发布时间：2023-07-21 17:13:27
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的国有经济功能样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
一、加强班子建设，锤炼队伍作风。执行能力不断增强。
事业成败，作风是关键。从加强班子自身建设入手，抓班子，带队伍，干部队伍整体素质不断提高，执行能力不断增强。注重学习教育。重点是加强廉政教育。该局坚持用教育武装干部的思想，请检察官授课、带中层以上干部到襄北农场听犯人现身说法、大小会议逢会必讲廉政教育，引导干部职工正确认识和使用权力，切实增强党员干部廉洁从政和拒腐防变意识。狠抓行为规范。先后建立和完善限时办结制、首问负责制、责任倒查制、业务运转规定等各项规章制度，并加大执行力度，制度面前人人平等。强化监督检查。在制度执行中，把监督制约贯穿始终，对国土资源管理权力运行实施全方位、多层次的监督制约，坚持民主决策，减少个人自由裁量权，防止决策失误、权力失控、行为失范。
二、践行科学发展，切实发挥职能，履职能力不断提升。
近年来，保康县国土局以服务科学发展为导向，切实履行部门职责，狠抓土地、矿产管理和地质灾害防治。贯彻基本国策，土地管理水平不断提升。充分利用专题文艺晚会、普法宣讲、网上专栏、发放宣传册等方式，切实加大宣传力度，发放宣传册7万多册，受教育干部群众15万多人。不断加大管理和服务力度，通过土地清理，上门为农户办理用地审批手续2300多宗；切实加大巡查和执法力度；加大责任考核力度，建立了县政府一乡镇人民政府一村委会三级土地管理目标责任考核机制。抓实整顿规范，矿政管理水平不断提升。按照国家、省、市整顿和规范矿业秩序的要求，结合全县实际，以磷矿为主要矿种，以马桥为重点矿区，全面开展矿产开采秩序整顿、资源整合、矿产资源动态监管等工作，矿山生态环境明显好转，投入矿山治理资金8000多万元，因开矿引起的水土流失得到积极治理，矿山地质安全隐患得到了有效排除；资源保护力度明显加大，仅回采率就提高了25个百分点；矿业经济效益明显提升，2008年，全县以磷矿开采为主的磷化工总产值达到了14亿元，税费收入达到了1.25亿元。全县矿产秩序整顿工作一次性通过国家九部委验收。完善群测群防体系，防灾治灾水平不断提升。实现了“从多数群众对地质灾害认识不足到众所周知、从地灾隐患底数不清到全面查实、从发生灾害被动应急到主动防御、从无方案预案和相关制度到机制健全、从国土部门单一作战到政府主导社会参与”五个转变，达到了地质灾害防治工作预期目标，连续五年实现地质灾害零伤亡，为山区经济发展和群众安居乐业提供了安全保障。
【关键词】经济体制；国有企业；经济布局；战略性调整
一、战略性调整国有经济布局的方向
1.战略性调整所有制结构
我国当前实行的社会主义初级阶段的基本经济制度是：以公有制为主体，多种所有制经济并存。依据这一基本经济制度，从而对我国国有经济的所有制进行调整，为国有经济布局战略正确的调整方向做出保障。主要内容应该包括：
（1）通过改革保证公有制的核心地位：战略性调整国有经济布局指应该对国民经济中主要、重要行业实行控股，适当参股非国有经济。
（2）通过改革保证多种经济制度共存：针对非国有经济的主要、重要组成行业，国有经济应该适当从其中退出控股，或者可以选择参股，以便保证多种经济制度共存，共同发挥作用，让社会主义经济建设的发展得到满足。
2.战略性调整产业结构
战略性调整国有经济布局应该重点把握产业结构的调整，因为它对于国有企业经济结构的调整发挥着主导和关键作用。目前我国国有经济在资源配置方面缺少战略性规划，从而导致产业结构出现问题。产业结构不应该是一成不变的，也不应该大致趋同，而是应该与各国政治、经济实际情况密切相关，随着产业性质、所有制目标的变化而做出相应的调整。调整应该包括两方面：（1）从空间结构上调整国有经济产业分布情况。（2）从中观层次调整国有经济关于某既定产业中观层次上的规模。
3.战略性调整产品结构
对企业产品结构进行战略性调整可以从根本上为国有经济的持续发展提供保证。针对目前国有企业存在的产销率低的现状，在进行产品结构调整中，应该以满足消费者的要求为前提，大力发展投资品，形成消费品与投资品达成同等发展地位。但是针对投资品，应该将工作重心放在优化和开发投资品方面。
4.战略性调整企业结构
企业结构与国有经济结构二者之间是相互作用的关系，实行战略性调整国有经济结构，必然会影响企业结构，而战略性调整企业结构会加强战略性调整国有经济结构的效果。所以针对目前企业结构存在的组织规模失衡问题，以及组织结构失衡问题，都需要我们进行战略性调整，以积极促进国有经济布局战略性调整的成效。
二、深入探究国有经济布局战略性调整的改革举措
1.战略性调整外部总体布局
在保证国有经济在国民经济中的核心位置的同时，采取适当措施提高非国有经济的参与，保证国民经济的持续性发展。主要包括：（1）建立和完善调整国有资本的动态机制，保证国有资本进退的有序性和合理性。（2）以存在高竞争的行业为着手点，适当降低国有资本的比重。（3）以产权为纽带，加大非公有制经济的参与程度，采取多种所有制经济共同作用。
2.战略性调整内部产业布局
战略性调整国有经济布局的关键在于“集中范围，增强保障”。比如，在国有经济中提高公益性或者战略性行业的参与，将国有经济行业的标准适当放低，促进多种经济制度共同存在，共同作用。
3.鹇孕缘髡微观产权布局
通过调整措施，让国有经济和其他所有制经济共同存在，相互作用，共同发展，保证经济的持久发展，合理优化企业资本结构。改变以往的绝对控股形式，逐渐转变为相对控股。主要包括：在调整国有企业过程中严格把控股份制的改革方向；以合理的方式调整或者减少国有制经济的控股程度，比如上市。除此之外，需要注意采取合理的措施保障国家的控制力。例如采取措施加强设立政府特权，主要通过政府出台相关法律制度或者通过制定公司章程等办法，从而为政府的话语权做出保障。
4.战略性调整企业规模布局
主要有两个方面：一是有序退出规模相对较小的国有企业中，主要集中发展大型企业中；二是针对规模相对较大的国有企业，采取有效措施，提高其核心竞争力，从真正意义上做到规模大而且发展强的效果。
除此之外，还要加强中央和地方对于国有经济布局调整的作用，应该在调整中注意区别功能，不能盲目进行调整，要保证国有经济的公益性以及竞争性。中央在进行战略性调整国有经济布局中，合理优化国有经济布局，以保证发挥市场配置资源发挥重要作用。地方国有企业在进行战略性调整时，应该注意保护和发展各地方以提供公共服务为主要功能的企业，减少以延伸政府职能为主要功能的地方性城市建设企业，并且要注意对于风险的把握和调控。而针对目前存在的竞争性企业，发展其多种混合制经济，以为有序退出作出保证。
三、总结
结合目前国有经济中所存在的问题，分析原因并且及时提出进行战略性调整的合理方向，准确把握国有企业的职能作用，提出相应的改革举措。战略性调整国有经济，不仅可以保证国有经济的主导地位和作用，也会对国有经济的掌控力有所作用。希望本论文关于研究国有经济布局战略性调整的方向和改革举措的内容，对战略性调整国有经济有所作用，提高国有经济的活性。
参考文献：
在中国这样一个社会主义的发展中大国，国有企业具有特殊作用。国有企业作为国民经济的重要组成部分和微观经济基础，必须在国民经济中居于支柱地位，以保障国家安全和支撑国民经济的增长。因此，国有企业应该保持必要的数量，但更为重要的是国有资本分布的优化和质量的提高。这就需要认真贯彻党的*届三中全会精神，坚持国有经济有进有退、进而有为、退而有序的方针，在国有企业结构调整方面取得突破性进展。
从当前的形势来看，国有企业结构调整正处于一个非常有利的时机。发展社会主义市场经济和国民经济的持续快速增长，为国有企业改革提供了相对宽松的宏观环境；市场经济观念的普及、市场成熟度的提高和民营经济的快速发展，为国有企业改革创造了更为便利的微观基础。应该抓住这一难得的机遇，加快国有企业结构调整的步伐，为迎接经济全球化背景下的新一轮竞争做好准备。
从国有企业的功能与作用来看，结构调整的主要方向是，在需要控制的重要行业和领域发挥国有企业的主导作用，增强国有经济的控制力，体现国有企业的控制功能。要利用国有企业提供重要的公共产品和服务。网络的特性使少数特殊行业和领域具有自然垄断性质，如电力网、铁路网、航空网、基础电信网、城市公用事业等。这种自然垄断性质，决定了国有资本在这些行业和领域必须保持较强的控制地位，以便于国家对这些领域的管制和监控，最大限度地保护消费者的利益。要保证在国家层面上的产业竞争力。在国家确定重点发展的支柱产业和高新技术产业中，对重要的骨干企业实行国有控股经营甚至独资经营，以国有经济的资源动员力量和优势，保持和不断提高在国家层面上的产业竞争力和技术领先性。要把由国有企业持有的国有资产作为调控、稳定国民经济的重要手段。
国有企业结构调整中的“有所作为”，就是要着眼于搞活整个国有经济，推进国有企业资产的合理集中、流动和重组，使国有资本的运行富有效率，功能得以放大，优势不断增强，能够用少量的资本控制、影响和带动大量的社会资本，形成国有经济在动态上的数量、素质和布局优势，控制国民经济命脉，发挥民间资本不可替代的作用，最终实现保持国有企业支柱地位、不断提高产业竞争力和国家竞争力的战略目标。
与此同时，在其他一般竞争性行业和领域，国有资本应加快有序退出步伐，将回收的资本投向其他需要增强国有经济控制力的行业和领域，或用于建立、补充专项社会保障基金。庞大的国有资本的流动重组，必然涉及就业的变动、社会的稳定和市场的波动，也意味着国有资产的大规模和大范围转移，影响面甚广。因此，要以不影响国有经济的控制力、保持国有企业的支柱地位为主线，以避免国有资产流失为基本前提，以不引起人员不稳定和资本市场波动为出发点，尽快完成国有企业的结构调整和制度创新。
【关键词】混合所有制 市场经济 资源配置 产业结构调整 体制平台
【中图分类号】F2 【文献标识码】A
混合所有制经济，指不同所有制性质的投资主体共同出资组建成企业的一种经济形式，混合所有制形式企业是社会主义市场经济条件下出现的一种新型的微观经济主体。近年来，混合所有制形式的企业在我国国民经济中所占的比重逐步增加，所起的作用日益增强。根据《中国统计年鉴》提供的数据，到2010年，混合所有制经济占工商登记企业注册资本的40%以上，到2012年，混合所有制经济占企业法人单位的比重达15%，占城镇就业的比重达14%左右。而据证监会统计，截至2013年10月，混合所有制经济形式的上市公司占我国境内上市公司的比重在80%以上，资产比重在90%以上。这说明，除了各种所有制经济独自成长发展之外，混合所有制经济越来越成为各种经济成分共同发展的基本途径，也成为我国企业的一种基本组织形式。
在我国混合所有制经济得到长足发展的情况下，党的十八届三中全会《决定》再次强调指出，要积极发展混合所有制经济，确认混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，这显然有着新的更加深入的认识和考虑。在党的十五大报告指出混合所有制经济是公有制的实现形式的基础上，十八届三中全会在理论和政策上进一步提升，认为混合所有制不仅是公有制的实现形式，同时也是社会上各种所有制的实现形式。这一理论上的推进，对于各种所有制经济获得平等的竞争和合作的机会，获得相互促进、共同发展的空间，奠定了强有力的思想认识基础，在理论上和政策上是一大新的突破，具有重大而深远的体制意义。
多种经济成分共同发展的微观体制平台
如果说社会主义基本经济制度在宏观层面、在社会整体制度框架层面规定了我国社会主义初级阶段多种经济成分共同发展的制度前提，提供了一个全局性、方向性的宏观体制平台和政策通道，那么十八届三中全会《决定》把混合所有制经济定义为社会主义基本经济制度的实现形式，则是在企业层面进一步明确了多种经济成分共同发展的具体的组织载体，提供了多种经济成分共同发展的微观体制平台。
首先，混合所有制为有效解决目前在多种经济成分共同发展方面存在的各种疑虑和各种社会矛盾提供了体制性通道。为积极发展混合所有制经济，《决定》提出了“三个允许”的政策框架：允许更多地发展混合所有制经济；允许非国有资本参股国有资本投资项目；允许企业员工持股。这一新的政策框架，很有现实针对性，将有效解决目前多种经济成分共同发展方面存在的各种疑虑和社会矛盾。
例如，如何合理有效地解决国有经济、国有企业做大做强与民营经济获得更大发展空间的问题？随着国有资产经营的进一步市场化，国有企业成为市场竞争主体。国有经济的发展和国有企业的壮大，也更加全面深入地依赖于积极参与市场竞争。市场竞争就意味着优胜劣汰，国有经济、国有企业要想在市场竞争中胜出，给自己赢得更为有利的发展空间和发展机会，必然要充分利用自己具有的各种资源和优势，必然会打压和排挤竞争对手。如此以来，社会上就产生诸如“国进民退”、“国企垄断”、“民营经济发展遭遇玻璃门”等质疑，也引发了国有企业与民营企业待遇不平等等多方面社会矛盾。
一方面，我们强调要让国有企业成为市场经济的竞争主体，同时又不允许或质疑其竞争行为，这显然是不合理的；另一方面，我们强调要大力发展民营经济，同时在发展空间、产业准入、资源获取方面又有种种有形或无形的限制或排挤，这也是自相矛盾的。怎样有效解决这方面的矛盾和问题？显然不能使用国有经济或民营经济退让的办法，不能把问题、矛盾简单生硬地归结为“国进民退”或“民进国退”现象。这种以一方退让为出路的解决思路，并不符合多种经济成分共同发展的社会主义基本经济制度的制度规定性，也不符合各种市场主体平等竞争、优胜劣汰的基本规则。
积极发展混合所有制经济，就把解决上述问题和矛盾的出路引导到一个积极的方向上来，从微观层面为各种经济成分的相互竞争及相互合作提供了一个既符合社会主义基本制度规定性、符合市场机制平等竞争基本规则，又有利于各种经济成分有效合作的组织载体和微观体制平台。借助于混合所有制的企业组织形式，国有企业以寻求更多合作伙伴的方式来吸纳民营资本进入；民营资本以企业投资者的身份进入国有经济和国有企业的传统领域，打破或者绕过产业“玻璃门”，拓展自己的发展空间。这样，在微观层面上，各种经济成分就找到了具体实现共同发展的一种有效的体制平台。
混合所有制经济解决了围绕国有经济做大做强及民营经济发展空间所产生的困惑和问题。这一政策框架，为有效解决社会所反映的一些新矛盾――如国有经济与民营经济的矛盾、垄断与竞争的矛盾、劳资矛盾、收入分配矛盾、发展实体经济与抑制泡沫经济的矛盾等，提供了建设性、开放性的政策通道。
《决定》指出，允许员工持股，以“形成资本所有者和劳动者利益共同体”，这是《决定》中的一个具有创新性的理论表述。它对于重新认识社会主义市场经济条件下的劳资关系，具有重要的启示意义。劳资矛盾，是改革开放新时期出现的主要的社会新矛盾之一，劳资关系，也是牵扯面广、影响力大、复杂程度高的一种主要社会利益关系。在以往的认识中，往往不自觉地按照资本主义条件下的劳资矛盾、劳资关系来看待这一问题，比较突出地强调了其对立性、对抗性的一面。但是，在社会主义市场经济条件下，劳资关系可以摆脱、或者说我们可以争取摆脱以往利益对立乃至对抗的传统框架，积极探索构建劳资伙伴关系，力争形成劳资利益共同体的制度框架和利益关系格局。因此，《决定》有助于我们更好地认识和把握社会主义市场经济条件下劳资矛盾的性质。
在实践中，劳资矛盾是新时期具有全局性和代表性的新社会矛盾，正处于多发、高发时期。如何处理和解决好这一矛盾，事关改革开放的大局，也事关如何充分调动投资者和劳动者两个方面的积极性。《决定》为有效保护和协调投资者和劳动者的利益关系，使之避免对抗而和谐相处，指出了理论探索和政策设计的方向和路径。这就是把积极发展混合所有制经济作为有效解决劳资矛盾、形成和谐劳资关系的一种体制平台，从而赋予混合所有制经济新的经济社会功能，为积极处理劳资关系提供了一条体制轨道。
把国有经济发展与民营经济发展有机结合起来形成合力。十八届三中全会《决定》所提出的上述政策框架，把国有经济在一些战略性产业的做大做强与民营经济的积极进入有机地结合了起来，有助于避免国有经济和民营经济各行其道，无法形成积极推动整个国民经济健康发展的合力的局面，也有助于国有经济与民营经济优势互补、需要互补。
国有经济所分布的领域主要是我国的战略性支柱性产业、先导性产业、国民经济命脉产业、涉及人民生产生活保障的产业等。这些产业大多都是需要大量资金投入来加速扩张成长的产业。但是以往的状况是依靠国有经济、国有企业的自我积累来支撑这种扩张需求，或者依靠一定的财政支持或政策性融资来支撑。从实际情况来看，仅仅靠这些途径远远难以满足产业发展的实际需求。在财政进一步向公共职能转变，以及强调国有经济收益要有适当比例上缴以充实社会保障基金的政策要求下，国有经济所控制的产业要实现快速扩张将面临更为严峻的资金紧张局面。另一方面，经过改革开放30多年的发展和积累，我国社会资金已经非常充足，民间的投资热情高涨、投资能力提高，他们热切地寻求有良好成长空间和盈利机会的投资领域。进一步放开发展混合所有制经济的政策，无疑为急需注入投资扩张的国有经济所在的产业和急需良好投资空间和机会的民间资本提供了双向利好的政策通道，急需发展壮大的战略性产业和大量过剩的民间资本将会通过混合所有制经济的发展而获得双赢的机会。
以往社会上普遍认为存在的产业准入“玻璃门”现象，一方面严重限制了国有经济有效调动社会资源壮大重点产业的能量，限制了国有经济领导力、影响力、控制力的增强和发挥；另一方面也使得民营经济的积极性和发展空间大受限制。按照《决定》的政策精神，则可以有效地打破所谓的“玻璃门”现象。同时，国有经济和民营经济的发展，不再是一种各自划分势力范围的“圈地运动”，也不再是彼此排斥的关系，而是成为互为发展空间、互相提供发展机会的合作关系，将有助于形成优势互补、需求互补的良好经济发展态势。
真正发挥市场配置资源决定性作用的体制平台
积极发展混合所有制经济的新的政策框架意义，还在于有助于进一步完善社会主义市场经济体制，真正使得市场在资源配置中起到决定性作用。
混合所有制经济扩展了资源、资本自由流动、自由组合的体制空间。市场机制的基本规定性就是机会均等、规则公正、资源尽可能自由流动、企业自由组合。积极发展相互合作的混合所有制经济，将使得各个所有制经济充分借助市场机制的平台和渠道，在相互竞争的基础上获得更多的合作机会和发展。民间资本可以更自由地进入传统的国有经济控制的领域，体现了市场经济条件下机会均等、规则公正的原则。而按照《决定》的精神，要以资本化为重点推进下一步国有资产管理体制和运营机制的改革，国有资本将更多地具有战略投资者的职能。形成和发挥这一职能，将有助于推动公有制经济更好地与市场机制相结合，更好地推动公有制经济在市场经济环境下做大做强。而随着国有经济资本化的加强，其发展同样需要机会均等和规则公正，同样需要更为广阔的进入领域。因此，积极发展混合所有制经济，不仅仅是为民营资本打开了通道，同样也是为国有资本打开了通道，使得双方各自掌握的资本和资源更为充分地自由流动、自由组合。同时，这也有助于整个市场机制调节作用统一性的形成，改变国有经济和民营经济各自为政、市场割裂的局面。
有助于抑制社会资金的投机倾向，推动实体经济调整和发展。积极发展混合所有制经济，有助于加快转变经济发展方式，推进产业结构调整，有助于在经济转型的过程中抑制泡沫经济的形成。
通过敞开国有经济传统的控制领域，可以使充足的社会资金更多地投向实体经济，而不是形成各种炒作式的投机浪潮，形成泡沫经济。根据以往的国际经验，在经济结构面临重大的战略性调整的时候，最需要警惕的就是产业“空心化”或“空洞化”的危险。美国和日本都有过这方面的教训。一方面，前一阶段的快速经济增长使得社会积累了比较充足的资金；另一方面，传统的产业尤其是制造业，往往成本大幅上升，盈利空间大幅萎缩，而新兴的实体产业则前景不明。在这种情况下，投资者往往热衷于短线的金融投机操作，从而形成各种炒作式的投机浪潮。日本泡沫经济的破灭、美国次贷危机的爆发，都是前车之鉴。因此，我国经济结构无论怎么调整、经济无论怎样转型，都应强调以发展实体经济为主。
以“炒房热”为代表的各种投机炒作浪潮，实际上反映了一个非常突出的经济社会现象，即经过改革开放和经济高速增长，我国积累了巨额的社会资本，大量社会资本急于找到新的有利可图的投资领域和机会，在国家控制的传统领域难以进入的情况下，过剩的社会资本变成了一种冲撞式的力量，对各个资产投资领域形成轮番的投资浪潮冲击，形成了一轮又一轮的炒作浪潮，对国家宏观经济的稳定、市场价格的稳定、金融秩序的稳定乃至人心的稳定等，带来一系列的冲击。这实际上反映了社会资本投资无门、赢利无路的困境，对于积极调动社会资本积极性、充分释放社会活力和提高资源配置效率都是极为不利的。怎样把巨量的、充满内在冲动的社会资本引导到积极发展实体经济、积极促进转方式调结构、积极强化我国国民经济的重点领域和重点行业、积极推动科技创新、积极扩大内需上来，就成为体制改革和政策调整的重大课题。
发展混合所有制经济，可以积极引导社会资本投放国民经济急需加强的产业和领域。实体经济的发展，在于其结构优化、竞争实力提升、大力推动创新和创业、积极培育新兴产业、提高劳动生产率和要素综合效率、改进发展质量和效益，等等。尤其是在我国，整个实体经济都面临着全方位的现代化改造的艰巨任务。这些都急需大量的资金投入。积极发展混合所有制经济，将有助于更为充分地打开国有资本和民营资本进入实体经济的通道。这样，吸纳更多的社会资本集中于实体经济的发展，能有效地抑制泡沫经济的形成。
更为重要的是，借助积极发展混合所有制经济来促进上述调整的实现，它所依托的是市场体制，尤其是金融市场、资本市场、产权市场等市场渠道和平台，而不是政府的行政体制或平台，这将有助于进一步让市场体制发挥决定性调节作用。
推进资本化经营、整合资本资源、释放资本能量的体制平台
十八届三中全会《决定》明确指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”《决定》还强调国有资产要强化资本管理，大力推进资本化运营。积极发展混合所有制经济，对于国有资本强化资本化运营功能、提高资本化运营水平、完善资本化运营的体制机制，将起到强有力的助推作用。
混合所有制经济企业是多方面资本结合的资本运营实体。混合所有制经济企业，是不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业，是包括国有资本、集体资本、非公有资本等多方面资本结合而形成的资本运营实体。由于是多方面资本结合而形成的实体，混合所有制经济更为强调各方投资者资本运营的属性，而相对淡化其行政属性；更为强调各方投资者平等的经济契约属性，而相对淡化其依附于政府部门的行政管理属性；更为强调经营实体面向外部的利益共同体属性和面向内部的利益制衡及合作属性，而相对淡化政府条块分割和上下级行政监督属性。因此，积极发展混合所有制经济，有助于国有资产管理和运营进一步的“去行政化”，而“去行政化”恰恰就是国有资产进一步推进资本化运营的前提。也就是说，在混合所有制经济的企业制度框架下，会有效地逐步强化国有资本资本化运营的属性，而逐步地弱化其依附于政府行政管理的属性，从而有助于国有资本更好地成为市场竞争和运营的主体。
借助于混合所有制经济，强化和完善国有资本资本化运营的功能、水平和体制机制。国有资产管理体制的改革，重点是强化国有资本的监管和运营。国有资本运营应明确两种功能，一个是目标功能，一个是操作功能。关于国有资本运营的目标功能，《决定》明确指出：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提高公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”要有效地达成这样的目标功能，国有资本就必须有效地提升资本运营在操作层面的功能，这是一种目标与路径的关系。而积极发展混合所有制经济，则又为国有资本运营提升操作功能提供了一条有效的路径。
首先，混合所有制经济可以放大国有资本的操作功能。按照国有资本的目标功能要求，其所分布的产业大多都需要大量资金投入来加速扩张成长。如前所述，一方面，国有经济所控制的产业面临着严峻的资金紧张局面，另一方面我国社会资金非常充足，民间资本在热切地寻求有良好成长空间和盈利机会的投资领域。进一步放开发展混合所有制经济的政策，则使急需发展壮大的战略性产业和大量过剩的民间资本获得双赢的机会。由此，通过与民间资本的合作，国有资本具有了调动和组织社会资本的功能，放大了自己的操作空间和操作能量。
其次，混合所有制经济可以促使国有资本不断提升资本化运营的的操作水平。混合所有制经济是一种资本合作实体和经营实体，资本运营水平的高低和资本运营效果的好坏，直接决定着这种合作的成功与否及其发展前景。国有资本的运营者，如何有效地优化配置国有资本，如何选择合适的资本合作者，如何有效地规避资本经营风险，如何与其他资本有效合作把混合所有制经济做大做强，如何在有效实现国有资本目标功能的同时也实现国有资本的积累和扩张，等等，这些问题都考验着国有资本运营的水平。总之，如何在多元化、市场化的环境下，有效实现国有资本运营的目标功能，是体现其操作功能水平的、也是其所面临的一个根本性课题。混合所有制经济为有效解决这一课题，提供了现实的组织载体及操作路径。
再次，积极发展混合所有制经济，有助于完善国有资本资本化运营的体制机制。现有的国有资产管理体制，依然具有浓重的行政色彩，“去行政化”仍然是完善国有资本资本化运营体制机制需要解决的问题。混合所有制经济按照市场契约规则组建，而非按照政府行政管理架构组建。这样，国有资本的运营可以由此进入市场规则的体系，进入市场配置资源的轨道，从而逐步淡化政府行政规则的干预，脱离政府部门化、行政化配置资源的轨道。在资本运营上，将更加突出国有资本的资本属性和功能，而相对淡化其财政的属性和功能。也就是说，国有资本将更为有效地体现其资本属性，真正按照资本运营的功能、以资本运营的体制和机制去实现其国家目标功能，而不是以财政功能，以依附于政府行政体制或财政体制、甚至是“第二财政”的方式去实现其目标功能。
充分释放资本集中的能量。马克思说过，资本的扩张主要借助于两种方式：一种是资本积聚，即个别资本利用自身的资本积累来逐步扩张自己的规模，增强自己的实力；一种是资本集中，即社会各个方面的资本，借助于股份公司这种企业组织形式，在短期内集中整合在一起，迅速扩张资本规模，壮大资本实力，实现资本的快速扩张和整合。马克思把资本集中称之为资本的社会化集合和使用，认为这种方式极大地调动了资本的实力，能够更为充分地释放资本的能量。
实行“民有民营”，填补国有经济留下的分工空白
这种投资方式非常适合于在国有经济应当逐步退出、民营经济占有优势的一般竞争领域。民营经济在这些领域的大力发展将会填补国有经济主动退出而留下的产业空白，实现全社会投资主体的合理分工与资源的优化配置。
模式类型吉林创伤医院模式：滚动做大型；岭南教育集团模式：集团系列型；北大青鸟投资模式：特许经营型。
综合评价“民有民营”的三种投资模式的共同特点就是具有产权清晰、自主经营、自担风险等优势，滚动发展的投资动力很强，可以不同程度地补充国有经济退出后的产业空白。
三种模式在发挥各自作用方面有着很大的差别吉林创伤医院模式适合于点多面广的民营中小企业群体，可补充国有大企业无法满足的市场空白。因此，国家可以引导中小民营企业发展社会急需的社会事业实体。岭南教育集团模式属于重点发展对象。此类模式说明民营企业已经进入到了集团化、规模化的发展阶段，投融资实力较强，可以在更大程度上补充国有经济的空白。除此以外，这些民营经济完全有能力以兼并、参股等所有权投资的方式参与国有经济的重组与改制，应当成为各级政府的重点引导与发展的方向。
并不是任何行业均适合“民有民营”民有民营的投资经营方式有着一定的局限性。在基础设施等外部效应极强的领域，“民有民营”的模式并不适合。
民营经济接受国有产权的整体转让
这种方式是将国有企事业单位进行资产评估之后，向社会资金出售所有的股权。要推进国有经济从各行各业的一般竞争性领域部分退出来，吸引民间资本、外资经济的进入，填补国有经济退出的产业空间，就不可避免的要面对国有产权的整体转让给民营经济这样的一种选择。
模式类型大连新世纪医院模式：民营企业买断产权；本溪医院改制模式：形成股份合作制。
综合评价把国有经营单位的资产整体出售给民营企业或者职工群体的两种改制模式，从根本上解决了“产权虚置”问题，是建立国有经济与民营资本之间互补关系的有效途径。
吸引社会资金参与度高把国有产权整体转让给民营经济，意味着通过资本纽带把民营企业与国有经济联系在一起，使社会资金在最大程度上介入国有经济的战略性调整，实现了民营经济的增量资本与国有经济的存量资产的交换。
彻底变革了经营机制与治理结构应当说，无论采取何种模式，只要是国有资产整体转让给了民营资本，就意味着原有的治理结构与经营机制的彻底更新，从而有助于最大限度地发挥企业的自主经营效率。
变现资产收回的资金多在运作规范的前提下，通过出售全部国有股权可以使政府部门收回最多的资金，不仅甩掉了长期亏损的包袱，还可以把转让所得资金用于退休人员剥离支出，支付职工补偿金及偿还债务，除去改制成本后，专项用于公益性事业发展和改革遗留问题的处理。
产权转让的领域与企业要有所限定应当说，从我国的国情出发。在进行国有经济的战略性调整的过程中，资产完全转让方式往往发生在在无法对国有企业进行彻底改制的情况之下才采取的最终的、彻底的解决方案。我们认为，对一般竞争性领域的负担沉重、资不抵债、预期效益差的中小型国有企事业单位来说，国有资本应尽快坚决整体转让退出。同时，政府部门从强化公共财政的目标出发，需要把部分行业经营性国有资产转为非经营性资产的时候也可以采取上述办法。
要避免出现重大误区目前，各地区在推进国有经济改制时，往往把出售产权作为引进民间资本的主要途径。由于操作不够规范，出现了贱卖国有资产与损害职工与银行利益的现象。我们认为，由民营资本买断产权制只是在特定情况下国有企业改制的一种选择，而不是唯一的选择。因此，不能把国有企业改制等同于国有资产卖光，“一刀切”地转为民营资产。同时，要完善资产转让的程序，通过招投标的形式进行公开、公平、公正的转让，防止出现黑箱操作等不规范交易。
民营资本控股投资与多种经营机制相结合
要改变国有企业高度集中的产权结构，就要通过产权转让等方式实现国有资产存量的优化配置，提高投资运营效率。这种投资方式是国有企业采用资产重组改制的方式，吸纳有实力的民营资本进入国有企业成为控股股东，股东以其出资额享有股东的权利并承担相应的责任，利润按出资比例分配。
模式类型宿迁人民医院模式：民营控股收购+第三方经营；健宫医院模式：民营控股收购+民营企业自营；华源集团模式：民营控股收购+管理层参加收购；德隆集团模式：控股收购+与大企业建立战略联盟。
综合评价上述模式的一个共同点就是国有经济在股份化改制过程中，通过减持国有股份的比例，吸引民营资本投资控股国有企业，从而实现企业的产权多元化与资源的优化配置。相比各种民营资本投资参与国有经济改制的模式而言，此类模式对国有经济战略性调整影响更大。
有利于国有经济控制力的加强除了关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域以外，国有投资企业大部分都可以采取参股的形式存在，国有经济股权比例的下降非但不会影响国有经济的控制力、影响力、带动力，反而会有效放大国有资本对其他资本的辐射功能，提高国有资产的保值与增值的能力，促进全社会投资的繁荣发展。因此，我们不能用国有股的减持来简单判定国有经济控制力的高低。
有利于建立更有效率的法人治理结构在传统体制下。国有企业治理结构不完善与经营效率低下的弊端久治不愈。但在混合经济条件下，作为控股股东，民营资本被赋予了充分的经营管理自。许多传统体制的弊端却得到了根除。
有利于建立企业之间的分工协作关系长期以来，国有大企业(集团)建立了一整套“大而全、小而全”的产业体系，从原料供应、加工装配到市场销售一条龙均在企业内部封闭运行，造成专业化程度不高与资源配置低效率。民营经济控股兼并国有企业，就从局部打破了这种封闭式的产业体系，有利于不同企业之间建立起多层次、多种形式的互补合作产业关系。
民营经济投资参股国有企业的股份制改造
在对国有经济进行战略性调整的过程中，凡是涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域仍然要由国有经济控股，保持国有经济较强的控制
力，维护供给的大局。同时也要打破国有经济的完全垄断，引进民间资本形成多元化的投资主体。为了实现上述目标，可以对国有企事业单位进行股份化改造后，向社会资金出售少部分股权，或者在保持国有资产股权完整性的前提下，向社会增资扩股。
模式类型深圳水务集团模式：国有控股＋民营机构参股；香港地铁模式：政府控股＋募集公众个人股；光大银行模式；国有控股＋面向民营增资扩股。
综合评价。以上各种向社会资金招标参股的改革模式，将使国有经济与民间资本取得―个“双赢”的结果，尤其对于基础性领域的国有经济来说，更是如此。
打破了行业垄断的同时保持了国有控股地位一方面通过吸引民营资本的参股投资，实现了投资主体的多元化与产权结构的混合化，打破了原政府独资或国有一股独大的垄断地位。另一方面，在改制过程中由于受到行业特点的限制，改制企业只向社会资金出售少部分股权，并没有丧失国有部门的控股地位，因而引进民营资本之后股权比例的变化未影响到政府部门对新企业的经营权和控股权，因此其改制的市场化程度没有完全民营化或高度民营化模式高。
发挥了混合所有制投资主体的合力作用水务、地铁等基础领域具有投资规模大，建设周期长等特点，单靠国有经济投资已经远远不能适应发展的需要。通过资本纽带把多种所有制经济融合在一起，形成了多元投资主体的一体化，克服了国有投资能力的局限性，大大增强了企业的综合发展能力。
改进了法人治理结构与经营管理方式民间资本的进入不仅增加了更多的建设和运营资金，而且引进了新的治理结构与经营管理方式，使得新企业的经营效率与投资回报均有明显提高。
开拓了个人投资者的投资渠道在基础设施政府包办的体制下，一直没有个人投资者参与的机会与渠道。香港地铁上市之后，个人可以投资地铁股票、债券等等，这对于内地的类似建设项目的开发有着积极的借鉴意义。
要完善政府控股投资领域的规制我们认为，之所以规定必须保持政府的控股地位，是由城市基础设施与金融保险等领域的特殊地位所决定的。但并不是所有行业均适宜采取政府控股。此外，引进民间资本实行市场化运作，也不意味着政府将放任自流，而是需要进行适当的规制。
民营资本与国有资本多种合资合作办新建企业
改革以来，尽管投资领域出现了投资主体多元化、投资来源多渠道、投资方式多样化的变化，但是民营与国有投资主体之间往往相互隔绝，形成“板块”式而不是融合式的存在状态。下面的合资合作模式正是为民营经济与国有经济搭建新项目的合资平台。
模式类型温州人民路改造等模式：政府与民间资本联合投资；首创威水水务模式：国有企业与民企合资创业；北京实验二小逸海分校模式：公共团体与民营合作创业；瑞安市教育券模式：民营投资与政府补助。
综合评价以上模式是从新建项目的角度来探讨民营经济与国有经济的合资合作的路径。尽管这些合作模式并不是独立存在的，而是与各种投资模式联系在一起的，但在构造新的投资体制的层面可以形成突破。
开拓了新建项目的投融资的新模式未来的投资领域将要发生的最大变革就是兴办一个新事业或新企业更需要投资主体之间的相互融合、相互渗透、相互结合、优势互补、资源共享、共同发展。因此，要打破不同所有制之间的投资界限，发展混合所有制经济的投资主体，建立开放式的社会投融资机制，促进国有与非公有制经济多种合资合作模式是未来的发展方向。
合资合作的形式可以多样化政府部门、国有企业与公共事业与民营资本的合资合作的形式可以不拘一格。一方投入资金、设备、技术、销售网络，另一方可以投入品牌、人才或者土地，最终形成共同投资、共同经营、共担风险、共同收益的合资合作局面。
委托民营企业经营提高公共部门投资效率
所谓委托民营经济投资经营，是指在不改变国有产权关系的前提下，采取“两权分离”的办法，由国有单位与社会资金签订委托各类委托管理合同的方式，将其所有的国有资产交由社会资金经营管理，并按照合同向社会资金收取或支付经营报酬。
模式类型中美同济公司模式：国有民管；无锡新区医院模式：国有民营；北京25中模式：国有民办；二一医科大学模式：国有民包；中华碧水计划模式：国家特许民企经营。
综合评价以上各种模式是在“两权分离”的框架下引入民营经济，将公共工程项目建设与运行由单纯的政府行为转变为民营企业运作的投资市场行为，对于发展民营经济与国有经济之间的互补关系意义重大。
加速了公共部门的市场化进程以上公共部门各种引入社会资金的投资模式，是在不触动国有产权关系的前提下，通过各类管理权合同的纽带，把民营经济与国有经济联系在了一起。与其他通过产权纽带引入民营经济的模式相比，尽管此类模式吸引民营资本的参与度(特许经营项目除外)与吸引力要明显低于后者，只是一种过渡性模式，但是对于教育、医疗、文化、基础设施等计划经济色彩浓的公共部门来说，两权分离式的改革加速了市场化进程，在一定程度上解决了传统国有制难以解决的发展问题。
解决了政企不分、政事不分问题在传统体制下，由于存在“政企不分、政事不分”的障碍，使得国有企事业单位的经营自难以落实，投融资活动缺乏主动性。民营资本介入就为政企分开奠定了基础。
一、发展中国家国有经济的形成和发展
战后，广大发展中国家为了振兴民族经济，推动本国工业化，掀起了两次国有化。第一次在20世纪50年代后期到60年代中期，它是紧随民族解放运动的高涨而出现的，主要矛头对着殖民企业和殖民地的经济管理企业，包括海关、银行、税务机构，以及原殖民者拥有的足以垄断或操纵国计民生的大企业。这次国有化实际上是民族解放运动在经济领域的继续。第二次在20世纪70年代，这是在中东产油国收回石油资源的斗争取得胜利的鼓舞下，发展中国家掀起了收回自然资源的潮流。在这一潮流中，一些国家把实际操纵本国经济关键部门的外资企业收归国有，并使一些矿山资源和农渔业资源回到本国手中。
除了通过国有化没收、征收、赎买外资企业，使之变为国有企业外，更主要的，是许多发展中国家由政府投资兴建了一大批重点企业和重要基础设施，并逐渐使其成为国有经济的骨干力量。
在拉美一些独立比较早、工业化起步也比较早的发展中国家，战前国有经济就有了一定基础。战后，这些国家再度大力推行国有化政策，使国家资本的范围和规模进一步扩大。例如，在战后不到10年的时间内，阿根廷工业部门的国有企业就从466家猛增到1478家。国内资本很快就在交通运输、金融、战略物资和基础工业等重要部门占据主导地位。到了20世纪70年代，阿根廷国有企业的营业额占全国营业总额的比重，钢铁工业为37%，造船业为45%，石油化工业为82%，电力、煤气、电话为95%。（注：肖海泉等.发展中国家经济发展战略研究.南京大学出版社.1988:61）巴西在独立以后也大力发展国家资本，特别是把国有经济的经营重点主要放在投资大、建设时间长、收益慢而私人无力经营的重工业和农业部门，以及公用事业、交通运输业。据巴西《视野》杂志公布的调查材料，1984年巴西最大的200家企业中，国有企业为81家，其总资产占200家大企业全部资产的74.2%，其纯收入占200家大企业全部纯收入的56.3%。
在亚洲的发展中国家中，印度、韩国的国有经济在工业化过程中的作用是很突出的。早在印度独立之初，印度国家计划委员会就提出了一个全国性的经济计划。该计划认为，在工业化进程中，应强调自力更生和实行以国有经济占主导地位的混合经济，国家应当拥有和控制所有关键工业、基础设施和其他公用事业，同时也适当扶植私营经济的发展。到20世纪80年代中期，印度政府已垄断了铁路、航空运输、港口设施、邮电、军工、保险、石油、天然气和煤炭等部门，并在钢铁、有色金属、基础化工、机床、重型机械银行等部门居于主导地位。国有资本在全部国内生产总值中所占的比重从60年代初的10.9%，增加到80年代中期的20%以上。“一五”计划期间，印度工业年均增长率为5.6%，“二五”计划期间为7.1%，“三五”期间为10.2%。（注：肖海泉等.发展中国家经济发展战略研究.南京大学出版社.1988:61）如此递增的工业增长速度，与国有经济部门的不断发展壮大是分不开的。
国有经济在韩国工业化的过程中也发挥了关键作用。在韩国，通常把由政府投资创办并由政府委派官员管理的企业称作公营企业。1960年以前，韩国的公营企业主要局限于公用事业方面：如盐等基本生活必要品和人参、烟等实行专卖的高价值消费品以及银行业。20世纪60年代初，随着经济的高速增长，公营企业不仅数量上增加得很快，而且上述经营界限逐渐消失。政府开始在它认为合适的任何地区建立公营企业，只要它认为这些企业对拉动韩国经济增长和扩大韩国出口能力来说是必要的并且不适合私营企业来经营。第一个五年计划开始时，韩国只有52家公营企业，但到70年代中期，公营企业的数目增加到116家，在总投资中的比重也增加到33.7%。（注：［韩］宋丙洛.韩国经济的崛起.商务印书馆.1994:128）这些企业主要集中于钢铁、石油、化工、汽车、造船、航运等领域。
战后，许多非洲国家独立并从殖民主义者手中夺回经济自后，开始按照自己的愿望和各国的具体情况，限制外国垄断资本的非法活动，对受国外资本控制的部门和企业有步骤地实行国有化，其中阿尔及利亚、埃及等国家做得尤为突出。阿尔及利亚独立之初就将某些外资企业收归国有，20世纪60年代中期布迈丁上台后，加快了国有化进程，多次将外资企业收归国有。与此同时，还创办了不少国有企业。到1974年底，在工业生产中，国有企业已控制了水电的96%、采矿的93%、碳化氢的78%，加工制造业的69%（其中冶金、机械工业82.7%，建材工业87.4%，化工57.9%，食品工业75.6%，木材和造纸工业64.3%，纺织工业34.1%，皮革制品32.4%）。（注：谈世中等.发展中国家的经济发展战略与国际经济新秩序.经济科学出版社.1987:34）
埃及从1953年起，开始对原有较大的工业企业、商业企业、银行、运输企业和进出口贸易实行国有化；1956年对苏伊士运河公司实行国有化；同年10月对英、法资产实行冻结；1961年对棉花出口公司全部实行国有化，对私人资本和外国资本实行限制政策；1962年政府已控制了95%的工业、全部银行和保险业以及重要的矿业、贸易运输和公用事业。不过，在许多非洲国家主要通过对外资实行国有化的办法来建立和发展本国国有经济的情况下，也有一些国家如科特迪瓦为避免中断同西方国家特别是同原宗主国法国的联系，失去销售市场和资金来源，没有对外资实行国有化，而是通过政府投资的办法来发展国有经济。政府投资主要集中于和国计民生紧密相关的部门和企业，以及发展国民经济必需的基础设施部门，如交通运输、港口、码头、电力、水利、公用设施等，国有企业掌握着国家的经济命脉。同时，政府还通过掌握多数大中型企业的一部分股份，引导这些企业围绕着政府制定的发展战略进行投资和生产。
二、国有经济所发挥的作用
从战后半个多世纪的实践看，各发展中国家国有经济的发展，对于促进这些国家的工业化以及振兴、发展它们的民族经济起了巨大作用。
首先，发展中国家国有经济的产生和发展适应了发展中国家维护国家、争取经济独立的愿望。发展中国家独立之时，外国垄断资本尽管有所削弱，但仍控制着其经济命脉，严重阻碍发展中国家民族经济的发展。而发展中国家无论是落后的封建地主经济和分散的小农经济，还是软弱的私人民族资本，都不是外国垄断资本的对手。如果还是按照早期市场经济的原则，听任它们去和外国垄断资本开展自由竞争，无异于开门揖盗，自招祸患。因此，必须依靠国家政权的力量，剥夺外国资本的特权，收回被外国公司控制的国民经济重要部门和重点企业，同时大力扶植和发展国有企业，才能为争取经济独立，发展民族经济创造良好的前提条件。
其次，发展国有经济有利于奠定国民经济发展的基础和建立较完整的国民经济体系。战前，绝大多数发展中国家经济发展水平低下，社会基础设施落后，经济结构极不合理。因此，要发展民族经济就需要利用国家政权的力量进行资本积累，把数量有限且分散在个人手中的资金集中起来，由国家按照经济发展战略的要求，有重点、有规划地进行国家投资。特别是交通运输、电力、电讯、公用事业等基础设施及关键性的经济部门，耗资大，建设周期长，资金回收慢，力量单薄的私人资本无力也无兴趣问津，但这些部门又是经济发展特别是工业化所必须的，只有依靠国家的力量，由政府投资兴办，才能逐步建立起来，从而为工业化奠定物质技术基础。例如，拉美国家几乎所有的铁路、邮电、水运、航空都由国家经营；90%以上的电力企业由国家投资建设和经营。可见，国有经济成了大多数发展中国家经济自立和经济起飞的基础。
第三，国有经济的发展为整个社会的私人资本主义经济的发展创造了条件，带动了其他经济成分的发展。由于国有经济的建立提供了交通运输、通讯、动力等基础设施，增强了原材料等基础工业，填补了国内一些关键性经济部门，特别是建立了那些耗资多、收益慢但为其他部门的发展所不可缺少的工程项目，从而大大改善了整个国家的供给结构和供给能力，排除了其他经济成分在工业化过程中所遇到的“瓶颈”，改善了整个国家的投资环境和条件，为私人企业的发展提供了可靠保障和有力支持；另一方面，国家投资也创造了大量的社会需求，扩大了国内市场，刺激了私人资本的扩大再生产，推动了国民经济的发展。
第四，国有企业是推动发展中国家技术进步的主力军。技术进步是使发展中国家的民族工业得以生存的活力之源，也是促进民族工业独立自主、自力更生地发展，摆脱对工业发达国家先进技术的依赖，使发展中国家的民族工业得以蓬勃发展的根本力量之所在。从战后各发展中国家的工业化进程来看，国有企业在推动技术进步方面往往发挥着极其重要的作用。这是因为，国有企业一般拥有比较充裕的资金、比较广泛的与政府部门及科研单位的联系，便于组织、协调各方面力量，开展大型、重点科研项目的攻关活动。许多新技术的发明、新产品的开发，往往是由国有企业作为先导，取得突破后，再向全社会推广。所以，发展中国家的国有企业在推动技术进步，优化和提升产业结构方面往往扮演着生力军的作用。
第五，国有经济在促进区域经济平衡发展方面起着重要作用。发展中国家的经济发展不平衡，尤其是一些发展中的大国，区域差异往往很大。由于落后地区投资环境差，投资风险大，私人资本大多不愿前往。在这种情况下，许多发展中国家的政府通过有计划、有重点地在落后地区投资创办国有企业的办法，来促进这些地区的工业发展，以达到改善工业布局，使区域经济平衡发展的目的。如巴西政府为了开发落后地区，除了采取财政、税收政策，给落后地区以财力支持外，还根据落后地区的资源状况及原工业基础，有计划地投资建立新的工业基地。如1974～1979年的第二个全国发展计划规定在东北部投资近1000亿克鲁塞罗，建立石油化工中心、化肥中心、五金机械和电器机械联合企业，还加强了传统工业的纺织、成衣、皮革、制鞋等企业，使东北部的工业迅速发展起来，被称为“东北部的圣保罗”。（注：程极明.大国经济发展比较研究.人民出版社.1997:161）
第六，国有经济的发展有助于克服市场机制的缺陷，维护社会经济的正常运行。战后，绝大多数发展中国家实行资本主义市场经济制度。在这种经济制度下，经济运行主要是依靠市场机制发挥调节作用。不过，市场机制虽然具有合理配置资源、自发调节供求以及激励竞争的功效，但如果完全听凭市场机制的自发作用，即使这种市场机制已相当完善，也无法达到发展中国家所选择的经济发展战略目标。因为，在市场自发过程中所实现的储蓄率和投资率往往偏低，不能保证整个经济发展达到社会所希望的速度；市场机制主要依赖于价格、利率、汇率等经济杠杆的调节作用，但经济杠杆的调节作用是有一定局限性的，它只反映私人利益、私人成本，而难以全面反映社会的利益；市场机制在强调效率的同时往往忽视收入分配的公正性，这在发展中国家一方面会造成收入分配的更大不均等，另一方面又会导致经济结构和产业结构的严重畸形化。正是由于市场机制存在着上述缺陷和不足，客观上要求国家对经济运行进行必要的干预和调控。但是，要对经济进行干预和调控，国家就必须掌握一定的经济实力，并能对一些关键性的重大经济活动作出直接的决策。显然，要作到这一点，必须在一定领域中建立和发展一定规模的国有经济。
三、国有经济的主要弊端
国有经济的建立和发展，虽然在发展中国家工业化过程中发挥了积极作用，但是，实践证明，国有经济也有许多局限性。尤其是20世纪70年代以来，随着发展中国家工业化的发展和市场体系的不断完善，国有经济的弊端日益明显，主要表现在以下方面。
1.高度垄断，限制市场竞争
在许多发展中国家，政府通过国有经济实现对整个经济生活的干预，国家资本往往控制着国家经济命脉或重要的经济部门。因而，国有经济具有高度的垄断性。这种垄断性在反对外国垄断资本、维护国家经济的斗争中，以及在保障社会经济的稳定运行方面发挥了积极作用。但是，另一方面，这种垄断性也产生了许多负作用：第一，市场经济是竞争经济，只有在激烈的市场竞争中，才能作到优胜劣汰，才能促进社会劳动生产率的提高，从而实现资源的优化配置。可是，由于国有经济的垄断，限制了私人企业和国营企业之间的自由竞争。尽管国家主观上企图推动私人资本发展，实际上却限制了私人资本的发展。第二，在社会经济的运行中，国家最重要的职能是宏观调控职能，即制定市场游戏规则，调节社会总供求，引导投资方向，调整产业结构等等。可是，国家行政机关直接掌管生产资料，垄断许多关键行业的生产经营活动，必然引起国家宏观管理职能的畸变，使其不能很好地去履行其应该履行的职能。
2.产权不清，腐败之风盛行
国有资产的产权归属，虽然在许多发展中国家的宪法上被宣布为全体国民所有，可是，这一原则却无法在经济运行过程的各个环节加以贯彻。这是因为，尽管具有公民身份的社会成员在名义上都是社会财产的所有者，但在实际上，由于全民财产不可分割和在传统体制下不可交易、转让的属性，使得任何一个社会成员都不可能拥有一份可以明确辨认、并通过支配或出卖等方式实现的所有权。所以，在一些国家严重的场合，名为“全体国民所有”的资产，实际上变成“谁都不所有”的资产，成为越来越疏远人民群众、甚至成为凌驾于人民群众监督之上的一种物质力量。原来意义上的产权以及它所反映的经济关系在这里已经非常淡化了，这就是经济学上常讲到的“产权虚置”现象。由于产权虚置，再加上发展中国家资产阶级民主和法制不健全，因而在许多发展中国家，国有企业中、营私舞弊之风盛行也就不足为怪了。
3.政企不分，企业经营目标重叠
国家作为政权机构和经济社会组织，是由一系列具有不同性格的、有多元的政治经济目标的组织所构成的复合体。作为全体国民的资产的所有权代表，国家负有管理全部国有资产的职能；作为政权机构，国家负有组织整个社会生活的职能；而作为宏观经济的管理者，国家又具有控制和调节全社会经济运转的职能。此外，国家作为全民族利益的代表还负有国防、外交等方面的职能。在实行国家所有制的情况下，由于政企不分，国家作为一个政治经济实体所具有的上述多项功能必然通过各种不同渠道和多个组织机构去控制、影响国有企业的经营活动以实现上述功能，从而形成多元化的企业经营目标。例如，国家的劳动就业部门可能把增加就业看作是国有企业的一个重要任务，因而在产业的配置上，更倾向于多发展劳动密集型的产业；财政部门则把上缴尽可能多的税收作为国有企业的主要任务；而负责社会福利和协调地区经济发展的部门则可能把稳定物价、收入再分配和援助落后地区看作是国有企业的主要功能。此外，还有些发展中国家从政治角度考虑其他一些政治目标，如摆脱外国制约以实现经济独立和赶超战略等。
由于政企不分所造成的上述企业经营目标的重叠，势必严重影响到国有企业的正常经营活动，使其在激烈的市场竞争中力不从心，无所适从。
4.管理混乱，企业经营效益低下
许多发展中国家对国家资本控股的企业采取国有国营的制度。在这种管理制度下，各级经济管理组织之间，以及各级经济领导者和管理者之间没有明确、具体的责、权、利的界定，对他们缺乏经济、行政、法律等方面的硬约束，领导者作出错误的经济决策或管理失职而给经济带来损失，都可以不负任何责任，照旧做领导工作，甚至还能担任更高一级的领导职务；而工作做出了很大成绩，经济取得了很大效益，也缺乏必要的经济利益方面的奖励。另一方面，许多发展中国家在实行国有化以及创办和经营国有企业的过程中，缺乏具备一定素质的经济领导者和管理者。被委派去管理国有企业的官员，或者根本不懂经济工作，不懂经济发展规律，缺乏必要的经济管理知识和生产技能，或者官僚思想严重，办事作风浮夸，不深入实际，不调查研究，动辄就轻率地作出某种决策。可想而知，这种决策很少有不失误的。所以，国有企业管理不善，亏损严重，在发展中国家是一个十分普遍的现象，并成为其越来越沉重的财政负担。例如，1979年，印度的145个国营企业中，有1/3是亏损的。土耳其公共企业在1977～1979年期间平均净亏损相当于国内生产总值的3.9%，经过采取一系列政策措施，才使1981年的利润达到国内生产总值的0.1%。墨西哥国营企业（国家石油公司除外）1970年所获利润相当于国内生产总值的0.3%，1980年的净亏损为国内生产总值的1.2%。塞内加尔的国营企业在70年代中期尚有赢利，但在1977～1978年出现了赤字，1979～1980年亏损企业达42家（1980年共有国营企业68家）。坦桑尼亚412个国营企业中，赢利者仅9个。据世界银行测算，如果发展中国家国营企业的收益提高5%，成本降低5%，由此产生的财富，在土耳其相当于其国内生产总值的2%或年税收的10%；在坦桑尼亚约等于国内生产总值的1.5%，或全部卫生经费；在马里等于国内生产总值的2.2%，或2/3的教育经费。（注：世界银行.1983年世界发展报告.中国财政经济出版社.1983:75）
四、对国有经济的整顿和改造
面对国有经济的严峻形势，自20世纪70年代中期以来，一些发展中国家着手对国有企业进行整顿和私有化改造。智利首开发展中国家私有化之先河。1973皮诺切特就任总统后，根本改变了阿连德政府的国有化政策，将国有企业有计划地出售给私人。1974～1980年间，智利出售了130家企业，价值超过5亿美元。到80年代末，除大铜矿外，智利其他国有企业已基本上实现私有化。这些政策的实施，调动了私人经济的积极性，使企业的经营状况有了明显的改善，劳动生产率得到显著提高。在智利的带领和影响下，其他拉美国家也先后对国有企业实行私有化。70年代后期，阿根廷政府在《阿根廷经济复兴与发展规划》中提出，要把部分国有企业的“私有化”作为国家经济政策的重要组成部分，对属于基础设施、基础工业等重要部门的某些国有企业，如国家煤气公司、国家电力公司、邮政、电讯等实行“私有化”，即部分私有化，而将属于非关键部门的国有企业全部转让给私人经营。
如果说，在20世纪70年代，实行私有化的还限于智利、阿根廷等少数拉美国家的话，那么，到了80年代，许多发展中国家由于国有企业的经营亏损状况进一步加重，国家财政收支进一步恶化，国有企业的改造问题不得不尖锐地被摆上政府的议事日程。这一时期，一些发展中国家外债负担沉重，也成为促使这些国家推行私有化政策的主要因素。因为外债中的相当部分是国有企业所欠的，有的国有企业欠外债达几十亿美元之多。将这些企业出售给外国公司，不仅可连债务一起摆脱掉，而且出售企业的收入还可用作政府的其他开支。另外，世界银行和国际货币基金组织对发展中国家的私有化也起到了诱导和促进的作用。特别是国际货币基金组织在对各国经济调整方案的建议中，提出1981～1987年期间直接贷款的1/4和政策性贷款的1/10用于扶持和促进有竞争力和效率高的私营部门的发展，对私有化表现出明显的鼓励倾向。
正是在上述因素的促使下，20世纪80年代中期出现了一股席卷整个发展中世界的私有化浪潮。1981～1989年间，巴西政府宣布，通过拍卖和合并等方式对84家中小国营企业实行私有化。1991年付诸实施的全国非国有化计划，又将钢铁、石化、电力、银行及铁路等65家企业列入私有化名单，其中包括巴西最大的钢铁企业——国家钢铁公司。这些企业的拍卖收入达170亿美元之多，明显改善了国家财政收支状况。（注：卢韦等.走向21世纪的发展中国家经济.世界知识出版社.1995:81）阿根廷在私有化取得初步成果的基础上，于1991年进一步宣布国营企业全盘私有化，其中包括两个电视台的私有化，并批准出售电话公司、国际航空公司、国家石油公司的某些部分。
在亚洲，除东亚地区的私有化取得较大进展外，原先仿效苏联模式，国有经济规模较大、发展较快的南亚各国的私有化也进展很快。1991年，印度拉奥政府上台后，相继推出减少公营垄断企业、提高私营企业资本的最高限额、提高合资企业中外资股份比例等措施。巴基斯坦的谢里夫于1990年执政后，制定了一系列鼓励私营企业发展的措施，将100家国有工业企业列入私有化计划，这些企业涉及化工、工程、汽车制造和食品饮料等。斯里兰卡也于20世纪90年代以来先后完成了对国有电信公司、石油公司、轮胎及橡胶公司、公共汽车公司的股份制改造。1992年政府用于国有企业结构调整、股份制改造的资金为7.5亿卢比，而出售国有企业股份的收入则达32亿卢比，收到事半功倍的效果。（注：卢韦等.走向21世纪的发展中国家经济.世界知识出版社.1995:82）
在非洲，原先相当一部分推行非资本主义道路和大力提倡国有化运动的国家如埃及、阿尔及利亚、加纳、坦桑尼亚等，也纷纷加入非国有化和促进私营经济发展的行列。坦桑尼亚、刚果于20世纪80年代初全面整顿和改造国有企业，将其关、停、并、转，逐渐减少补贴，实行自负盈亏。扎伊尔在保持国家对能源、交通、水电等关键性企业的控制权的同时，将其他国营工商企业转为公私合营或完全私营。多哥从1983年开始实行私有化计划，截至1987年底，已出售5家国有企业，并出售另外2家企业的大部股份，此外政府还关闭了11家国有企业。
20年纪80年代起席卷发展中国家的这股“非国有化”浪潮，是国有经济自身发展规律的必然结果，事实也证明，许多国家实施的非国有化措施确实收到了一定效果。但值得注意的是，有些发展中国家在整顿、改造国有企业时走极端，把“私有化”当作包医百病的灵丹妙药，一些本该由政府经营的关键性的部门被私有化了，甚至一些不该让外资控制的企业也被出售给了外国公司。如上所述，国有企业的确存在着一定的局限性，正是这些局限性，妨碍了其经营效率的提高。但是，决定一个企业效率高低的因素很多，不仅仅在于其公有还是私有。私营企业由于管理不善而效率低下，最终导致破产的事例屡见不鲜；而国有企业由于制度合理，管理科学，从而成为经营典范的也并非一家。美国著名经济学家列昂惕夫指出，不可能所有部门都由私人经营，有些部门改为私营只会降低效率。例如，台湾早年发展钢铁工业，原希望民间企业家来办钢铁厂，但没有人愿意办或有能力办。后来，不得不由政府来办，建立了台湾人至今还引以为骄傲的“中国钢铁公司”。因此，在整顿和改造国有经济成分时，出路不只是私有化，更重要的是理顺产权关系，改革治理结构，提高管理水平。从各国的经验来看，凡投资巨大、回收期长、有一定风险，且关系到国计民生的一些垄断性部门如供电、供水、电讯、铁路等以及钢铁、石油化工等基础工业部门，宜由国家投资兴办，以支撑、引导和带动整个社会经济的发展，并在实现国家宏观经济政策中发挥重要作用；至于一般竞争性行业和领域，国有经济应适当退出，为私营经济的发展开拓空间。同时，应重视改革和完善国有经济的实现形式，如：建立专门的国有资产管理部门，变多头分散行使所有权为集中统一行使所有权；建立国有企业自我调节、自我约束的机制，如通过国有民营以及承包制、租赁制等形式，将经营者的物质利益与国有资产的增值联系起来；建立公平和效率相统一的收入分配机制，等等。事实证明，发展中国家只要通过努力，将上述几方面关系处理好了，就可以提高国有经济的效率，使其在工业化过程中发挥应有作用。
当前，我国正按照十五届四中全会的精神，对国有经济进行战略性调整。长期以来，我国尽管实行计划经济，然而，作为发展中国家的一员，我国与其他发展中国家在国有经济的发展方面有着大致相同的经历，也面临着许多相似的问题，比如，国有经济分布过宽、布局不合理，以及国有企业整体素质不高等等。因此，认真学习、借鉴其他发展中国家整顿、改造国有经济的经验，对于搞好我国国有经济的结构调整、促进我国国有企业的发展，具有重要的理论意义和现实意义。
收稿日期：2002.08.08“”版权所有
【参考文献】
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4.肖海泉等.发展中国家的经济发展战略.南京大学出版社.1988
增强国有经济活力
激发国有经济和国有企业新活力，是增强市场微观基础活力的重头戏。在新的发展阶段，发展国有经济的思路应从管国有企业转变为以管国有资本为主，通过发展混合所有制经济提升整个国有经济活力；国有企业改革应从作为整体的企业改革深入到激活企业各类生产要素的市场功能，使其能够参与要素市场的平等竞争；政企关系、政资关系应从单线条的直接关系转变为以国有资本运营为纽带，彻底实现政企分开、政资分开，促进形成公平竞争市场秩序。这就意味着，进一步搞活国有经济面临一系列深刻的体制变革。
“各种所有制经济依法平等使用生产要素”的改革，对国资国企改革具有重要推动作用。只有市场决定生产要素配置，才能实现“平等使用生产要素”。因此，必须着力激活国有企业各类生产要素的市场功能。一是进一步增强国有资本出资人制度的有效性。按照市场规则有效运营国有资本，强化国有资本纽带和所得收益及收益使用制度，相应弱化管企业的行政方式，进一步使企业成为市场主体。二是构建国有资本运营平台，健全国有企业在重组、兼并、改制、转让等各个环节的资产处置与产权流转制度，使国有资本布局优化建立在产权流转顺畅的基础上，促进混合所有制经济发展。三是逐步推进国有企业职工、民营企业职工、城镇农民工等劳动主体的权利平等，健全劳动力要素平等流动机制。四是使国有企业的管理和技术成为市场经济中的生产要素，加快建立职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例；探索技术作为要素在国有企业中的实现形式，以符合市场规律的方式推动企业成为创新主体，激发企业开展技术创新的动力。
“以管资本为主”的改革，有利于形成优化国有资本布局的运行机制。国有资本布局的优化，既能增强国有经济活力，又能更好地服务于国家战略，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，加强公共服务类行业，发展重要前瞻性战略性产业，更好地发挥国有经济的主导作用。国有经济和民营经济既具有产业互补性，也具有平等竞争性。建立和完善平等竞争机制，是提升国有经济活力的有效途径。一些以国有经济为主的重要行业也应吸引民间资本进入，这有利于增强国有经济活力。
完善平等竞争制度
激发企业的市场活力，有一个基础性建设和改革问题，这就是完善现代市场体系，建设统一开放、竞争有序的市场体系。当前，应重视以下几方面改革。
清理和规范市场准入制度。市场准入制度既应维护市场秩序，又应保障公平竞争。对于不适当的限制公平竞争、造成市场分割的准入门槛，应加紧清理。对于竞争性产业，应保障市场准入的畅通性、便捷性，加快引入“负面清单”管理制度。对于仍有必要的市场准入门槛，应在设置和提高门槛环节严格程序、充分论证，使市场准入符合市场经济规律，具有科学性、统一性。市场准入既应体现对各类企业的无歧视性，也应体现全国市场的统一性。在提高某些资源性产业集中度时，尽可能不用行政手段，不搞行政主导的兼并重组。总之，行政手段在市场运行中的使用应限定范围、明确边界、规范程序，防止滥用。
促进非公有制经济和中小企业发展。我国中小微企业提供了全部就业机会的80%，但经营发展环境还不够优化。支持和保障中小微企业发展，是保障公平竞争的必要举措，是世界各国的常规做法。这需要加快完善金融、税收、信用担保、技术创新等方面的支持政策，改善行政和司法环境，增强政府和社会的各类服务功能，并积极引导企业开展技术创新、完善治理结构、规范经营行为。提高劳动报酬在初次分配中的比重，对小微企业的影响更大。对此，应积极促进小微企业产业结构和劳动力结构升级，提高全要素生产率和劳动生产率。
垄断性行业应根据行业特点实行网运分开，放开竞争性业务。垄断性行业改革虽不等于直接放开竞争，但即使自然垄断性行业也应放开竞争性业务。自然垄断一般基于自然或必需的系统网状结构，如电网、路网、通讯网等。系统网本身的自然垄断并无问题，但其大量非网状关联产业部分应引入市场机制。即使自然垄断的网状产业也可以实行股权、产业基金等形式的资本准入，吸收社会资本，以增强发展活力。垄断性行业的各种生产要素并不必然与垄断捆绑，应在资本、劳动力、管理、技术等要素方面引入市场机制，扩大开放。垄断资源超额收益部分，可探索建立评估机制和特许经营制度。
建立健全市场决定、规则公平的工资形成机制。形成公平、流动性强的劳动力市场，从而形成市场决定的企业工资机制，是增强微观经济活力、促进平等竞争的内在要求。企业工资的合理增长机制应建立在市场规则公平的基础上。这就要求推动实现劳动者权利平等，并逐步实现各类劳动者身份的一元化，实现流动顺畅和同工同酬，让市场推动劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。企业工资集体协商制度是工资形成的市场规则形式。企业内部的工资协商是劳动和资本的集合性协商，是通过劳动者组织的协商，而且工资协商周期应有制度性安排。应在企业内部协商基础上，探索发展行业性、地区性的联合协商，进而促进市场工资水平的形成。
形成有利于“市场决定”的大环境
搞活微观、激发市场活力，需要通过深化以下几方面改革形成有利于“市场决定”的大环境。
转变政府职能，简政放权。处理好政府和市场的关系，对搞活微观十分关键。行政体制改革和创新应着眼于发挥市场配置资源的决定性作用。当前，应紧紧围绕搞活企业、激发市场活力转变政府职能，大幅度减少政府对微观事务特别是企业经营微观事务的审批和干预，更要减少政府直接充当市场运动员的现象。创新行政管理方式，加强和规范经济手段和法律手段的使用，减少直接行政手段的使用；加强事中、事后以法律为依据的市场秩序监管，减少事前审批；进一步改革政府投资管理体制，落实好企业投资自，同时加强公共服务。
激发社会组织活力。一个充满活力、竞争有序的市场经济体系，应当是政府、企业、社会组织互动有序的运行体系。激发社会组织活力，应加强企业在各类商会协会中的主体地位，培育自组织、自协调、自管理的服务性机制，以社会治理方式承担起政府与企业之间、政府与市场之间的大量事务，探索建立利益关系横向协调机制和矛盾解决框架，使市场微观主体活力与社会组织活力相互支持、相得益彰。
深化财税体制改革。财税体制改革与搞活微观直接相关。应通过稳定税负保持市场活力，研究政府收入占GDP比重的稳定机制，统筹设计加税因素与减负措施。提高劳动报酬在初次分配中的比重，如果只在企业要素关系上做文章，对提高微观主体活力特别是对小微企业不利。需要更加重视税负因素，扭转税负总水平比重爬升趋势，并进一步减轻小微企业税负。一些地方政府搞竞争性招商引资，违法实行税收优惠，应坚决予以清理规范。搞活微观还需要财政政策支持企业技术创新、节能减排，引导经济转型升级。但应注意减少和规范直接补贴措施，以增强企业面向市场的内生动力。对一些使用国家资源、垄断资源取得超额利润的行业，应通过特许经营制度予以有效调节，以维护公平竞争。
十八届三中全会指出，“完善国有资产管理体制，以管资产为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
根据这一路线，国有企业改革的方向十分明确。相比较于上世纪90年代国企改革第一波以建立现代企业制度为目标，此次第二波改革的重点显然放在了国有资本体制改革上，以提高国有资本配置效率为目标。
在这个过程中，发挥各方合力尤为关键。目前，有消息显示，国企改革总体方案由发改委、财政部、国资委、人社部分别牵头，各部委分工也已明确，财政部主要负责三个文件的起草，包括国有资产管理体制改革方案、成立和改组国有资本运营公司及投资公司的方案，以及国有资本经营预算改革方案的制定。本文将重点从这三个方面来剖析国企改革的财政推手。
国有资产管理体制改革
国企改革怎么改？先摸清家底十分必要。
财政部公布了2013年全国国有及国有控股企业的财务决算数据。该数据是财政部首次对外公布我国国有企业家底，在国企改革整体方案出台的背景下显得很及时。数据包括94个中央部门所属企业、113家国资委监管企业、5家财政部监管企业和36个省、自治区、直辖市及计划单列市的地方国有及国有控股企业。数据显示，2013年我国国有企业资产总额104.1万亿元，同比增长16.3%。这一数字与2000年的17.3万亿元相比，增长数倍。这说明国有经济规模不断增加，国有企业在经济社会中的主导地位越发重要。
巨大的成绩背后，特别是经营性国有资产管理体制的一些问题也在凸显。比如，用行政手段推动大国企之间的合并而组建超大规模的国有集团。依赖行政力量推进国企的央地对接与国企无边界扩张。追求国资及国有经济更大范围的控制而极大压缩民企发展空间。强调国资规模的快速增长而忽略国有经济的效率和质量等等。
财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜经过研究认为，深化国有资产管理体制，不仅要进行经营性国有资产管理的机构调整及完善，实行行政主体与产权主体的分离，强化监督机构的独立性及专业化;还要制定国资规模、国资变现及国有股权减持的中长期规划，编制国有资本经营中长期预算;更要着手解决国企监督成本与国资控股成本过高的问题，推进央企产权多元化改革而弱化其已经形成的特殊利益集团效应，加大国资变现与国有股权减持力度而筹集社会改革成本。
根据这一设想，一个重要的抓手就是产权制度改革，另外，有几个操作路径尤其值得注意。首先，经营性国有资产管理的行政主体与产权主体分离，要求由具备资格的国有资产出资人代表履行产权管理职能。在产权主体选择及授权上应该按照经营性国有资产出资人代表多元化的思路来
进行改革。针对不同形态或处于不同行业领域的经营性国有资产来设置不同的产权主体，推动并实现产权主体的产权管理专业化。
其次，要尽快启动并编制未来5-10年国资规模及国有资本进退的中长期规划，通过规划的编制和实现来实现部分国有资产出售和国有股权减持，进而实现国有经济布局的有效调整及优化。
第三，在国有资产对社会体制改革支持上，应重点推动城乡二元社会结构改革，加快城乡一体化进程，实现“人的城乡一体化”。由此形成的社保等支付缺口，可以考虑通过变现一小部分国有资产及减持部分国有股权的方式来弥补，使国有资产成为消除社会动荡风险而维护社会稳定的基础。
部分国有资产变现有多种方式：一是国有资产的直接出售;二是国有股权的减持;三是国有资产证券化后的变现。在多种形式的国有资产变现中，要尽可能通过证券市场与产权交易市场进行操作。
国有资本运营公司及投资公司
根据十八届三中全会对国企改革的总体布局，建立国有资本运营公司及投资公司是其重要方向，这就意味着国资管理从管人管事管资产向以管资本为主转变。
因此，国有资本运营公司及投资公司什么时候组建，以何种方式组建和运营，成为关注焦点。财政部企业司相关负责人表示，2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，同时印发混合所有制等实施办法或指导意见。2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建等，积极稳妥、有序推进本次国企改革。
据透露，改组建立若干国有资本投资运营公司，履行出资人代表职责，是本次国企改革的关键。其中多种组建方案遭到否定，比如现有央企集团直接转为国有资本投资运营公司，或者在现有央企集团之上组建资本投资运营公司。比较可行的办法是，将现有央企集团分类合并改组为不同功能的国有资本投资运营公司。
按照这一办法，对现有央企集团按功能定位进行科学分类，以同行业中规模较大、实力较强、业内公认的企业集团作为发起人，改组建立综合性国有资本投资运营公司。国有资本投资运营公司如按不低于万亿元资本规模设计，可能会有大量小规模集团母公司被改组合并。
国有资本投资运营公司的领导班子成员应由中央任免，可从现有企业集团领导班子成员中产生，实行董事会决策机制，通过董事会实现国家意志和战略。董事长及董事会成员应当熟悉国家战略、行业政策和资本投资运营等。完善健全的法人治理结构是成功关键。
业内专家认为，组建国有资本运营公司和国有资本投资公司标志着国企改革指导思想从“国资监管部门――国有企业”两层次架构向“国资监管部门――国资运营/投资公司――国有企业”三层次架构重大转变。
在组建过程中，上述专家认为，各大部委的利益博弈是国企改革方案推迟出台的重要原因，特别是国资委和财政部之间将来扮演的角色尤其让人关注。比较可行的办法是国有资本运营与投资公司组建后，财政部将侧重于管理国有资本经营预算，将国有资本运营与投资公司作为国资预算单位，通过编制和执行国资预算实现国家战略目标。国资委从管人、管事、管资产、管企业向管资本转变，侧重于监督，以产权管理为纽带，依法通过公司章程，通过公司治理，来围绕“管好资本”这四个字落实出资人的职责，不干预具体经营活动，不干预企业法人财产权和经营自，但履行国家所有权的政策执行职能。
另外，值得关注的是国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分。文宗瑜认为，国有资本运营公司在功能上可定位于纯资本运营，是专业化的国有资本运营公司，可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营，不仅追求国有资本保值增值，而且追求国有资本收益最大化。
国有资本投资公司在功能上定位于产业投资的国有股权经营，其依托产业发展与产业竞争力提升;不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重，就某一家国有资本投资公司而言，要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级;大型或特大型国有资本投资公司可以跨1个以上或2个以上有关联的产业领域，并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。
国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分，决定了其运营模式的差异。可以以新设方式组建国有资本运营公司、以重组方式组建国有资本投资公司。所谓新设是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司。所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团，通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司，国有资本投资公司在设立上要重视产业属性及产业升级导向。当然，通过新设方式组建国有资本运营公司、重组方式组建国有资本投资公司，是相对而言的，不具有绝对性。
成立国有资本运营公司与国有资本投资公司，在国内和国外都能找到参照系，比如国内的中央汇金公司，新加坡的淡马锡模式。
中央汇金公司成立于2003年，是根据国务院授权，代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司，汇金公司直接控股参股的金融机构，包括6家商业银行、4家证券公司、两家保险公司和四家其他机构。汇金此前一直是问题金融机构的拯救者，但此后随着国有银行的陆续上市，其演变成了国有金融机构的大股东，代表国家行使国有金融资产的监管者角色，从而成为准政策性机构。
淡马锡控股有限公司（以下简称淡马锡）成立于1974年，由新加坡财政部全资拥有并负责监管，专门经营和管理原国家投入到各类国有企业的资本。目前，淡马锡直接控制20多家大型企业，基本占据新加坡金融、交通、通讯、电力、科技、地产等关键领域;间接控制2000 余家各种类型的其他企业，其控股的上市公司市值占新加坡证券市场总值近50%。
国有资本经营预算
十八届三中全会《决定》明确提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。这是当前深化国有企业改革、改善国有经济布局、增强国有企业社会责任的重要举措。
国有资本经营预算，是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，反映了国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配关系。国家作为国有资本投资者依法取得国有资本收益，是应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算制度的基础。国有资本经营预算正是政府立足于宏观层面对国有资本及国有经济调控的衍生手段。
国有资本经营预算要着眼于国有企业改革的深化。面对国有企业改革尤其是国企产权制度改革一度陷入停滞的现状，国有资本经营预算成为国企改革尤其国企产权制度改革的重要推手。
相关研究认为，通过国有资本经营中中长期预算和广义的国有资本经营预算，就是要对未来5-10年国有企业尤其是央企产权多元化改革完成的程度、国有控股公司和国有参股公司的比例等做出规划性的定量预算并给出年度的量化标准。在推动国企尤其央企产权多元化改革中，国有资本经营预算要充分评估国有资本的控股成本。国有资本的控股在重要领域如石油、石化、电力、电信等可按35%―51%比例控股，一般领域如铁路、公路、钢铁、煤炭可按15%―35%比例控股;充分竞争领域可按1%―15%比例参股。
