发布时间：2023-07-21 17:13:15
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2018年基本建立人地挂钩机制
《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。
“建立人地挂钩机制，既能实现对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约。”国土资源部规划司副司长周建春说，“目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，只有城市规模的盲目扩大，会造成土地被大量占用和浪费。在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化。这就需要建立人地挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。”
《实施意见》提出，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。
实行差别化用地标准
关于进城落户人口人均用地标准问题，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此，《实施意见》综合考虑城镇容纳空间等因素，实行差别化的用地标准。
人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；人均水平100～150平方米的城镇，按照人均80平方米标准安排；人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。
周建春表示，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。“这一标准既给予各地一定的灵活性，又能够防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”
在土地供应结构方面，周建春提出，要方便进城落户人口生产生活，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。
周建春介绍，2015年～2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口按照城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应可以满足进城落户人口发展用地需求。
在确保进城落户人口建设用地需求方面，《实施意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，各省（区、市）要根据进城落户人口专项安排用地指标，确保合理用地需求。
不得以退出“三权”作为进城落户条件
如何切实保护进城落户农民的权益，是《实施意见》的重点内容。周建春说，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。要充分尊重农民意愿，切实保障其合法权益。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化
中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04
城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效
近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。
各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。
城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。
1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。
2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。
3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。
4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。
二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险
作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。
1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。
2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。
3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。
4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。
三、科学实施增减挂钩政策的对策建议
1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。
2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。
3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。
4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。
实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。
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参考文献
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关键词：土地资源环境承载力；预警机制；“短板”因素
中山市是我国沿海开放城市之一。改革开放以来，中山市高度重视城市品牌经济的发展，成为珠江口西岸重要的先进制造业城市和现代服务业基地，是广东省产业集群升级创新试点城市。近几年，随着珠三角产业结构调整升级和转移的步伐加快，在当前城市发展仍在继续、建设用地压力加大的特殊背景下，中山市的进一步发展面临着土地供给和科学管理的严峻挑战。因此，亟需开展土地资源承载力研究，识别对城市经济社会发展形成制约的主要“短板”，研究土地资源承载力的预警机制及分析预警机制的变化趋势。
一、土地资源承载力的定义
根据国内的研究总结，承载力的研究早在1990年后已逐步扩展到自然资源和环境承载力的研究。土地资源承载力是指在未来不同时间尺度上，以一定经济、技术和社会发展水平及与此相适应的物质生活水准为依据，一个国家或地区利用自身的（土地）资源所能持续供养的人口数量。首先，土地资源承载力所承载的对象最终落在“人口数量”上。这体现了“承载力”的核心本质，即在自然、经济、社会、生态等系统中，人是一切活动的主体。没有人就没有社会经济活动，也没有对资源环境的需求等，也就谈不上承载力的问题。其次，土地资源承载力由不同城市的资源和发展条件以及人们的需求水平决定。其中，城市资源和发展条件包括城市的土地资源、经济社会发展、生态环境、基础设施等状况和发展水平。综上，中山市土地资源承载力的预警机制研究主要从土地资源人口承载力、土地资源建设规模承载力、土地资源经济承载力三个方面阐述。
二、预警机制指标体系构建
1、指标的选取
对于土地资源人口承载力而言，耕地是生态系统和绿色空间的重要组成部分，也是农业人口生活的重要保障；建设用地是人口和经济承载的主要载体，故而选取人均建设用地和人均耕地作为人口承载力的评价指标。
土地资源建设规模承载力是在一定的经济社会发展需求和城市基础设施条件下，建设用地上所能承载的适宜城乡建设用地规模，通常可用建设用地开发强度和城乡建设用地比率来衡量。土地资源经济承载力是在一定的经济技术条件和城市区位条件下，城市土地的经济价值产出能力，它从土地资源角度反映了城市的经济规模和增值潜力，通常用单位用地经济效益等指标表示。根据经济承载力特点，结合中山市经济社会发展实际情况，确定固定资产投入强度与地均GDP作为经济承载力的评价指标。
因此，中山市土地资源环境承载力预警机制主要由土地资源人口承载力、建设规模承载力、经济承载力三个准则层六个具体指标组成。评价指标的选取结果详见表1。
2、状态指数级别划分
土地资源承载力的指标预警分析，是基于短板理论（既某事物发展的限制因素）选择若干对城市社会经济与环境可持续发展制约最大的指标。参考与该指标相关的国际国内标准（规范）及研究成果，结合中山市的实际情况，确定相应指标的阈值区间及其状态指数和状态级别的过程。
将中山市人口承载力、建设规模承载力、经济承载力和生态承载力各预警指标的2013年现状值与阈值区间相比较，采用极差归一化方法计算正向指标和逆向指标的状态指数（R），用以衡量该指标所处的状态级别。根据状态指数级别划分表确定各指标的预警机制情况，状态指数高于1.0的指标，承载力状态处于良好状态；状态指数处于0-1.0的指标，承载状态处于一般状态；状态指数处于-1.0-0之间的指标，承载状态处于预警状态；状态指数小于-1.0的指标，承载状态处于危机状态，详见表2。
R正=■ R负=■
其中，B现状值为预警指标的实际状态值，B最大值为阈值区间内的最大值，B最小值为阈值区间内的最小值。
三、指标现状分析及阈值确定
1、土地资源人口承载力承载现状及阈值确定
2014年中山市共有建设用地66934.32hm2，约占全部土地资源的37.53%，人均建设用地为209.65m2。参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），中山市属于第IV建筑气候区，中山市的人均建设用地范围为90.00-110.00m2。结合中山市“三个适宜”的城市发展定位和中山市城市总体规划控制型上限为125m2，确定中山市合理的人均建设用地范围为90.00-125.00m2。
2014年中山市耕地（含可调整地类）面积49829.96hm2，人均耕地面积为0.4790亩。参考联合国确定的人均耕地警戒线0.8亩，和《关于广东省第二次全国土地调查主要数据成果的公报》中广东省人均耕地（含可调整地类）面积0.48亩，确定人均耕地阈值区间为0.48-0.80亩。
2、土地资源建设规模承载力承载现状及阈值确定
建设用地开发强度是指建设用地总量占行政区域面积的比例，与城市用地的现状、土地利用经济效益和地价有密切联系。2014年中山市建设用地面积为66934.32hm2，占全部土地资源的37.53%。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年建设用地的约束值占中山市土地总面积的30.39%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的41.78%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为30.39%-41.78%。
城乡建设用地占城市土地的比例与城市用地的现状、功能定位和发展目标有密切联系。2014年中山市城乡建设用地面积为61428.76hm2，占全部土地资源的34.44%。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年城乡建设用地的约束值占中山市土地总面积的26.97%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的38.28%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为26.97%-38.28%。
3、土地资源经济承载力承载现状及阈值确定
2014年中山市固定资产投资总额为9036570万元，固定资产投入强度为50.66万元/公顷。参考广东省固定资产投入强度平均值12.71万元/公顷，和中山市土地利用总体规划中预计2020年的固定资产投入强度82.44万元/公顷，确定固定资产投入强度的阈值区间为12.71-82.44万元/公顷。
2014年中山市地区生产总值为28230069万元，其中第二产业生产总值为1589802万元，第三产业生产总值为1116487万元；建设用地地均GDP为411.75万元/公顷。参考广东省地均GDP平均水平306.02万元/公顷，以及中山市土地利用总体规划中2020年的建设用地地均GDP目标值607.38万元/公顷，确定地均GDP的阈值区间为306.02-607.38万元/公顷。
四、短板因素分析
基于上述建立的土地资源承载力评价指标体系基本框架，进行预警及情景分析（详见表3）。
全市土地资源人口承载力中人均建设用地处于危机状态，可见中山市人均建设用地数值过大，土地利用节约集约性较差，是其土地资源承载力的“短板”因素；人均耕地处于预警状态，是主要限制性因素。土地资源建设规模承载力中的建设用地开发强度和城乡建设用地比率均处于一般状态；土地资源经济承载力中的固定资产投资强度和建设用地地均GDP均处于一般状态，仍有进一步提升的空间。
五、预警状态变化趋势分析
从近六年状态指数趋势图分析，全市人均建设用地状态指数由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市总人口增长幅度较建设用地扩展幅度大。人均建设用地状态指数自2010年开始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各镇区的人均建设用地状态指数总体呈下降趋势，危机程度加剧。建设用地在扩展的同时，人口规模也在不断扩大，导致中山市建设用地的约束作用趋强。
全市人均耕地面积的状态指数总体呈现下降趋势，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危机程度不断加剧，其中2011年状态指数略有上升，其原因为当年耕地中可调整地类数量的增多。城市化率逐年提高，全市总人口逐年上升；同时，建设占用耕地面积逐年加剧，耕地面积逐渐减少，致使全市及各镇区人均耕地面积状态指数总体下降。中山市人均耕地面积的约束作用进一步趋紧。
全市建设用地开发强度状态指数均呈现逐年下降的趋势，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城乡建设用地比率状态指数的趋势与建设用地开发强度类似，呈现下降趋势，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。随着中山市中心城区、火炬开发区、小榄镇和三乡镇等协调互利发展，以及“十二五”规划以来各镇区更加关注区域经济增长，导致新增建设用地外延扩张速度加快，全市及各镇区城乡建设用地状态指数逐年下降，城乡建设用地约束作用趋强。
全市固定资产投入强度状态指数呈逐年稳步上升的趋势，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近几年经济下行压力的影响。2014年中山市固定资产投资总额有所降低，建设用地地均GDP状态指数呈逐年上升的趋势。
六、小结
从现状预警状态及近年来的预警变化趋势分析可知，当前影响中山市经济社会发展的最关键因素是土地资源和生态环境等，尤其是土地资源对未来发展的约束效应将进一步趋紧。因此，全市应以资源节约为重点发展模式，同时各镇特色发展，如石岐区、西区、南区等以加快推进产业结构调整和旧城更新改造，提升土地利用效益为主，严格控制城乡建设用地规模；板芙镇、神湾镇、民众镇和三角镇等加强建设基本农田重点保护地区，五桂山则在坚持保护生态环境的前提下适度发展。通过全市统筹协调，各镇逐步提升，从而全面提高中山市土地的承载力，使其在人口持续增加的情况下，人口、资源与环境协调发展，促进土地资源的节约集约利用，获得最大的社会、经济和生态效益。
参考文献
[1] 张海鱼：土地生产潜力及人口承载量的研究[J].自然资源研究，1987（4）.
【关键词】城乡统筹；城乡规划；用地分类
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、前言
随着城镇化进程的加快和城市规模的不断扩张,除了城市经济总量和人口规模不断增加之外。各种城市问题也随之而来，并且在这一过程中存在所谓异速增长的规律即城市问题随着城市规模的增加。并不是呈现线性增长的趋势，而是呈现加速增长的态势。从某种角度来说,这种客观规律是众多规划空间管制失灵的根本原因。这需要我们更多地从城市之外来探讨和解决城市问题，需要从区域的角度和城乡统筹的角度来思考城乡规划中的用地分类。
二、目前城乡发展现状和问题分析
我国城乡二元结构长期存在并呈现加剧的趋势。与城市相区别，乡村指的是城市以外的一切地域，严格来说是指城市建成区以外的空间地域。城乡人口分布、职能、土地利用的特征及相对隔离程度等背景差距引起了城乡差异性发展。乡村的发展为城市的发展提供了资金和人力资源，乡村基础设施发展落后，各种社会保障没有落实，这样发展下去不利于社会的整体发展，也会带来各种社会矛盾，乡村与城市真正平衡发展、平等发展很难做到，但我们要为这种平衡发展创造条件，尽量减少这种不平衡。
鉴于城乡功能互补、互利的共生模式，我们应当为实现城乡统筹，平衡发展创造条件，探索统筹规划方法，避免城市规划与乡村规划的脱节。由于二元结构的复杂性和长期性，城乡统筹是一个漫长的过程，在这个过程中，一方面需要坚持市场机制在资源配置中的基础性作用，另一方面需要充分发挥政府宏观调控的作用，城乡之间需要加快包括产业、空间、生态、景观、道路与配套设施在内的相互对接，以及城乡政策方面的统一，打破城市和农之间的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡之间人流、物流、资金流、信息流等的便捷通畅，逐步缩小城乡差距。
目前，做为规划编制单位,要做好城乡统筹规划的研究和编制工作。国内城乡统筹规划主要是结合城市规划和土地利用规划，通过调控城乡土地的使用，使城乡发展相互衔接；或通过农田、水体和森林做为绿地引入城市，并建立区域基础设施，使城乡融为一体，事实上为了实现城乡统筹的最终目标而编制的一种区域发展和建设规划。因此真正意义上的城乡统筹规划起码应该从城乡政治、经济、社会、人口、文化、生态、环境、技术、信息、住房和土地空间等角度出发，进行综合的、整体的、动态的且开放的规划。但鉴于城市规划人员的精力和知识面的局限性及其专业特长，目前只能针对城乡统筹规划发展的核心问题或迫切需要。希望通过城乡物质环境建设规划对城乡经济社会的协调作用与调配能力，来引导城乡经济社会的健康、持续、有序发展，达到城乡统筹规划的目的，目前一些地方的城乡统筹规划，其内容过于简略，除简单的描述城乡统筹规划的内涵和特征之外，仅从地域空间形态上分出城镇密集区、开敞区和生态敏感区，或分为城镇建设区、基本农田保护区、农业风景区及山林保护区，达不到城乡统筹规划的目的。
三、用地分类的相关研究进展
用地分类是规划调查和管理的基础，大多数国家和地区均制订了相应的用地分类体系。尽管因各自国情和分类目的差异，这些分类往往具有不同的制定标准和表达方式。但却都在一定程度上体现了对规划范围的全域关注，尤其是对城市建设用地以外部分的重视。较具影响力的土地分类包括：美国地质调查局(USGS)制定的土地利用分类体系(LULC)．这是一个包括自然景观和土地利用形式等的综合分类；联合国粮农组织和联合国环境规划署制定的土地覆被分类系统(LCCS)，主要是基于土地利用／土地覆被数据制定。
英国著名地理学家斯坦普于20世纪30年代初拟定的英国第一次土地利用调查分类，将土地分为城市或建成区、草地和永久草地、公园地等9个一级分类；1998年，英国环境、交通等部门提出的土地利用分类体系，首次将土地分为城市用地和农村用地。体现了保护和控制的思想。日本国土面积狭小，管理精细，城乡土地统一分类，统一调查、统一规划．并且将管制分区与功能分类相结合。日本政府根据国情，将全部国土按其特性及未来的规划目标分为五大地域，即都市地域，农业地域、森林地域．自然公园地域、自然环境保全地域．并对每类功能地域做出了具体的划分等。相对国外而言，我国对土地利用分类方法的研究成型较晚．早期的土地分类可追溯至20世纪30年代．金陵大学凯(Buck)教授和国立中央大学任美锷教授先后各自提出了我国土地利用分类方案。而影响较为深刻、广泛的分类体系主要是20世纪80年代及以后制定的几个方案．
四、城乡统筹视角下的城乡规划用地分类方案
1.城乡用地分类适用于市域内全部土地(重点在规划区全域土地)，以满足市域(尤其是规划区)土地使用的规划编制、用地统计、用地管理等工作需求。在规划调查、编制和管理工作中．应该根据土地实际使用的主要性质和规划引导的主要性质进行划分和归类．市域范围内(特别是规划区范围内)所有用地都应列人该分类中的某一类别．并且不能同时列人两项或两项以上的功能类别。
具体而言．将市域或规划区范围内的用地分为2大类9中类。大类层次包含建设用地和非建设用地2个并列的类别。从统筹城乡发展的角度将二者作为同等重要的因素来考虑，做到了市域或规划区范围内的全域管制和引导，其中建设用地包括城乡居民点建设用地，区域交通设施用地，区域公用设施用地，特殊用地，采矿用地以及其他建设用地6个中类。非建设用地包括水域、农林用地和其他非建设用地，并且体现了每一种非建设用地的含义、作用和引导方向，其介绍如下：
（一）农林用地。涵盖农林业生产的用地与土地利用现状分类的一级地类。耕地园地,林地,草地完全衔接。对于农林用地的认识和利用主要在于统筹规划区域城乡建设。保护耕地和林地等生态资源和农业生产条件，而不在于具体农林用地内部的布局和调整利用。因此，该大类用地应是控制开发的重点区域，同时为建设用地提供良好的生态本底支撑。
（二）其他非建设用地。与土地利用现状分类的一级地类其他土地完全衔接。包括空闲地、设施农用地、田坎、盐碱地沼泽地、沙地、裸地。其中设施农用地承载了种植或养殖等农业生产活动指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
2.突出城乡差异,强化建设空间管制
用地分类方案加强了对建设用地的空间管制注重土地使用过程中的城乡差异。主要反映在城乡居民点建设用地的类别上。建设用地大类下包含了城乡居民点建设用地，区域交通设施用地，既能在明确城乡差异的基础上．通过城市、镇、乡村庄的建设用地与《城乡规划法>所确定的规划编制体系的规划层级相对应，又突出体现了统筹考虑、统筹管理城乡居民点建设用地的思想，也为编制城乡居民点建设用地标准奠定了基础。
五、结束语
城乡统筹视角下的规划用地分类对于城乡共同长远发展有着重要的意义。这也应是未来城乡规划体系建设应努力的方向。城乡统筹规划视角下的规划用地分类还要注重关于体制改革、政策法规、财税金融、宏观管理、规划协调、指导监督、发展时序等一系列问题的研究并提出合乎实际的规划实施建议。
参考文献：
【关键词】新型城镇化；土地；改革
一、我国土地制度特点
我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。与其他多数国家不同，我国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。在这种城乡分割的土地所有制基础上，城市国有土地和农村集体土地的产权性质和产权的附属权益，也就是所谓的权能也不一样。
同时，目前我国实行的是建设用地总量控制。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。此外，我国有比较严格的土地管理制度。当前土地管理制度是高度计划的，其目的是确保粮食安全，所以我国有最严格的耕地保护制度，即通过计划手段保护亿亩耕地红线。在建设用地供给方式上也采取计划管理，即通过土地征收制度，政府从农村直接征收土地，而征收土地后，实行土地出让招拍挂制度。
二、土地利用中存在的问题
（一）小城镇建设的用地问题
土地利用规划缺乏科学规范，目前我国在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用；小城镇建设中用地粗放，集约化程度低，小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，在缺乏项目、资金和第二、三产业集聚规模的情况下，必然导致粗放用地；大量占用耕地等。
（二）滞后城镇化的中等城市用土地问题
城市土地利用结构不合理。由于历史原因，我国城市土地利用结构长期处于不合理的状态，一些土地利用效益较低的单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地级差地租得不到体现，以致城市土地产出率低。另外，工业用地比重偏大，城市绿地和交通用地比重偏小。
同时，土地规划和城市规划间也存在矛盾，缺乏对土地利用的有效控制。
（三）过度城镇化的大城市用地问题
这种发展模式是以牺牲农业、掠夺性开发资源为代价的，并且明显超越工业化和经济发展水平的承载能力。其主要特征是：城镇化速度过快，但城市发展不是建立在工业化和农业发展的基础之上，而主要依赖于传统的第三产业如商业、服务业来推动；城镇化质量不高，城市基础建设滞后，不能为居民提供必要的就业机会和生活条件，容易引发严重的“城市病”。
三、深化土地管理制度改革
实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。
（一）建立城镇用地规模结构调控机制
严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。适当控制工业用地，优先安排和增加住宅用地，合理安排生态用地，保护城郊菜地和水田，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。
（二）健全节约集约用地制度
完善各类建设用地标准体系，严格执行土地使用标准，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，加强工程建设项目用地标准控制。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。加强农村土地综合整治，健全运行机制，规范推进城乡建设用地增减挂钩，总结推广工矿废弃地复垦利用等做法。禁止未经评估和无害化治理的污染场地进行土地流转和开发利用。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
（三）深化国有建设用地有偿使用制度改革
扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。
（四）推进农村土地管理制度改革
全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，严格执行宅基地使用标准，严格禁止一户多宅。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
（五）深化征地制度改革
缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障被征地农民长远发展生计。健全争议协调裁决制度。
参考文献：
[1]刘立峰.对新型城镇化进程中若干问题的思考[J].宏观经济管理，2014，5
第一条 为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，制定本规定。
第二条 本规定所称节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。
第三条 土地管理和利用应当遵循下列原则：
(一)坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;
(二)坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局;
(三)坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用;
(四)坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。
第四条 县级以上地方国土资源主管部门应当加强与发展改革、财政、城乡规划、环境保护等部门的沟通协调，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。
第五条 国土资源主管部门应当建立节约集约用地制度，开展节约集约用地活动，组织制定节地标准体系和相关标准规范，探索节约集约用地新机制，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，促进土地利用效率的提高。
第六条 在节约集约用地方面成效显著的市、县政府，由国土资源部按照有关规定给予表彰和奖励。
第二章 规模引导
第七条 国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。
土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。
下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。
第八条 土地利用总体规划对各区域、各行业发展用地规模和布局具有统筹作用。
产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局必须符合土地利用总体规划的安排。
相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局。
第九条 国土资源主管部门应当通过规划、计划、用地标准、市场引导等手段，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给，合理保障民生用地需求。
第三章 布局优化
第十条 城乡土地利用应当体现布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。
禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。
鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。
第十一条 国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制。
城市建设用地应当因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。
第十二条 市、县国土资源主管部门应当加强与城乡规划主管部门的协商，促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。
第十三条 鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。
建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。
出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。
第十四条 促进整体设计、合理布局的建设项目用地节约集约开发。
对不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目用地，市、县国土资源主管部门可以按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价。
综合用途建设项目用地供应，包含需要通过招标拍卖挂牌的方式出让的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让。
第四章 标准控制
第十五条 国家实行建设项目用地标准控制制度。
国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。
地方国土资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。
第十六条 建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。
市、县国土资源主管部门应当加强对用地者和勘察设计单位落实建设项目用地控制标准的督促和指导。
第十七条 建设项目用地审查、供应和使用，应当符合建设项目用地控制标准和供地政策。
对违反建设项目用地控制标准和供地政策使用土地的，县级以上国土资源主管部门应当责令纠正，并依法予以处理。
第十八条 国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，
县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目用地评价，并将其作为建设用地供应的依据。
第十九条 国土资源部会同有关部门根据国家经济社会发展状况和宏观产业政策，制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，促进土地节约集约利用。
国土资源主管部门为限制用地的建设项目办理建设用地供应手续必须符合规定的条件;不得为禁止用地的建设项目办理建设用地供应手续。
第五章 市场配置
第二十条 各类有偿使用的土地供应应当充分贯彻市场配置的原则，通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。
第二十一条 国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。
具体办法由国土资源部另行规定。
第二十二条 经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。
各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。
禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。
第二十三条 市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。
第二十四条 鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。
在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
第二十五条 符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。
分期建设的大中型工业项目，可以预留规划范围，根据建设进度，实行分期供地。
具体办法由国土资源部另行规定。
第二十六条 市、县国土资源主管部门供应工业用地，应当将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入土地使用条件。
第二十七条 市、县国土资源主管部门在有偿供应各类建设用地时，应当在建设用地使用权出让、出租合同中明确节约集约用地的规定。
在供应住宅用地时，应当将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入建设用地使用权出让合同。
第六章 盘活利用
第二十八条 国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门应当会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。
第二十九条 农用地整治应当促进耕地集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善生产条件和生态环境，优化用地结构和布局。
宜农未利用地开发，应当根据环境和资源承载能力，坚持有利于保护和改善生态环境的原则，因地制宜适度开展。
第三十条 高标准基本农田建设，应当严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。
对基础设施占地率超过国家高标准基本农田建设相关标准规范要求的，县级以上地方国土资源主管部门不得通过项目验收。
第三十一条 县级以上地方国土资源主管部门可以依据国家有关规定，统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，提高建设用地利用效率和效益，改善人民群众生产生活条件和生态环境。
第三十二条 县级以上地方国土资源主管部门在本级政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。
鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。
第七章 监督考评
第三十三条 县级以上国土资源主管部门应当加强土地市场动态监测与监管，对建设用地批准和供应后的开况实行全程监管，定期在门户网站上公布土地供应、合同履行、欠缴土地价款等情况，接受社会监督。
第三十四条 省级国土资源主管部门应当对本行政区域内的节约集约用地情况进行监督，在用地审批、土地供应和土地使用等环节加强用地准入条件、功能分区、用地规模、用地标准、投入产出强度等方面的检查，依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。
第三十五条 县级以上国土资源主管部门应当组织开展本行政区域内的建设用地利用情况普查，全面掌握建设用地开发利用和投入产出情况、集约利用程度、潜力规模与空间分布等情况，并将其作为土地管理和节约集约用地评价的基础。
第三十六条 县级以上国土资源主管部门应当根据建设用地利用情况普查，组织开展区域、城市和开发区节约集约用地评价，并将评价结果向社会公开。
节约集约用地评价结果作为主管部门绩效管理和开发区升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。
第八章 法律责任
第三十七条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，对有关责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违反本规定第十七条规定，为不符合建设项目用地标准和供地政策的建设项目供地的;
(二)违反本规定第十九条规定，为禁止或者不符合限制用地条件的建设项目办理建设用地供应手续的;
(三)违反本规定第二十二条规定，低于国家规定的工业用地最低价标准供应工业用地的;
(四)违反本规定第三十条规定，通过高标准基本农田项目验收的;
(五)其他玩忽职守的行为。
【摘 要】当前社会经济飞速发展的大环境下，土地资源开发过度，环境问题加剧，对生态可持续发展造成不利的影响。本文简要探讨城乡规划管理中的土地资源管理问题，并探讨资源环境的未来发展情况，以促进社会经济发展与环境保护的协调一致，仅供相关人员参考。
【关键字】 城乡规划；资源环境；土地资源
一、课题研究的背景与意义
城乡规划管理工作中，土地资源管理水平较低，在多种因素的影响下，城乡规划管理中土地资源的实际利用效率较低，缺乏一定的合理性和科学性，导致城乡规划建设缺乏独特性，并且在一定程度上制约着土地资源环境的可持续发展。因此加大力度对城乡规划管理过程中土地资源管理与资源环境的发展问题进行深入研究和分析，具有重要的现实意义。
二、城乡规划管理中土地资源管理方面存在的问题
（一）城乡规划管理中土地资源管理措施不到位
城市化建设的快速推进，有些城市缺乏科学的规划建设布局，没有根据当地的实际情况出发来合理规划布局，对城市的公共设施服务区和工业区以及一些的生活区和商业区没有进行科学有效的合理布局，特别是在对于人均土地利用规模和建设用地上都有相关的规定方面。这些土地利用在区位上揭示了城市各项活动在不同的城市服务区中进行不同比例的分配，这些城市土地的不同利用类型可以在一定程度上满足区位上的需求，遵循城市规划建设的用地标准【1】。
（二）城乡规划管理与土地资源管理衔接不紧密
城乡规划管理建设中要能够紧密地与土地资源管理联系在一起，两者之间是相互影响和相互制约的关系。而在实际的工作中要能够准确处理两者之间的关系，合理地利用好每一寸土地，走可持续发展的节约路线。对于存在的违法建设用地，我们要能够对其进行深入的研究和探讨，并仔细分析其形成的原因，不断加强城市执法和管理工作，促进城市规划建设工作的顺利进行。而在另外一方面，城市规划和国民经济的规划以及土地利用上的规划都显得很不协调，他们之间还没有形成有效的影响力和吸引力，从而影响到整个城乡规划管理建设土地资源管理水平的提高，这样反而对城市今后的发展产生不利的影响。
三、城乡规划管理中土地资源管理与资源环境的协调发展策略
（一）建立健全城乡规划管理体系
在城乡规划管理过程中，为切实提高土地资源管理效果，并实现资源与环境的协调发展，应当积极加大城乡规划建设中生态环境保护的力度，结合城乡规划的实际情况进行衡量和分析，建立健全具有高度适宜性的城乡规划建设方案，明确土地资源管理体制，完善土地利用规划，真正实现城乡土地资源的优化配置和合理利用，通过城乡规划各部门之间的协调配合，促进其职能的充分发挥，切实提高城乡规划管理中土地资源管理的总体效果，推进城乡建设的现代化发展。
在此过程中，城乡规划建设过程中相关职能部门也应当做好生态环境的保护工作，积极建设满足城乡建设发展实际标准的环保设施，并充分做好管理工作，促进各项环保设施的实际应用价值能够得到有效的发挥。也就是说，城乡规划管理过程中，要积极加强城乡生态环境保护，强化生态建设的理念，并积极落实到行动上，结合城乡生态环境的实际情况，加大绿地建设面积，建立一个科学化的生态系统，为城乡生态环境的改善提供可靠的途径。相关环境保护部门应当加大环保宣传力度，树立节约规划建设用地的理念，真正实现土地资源的科学化利用，促进节约型社会的稳定持续发展【2】。
（二）加强城乡规划管理的一体化
在城乡规划管理过程中，实现一体化的城乡规划管理能够在改善社会群体生活质量的同时，促使农村建立现代化的集约经营模式，帮助城乡居民树立科学化的土地资源合理利用理念，促进资源与环境的协调发展。在现代社会经济飞速发展的大环境下，工业开发加速，部分乡村地区的土地环境受到了一定程度的破坏，甚至存在土地被推平后资源闲置的问题。而加强城乡规划管理的一体化是一种高效的土地资源管理方式，能够对土地资源的发展做出科学合理的规划设计，加强生态建设，促进资源节约型社会的发展【3】。
（三）建立多元化的融资渠道
在城乡规划管理过程中，为进一步强化土地资源管理的总体效果，应当结合本地区发展实际进行系统化分析，积极建立多元化的融资渠道，扩宽城乡规划管理的资金来源，紧紧围绕土地资源合理开发这一原则开展各项规划管理活动，通过政府、企业与个人三个层面之间的密切配合，促进立体化的融资渠道得以实现，切实提高土地资源管理水平，全方位做好土地资源规划管理工作，促进资源与社会的协调发展【4】。
（四）落实城乡规划管理建设用地
在我国的城乡规划管理建设过程中，要能够对土地利用情况进行严密地控制，科学地管理好城市土地，在土地资源管理过程中要能够切实把握以下几点；其一，切实加强土地供应量，提高土地审批效率，还要能不断优化资源的配置，严格把握相关的土地利用结构，贯彻落实相关的国家城市土地建设用地政策。其二，要能够不断加强政府相关部门机构的监督执法，对违法行为进行及时惩处。在城市规划用地时要都土地规划进行全面、系统的分析，进行合理地开发和利用，建立一系列的生态型的开发制度。并能够深入分析当前土地资源管理工作与城市规划建O中存在的问题，站在全局的高度来积极做好相关的工作【5】。
四、结论
总而言之，社会经济的进步以及人口的快速增长，为社会带来发展机遇的同时，也使得社会面临着严峻地环境问题，其中土地资源就是一项重要内容，土地资源的不合理利用，严重威胁着生态建设的发展，因此加大力度对城乡土地资源规划管理进行研究和分析，有助于增强土地资源管理的科学性和有效性，进一步促进人、资源、环境三者之间的协调发展，维护社会的稳定持续发展。
参考文献
[1]杨丽媛.浅谈城乡规划管理中资源环境与土地资源的协调发展[J].《建筑工程技术与设计》， 2015（13）
[2]赵立旺.浅谈城乡规划管理中土地资源管理与资源环境保护的发展[J].《建筑工程技术与设计》， 2015（33）
[3]殷丹丹.城镇规划管理中资源环境与土地资源管理协调发展的措施[J].《科研》， 2016（2）：00129-00129
浮梁县地处赣东北，属山区丘陵县，县域国土面积2850平方公里。浮梁生态环境良好，山林多耕地少，素有“八山半水一分田，还有半分道路和庄园”之说。全县现有耕地面积30.9万亩，人均约1.1亩，耕地保护任务重、压力大，保障发展与保护资源矛盾较为突出。近年来，随着城镇化进程加快，浮梁城镇建设呈现低密度、分散化态势，工业用地比重过大，产业用地低效利用现象普遍。受城镇化、工业化影响，农村人口不断减少，但农村居民点用地面积不减反增，农村建设用地面积与人口转移呈逆向增长。因此，推行节约集约用地优先战略，是当前地方政府实现合理利用土地资源、促进科学发展的必然选择。
加强规划管控，优化土地
利用结构。严格执行土地利用总体规划，科学确定各类建设用地总量，划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，设定允许建设区、限制建设区和禁止建设区。按照土地利用总体规划确定的人均建设用地标准从严控制规划期城镇工矿用地，有效降低工业用地比重。实行农村建设用地规模控制，推进农村土地综合整治，确保农村现有建设用地总量不增加。强化龙头作用，以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地，确保产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划相协调，优化建设用地规模、布局和结构。
加强政策鼓励，提高土地利
用效率。以开展闲置地清理，盘活存量土地为抓手，充分运用法律、行政、经济等手段提高县域土地利用效率。一是依法处置闲置地。县政府成立清理闲置用地和违规违约用地领导小组，建立闲置用地定期清理和查处制度，对符合收回土地使用权法定条件的，依法予以收回，纳入政府土地储备库，优先安排用于符合国家产业政策、急需和高效益的建设项目。对尚未达到法定收回期限的及用而未尽的闲置土地，依法给予处罚并责令限期动工建设。同时，针对各类闲置用地情形，探索建立企业用地退出机制。二是积极盘活存量土地。把深入挖潜、盘活存量，转化低效土地作为未来发展的根本之路。开展对县域内规模以上企业和所有中小企业（5000万元以下的工业企业）情况的调查摸底，对投资强度不达标、产出低、能耗高、土地低效利用的企业采取收回重新供地、直接转让、关停回购、搬迁置换等措施，实行“腾笼换鸟”策略。开展对旧村、空心村的改造整治，推进土地二次开发，落实农用地土地复垦计划，强化耕地占补平衡。引导建设项目有效开发低丘缓坡未利用地和废弃工矿地，少占或不占耕地。三是制定鼓励政策。按照“以用为先、盘活鼓励、地价优惠”的原则，在符合法律和市场配置条件下，制定相关鼓励性政策措施，运用经济手段提高用地主体的积极性。实行工业用地节约集约利用鼓励政策，对工业用地提高利用率和容积率不增收土地价款，对投资强度大、单位产出高的企业按比例进行税收奖励。实行优先发展产业的地价政策，对优先发展类产业且用地集约的工业项目，出让底价按不低于工业用地出让最低价标准的70%确定。支持企业利用存量土地和原厂房设施兴办商务和信息服务、研发设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，鼓励用地单位利用已有土地开发地下空间和“二次开发”。
加强市场配置，推进土地可
持续利用。严格执行划拨供地目录，减少划拨用地数量，将经营性基础设施用地逐步纳入有偿使用范围。全面落实经营性土地使用权招拍挂出让制度，积极推进租赁、作价入股等有偿使用方式，促进资源资本的多元化多渠道投入配置。从控制土地投入、产出、管理三方面入手，加强用地批前、批中、批后监管，按照《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的要求，严把项目用地关，提高企业准入门槛，限定项目的投资强度、亩产、容积率、绿化率等指标，产业引进不仅要考察项目规模和科技含量，还要充分考察投资强度、产出效益、环境影响和节约集约用地指标。强化用地批后监管，督促项目按合同约定开工建设投产，防止“企业落地不落人”。充分运用“表土剥离”、“移土培肥”等技术手段将被占用耕地耕作层土壤剥离，用于土地整理和劣质耕地的土壤改良，从而有效保护耕地资源，提高耕地质量，改善生态环境，实现经济效益、社会效益、生态效益协调统一，促进土地资源可持续利用。
