当大的关联性,有不少国家的行政诉讼制度脱胎与民事诉讼,有些国家扔在沿用民事诉讼程序来运作行政诉讼。人们关注的更多是行政诉讼与民事诉讼之间的相似性,大都忽视了行政诉讼与刑事诉讼在以下这点的共通之处,即因政府享有干预个人、组织权利的内在权力,所造成的国家与公民之间重大的、不可避免的不对等性。正是这一点构成了包括行政诉讼规则在内的行政法制度特殊性的依据,因为这些特殊性达到了以对等为基础的私法规则无从解决的地步。在依法行政之下,行政担负着严格遵守法律限制个人、组织权利的职责。因此,行政诉讼举证责任的确定必须注重消解在行政程序中原、被告地位的不对等性,契合并有利于促成法治行政原则的发挥。
1989年颁布的《行政诉讼法》规定了单一的举证责任分配原则,即由被告承担举证责任。这一制度为行政诉讼实践的发展起了重要的推动作用,虽然在我国行政法和行政诉讼眼睛日益深入的状况下,有不少学者对此规定提出了异议,但这些本质上并未撼动次规定背后所蕴含的基本理念,笔者认为,从我国的社会现实和法律环境的基点上,被告承担举证责任的举证责任制度仍然是我国现阶段行政诉讼举证责任制度的最佳选择。理由有以下两方面:
第一,从理论环节,对行政诉讼中举证责任制度已经形成较为一致的看法。(1)行政机关应当遵守“先取证,后裁决”,才符合行政行为的法定程序。(2)行政机关掌握证据和理由,这是由行政行为的单方意志性决定的。(3)行政机关收集证据的能力比原告强。(4)行政机关是权利的主张者。行政诉讼审查的是被告行政行为的合法性而不是原告行为的合法性,因此行政机关必须合法运用权力,而且必须在行政诉讼中主张权利――主张行政行为是合法的。
第二,从实践环节,强调或过分强调原告的举证责任,在行政权力过于膨胀的今天,会使行政诉讼出现扭曲,而且在目前行政诉讼阻力很大的情况下,过多地限制原告的诉权,会阻碍行政诉讼知道的发展,最终导致背离了行政诉讼的宗旨。
3原告在行政诉讼中所承担的举证责任的现行规定及其存在的问题
《行政诉讼法》没有规定原告的举证责任问题,1988年最高人民法院颁布的《若干问题的解释》第27条规定了原告程度举证责任的四种情形:(1)证明符合法定条件,但被告认为原告其实超过期限的除外;(2)在被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(3)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;(4)其他应当由原告承担举证责任的事项。而随后最高人民法院2002年颁布的《证据若干问题的规定》第4、5条对上述规定作出了修正。其一,取消了“其他应当由原告承担举证责任的事项”。其二,对被告不作为案件中由原告证明已提出申请的事实的规定,增加了两项例外,即被告应当依职权主动履行法定职责的与原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。其三,在行政赔偿诉讼中,取消了“一并提起的行政赔偿诉讼中”的规定。
关于《证据若干问题的规定》对原告举证责任的有关规定在理解上存有争议,下面我们就以下几类事项进行讨论:
3.1关于原告条件的证据
举证责任强调的是不承担举证或不能充分举证应承担败诉的后果,但是原告不能证明其符合法定的条件时,其后果是不能引讼程序的开始。试想在诉讼程序尚未开始的阶段,作为相对一方的行政机关缺位,不必参加到诉讼中来,自然也就不存在谁承担举证责任的问题。因此,笔者认为,原告应符合法定条件应作为原告提讼的主张条件,而不应将其作为原告应承担的举证责任。
3.2关于被告不作为案件的证据
提出行政不作为是行政机关对于应当承担的职责或者应当履行的以为没有履行、不予答复。让原告提出证明自己提出过申请的事实,这对原告来说是一个不合理的要求。所以在不作为引起的诉讼中,行政机关应当证明是否承担该项职责以及是否存在不履行职责的事实和不作为的理由。在实践中,有原告曾向行政机关提出过申请,但被告坚持没有接到原告申请,有关申请事实真伪不明的情况,可以考虑要求原告提供曾向行政机关提出过申请的证据材料,如受理申请登记的回执等。如果被告无法证明其受理申请的登记制度是完善的,原告有没有类似回执等此类证明提出过申请的材料,从保护原告合法权益的行政诉讼目的出发,可以推定原告提出过申请,其成立。这样规定,不仅可以保护申请人的合法权益,还可以促使行政机关健全其受理申请的登记制度。
3.3关于行政赔偿诉讼案件的证据
行政赔偿请求的成立以行政机关或公务员的行为存在违法为前提,所以原告要对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《若干规定》取消了“在一并提起的行政赔偿诉讼”的限制,就意味着不论是一并提起的行政赔偿诉讼,还是单独提起的行政赔偿诉讼,都由原告对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据,但是仅仅是对损害已经发生切且损害是由具体行政行为造成的事实承担举证责任,对于造成损害的具体行政行为的合法性则仍应由被告承担举证责任。
在我国的行政赔偿诉讼中,还有些特定的情形使得原告丧失了举证能力,这个时候,如果让原告承担举证责任,无异于剥夺了原告的国家赔偿请求权。具体而言,下列情形中就应当由被告就加害行为是否存在和损害是否由加害行为造成承担举证责任。第一种情形:当公民诉称行政机关实施了非法剥夺、限制其人民自由的行为的,应当由被告行政机关承担举证责任。实践中会有公民被行政机关非法羁押,行政机关却不出具书面决定书,导致公民时根本无法提出证明。第二种情形:公民在失去人身自由、处于行政机关监管过程中死亡、失踪、身体受到伤害,应当由行政机关就公民的死亡、失踪、身体受到伤害不是由其行为造成承担举证责任。因为在原告人身处于被告严格控制中,被告具有更强的举证能力。如果行政机关不能证明损害是因为公民自己的行为或同室关押人员造成,或者具备其他免责情形,应当认定损害是由行政机关造成的,行政机关应当承担行政责任。这样就符合了原被告举证责任能力的对比,更好地保护了原告的合法权益。
4结语
举证责任的承担问题在某种程度上攸关诉讼能否成功的风险,是诉讼制度的核心问题之一,有德国学者将之表述为“适当的、明智的证明责任分配属于法律制度最为必要的或最值得追求的内容。”我国在探讨行政诉讼举证责任的承担问题时,结合本国现实的法律环境,明确规定了被告承担举证责任,同时,并非完全排除原告为了胜诉积极提出支持自己诉求的事实,简单而深刻地保护了原告的合法权益。但是司法实践中,行政机关制度不完善的方面仍然存在,在此类原告难以根据现有的规定寻求法律支持的情况下,需由法院或法官根据个案的具体情况平衡原告和被告的举证责任,给予原告的合法权益得到充分的保护。
参考文献
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一、行政诉讼协调制度现状考量
行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规的基础上，就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商的基础上，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。
我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度，但协解究竟在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式。长期以来，我国的行政治理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政治理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人——人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。[2]据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高达69%，[3]非凡是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下，一些法院大胆思维和创新，制定了《行政诉讼协调制度实施办法》，通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。
我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿、公平公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在熟悉一致的基础上，对行政相对人的权利和利益进行合理的调整，促使原告撤回，从而解决行政争议。因在行政诉讼中，假如完全排斥法官“协调”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，极易导致“案结事不了”，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；假如在查清事实，分清是非的基础上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了”，又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以得到较广泛的运用，并取得了较好的社会效果。
我们从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要；五是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于，由于在行政诉讼中法院不能调解，不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件，使行政诉讼不答应调解的规定被悄然规避，名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高达到57.3%，个别法院的撤诉率竟达到81.7%[4]；又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%[5]，2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%[6]，2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%[7]。
我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是“合意和解”，但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。
二、行政诉讼协调的种类
尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼调解则作为一项原则，“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”[8]。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则，它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。它具有合法性、有限性、适度性、约束性、平等性等界线要求。基于行政诉讼协调的界线要求，它主要包括以下四类：
（一）行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张，会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，而人民法院在审查行政裁决行为时，判定行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此，法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步，既不是“公权力”的放弃，又符合“裁决行政”定纷止争维护行政治理秩序的立法目的。从以上层面来说，“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性[9]。
（二）行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道，“权自法出”，“职权法定”。“行政权既是职权又是职责，是职权与职责的结合体，作为职权可以行使，但作为职责，却必须行使，否则构成失职”[10]。这就要求行政机关在行使行政职权时，必须依法承担相应的义务和责任，即法定职责。从司法实践来看，行政机关不履行法定职责的案件，通常表现为三种情形，即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限履行。这对原告而言，显然效率太低，假如行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达到诉讼目的，是一种典型的双赢局面。
（三）行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持，而人民法院判决一经作出，行政机关必须不折不扣的执行，这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生，最高人民法院通过司法解释规定，对于合法但存在合理性问题的行政行为，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权，变更不合理行政决定创造了条件。事实上，因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，既不违反行政的合法性原则，又符合行政尽快地恢复行政治理秩序的目的，还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看，现在有许多案件通过法院从中协调，行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌，相反，会使行政行为更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小，甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。
（四）行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应当体现下列考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”[11]。可见，保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的，这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，属程序法律，要受到实体法律，即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图，而这又是违反国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护，那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀，这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量，笔者认为，对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款，在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手，限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。
三、行政诉讼设立协调制度的适用范围
在我国行政诉讼程序中，不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关即没有自由裁量权，因此不存在协调适用之基础，不适用协调；二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼，法院不得进行协调。除以上两类外，适用协调的情形主要有以下几类：
（一）行政赔偿诉讼案件
行政赔偿诉讼答应调解已由法律作出规定，但出于以上所述行政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量，从规范行政诉讼协调程序来看，行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度较为妥当。如侵犯公民健康权，造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件；又如侵犯公民、法人和其他组织的财产权，造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导，当事人双方对具体补偿数额相互平等协商，达成合意和解，从而达到解决纠纷的目的。
（二）行政诉讼案件
1、因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类：（1）假如行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的行政裁决和处罚行政行为，通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。（2）假如行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如不服行政机关权属争议归属确认决定，不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等，以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作，从而促进社会和谐稳定。
2、因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中，作为行政相对人有进行判定并进而作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提，比如对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的；“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为，所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的；“行政主体对相对方相互间发生争执，自行协商不成而出面调停以达成妥协的”[12]调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调，可以进一步规范行政机关的具体行政行为，从而监督行政机关进一步依法行政。
3、因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来，行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”[13]。这一重要修改，为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：（1）认为行政机关不履行行政合同义务的；（2）对行政机关实施的合同违约制裁不服的；（3）对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；（4）对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；（5）对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。[14]
四、行政诉讼协调的程序和结案方式
协解是以平等自愿为基础的，判决是以强制为特征的，二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。在构建和谐社会和当前官民矛盾较为尖锐的情况下，协调不应仅限于一审程序，在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为，在行政诉讼程序和结案方式方面，应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。
（一）协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判定后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序，另外就是法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政治理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，假如当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。
（二）协调的审中程序，即处理程序。大多数情况下，争议是发生在行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民法院应注重把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”[15]。三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案件“久协不决，以拖压协”，应规定协调的次数不超过三次，可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限答应范围内完成。
（三）协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人达成“合意和解”后，原告申请撤诉的，当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为，以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量，笔者较为赞同第四种观点，即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有法院依职权的“引导”，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然把握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的“自治”，又能体现出法院的“审判职能”。
总之，为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度，我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改，比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件，不进行调解，但可适用协调”。在第51条后增加一款，即：“经协调，原、被告双方达成合意和解协议的，由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之，我们要真正走出困境，必须构建符合我国国情的符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼协调制度，从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。
注释：
[1]应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《法律教育网》，2005年6月9日。
[2]王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。
[3]何薇：《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》，载《审判研究》，2006年第6期，第40页。
[4]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页
[5]《2003年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2004年第3期，第16页。]
[6]《2004年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第15页。]
[7]肖扬：《最高人民法院工作报告》，载《最高人民法院公报》2006年第4期，第10页。
[8]江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200页。
[9]仇慎齐：《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》，载《法制日报》，2006年4月7日。
[10]扬海坤主编，《中国行政法基础理论》，中国人事出版社，2000年5月第1版，第9-10页。
[11]马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70页。
[12]包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷，第66-67页。
[13]《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义，最高人民法院行政审判庭编，第5页。
关键词：WTO；国际贸易：行政诉讼制度；完善
中图分类号：F741
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2009)09-0054-04 收稿日期：2009-06-26
加入WTO后，规范我国国际贸易行政诉讼制度的相关法律法规主要有《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)以及最高人民法院颁布的三个司法解释，分别为：《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(以下简称为《若干规定》)、《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反倾销的规定》)、以及《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反补贴的规定》)，上述法律规范对我国国际贸易行政诉讼制度作出一定的规定，有利于WTO规则及我国的人世承诺在我国国际贸易行政诉讼领域的实现，但我国国际贸易行政诉讼制度仍存在原告范围过窄、人民法院受案范围应予扩大、国际贸易行政诉讼人制度相关规定仍需进一步规定和明确等问题，需要进一步完善。
一、我国国际贸易行政诉讼原告的范围应予扩大
(一)我国国际贸易行政诉讼原告范围与WTO规则及我国入世承诺不符
原告是国际贸易行政诉讼程序的启动者，因此保障国际贸易行政案件当事人合法地享有诉权，直接涉及到对原告权益的保护以及对行政机关行政行为的监督。WTO有关协定对当事人提讼的资格规定为“受到行政行为的不利影响”，即只要受到行政行为“不利影响”的行政相对人均可作为原告提起行政诉讼。如GATS第6条第2款第1项规定：“对每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。如此类程序并不独立于作出行政决定的机构，则该成员应保证此类程序在实际中提供客观和公正的审查。”即当事人只要认为受到行政行为“不利影响”，就有权提讼，因此可以说WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定。根据中国加入WTO议定书第2条规定，中国明确承诺享有诉权的是“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业”。即只要是受到行政行为不利影响的任何人，就有权提起救济请求，足见我国人世承诺中国际贸易行政诉讼原告的范围非常广泛。(张蹇等，2008)
然而，依据《行政诉讼法》第11条，以及《若干规定》第3条的规定：“自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员(以下统称行政机关)有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益的。可以依照行政诉讼法以及其他有关法律、法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。”因此，我国国际贸易行政诉讼案件的原告应当是认为自己的“合法权益”受到“具体行政行为侵犯”的自然人、法人或其他组织，从而将原告的范围限定为“合法权益”受到了“具体行政行为侵犯”的行政相对人。对国际贸易行政诉讼原告资格的规定不仅与WTO规则及我国的人世承诺不符，也不利于行政相对人权利的保护：首先，“侵犯”与“不利影响”的法律意义并不相同，行政相对人必须有合法权益受到实际损害的事实，才能称为“合法权益受到了侵犯”。而“不利影响”并不要求一定要有实际的损害，即使影响的是间接的或可预见的利益也可称为“不利影响”；其次，具体行政行为的范畴也远狭窄于行政行为的范畴，受抽象行政行为不利影响的行政相对人被完全排除于行政诉讼原告的范畴之外。
(二)应将原告范围扩大为“受行政行为不利影响”的所有行政相对人
按照《行政诉讼法》第11条以及《若干规定》第3条的规定，不仅合法权益受到抽象行政行为不利影响的行政相对人排除于行政诉讼原告范围之外。同时也将仅受具体行政行为“不利影响”的行政相对人但未有实际损害的行政相对人排除于行政诉讼原告的范围之外，相比WTO协定规定的“受到行政行为的不利影响”，以及我国入世时承诺的“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业”，《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”，《若干规定》规定的“合法权益受到了具体行政行为的侵害”的范围要狭窄很多。《行政诉讼法》与《若干规定》有关原告资格，的规定不仅与WTO协定的规定不符，同时也违背了我国加入WTO时所承诺的履行WTO的有关司法审查的义务，即我国应符合WTO规则的要求，在与各成员国实施有关对外贸易的法律、法规、规章和行政决定的过程中，必须为当事人提供申请复议和提讼的机会。(陈秋云等，2006)更为重要的是，将许多本有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织排除在国际贸易行政诉讼原告的范围之外，不利于行政相对人合法权益的有效保护，也不利于对行政机关行政行为的有效监督。因此，有必要对《行政诉讼法》和《若干规定》进行修正，完善对国际贸易行政诉讼原告范围的规定，将原告范围扩大为“受行政行为不利影响”的所有行政相对人，以同WTO的规定和我国的人世承诺相符，并有效保护行政相对人的诉讼权利。
二、我国国际贸易行政诉讼的受案范围应予扩大
与国际贸易行政诉讼原告范围应予扩大相对应，目前我国国际贸易行政诉讼的受案范围仅限于行政机关的具体行政行为的规定同样与WTO规则及我国人世承诺不符，有必要对《行政诉讼法》以及《若干规定》予以修正，完善我国国际贸易行政诉讼的受案范围，切实保障行政相对人的合法权益。
(一)将与国际贸易有关的抽象行政行为纳入受案范围
1 将抽象行政行为排除于行政诉讼受案范围之外不合理。
《行政诉讼法》第11条以及《若干规定》第3条将抽象行政行为完全排除在国际贸易行政诉讼受案范围之外，既与WTO的相关规定冲突，也与我国的入世承诺相违背。如GATS第6条第2款(a)项规定，影响服务贸易的措施当然既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。依据《中华人民共和国加入议定书》第2条(D)款第l项规定，“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序。以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》(‘GATT1994’)第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。这里所说的所有行政行为既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。
2 将与国际贸易有关的抽象行政行为纳入受案范围的建议。
将抽象行政行为纳入国际贸易行政诉讼的受案范围是行政诉讼法修正的应有之意，但对如何将抽
象行政行为纳入国际贸易行政诉讼范围这一问题，学者的观点并不一致：有学者主张将所有的抽象行政行为都纳入行政诉讼的受案范围，也有学者认为人民法院只能对规章以下的抽象行政行为行使司法审查权。笔者认为：应当将与国际贸易行政案件有关的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，以与WTO的规定和我国的人世承诺一致。但在具体的做法上可采用渐进的方式进行，在《行政诉讼法》未修正之前，可参照《行政复议法》的规定，先将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，同时要求该规范性文件是被诉具体行政行为作出时的依据，并在对具体行政行为提起行政诉讼时一并向人民法院提出，如此既能维护行政相对人的合法权益，也能在一定程度上避免对现有立法的过于突破。但最终，需要通过对《行政诉讼法》的修正，将所有抽象行政行为纳入人民法院的审查范围，并允许行政相对人直接对抽象行政行为提讼。至于谁能够对抽象行政行为提起行政诉讼，即抽象行政行为诉讼案件的原告资格问题，可以借鉴叶必丰教授的观点：有权对抽象行政行为提讼的原告可分为两类：一是受该行为拘束或影响的任何行政相对人；二是受该行为拘束或影响的行政相对人所组成的同业公会或行业协会。(夏金莱等，2003)
(二)将行政终局裁决行为纳入行政诉讼受案范围
1 行政终局裁决行为排除于行政诉讼受案范围之外的现状。
TRIPS第41条第4款规定：“诉讼当事方应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审查，并在遵守一成员有关案件重要性的法律中有关司法管辖权规定的前提下，有机会要求至少对司法初审判决的法律方面进行审查”。但目前我国仍然存在一些与WTO规则相冲突的将行政终局裁决行为排除在人民法院司法审查范围之外的法律规定。如依据《行政复议法》第14条的规定，如果选择了由国务院最终裁决国务院部门以及省级人民政府作出的具体行政行为，则国务院作出的裁决就排除在人民法院的受案范围之外。依据《行政复议法》第30条第2款的规定，省、自治区、直辖市人民政府所作的有关自然资源的行政复议决定亦排除在人民法院受案范围之外。
2 将行政终局裁决行为纳入行政诉讼受案范围的建议。
从WTO的规定来看，只要某个政府行为与国际贸易有关并在WTO协议的框架之内，利害关系人不服就可以对之提讼或请求救济，并没有排除最高行政机关和级别比较高的行政机关的行为。(江必新，2002)同时，根据我国入世议定书的规定，接受司法审查的行为包括“所有与GATT1994第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。因此，行政终裁行为应只在行政系统内部“终局”。而对行政行为进行最终裁决的权力应落脚于司法。(朱淑娣等，2006)应当修正《行政复议法》等现有的立法规定，取消对行政终局裁决行为不得提起行政诉讼的限制性规定。保证行政复议与行政诉讼有效衔接，确保行政相对人能够对行政机关的所有行政行为提起行政诉讼。
(三)将行政指导行为纳入行政诉讼受案范围
1 行政指导行为排除于行政诉讼受案范围之外的现状。
依据我国《行政诉讼法》的规定，行政指导并不在人民法院的受案范围之列。依据《若干规定》以及《反倾销的规定》和《反补贴的规定》，我国国际贸易行政诉讼的受案范围也仅限于对行政机关具体行政行为提起的诉讼。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第1条第2款第四项关于“不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，更明确将行政指导行为排除于行政诉讼受案范围之外。这显然不符合“有权利即有救济”的法治原则，也与WTO规则相冲突。
2 将行政指导行为纳入行政诉讼受案范围的建议。
建议修改现行《行政诉讼法》，将国际贸易中涉及的行政指导行为纳入行政诉讼的受案范围。鉴于行政指导诉讼案件的被告恒定为作出行政指导行为的行政机关。争议不大，笔者在此主要阐述对行政指导诉讼案件原告的观点。与前述对原告资格认定条件的观点一致，笔者认为不应当将行政指导诉讼案件的原告限于合法权益受到行政指导行为侵害的行政相对人，行政指导诉讼案件应当由受到行政指导行为不利影响的行政相对人提起行政诉讼，具体包括行政指导直接所针对的行政相对人、与行政指导行为有密切联系的行政相对人以及合法权益可能受到行政指导行为不利影响的行政相对人等。
三、我国国际贸易行政诉讼人制度应予完善
国际贸易行政诉讼原告范围与受案范围的扩大当然有利于行政诉讼目的的实现。但作为专业性很强的涉外诉讼，国际贸易行政诉讼当事人往往需要委托专业的诉讼人代为诉讼，以保证自己的合法权益能够通过诉讼获得有效的保障。对国际贸易行政诉讼而言，完善的诉讼人制度十分重要。
(一)现行立法对国际贸易行政诉讼人的规定不利于当事人合法权益的保障
《行政诉讼法》第29条规定了行政诉讼的当事人、法定人可以委托律师、社会团体、近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民担任诉讼人，对国际贸易行政诉讼人并未提出特殊要求，也未有其他法律规范对此作出特别规定。然而，国际贸易行政诉讼较一般行政诉讼具有涉外性以及专业性很强的特点，欠缺国际贸易行政诉讼专业知识和专业背景的诉讼人很难为诉讼当事人提供良好的专业的法律服务，诉讼当事人的合法权益有可能因为人专业知识和执业经历的欠缺难以得到有效的保障，通过专门的诉讼制度保障诉讼当事人合法权益的立法目的将因此难以在司法实践中得到有效实现。因此，为保障国际贸易行政诉讼当事人的合法权益，也为推进我国国际贸易行政诉讼制度的健康发展，有必要对从事国际贸易行政诉讼业务的诉讼人提出区别于一般行政诉讼人的专门要求。
(二)完善我国国际贸易行政诉讼人制度的立法建议
一、当前协调结案的状况
根据本市两级法院统计，与去年同期比较，今年行政诉讼协调结案数大幅度上升，这说明当前诉讼协调在行政诉讼中被越来越多地运用，越来越为审判实务界重视。从协调结案的案件类型看，多为与群众切身利益相关涉及财产权类的行政案件。协调结案的主要方式仍然以协调方式达成和解由原告或上诉人撤诉，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，不适宜判决撤销或者确认违法的案件；二是不履行法定职责案件，通过法院协调，行政机关依法履行了义务，从而及时化解双方矛盾；三是行政赔偿案件，通过协调，当事人的权益得到有效的保障；四是行政裁决案件，通过协调涉及民事权益的双方当事人达成和解，彻底解决争议；五是涉及自由裁量权的行政案件，在自由裁量的范围内进行协调，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群体性的、矛盾易激化的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平、公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对公权力和行政相对人的权益进行利益的衡平，促使原告、上诉人撤回诉讼，彻底解决了行政纠纷，及时有效地化解了官民矛盾，减少了当事人讼累，节约了诉讼成本，提高了诉讼效率，在司法实践中逐渐被广泛的运用，取得了良好的社会效果。
二、协调结案存在的问题
由于调解在行政诉讼中缺乏法律依据，协调案件适用的范围，协调结案的方式，协调案件的执行等方面存在诸多问题。
（一）协调结案方式没有法律依据。由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，使得法官所做的协调和解工作始终处于“暗箱操作”状态，在诉讼中不能反映法院的工作量。行政纠纷虽然通过协调得到了解决，但是结案方式却没有法律依据，多数法院的做法是以裁定准予撤诉的方式结案，这一结案方式无法应对多种多样不同情况的协调案件。
（二）协调协议不能及时履行的，事后对当事人没有法律约束力。由于行政诉讼法禁止调解，对协调和解也未作任何规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，当事人通过协调达成的和解协议不能经法院依法确认，一旦原告撤诉，如行政机关不履行事前承诺，对其也无法制约，原告将求助无门。如一治安处罚案件，被诉处罚决定程序违法，被告为避免败诉与原告协议不执行对原告的拘留，原告撤诉，但是过了六个月之后被告执行拘留。原告向法院反映，法院无奈。
（三）随意扩大协调案件的范围，侵犯行政相对人的利益。对不应纳入协调范围的羁束性案件也进行协调，协调时采取“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等办法，一旦见到和解协议，不加审查一律准予撤诉，这种协调不但违背了自愿调解的原则，也背离了行政诉讼对行政行为进行合法性审查，监督行政机关依法行政的目的，侵犯了行政相对人的利益。如处罚决定定性错误的，本不该处罚，由重协调轻，相对人虽然没有异议，但是已经属于违法协调了。
（四）协调案件缺乏有效的司法监控，导致公权力的滥用。有的行政机关为免于承担败诉责任，会以牺牲公共利益或他人利益为代价，换取原告的和解，从而达到撤诉息讼之目的。而法院对当事人达成的和解协议缺乏必要的司法审查，易放纵公权力的滥用。
（五）案件的审限过长，影响审判效率。协调意味着法官需要做大量的说服、教育、解释、沟通的工作，甚至需要做和解协议的履行工作，特别对于一些矛盾易激化的案件、涉及群体性案件有时还需要进行“冷处理”，这势必增加法官的工作量，拖长案件的审限，影响审判的效率。
三、协调适用的案件类型
在行政诉讼中适用调解由于没有法律上的依据，在实践中对于哪些案件适用协调方式结案存在着不同的认识。明确哪些案件可以适用协调、和解，哪些案件不能适用，有利于司法统一，防止协调制度适用的随意性，限制法官的自由裁量权。笔者认为，可以适用协调的行政诉讼案件可归结为以下5类：
1、行政裁决案件。行政裁决是行政司法权的具体表现。行政机关在行政裁决中不但要作出行政决定，而且要解决民事争议，由此形成的法律关系不是双方法律关系而是三方法律关系。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其目的在于实现其民事主张，民事纠纷双方当事人会始终围绕着自己民事权益的有无及多少来争论行政裁决的合法性。法院判断行政裁决是否合法，也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间的民事权益的处分是否正确合法为准。人民法院在审理这类行政案件时，一旦发现行政裁决不合理，往往陷入困境，判决维持，不合乎情理；判决变更，《行政诉讼法》没有赋予人民法院直接变更权；判决撤销让行政机关重新处理，不能及时解决双方当事人之间的民事纠纷，反而可能引起循环诉讼。在这种情况下，人民法院通过协调，由民事纠纷双方当事人达成和解或由行政机关主动变更、撤销显失公平的裁决，让原告撤诉，则可比较圆满、彻底地解决涉案的行政、民事争议。
2、行政不作为案件，即不履行法定职责案件。行政机关不履行法定职责的案件，主要涉及
工商、卫生、公安、土地、房产以及社会保险经办机构等行政领域，实践中常常表现为行政相对人申请行政机关履行某项法定职责，行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复、不予给付。相对人如果，其诉讼请求必然是请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限内履行；对于要求给付抚恤金、养老金等具有给付内容的，只能判决在一定期限内给付。显然，这种诉讼程序对于迫切需要从行政机关履行法定职责中获益、获得救济的行政相对人来说效率太低，如果通过协调，行政机关主动在诉讼中履行其应当履行的职责，对于行政相对人来说无异雪中送炭，及时解决了其需要解决的问题，对行政机关来说也是及时纠正了其违法不作为，对双方显然是一种比较好的纠纷解决方式。3、行政自由裁量权类案件。行政处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出的，在实践中有些行政机关存在着“高罚低收”“议价行政”的问题，这样在行政诉讼中，就存在协调的余地。法院可在自由裁量权范围内进行协调。如对拘留、罚款、停业整顿、劳动教养等具有不同幅度的行政处罚行为，通过人民法院主持协调，行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，化解了争议，既提高了行政效率，也减轻了相对人的诉累，符合处罚不是目的的行政管理理念，既不违背行政的合法性原则，又可以尽快地恢复行政管理秩序。通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，促使相对人自觉遵守法律，履行法律规定的义务，从而也树立和提高行政机关和司法机关的执法公信力。
4、行政赔偿案件。行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出明确规定，从司法实践来看，行政赔偿案件的调解往往是根据查明的事实，分清责任，由法官向赔偿诉讼中的请求权人释明赔偿的标准，在此基础上，行政赔偿请求权人可以放弃或处分自己的赔偿请求权。所受损失经过计算，是否全部赔偿及赔偿多少，都可以协商，公平合理解决。但是行政赔偿案件调解的结果往往是对受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，不利于保护公民,法人和其他组织的合法权益，笔者认为，这个问题也应当是下一步修改《行政诉讼法》时应注意的。
5、行政合同案件。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重要修改，将行政合同纳入了行政诉讼范围。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、临时用地合同、计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：①认为行政机关不履行行政合同义务的；②对行政机关实施的合同违约制裁不服的；③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。【1】
另外，不适用协调的主要有两种情形：一是法律或规章明确规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关没有自由裁量权的案件；二是对法律、法规明确规定为“无效”、“不能成立”等具体行政行为提讼的案件。【2】
四、协调结案的原则
(一)合法性原则
协调案件既要遵循程序法的规定，又要符合实体法的要求，还要考虑合理性。双方最终达成的和解协议不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制，法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益。羁束行政行为一般不宜适用协调，法律规定了明确的行为要求，行政机关不存在自由选择的可能，自然也无处分权，一旦协调，将对国家公共利益或他人合法权益造成损害。如有固定标准的行政征收行为引发的诉讼，则不宜协调。行政诉讼的根本目的，是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应是统一的。
法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。很多情况下，依法协调及时保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监督和促进了行政机关的依法行政。反之，如果在诉讼中“和稀泥”，搞无原则协调，以牺牲公共利益或他人利益换取和解，或者超出自由裁量权的范围、超出职权范围，明知“违法”进行协调，法官在明知具体行政行为定性错误应予撤销的情况下，进行处罚轻重的协调，则既放纵了行政机关枉法行政，也不利于行政相对人利益的保护。
（二）自愿原则
协调案件应出于自愿，协调的本质在于始终尊重当事人意志。协调程序的启动及协调过程中，应充分尊重行政主体与行政相对人的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受协调。在行政诉讼中，适用调解由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，【3】这种协调不但违背了自愿的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。由于行政诉讼的特殊性，行政管理相对人对行政机关具有惧怕打击报复等心理，在协调时尤其要注意行政机关是否依权向原告施压，原告接受协调是否出于自愿，法院更不应用明示或暗示的语言、行为给原告施加压力做协调工作。在行政诉讼中，这种观点，尤要克服。要防止法官的恣意，法官提出协调意向，做一定的调解工作都是可以并且理当提倡的，但最终的协议须双方当事人认可，经当事人同意。
（三）适度协调原则。
行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值取向外，同时又
要保障行政机关依法行政。“高效率是现代行政的一个重要标志与要求，法院对有关行政案件的调解理应富有效率。”【4】因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要适度，不能久协不决，影响行政效率，实在调不成的，当以裁判形式尽早结案。也就是说，法官在审理行政案件的时候，必须在查清事实，明确责任的情况下，对双方当事人的诉讼请求和利益进行衡平，选择适当的方式和合适的切入点，适度进行协调。不能“以拖压调”，久调不决。五、行政诉讼协调的程序和结案方式
由于行政诉讼没有协调、调解的法律依据，所以，协调案件没有相应的程序要求。协调的提出、协调的原则、可以协调的案件类型、协调结案的方式均无相关的规定，属于审判实践中探索的内容，各地掌握的标准也不尽一致。原来由于受行政诉讼不适用调解的影响，协调案件的材料一般不入卷，协调案件时所做的工作在诉讼卷宗中不显示，更不能在裁判文书中显示，结案方式一律采用裁定准予撤诉。近两年协调案件的呼声越来越高，协调案件逐渐由“地下”转为“地上”，为适应审判的要求，各地均在积极探索诉讼协调的程序和结案方式。笔者谈一下自己在此方面的粗浅认识。
（一）行政诉讼协调的程序。
1、协调的提出。协调的意向可以由当事人提出，也可以由法院主动提出。对具体行政行为合法性审查的要求，行政诉讼协调案件应该坚持合法性原则，协调之前，应当查清事实，明确当事人争议的焦点，分清双方的权利义务。在此基础上无论是当事人提出还是法院依职权进行协调，均可以依笔录的形式记载入卷，或者将当事人的书面申请入卷。启动了协调程序之后，在庭前、庭审中、庭后均可以进行协调。
2、协调的进行。立案前可以进行指导协调，由接待人员解答相关问题,根据当事人的诉讼标的是否可诉，诉讼目的是否能够达到，告知其诉讼风险和成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量自行协商解决，慎重选择诉讼。立案后开庭之前，根据原被告的诉辩理由及提供的证据，组织证据交换，发现案情简单且能查明的，在确定双方的争议焦点之后，为尽快达到原告的诉讼目的，减轻当事人和法院的诉讼负担，应及时进行协调。这类案件一般是一些给付类型的案件，不履行法定职责的案件，以及一些超期、原告不具备诉讼主体资格等不具备条件的案件。
在庭审中，法官可以根据庭审查明的情况，审时度势，多做一些法律释明工作，促使被告主动改变或撤销其违法行为，促成缺乏法律依据的原告止诉，抓住机会引导当事人进行协调。如果庭审中出现了协调的机会协调不成或需要时间进一步协调，尽量不当庭宣判，庭后可以多次做工作，做工作时要讲究策略和方法，善于借助“外力”，采取灵活多样的方式进行协调。另外，一审、二审期间均可进行，但着重点不一样。一审期间，因行政机关可以改变原具体行政行为，调解的成功率会更高。二审期间，法院不仅要审查原具体行政行为是否合法，还要审查一审法院认定事实和适用法律是否正确，且面临二审被告不能改变原具体行政行为的不利条件，调解难度大一些。二审协调后的结案方式除可以裁定准予撤回上诉的之外，如何处理一审的裁判也是摆在审判实践中的一个难题。
3、行政诉讼协调案件仍应采用合议制。《行政诉讼法》规定行政案件实行合议制审理，协调时亦应采用合议制，以便对案件的事实和适用法律作出最准确的判断，发挥每个审判人员协调案件的优势，充分利用集体的智慧和力量。另外，合议制也可以发挥监督的作用，防止个别办案人员为私利而违法调解。【5】
（二）协调结案的方式。
结合审判实践，笔者认为目前协调结案的方式主要有以下几种：
1、一审裁定准予撤诉
目前裁定准予撤诉是协调案件最常用的也是唯一有法律根据的结案方式（行政赔偿可制作调解书除外）。行政机关与原告协调后达成和解意见或行政裁决案件所涉及民事纠纷的双方当事人达成协议后，原告主动申请撤诉的；还有一些社会影响大、矛盾尖锐的案件，判决的社会效果不佳，法院通过协调解决纠纷后，说服原告撤诉的，法院裁定准予撤诉。笔者认为，准予撤诉的裁定书中应当对协调的内容予以确认，如果协议已经履行完毕还应当作出说明，作为纠纷已经解决，准予原告撤诉的理由体现出来。
2、二审时协调结案的方式
（1）裁定准予撤回上诉。当事人不服一审判决，二审时通过协调上诉人达到目的，申请撤回上诉，这是二审时合法的协调结案方式。裁定中应当载明协调的内容。（2）协调结果需改变一审裁判，在二审裁判中确认协调结果，同时对一审作出改判。（3）对一审原告胜诉，上诉人在二审中通过协调达到诉讼目的，而一审原告的问题也能得到解决，原告同意撤回的，二审以采取裁定撤销一审判决，准予一审原告撤回。
笔者认为，修改行政诉讼法时，应当确定调解结案为法定结案方式，根据协调笔录或当事人提交给法庭的和解协议，制作格式化的法律文书“调解书”。这是行政诉讼调解制度建立的标志。
参考书目：
【1】刘伟光：《试论我国行政审判中调解制度的适用范围》，《福建法学》网络版,20__年8月31日。
【2】叶德武、汪本雄、黄金波、肖杰著“行政诉讼协调制度若干问题研究”，载《中国法院网》，20__年10月16日。
【3】刘国海：“论调解制度在行政诉讼中的适用”，载《中国法院网》，20__年9月26日。
