发布时间：2023-07-24 16:31:58
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共管理的价值样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
非政府组织依靠接近基层、了解民情的优势,凭借较专业化的能力,通过多种途径参与公共管理,弥补政府缺陷,提供公共产品和公共服务。概括地说,非政府组织参与公共管理的路径有三条:
1.监督与介入。非政府组织不具有实际的政治权力,更不是政府组织的构成因子,但是它们却很关心国家行政和政策的制定与实施。政府适当放权,转变职能,使经济领域和社会领域的发展获得了巨大的空间,也给非政府组织参与公共管理提供了条件。同时,作为连接政府与民众的桥梁,非政府组织还是传达民情与表达民意的渠道。在公共政策的制定与执行中,政府的资源与能力有限,难以考虑到各个阶层的利益,很难在利益的决断过程中做到完全公正。为此,非政府组织可以充当政府政策实施的参与者与监督者的双重角色,在一定程度上弥补现有体制的局限,从而“改造传统的政治结构和权威形态,使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心”[1]。
2.示范与引导。非政府组织具有强烈的公共责任意识,以追求公共利益的最大化作为公共管理的目标。非政府组织不以营利为目的,它的各项活动经费主要依靠政府资助或社会筹集,其内部的运作过程和资金的使用状况直接关系着自身在公众中的形象。公开财务状况,就可以显示其谋求公共利益的进程,凸显公正与奉献的形象,这对政府来说是一种示范,可以逐渐培育一种成熟的公共管理模式。非政府组织在服务公众的过程中利用公众的互动,积极调动普通民众参与志愿行动的热度,引导他们为公益事业作贡献的意识。
3.实施与推进。在很多状况下,非政府组织是很多公共项目的直接执行者,如救贫救灾、防治污染等公益项目。发挥此类作用的非政府组织有儿童福利院、助学基金会、环卫协会等。除此之外,非政府组织作为一条连接政府和社会各界的纽带和桥梁,对其所服务的基层民众的实际需求状况进行调查研究,得出准确结论,向媒体、社会与政府反映,保证了信息渠道的顺畅。另外,非政府组织自身也可以通过传媒,向公众传递其认为有较大价值,有利于改善社会风气和推进公共服务的信息,引起社会关注。这种信息的交流与传递,保证了社会各群体之间互动的正常进行,提高了群体理解力和凝聚力。部分由社会精英或影响力较大的人士所领导的非政府组织的社会认知及相关理论,极易受到大众的讨论,进而影响到政府的决策,使得公共政策的制定及公共服务的执行更具有科学性。
二、非政府组织在公共管理中的作用
非政府组织作为政府的有力补充,在公共管理中发挥的作用是巨大的。具体而言,非政府组织在公共管理中的作用主要表现在以下几个方面:
1.推动社会民主平等网络的建构。当代非政府组织以其独有的专业性和灵活性,在贯彻党的政策方针、维护公民政治权益、加强民主政治、建设政治文明方面发挥着巨大的作用,推动着基层民主化管理的进程。非政府组织不能最终完成社会制度、法律和政策的建设,但是它们在制度、法律的制定过程中具有推动和政策建议的作用,非政府组织可以反映社会各方的信息以及代表广大民众需求,有利于政策制定的合理性[2]。“非政府组织介入评议政府、评议官员,形成对政府及官员行为的应有的制衡及监督,有利于保护人民群众合法利益不受侵害,监督政府行为的合法性与合理性”[3]。因而,非政府组织可以影响政府决策,促进民主平等。非政府组织推动着基层管理中民主观念的扩展,培育着现代的民主价值观,突破了以往管理中过度依靠政府部门行政能力的局限,直接推动了社会公共管理领域民主平等网络的构建。改革开放以来,我国经济呈飞跃式发展,社会急剧转型,在此过程中,有些人逐渐被边缘化变成弱势群体,这样就会导致严重的群体差异。而非政府组织由于不以营利为目的,致力于公共事业,着力于协调社会资源的分配,为社会提供公共服务,在一定程度上较多地关注了弱势群体的利益。非政府组织通过其自身的独特优势,可较快发现操作中的问题,迅速向政府有关部门施加社会管理角色偏差的压力,帮助其及时矫正。有时甚至可以直接参与政府公共政策的商定与修改,提高管理透明度,协调管理部门与被管理者的关系,完善社会治理结构,使其沿着正常轨道良性发展。
2.促进市场公平信用体制的成长。市场经济本质上是一种由众多规则约束的契约性经济,需要成熟的约束机制和协调手段保障市场竞争和收入分配的公平。可以说,“随着市场经济的逐步发展,人们越来越认同利益的合理性、公正性,对自己的切身利益得失也越来越关注,社会的自治性活动机制也就随之越加活跃”[4]。我国经济资源尚不丰富,社会价值观念体系尚未完全定型,人们的经济道德观念相对还比较薄弱,在不断膨胀的利益诱惑下,很可能走上违背市场规则甚至违法的道路,而“中国的政府尚缺乏市场经济下解决社会问题的经验、手段和技能,政府的干预还时常出现失效”[5]。甚至一些地方政府自身也千方百计地为实现自己的经济利益,运用手中的审批权,从狭隘的地方集团利益出发,大搞地方保护主义,有时还会帮助地方企业偷税漏税、逃避债务,严重扰乱了我国市场秩序和投资环境。在现代社会中,非政府组织尤其是作为非政府组织的行业协会在某种程度上对市场经济进行管理,并以管理者的身份对市场主体进行监督,对其绩效进行评估,从而净化市场环境,维护经济秩序,不断促进市场公平信用体制的完善。另外,在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,经济利益主体日益多元化,急切需要在“市场竞争中有属于自己的组织来维护自身的利益”[6]。在社会转型过程中,出现了环境污染、资源浪费、贫富差距等诸多问题。这些问题单靠政府力量短时期已经难以解决,而市场受经济规律的制约,不可能直接带动社会公平的发展。在政府和市场双双“失灵”的情况下,非政府组织就可以承担起稳定市场主体责任意识,规范市场发展秩序,缓和利益冲突,促进社会经济健康发展等方面的责任。
3.推进群体道德文化精神的培育。服务社会是非政府组织的重要功能。活跃于基层的各类非政府组织成为社会成员与政府交流、沟通,表达民意的渠道,政府也可以由此及时了解群众意见,适时调整社会政策,消融不同社会利益群体之间的对立情绪,避免矛盾和冲突在社会领域的过度聚集,减缓乃至避免社会成员与政府的直接对抗[7]。非政府组织自身的奉献精神得以张扬,每个成员的服务意识也将感染被接触的群体,内化成每一个个体的行为规范,使得民众能够严格遵守社会道德规范,起到了一种软管理的效用。培育社会良是一项隐性而复杂的工作,也是构建和谐社会的关键。这项工作单纯依靠政府力量的引导是很难实现的,而非政府组织参与却有着独特的优势。非政府组织成员具有共同的价值取向和一致的努力方向,拥有增进社会公益、服务社会的活动宗旨。其内部的协调一致,有助于形成和扩大社会共识,使更多的社会成员认可这种公众道德,从而有利于重塑良好的社会道德文化,促进群体道德文化精神的培育。如在多元治理结构中,非政府组织以社区民主政治体系为依托,构筑起一个普遍参与的公民文化交流平台,引导社区居民的主人翁与服务者相结合的社会道德意识。因而,非政府组织的活动有助于培育公众文化道德意识,推动和谐社会建设的步伐。
4.非政府组织可以参与公共物品的提供。政府、非政府组织和企业是当代社会和谐发展的“三驾马车”,它们之间形成一种良好的合作伙伴关系。对于财力尚且薄弱的政府机构来说,政府财政基础不足以提供充裕的公共物品,提供公共物品的任务必须由包括政府和非政府组织在内的非市场机制来完成。非政府组织可以通过提供种类繁多的多元化公共产品来满足广大居民的多元化需求。如扶持社会弱小群体、促进就业、扶贫开发、捐资助学、赈灾救济、危机干预、卫生健康福利事业等,这极大地提高了国民收入再分配的起点,使过程和结果具有公平性,提高了社会的整体福利水平。
综上,非政府组织虽然在公共管理中的作用很大,但总体来讲,我国非政府组织的发展还处于起步阶段,实力还比较弱小,呈现出组织分散、运作混乱等状况。目前我国的非政府组织在公共管理中存在的主要问题有两个:一是自身体制不健全,专业管理人才缺乏,自身管理功能发挥受到限制。我国的非政府组织离现代公共管理的发展要求还有一定的距离,相当一部分非政府组织资源不足,特别是资金、人才严重缺乏,致使其缺乏号召力,缺少新鲜血液输入,活动缺乏创新,因循守旧,长期处于停滞状态,甚至名存实亡。二是政府观念转变较慢,对非政府组织在公共管理领域中的作用重视不够。长期以来,以政府为中心的价值观念根深蒂固,公共服务是由政府长期垄断经营的,而市场经济的发展要求逐步打破这种格局。市场经济下,需要政府将部分无须保留的职权让渡于社会,但政府仍然一直紧握传统公共管理功能,其观念的转变速度远远滞后于社会经济形势的急剧变化。
[关键词]公共图书馆 治理评价 善治
[分类号]G258
从宏观意义上说，图书馆的治理结构由治理单元、治理主体和治理评价三个基本要素构成。其中治理评价是测定治理效果，考量治理水平与善治实现程度的有效手段。迄今为止，我国公共图书馆界所进行的评价活动(一般统称为“图书馆评估”)，是以办馆条件、业务管理工作和读者服务工作为主要内容的效率评价，普遍缺乏服务结果或读者实际感受评价，即缺乏治理成效评价。本文以善治为视角，探讨重新构建我国公共图书馆治理评价体系的问题，权当抛砖引玉。
1 公共图书馆治理评价理论与实践现状
1.1 国现有评价理论与实践评述
1.1.1 公共图书馆评估 在实践方面，自1994年以来，文化部已经对全国县以上公共图书馆进行了4次评估，但我国现行的公共图书馆评估制度基本上还是一种行政模式的评估制度，因为评估机构是政府主管部门没立的，评估过程要靠政府部门的行政指令，缺少公民参与。尽管在2003年增加了一些读者服务方面的指标如首次增设了读者满意率指标，但在我国图书馆评估实践中读者充其量只是偶尔被调查的对象，从来都不是对图书馆服务作出“好”与“坏”评价的决定性因素。这种缺乏公民参与的、完全由政府组织实施的图书馆评估，其实只是一种“自我评价”而称不上真正意义上的“治理评价”。
1.1.2 图书馆绩效评估研究 绩效评估方法最初用于企业管理，20世纪60年代末至70年代初，美国图书馆界首次把它引入图书馆。我国图书馆的绩效评估理论研究始于20世纪80年代中期，迄今已产生有不计其数的研究成果。图书馆绩效评估就是对照统一的指标，采取一定的方法，对图书馆各项资源的投入和产出效益进行比较。绩效评估仍然是一种效率评价，缺乏公平维度的评价，而且其评价主体中公民的地位仍然偏低，所以仍然不如人意。
1.1.3 用户满意度评价 也许是对上述两种评估方法局限性的不满，自20世纪90年代起，人们对读者满意度研究急剧升温，其研究成果也多如牛毛，出现了许多自称“科学”的读者满意度评价方案。由于读者满意度评价需要依靠读者的直接参与，且以读者对图书馆服务的心理感受为主要依据评价的，基本排除了政府和图书馆自身“干扰”，因而基本属于治理评价的范畴。但是，读者满意度评价立足于图书馆现有的服务，因而只是图书馆治理评价的一部分。
1.2 国外与治理相关的评价体系评述
20世纪70年代开始风靡欧美发达国家的新公共管理运动，是各国在新的社会环境下适应社会新需求而掀起的一场声势浩大的改革运动，在这场运动中，民主理念、责任理念、回应理念，尤其是公民的广泛参与，在欧美国家的改革中得到了普遍应用。基于上述背景，在国际上有很多机构或图书馆相关组织提出了各种各样的图书馆评估体系或评价标准，将公民参与纳入到图书馆治理中，由此产生了多种图书馆治理评价模式及其标准，比较有代表意义的有：①国际标准组织1998年公布的《信息与文献――图书馆绩效指针标准》(ISO11620)，该标准有5大类29项指标，分别就读者满意度、读者服务、技术服务、推广服务、人力资源利用等提出标准参数供各类型图书馆进行绩效评估参考使用，以期评估图书馆服务效率与效能，该标准强调了读者在绩效评估中的作用。②英国文化部2001年颁布了《全面高效的现代化公共图书馆――标准与评估》，对英国所有公共图书馆开始了为期3年的评估，2008年，对该标准进行了删减，其针对的是某个图书馆管理当局所提供的该行政区域内所有图书馆的服务而不是单指其中一家图书馆的服务，考量英国公共图书馆的整体布局和整体服务效益。该评估指标体系的一个显著特点是几乎所有的指标都是以服务所辐射的居民人均情况计算，如平均每千人到馆次数、平均每千人购置馆藏量、平均每千人用于馆藏购置的经费等等。③进入21世纪后，美国图书馆界开始引入LibQUAL质量评价方法，这一方法的基本原理是：读者意见是判断图书馆服务质量的唯一可靠依据；服务质量表现为读者感知服务水平与其期待水平之间的差距；服务质量包含若干不同方面，而且每个方面可以通过若干相互关联的陈述项来测度。可见，LibQUAL体现了以结果为重心和以读者评价为重心的评价取向。
2 基于善治的公共图书馆治理评价体系构建
2.1 公共图书馆治理评价的目的
图书馆治理评价的目的，一方面是分析图书馆治理总体状况或一般趋势，用于测量或跟踪图书馆实现其职责的程度，或者跟踪其一段时间内取得治理进展的程度，为政府提供相关信息，为其制定决策等提供依据；另一方面用于测量图书馆的实际治理状况，发现治理现状中的问题，以促进和改善治理的实际过程，逐步趋向善治状态。即公共图书馆治理评价的目的在于引导图书馆走向更高管理水平――善治。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。因此，公共图书馆治理评价应在善治目标的指引下，构建出能够反映善治目标的评价体系。
2.2 公共图书馆治理评价的主体
究竟由谁来对公共图书馆治理进行评价，这一问题关系到图书馆治理评价能否真正做到客观有效进而促进图书馆发展的重大问题。任何评价主体都有自身特定的优势，同时，也具有自身难以克服的局限性。因此，为了克服单一评价主体局限性，必须选择多元评价主体，让各种评估主体的优势互补。笔者认为，政府、图书馆行业组织和公民“三结合”的评价主体结构，可能是较为合理的选择。
政府。在现代社会，政府是公共图书馆制度的主要供给主体。公共图书馆是政府向社会公众提供的公共产品之一，公共产品的非排他性及非竞争性决定了政府必须在公共图书馆事业的发展中起主导作用，其主要职能是：制定公共图书馆事业发展的政策和长远规划；提供公共图书馆发展的资金保障；通过监管确保公共图书馆的公益性等”’。因此，政府作为治理评价的主体，应主要负责评价图书馆的政策执行情况、资金使用是否合符规定情况、管理和服务中坚持公益性情况等。
图书馆行业组织。由图书馆行业组织来组织实施治理评价活动，是图书馆行业管理的必然要求。图书馆行业管理，是指在政府有关部门的政策指导和监督下，以图书馆行业协会为行业内部事务的管理主体，赋予图书馆协会以规划、规范、监督、服务等职权，对图
书馆行业进行自主管理的体制安排。图书馆协会既是图书馆行业的利益代表者，又是政府与图书馆行业之间的联系纽带。由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务，是图书馆行业管理的基本特征。图书馆协会作为行业管理主体，在其职能中必然包含对其成员进行“治理评价”的职能。我国至今尚未成立中国图书馆协会，所以一些本应由图书馆协会履行的职能由中国图书馆学会来代行。如2004年文化部委托中国图书馆学会组织进行全国公共图书馆评估。
公民。这里所说的“公民”，其具体含义是指图书馆的利益相关人，其主要成分是纳税居民。公民既是公共图书馆的最高权力主体，又是图书馆服务的最直接受益者和感受者，因而应该成为图书馆评估的最权威主体。因此，在公共图书馆治理评价指标体系中，必须凸显公民的意愿，必须以读者是否满意作为评价的主要依据。
2.3 公共图书馆治理评价体系的设计原则
公共图书馆治理评价是一个多层次、多向度的复合体系，需要从多角度、多方位的视角构建。公共图书馆治理评价体系的设计应体现如下原则：①体现国家的文化发展战略目标。国家的文化发展战略目标，直接影响着图书馆的改革和发展方向，因此图书馆治理评价指标必须反映国家文化发展战略目标的实现及其进展程度。例如，“全国文化信息共享工程”落实情况已经成为公共图书馆评估指标中的一级指标之一。再如，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出县(市)图书馆逐步实行总分馆制；2004年提出了完善公共文化服务体系，2006年提出建设覆盖全社会的公共文化服务体系，2007年把覆盖全社会的公共文化服务体系明确为全面建设小康社会的重要目标之一，等等，这些文化政策目标应该成为构建评估指标体系的政策依据。②体现公共图书馆治理目标。从图书馆利益相关者(所有者、管理者、利用者等)的利益目标看，图书馆治理的目标就是统筹兼顾地实现利益相关者的共同利益，这种共同利益最终表现为保障读者利用图书馆获取知识和信息的自由权利。读者权利最大化和资源利用最大化，可以成为图书馆治理的基本目标。③体现效率与公平的统一。公共图书馆是公益性文化服务机构，它的服务具有非排他性和非竞争性特征，因此，在公共图书馆治理评价过程中，不能简单地套用“投入一产出”这一效率公式，而应该采用“效率+公平”的综合评价模式。
2.4 公共图书馆治理评价体系的评价内容
一般认为，现代民主社会追求的善治应具备6个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。本文根据公共图书馆治理的目标及其评价原则。结合善治应具备的特征，尝试设计公共图书馆治理评价指标，包括：服务性、公平性、参与性、责任性、回应性、法治、透明性7个维度。
2.4.1 服务性 服务是图书馆的天职，是图书馆的核心价值所在，图书馆的一切价值均通过服务来体现。善治意义上的服务性，主要通过公益性和便利性两方面体现。①服务的公益性：公共图书馆服务的公益性，主要体现在免费和共享两个环节上。联合国教科文组织的《公共图书馆宣言》1949年版申明：“作为一种民享民有的民主化机构，公共图书馆必须依法设立和运作，对其所在民众，应不分职业、信仰、阶层或种族，一视同仁，给予同等的免费服务。”。②服务的便利性：方便快捷是公民对图书馆服务的基本要求，主要体现在：馆舍位置方便读者。资源组织方便读者，服务设施方便读者，服务方式方便读者等。在服务的便利性上，尤其要重视为弱势群体读者提供方便服务。
2.4.2 公平性 对公共图书馆服务来说，“公平服务”的实质是“权利平等”，即指在一个国家或地区的公共图书馆服务能保障居住其中的所有人，无论其经济地位、年龄、性别、身体状况、种族宗教等区别，都能就近获得其需要的知识、信息、文化资源的服务”’。善治意义上的公平度，主要通过覆盖率和包容度来衡量。①覆盖率是指图书馆服务所覆盖的人口数量占这个国家或地区人口总数的比例。衡量覆盖率的指标一般有两个：服务人口比率和服务半径。②包容度是指图书馆服务对各类人群无身份歧视地平等对待的程度。如果说“覆盖率”强调的是人口学意义上的服务人口数量的“全部性”，那么“包容度”强调的是所服务人群的身份的“非歧视性”或“非排他性”。关于图书馆服务的包容性，联合国教科文组织《公共图书馆宣言》的表述是：“每一个人都有享受公共图书馆服务的权利，公共图书馆必须为那些因为各种原因不能利用普通服务的用户，例如残疾人、住院人员或监狱囚犯提供特殊的服务资料。”这种“非歧视性”或“非排他性”从权利平等的角度体现了图书馆服务的公平性。
2.4.3 参与性 善治意义上的“参与性”是治理主体参与治理过程的程度。公民是公共图书馆的所有者和设置者，公共图书馆是公民的图书馆而不是政府的图书馆，因此，读者参与图书馆的管理，是“人民”的表现，是人民对公共事务行使的表现。读者参与图书馆管理，其目的首先是为了保证图书馆政策能够广泛代表民意，因为只有能够广泛代表民意的政策才具有合法性。再者，图书馆政策的执行过程，也需要自始至终的读者监督；政策的执行效果评价，也要以读者是否满意为主要衡量指标。也就是说，图书馆政策的制定、执行及其效果评价，都需要读者的广泛参与，才能保证其合理性与合法性。这就是读者参与管理权的法理依据所在。从内容分类的角度，读者的参与管理权主要包括三方面：参与表决权、批评和建议权、申诉和控告权。
参与表决权。在任何图书馆重大政策的制定过程中，读者有权参与其表决，读者参与重大政策的表决过程，是读者作为图书馆的“者”而行使的根本表现。所谓“重大政策”，主要指与多数读者的利益紧密相关的政策，诸如图书馆发展规划的制定，较大数额经费支出项目的确定，重要岗位人选的聘任，收费项目的确定，大型活动的开展，某种服务项目的设立与取消，新馆舍或服务场地的选址，有关规章制度的制定等，都应列入“重大政策”范畴。
批评和建议权。当图书馆及其工作人员在履行职责过程中出现不当言行时，读者有提出批评的权利；对图书馆的管理和服务工作，读者有提出有关建议的权利。
申诉和控告权。当读者的正当权益遭到侵害时，读者有向相关部门提起申诉、控告或检举的权利。
2.4.4 责任性 善治理论中的“责任性”，是指对自己的行为负责，隐含着一层外界对组织或个人要求的含义，它特别“指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务”。公共图书馆治理中的责任性，主要指治理主体的责任，包括政府的责任、图书馆的责任和公民的责任。
政府的责任。对公共图书馆治理来说，政府应主要负三方面的责任：法律保障的责任，即为图书馆发展立法保障的责任；经费保障的责任，即为图书馆的正常运行提供所需经费的责任；监督保障的责任，即对图
书馆行为是否合法进行监督的责任。
图书馆的责任。图书馆的责任分为分内责任和分外责任两方面。分内责任就是履行公共图书馆社会职能的责任，如文献信息整序的职能，进行社会教育的职能，提供情报服务的职能，保存文化遗产的职能等。图书馆的分外责任一般称其为社会责任，是指图书馆作为制度性公益组织所应承担的确保组织的公益性的角色义务。
公民的责任。为了与上述的参与性相区别，这里的公民责任指的是公民的义务，包括公民作为读者应履行的遵章守法的义务，尊重他人阅读权利的义务，爱护公共财物的义务，等等。
2.4.5 回应性 善治中的“回应”是指政府机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应和回复，不得无故拖延或没有下文，它的基本意义是在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公共图书馆治理中的政府积极回应责任，主要体现在：①对公民需求的积极回应。当公民向政府提出提供图书馆服务的要求时，政府应作出及时的回应。②对公民问责的积极回应。当公民对图书馆的不当行为(如不为、滥为、误为等)提出质问、批评乃至申诉时，政府应该作出积极的回应。③对发展建议的积极回应。当图书馆或者相关部门或人士(如人大代表、政协委员、社会贤达人士等)针对图书馆治理提出合理化建议时，政府应该作出积极的回应。
2.4.6 法治 善治理论中的“法治”是指治理的合法性和良好法律制度的制定和实施。“法治意指政府的全部行为都有法律依据、得到法律的授权””’。公共图书馆治理中的法治，主要体现在：一是为公共图书馆立法，二是形成有法人治理结构。
法人治理结构源于现代组织管理中的所有权与经营权分离以及由此产生的委托一模式，它由决策层、执行层和监督层三个方面的相互协调、相互制衡关系构成。公共图书馆的法人治理结构也是由这三个方面的协调与制衡关系构成。其中，决策权力由图书馆理事会行使；执行层由馆长及其副职构成。行使执行理事会决策的权力；监督层由理事会和社会监督部门构成，监督方式包括内部监督和外部监督。把决策层、执行层、监督层相分离，是法人治理结构的制度性特征。建立健全法人治理结构的目的在于：建立分权制衡的体制结构来协调利益相关者的行动，尤其是协调好政府与公共图书馆之间的关系，同时通过建立由利益相关者组成的图书馆理事会来负责日常事务的管理，以此促进公共图书馆的“善治”。
2.4.7 透明性 善治理论中的“透明性”是指信息的公开性，透明性要求与公民利益相关的信息能够及时通过各种媒介为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程进行监督。没有透明性就没有善治的存在。
公共图书馆治理中的透明性，其核心要求是建立和实施信息披露制度。内容包括：图书馆发展规划，财务年报，机构设置情况及各机构负责人名单，规章制度，馆长工作报告，接受社会捐赠、资助情况及使用情况，其他需要公布的重大事项。
以上从7个方面阐释了以善治为目标的公共图书馆治理评价的主要内容。可以看出，与以往的“图书馆评估”之间存在着明显的区别，善治意义上的评价更加强调公民权利、公民参与、公民满意、“人民”等治理涵意，更加强调读者导向和结果导向。如果说，以往的“图书馆评估”侧重的是“效率评价”，那么，善治意义上的评价则侧重“公平度评价”。需要说明的是，上述7个方面的评价内容，只是简要地阐释了其内涵，而没有提出具体的测评方法。限于篇幅，关于具体的测评方法，笔者将另文讨论。
参考文献：
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[3]祝碧衡，周玉红，公共图书馆绩效评估理论及英国案例介绍，
1.1落后的管理理念，政府过分干预我国目前的建设工程管理理念没有跟上时代的步伐，相对而言还是很落后的，主要表现在管理模式的呆板化，管理制度的陈旧化，缺乏创新意识，管理机制单一，不能从整体上去把握工程的评估。建筑市场不能充分发挥市场自发的调节作用，政府的干预过多，导致建筑市场的资源得不到合理配置。为了防止建筑工程造价市场的混乱必须通过政府的合理干预。但是如果政府对市场价格采取过多的行政干预时又会对建筑工程市场形成阻碍，导致对工程管理真实性和有效性的缺失。政府应该把自己的作用于发挥到恰如其分，既不能不管，又不能管太多。应当在遵循市场规律的基础上恰当的进行宏观调控。
1.2建设工程管理中出现阶段性的不重视事实上，建筑工程各个阶段是非常重要的，但是，在实践中，它的重要性往往被有意无意的忽视了，而工程的造价管理在工程初期是不能被忽视的。因此我们总结经验、吸取教训，提高工程造价的管理理念，同时更新观念和想法，总结出一套完整的项目成本控制和管理方法。建设工程管理应贯穿于建设项目的全过程，而且不能忽视项目初期阶段的管理，即转移到项目决策和设计阶段，一旦投资决策后，重点就要放在项目的设计阶段。把管理理念贯穿与工程建筑的各个阶段，做到统筹兼顾，全面把握。
1.3建设工程方面的法制不健全建设工程管理中现有的法律还有许多空白之处，在许多方面并没有涉及到，就算有所涉及也存在许多不足和缺陷，实践中缺乏可操作性。影响建设工程的有效管理，进而影响对工程造价的管理，使其在实际的操作中无法可依。此外还存在着许多有法不依、执法不严的现象。如对签订合同后的管理监督不到位造成许多工程合同只是“纸合同”有名无实。同时对违法行为的查处力度不严甚至出现的现象。法律的不完善严重影响到了我国建设工程管理的真实性、合理性和有效性。
2建筑工程造价管理中存在的不足
从工程建设的实施情况来看，导致建筑工程造价管理不到位的的因素有很多。把工程价格控制在合理的范围内，让投资方与建设方双方都能最大程度的实现自己的经济效益，必须加强工程造价管理，实现各方的共赢，这也是建设工程管理的宗旨和目的。
2.1筹资成本增加间接使造价工程成本增加工程款数额一般都较大，投资者一般情况下很难有承担实力，在资金不足的情况下就向金融机构借贷，借贷利息就是工程造价成本之一，随着近几年借贷利息增加更加加重了投资方的建设成本，筹资成本必然也提高了，也就间接增加了工程造价的成本。
2.2在对地质进行勘察的时候不全面造成工程造价增加施工前，在对地质进行勘察的时候，忽视其中的某些因素，直接会影响后期工程的进度，甚至是导致建筑工程无法施工，后果就是增加造价成本，或者是前期的投入无法获得任何经济效益。所以在进行地质勘查要进行全面到位充分的勘察，特别是对地基的承载能力，是否存在地下文物，深处溶洞，这样施工的过程中就不至于公路改线和基础类型改变。当然，地质勘查不到位也会留下安全隐患，安全事故是个不可估量的损失值，很容易给投资放造成巨大的经济损失。
2.3设计失误导致工程造价增加①在设计过程中，估算材料费、技术引进费、工艺费的时候难免会出现超值估计，这些超值部分是工程造价的组成部分，这样就增加了造价成本。②在设计中有时会出现失误，而有些失误往往还是很难发现的，某些严重的失误会导致已经建成的部分的工程的报废，从而造成了工程造价的增加。
3通过加强对建设工程管理进而更好的管理工程造价
3.1严格按基本建设程序办事每件事情的处理和解决都有他特定的规律和程序，只有严格遵守已成程序才能有效的进行解决。建筑工程客观存在的自然规律和经济规律决定了建筑工程的基本建设程序。它不仅是高品质、高速度地完成建设任务，营造良好的投资效益和社会效益环境的管理方法，也是合理确定造价的科学依据。由于大型建设项目的规模大，建设周期长技术复杂，消耗的人力财力大。在投入使用后，考虑到经济效益和其他因素，一旦决策失误将造成无法弥补的巨大经济损失。
3.2加强政策法律体系政府行业主管部门管理工程造价的主要依据是健全工程造价管理政策和法律环境，也是市场机制得以有效运行的根本保证。各部门间颁布的规章的冲突现象使建设工程造价难以运行，因此建立部门之间的联络机制变的至关重要。在形成规章制度颁布之前，先送往其他有关部门进行评议，保证部门规章层面存在一致性。
3.3建立健全有形工程造价咨询市场管理部门的监管和咨询单位的自律是目前各项政策法规得以实施的必要条件。但是相关部门在监管过程中仍存在局限性，咨询单位的自律也难以得到真正的保证。因此除了把政府投资的项目请政府造价管理部门全方位参与管理和进行控制外，还可以把其他的与工程造价相关的业务投向市场，灵活运用，以此集火工程造价管理市场机制的作用。政府可以将不自律的企业绳之以法，更好的发挥政府对工程造价的宏观调控职能，起到维护造价咨询工作严肃、公平、公正的作用，确保对工程造价的高质量控制。有形市场的建立不仅能为工程造价咨询单位提供良好的公平竞争环境，同时还能有效的制止国外建筑企业的不公平竞争行为。
4结语
【关键词】：公路工程；施工阶段；造价管理控制
中图分类号：TU723.5文献标识码： A 文章编号：
引言
公路工程是一项建设周期长、投资大、涉及面广的系统工程，施工阶段是工程资金的主要投入阶段，做好施工阶段的工程造价控制管理，对合理地利用资金，获取最大的利润而言十分重要。施工阶段的工程造价管理是指在项目实施过程中，对生产经营所消耗的人力、物力资源和费用开支，进行指导、监督、调节和限制，及时纠正将要发生的偏差，把各项生产费用控制在计划的范围之内，以保证造价目标的实现，并尽可能将实际造价降到最低。
一、造成建设项目公路工程造价失控的原因
1、合同管理不严
公路工程施工合同即建筑安装工程承包合同，是工程建设的主要合同，是工程建设质量控制、投资控制、进度控制的主要依据。它一经签订，是严格受到国家法律保护的。但在实际操作中，由于工作人员的疏漏和经验水平等问题，常出现合同内容和范围欠明确、资料不齐全、文字欠严密、含糊其词的现象。
2、工程变更
因公路工程建设时间长，涉及到的经济关系和法律关系复杂，受自然条件的客观因素影响大，导致项目的实际情况与招投标时已有了很大的不同。因此，公路工程的实际施工情况也相应有了变化。工程变更包括：设计变更、进度计划变更、施工条件变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”。其产生原因有客观原因，也有不可预见的原因。
二、加强施工阶段工程造价管理和控制的措施
1、加强合同管理，控制工程造价
施工合同是施工阶段造价控制的依据。签订严密的施工合同，同时在合同实施过程中建立健全合同履约跟踪检查制度，加强监督，提高合同履约率，发现问题及时纠正，才能保证合同造价的合理性、合法性，减少履行合同中甲、乙双方的纠纷，维护合同双方利益，从而更有效地控制工程造价。同时，在合同签订后，要做好合同文件管理工作。组成施工合同的文件包括：投标书及其附件、施工合同协议书、中标通知书、施工合同通用条款、施工合同专用条款、标准规范及有关文件、图纸、工程量清单、工程报价或预算书、双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件视为协议书的组成部分，上述合同组成部分必须完整保存。同时，在合同执行过程中要进行动态分析，根据分析结果采取积极主动措施。施工阶段工程造价偏差的纠正与控制分为合同措施、经济措施、组织措施、技术措施四个方面。通过对系统实际运行状态偏离标准状态的纠正，以便使工程造价运行在正常的标准值范围以内。
2、加强工程变更管理，将工程预算控制在概算内
在建设工程施工过程中，引起变更的原因很多，有发包人对原设计进行变更，也有经工程师同意的承包人要求进行的设计变更，导致合同价款的增减，多数设计变更都会引起工程造价的上升。因此，应尽量减少设计变更，严禁通过设计变更扩大建设规模、提高设计标准、增加建设内容等，最终制订一个实施性的工程变更程序。一般情况下，不允许设计变更，除非不变更会影响工程质量。对必须发生的设计变更，凡涉及到工程费用增加的设计变更，必须经设计单位代表、建设单位现场代表、监理工程师共同签字，必要时开专家座谈会讨论，而且尽快变更及落实，减少损失。施工图的修改权为设计单位及项目设计者所拥有，施工单位是按施工图进行施工。未经设计单位及建设单位同意，施工单位无权修改设计，而且由此而导致的工程费用的增加，由施工单位自行解决。另外，必须认真对待必须发生的设计变更，对于有问题或者费用偏高的项目可重新考虑，进行多方案比较，从中选择一种切实有效、经济合理的方案。工程变更价款的计算方法按合同约定的方式办理，一般是合同中已有适用于变更工程的价格。按合同已有的价格计算变更合同价款；合同中有类似于变更工程的价格，可以参照此价格确定变更价格，变更合同价款；合同中没有适用或类似于变更工程的价格，由承包人提出适当的变更价格，经工程师确认后执行。同时，工程变更单都要有详细的文字记录，并绘成明细表归人工程档案，将其作为施工和竣工结算的依据。
3、优化施工组织设计，加强项目成本管理
施工方案主要包括四项内容：施工方法的确定、施工机具的选择、施工顺序的安排和流水施工的组织。施工方案的不同，工期就会不同，所需机具也不同，因此发生的费用也会不同。因此，施工方案的优化是项目成本管理的关键所在。在工程实施过程中，承包人应根据合同文件、项目的资源配置以及当地的实际地形地貌等制订出实施性的施工组织设计，有必要时还要组织专家对施工过程中的专题施工方案进行审查，运用价值工程法等方法对项目做多方案的技术经济比较分析，努力挖掘节约投资的潜力，从而达到节约投资、创造更多效益的目的。
4、正确理解工程量清单计价方式，减少合同纠纷
在公路工程合同管理过程中，现阶段采用的是工程量清单计价方式。工程量清单是招标和合同文件的组成部分，是一份以一定计量单位说明工程数量的文件。这是按照国家或地方颁布的计算规则即统一的工程项目划分方法、统一的计量单位及统一的工程量计算规则，根据设计图纸并予以统计、排列，从而得出的清单。工程量清单特点要重视的有：工程量清单中各章的工程细目应和技术规范相关章节的计量与支付条款结合起来理解；工程量清单中所列的工程数量是估算的或设计的预计数量(即模拟数量)，不能作为最终结算与支付的依据，实际支付应按实际完成的工程量，由承包人按技术规范规定的计鼍方法，以监理工程量认可的尺寸、断面计量，按工程量清单的单价和总额价计算支付金额；工程量清单中有标价的单价是综合单价。工程量计量办法应着重注意的内容有：以公制的物理计量单位或习惯的自然计量单位进行计量，凡超过图纸所示或监理工程师指示或同意的任何长度、面积或体积，都不予计量，全部必须的模板、脚手架、装备、机具和连接螺栓、垫圈等其他材料，应包括在其他支付细目中，不单独计量，如果规范规定的任何分项工程或其细目未在工程量清单中出现，则应被认为是其他相关工程的附属义务，不再单独计量。
5、做好合同计量支付及工程价款的结算管理工作
公路上采用的是合格工程方可计量，基本上每一可计量的工程细目都有相关的原始记录和检验评定资料。在工作过程中应检查：工程计量程序是否符合规定要求；工程计量的方法是否符合相关规定；工程费用支付是否违反相关的原则；工程费用支付的程序(即中期支付和最终支付程序的审查)。建设监理单位的现场代表要督促施工方做好各种记录，特别是隐蔽工程记录和工程量签证工作，减少结算时的扯皮现象。同时，充分运用Auto—CAD及Excel技术提高合同计量支付的正确度。在工程完工后，要及时编制最终支付证书。它的格式和内容应满足合同规定及监理工程师的要求；其相应的系列结算清单，必须齐全、完整，相互关系清晰；相应的系列证明资料都有监理工程师的签认。
结束语
综上所述，施工阶段的公路工程造价管理控制与合同的价款条款、工程质量、进度、人力、材料和机械的合理利用密切相关，需要业主、承包商共同努力，才能实现工程项目施工的顺利进展，实现既定的各项目标，取得社会效益和经济效益的双丰收。
参考文献：
[1]交通部．公路工程国内招标文件范本[M]．北京：人民交通出版社．2003．
关键词：绿色工程管理、工程价值观、创新
中图分类号：K826.16文献标识码：A 文章编号：
随着科学发展观的深入普及，陈旧的工程观逐渐不适应当前社会的形势，人与自然、人与社会和谐发展的工程理念越来越受到人们的重视。然而目前我国在工程管理领域仍然沿用传统的工程管理模式，其理念与方法已经跟不上时代的步伐，也不能体现科学发展观的要求。因此，进行工程管理创新，推行绿色工程管理已经十分迫切。
一、传统工程管理的工程价值观
在传统的工程理念中，很多人将工程活动理解为改造自然、征服自然的工具，这是一种完全错误的观念，这样一味地向自然无限制地索取，必然会使工程活动成为破坏人与自然关系的直接力量。
传统工程管理的核心价值是追求效率和效益的最大化，它主张以质量、成本、工期、安全四大目标的控制为主线，但却不注意建筑全生命周期中对生态环境的影响。在传统工程管理价值观中，质量控制是以建筑产品本身的质量为主要对象，缺乏关于减少污染、保护环境和节约资源等方面的有效方法；成本控制强调的是在经济方面的指标，完全忽略了生态成本；工期控制强调的是效率指标；安全控制则主要考虑施工和结构安全，而忽略了环境安全。
二、进行工程管理创新的必要性和可行性分析
1、进行工程管理创新的必要性分析
工程活动直接影响着生态环境，在生态平衡理念的指导下，必然要求工程活动符合自然发展的客观规律。而任何工程的实施都离不开工程管理，所以基于绿色生态的理念进行工程管理创新是十分必要的。
从管理思想的角度来看，无论是管理科学学派、行为科学学派，还是现代管理理论的各代表学派，尽管他们各自采取的工程管理方式不同，但他们的最终目标都是在一定的环境条件下，通过科学的管理方法实现“效率”和“效益”的最大化。当今社会，企业的商务环境包含着生态环境和社会环境，在这两种环境范围内发生的一切成本都必须作为内部成本来加以考虑。特别是由于工程管理的对象多为公共物品或准公共物品，实施工程管理的组织不能只将提升组织的经济效益与效率作为惟一标准，而是必须更加注重环境效益和社会效益。因而，工程管理的创新对于丰富和创新管理理念具有重要的意义。
从方法论的角度来看，随着经济全球化时代的到来，管理范式正在不断优化，但尽管如此，我们所关心的生态环境问题始终不是管理者重视的关键。就工程管理而言，管理手段与方法主要围绕质量控制、工期控制、成本控制以及安全目标的控制，关于生态环境目标的控制方法仍然十分缺乏。
总之，当前可持续发展已经成为世界性的主题，它要求在满足当代人需要的同时不对后代人满足其需要的能力构成危害。所以陈旧的工程理念必然被新的工程观所取代，要求工程管理在符合客观规律的基础上，遵循构建和谐社会的要求，保持人与自然、人与社会的协调发展。
进行工程管理创新的可行性分析
首先，价值观的改变使绿色工程管理成为可能。随着科学发展观的普及和深入，人们的生态价值观愈来愈强烈，由此，包括消费者的绿色消费意识，生产者的绿色生产意识，政府的政策和法律制定者的可持续发展观念等，都被人们很自觉的付诸于行动，这使绿色工程管理成为可能。
其次，政策与技术方面的支持为推行绿色工程管理提供保证。在可持续发展政策的要求下，国家在财政、税收、法律等方面采用倾斜的政策大力扶植绿色建筑，这必然会促进绿色工程管理的推行；在技术方面，随着科学技术的迅猛发展，各种“绿色技术”层出不穷，这些高科技势必会为绿色工程管理提供强大的技术支撑。
三、绿色工程管理的工程价值观
1、绿色工程管理的科学内涵
工程管理活动是指为了实现预期的目标，有效地利用各类资源，在正确的工程理念指导下，对具体的工程进行决策、指挥、协调与控制的活动与过程。因此，绿色工程管理简而言之就是在工程理念中加入“绿色管理”的思想，要求最大限度地减少污染、保护环境和节约资源，以达到人与自然、人与社会的和谐发展。
2、绿色工程管理的原则
绿色工程管理作为一种新生的管理模式，它不同于传统的工程管理模式，所以不能按传统的工程管理的步骤进行管理，在运行的过程中要严格遵循以下几个原则：
（1）系统性原则。绿色工程管理不是单方面的，它涉及的领域特别广，包括社会、经济以及环境，在这宽泛的领域中必然会产生错综复杂的矛盾关系，这就要求运用系统的原理来处理这些矛盾的辩证关系。所以绿色工程管理要遵循系统思维和辩证思维相结合的方法，从全局上对各个环节统筹安排形成建筑工程与其周围因素之间的联系，优化配置各种资源，使之协调、有序，最终建立起人—建筑—自然和谐共赢的生态环境。
（2）具体问题具体分析的原则。唯物史观告诉我们矛盾具有特殊性，任何不同的事物都有其自身的特点，只有认真分析不同事物的不同特点，抓住其区别于其他事物的主要矛盾才能更好地解决问题。对工程而言，每一个工程项目都有其本身的内在特殊性，要求绿色工程管理必须客观分析每一个工程项目的实际情况，对具体问题进行具体分析，不能采取机械和绝对化的态度和方法。
（3）以人为本原则。工程是人建造的，人通过工程建造活动的开展，展示了自己的智慧和才能。从另一面来看，绿色工程活动又可以改善人的生存状态、提升人的生存质量。因此，绿色工程管理要遵循以人为本的理念，建造有利于人类生存的环境，以实现人与自然、人与社会的和谐发展。
（4）先进性、实用性与经济性统一的原则。绿色工程管理是符合可持续发展的一种工程管理活动，它必须准确把握先进性、实用性和经济性三者之间的辩证关系。先进性是基础，实用性是保证，经济性是目的。没有实用性，绿色工程管理就没有存在的意义，这样经济性就没有保证。没有先进性，工程就无法适应不断变化的社会环境条件，而且还要耗费宝贵的资源。不讲究经济性，工程管理活动也就只是浪费资源，也就没有了存在的必要。
3、绿色工程管理的创新之处
绿色工程管理活动是顺应科学发展观的要求以及可持续发展的理念而产生的一种新的工程管理模式，作为一种新生力量其创新之处表现在：
（1）以可持续发展观为指导。绿色工程管理区别于传统工程管理的核心内容就是以可持续发展观为指导，追求生态目标，树立绿色价值观。绿色工程管理应该是在认识自然发展规律的基础上，最大限度地减少对生态环境的破坏，并使生态环境得到可持续发展。
（2）追求经济、社会、环境多重目标。工程活动关联到人类、社会和自然，它同时具有自然性和社会性，这决定了绿色工程管理目标的复杂性，不能再片面地追求工程的经济价值，要同时考虑到其社会和生态价值，使工程活动在追求经济社会利益的同时能够使经济社会环境协调发展。
（3）全寿命周期的管理。绿色工程管理工作涉及项目构思、批准立项、施工开始、交付使用和拆除（结束）等多个环节，包括目标设计、规划与建筑设计、招投标、工程实施和运营管理等阶段，在全生命周期中都必须考虑对资源的利用和环境的影响，强调一个生态化的全寿命过程管理。
4、绿色工程管理的价值观分析
工程活动是有价值取向的活动，工程活动的目的是要形成一个更有价值的世界，同时工程思维是以价值目标为导向的思维。工程思维和工程活动不但必然追求一定的价值目标而且还希望这个价值目标能够尽可能的优化。因此，推行绿色工程管理必须明确其价值导向，系统地把握其价值观。传统工程管理要求质量应达到建筑产品本身的品质标准；成本应完成工程所需费用最小化；工期就满足完成工程所需时间最小化；安全应符合施工过程安全，建筑本身结构安全。4 个目标相互影响，缺一不可，应统筹考虑，在协调中达到各自的最优。
同传统的工程管理一样，绿色工程管理的价值观也是通过决策、计划、组织、指挥、协调和控制等手段最终体现在工程的质量、成本、工期、安全等目标上。绿色工程管理价值观要求在质量上，除建筑产品本身的品质达标外，还要求保证环境的质量，要节约资源、减少污染、尽量优化和改善生态环境；对于成本和工期，完成工程不能再是唯一的标准，要考虑到维持和优化生态环境的费用与时间。在安全上，除了施工安全、建筑本身结构安全外同样要考虑到环境的安全，不能破坏生态环境的良性循环，造成生态环境的重大隐患。
四、总结
综上所述，绿色工程管理是在科学发展观理念的指导下对工程管理创新的一种尝试，它拥有传统工程管理活动无法比拟的优势，尽管尚不够完善，但随着可持续发展观的深入普及，人们将逐步接纳并乐于运用绿色工程管理模式，绿色工程管理将表现出强大的生命力，使工程与社会和自然的关系更加和谐。
参考文献：
[1] 王勇,于海丰．关于绿色工程项目管理的探讨[J]．建筑经济，2006，(1)．
[2] 徐艳梅．管理学原理[M]．北京：北京工业大学出版社，2007．
摘要：电力施工企业造价的控制和管理是基本建设投资管理的重要内容，是对电力工程项目的经济效益指标和社会效益指标的综合反映，而对电力工程造价的合理确定以及科学有效的管理，则是优化工程建设项目管理的一项重要手段。近年来，电力建设发展很快，有力地促进了国民经济的发展。由于各种原因，电力工程造价上涨也很快，这影响电力建设的健康发展，对此必须高度重视，必须从各个阶段入手，严格控制电力工程造价。
关键词：电力施工企业 工程造价 管理控制
电力工程造价的管理是一项具有很强技术性和专业性的工作，且对于电力工程造价的影响因素非常多。本文基于我国电力工程造价管理的现状，对电力工程造价管理问题的应对措施进行了浅要的分析和探讨，文章就电力施工企业工程造价管理进行了初步的阐述和探讨。认为施工企业工程造价管理必须在投标管理、合同管理、施工管理和结算管理等环节着手，利用科学管理方法，多种控制手段和措施，使工程造价控制在预期的目标范围内，以实现企业利润的最大化。
一、工程造价管理概述
工程造价就是工程的建造价格。工程造价对于不同的建设主体，有着不同的含义。对于建设项目的投资者，即业主来说，工程造价是指建设项目从筹建一直到工程竣工验收的全过程所花费费用的总和。对于工程项目的建设者，即施工企业来说，工程造价指的是建设工程施工发包与承包工程价格，系指按国家规定由甲乙双方在施工合同中确定的工程施工价格。电力施工企业工程造价管理就是利用科学管理方法，在合理使用人工、材料、机械的基础上，将施工成本控制在合同价格范围内，以追求最大利润空间为目的。施工企业的工程造价管理贯穿于工程招投标、施工合同签订、工程施工和工程竣工结算各阶段，是施工企业生产经营管理的核心工作。
二、电力施工企业工程造价管理中存在的问题
1.在制定投标战略时定位不准，不能准确把握报价的合理性，恶性竞标，或为追求高利润报价过高，最终在激烈的竞争不能中标；或为了中标而一味地压低报价，致使施工企业低于成本价中标，造成严重亏损。或者投标时只考虑工程的情况，忽略了业主的经营管理方式，结果在日后工程的施工和结算时困难重重。
2.对招标文件与合同条款的理解不够透彻，或与业主存在理解上的误差。对合同价款调整的范围、程序、计算依据和设计变更、现场签证及材料价格的签发、确认等约定不明确。对于合同执行过程中可能出现的风险分析不足，不能事先提出解决的措施，合理规避风险。施工过程中轻易相信业主、设计单位的口头承诺，增加施工工作量，却未及时取得书面文件，未做好相关资料的收集整理，竣工结算时索赔难。
3.项目所需资源的单价上涨。由于电力工程项目具有施工周期长的特点，因此施工期间设备材料市场价格波动大，面临材料单价和人工单价上涨的风险。
4.技经人员素质不高。工程建设中，技术与经济是密切联系的。但就目前现状而言，由于长期以来工程经济工作得不到重视，被认为是辅助的、可有可无的专业，致使工程技经人员素质参差不齐，从业人员的专业有学经济的，有学工程的，有学其他学科的，甚至有没受过任何专业培训的，大多数人知识面单一。投标预算人员只负责投标报价，现场技经人员只负责工程费用的事后追加和结算，并未真正参与到工程的建设中去，经济与技术脱节，已不能适应工程造价管理的需要。
三、施工企业工程造价管理应把握的几个重点
1.合理确定投标报价，争取中标是工程造价管理的基础。对于一个企业来说只有中标后，才谈得上工程项目管理，所以说争取中标是工程造价管理的基础。而承揽电力工程建设项目能否中标，取决于承包方的报价、施工质量、工程工期、技术方案以及同业主、人、投资方的关系等诸多因素。为此要做好以下三方面的工作：（1）制定投标思想策略。在对某项工程投标活动中要做好调查研究，分析当地电力建设市场的竞争形势，了解竞争对手的状况，摸清业主的发包工程，从而确定本公司投标思想和策略，如果本公司对某项工程在资质、技术、装备方面有优势，而发包的条件在利润或业绩方面都有利可图，则应决心夺标并中标。（2）分析标书、合理确定投标报价。投标报价是能否中标的主要因素，报价过高，由于竞争激烈，显然是不能中标的，而一味地压低造价，又会使施工企业亏损。为了中标，必需根据建筑市场状况，并结合自身实际情况，确定一个合乎实际的承包总价。（3）组建一个合理的报价班子，经验丰富的报价班子对于能否报出合理价格、提高中标率来说至关重要，其人员应直接参与标书的编制，充分发挥其主人翁的作用。
2.仔细研读招标文件与合同条款。为了维护自身的利益，业主往
往在招标文件和施工合同中隐含了大量不利于施工企业的条款。再者施工企业很难权力对等地参与合同谈判，往往受制于业主，承担较大的合同风险。因此，施工企业必须具有强烈的风险意识，从风险分析与风险管理的角度研究招标文件与合同的每一个条款，对项目可能遇到的风险因素有全面深刻的了解。遇到疑问要及时向业主咨询，特别是涉及到费用的款项要多与业主沟通，清楚业主的意思。从而在以后的施工过程中想办法规避风险。
3.加强施工过程的管理，认真实施工程索赔制度。施工阶段成本
控制是工程造价管理的核心。施工企业通过招投标工作、合同谈判，已经基本明确承包工程的合同价。在现阶段，一般是固定总价承包，只是在工程变更及其他条款允许的情况下进行工程合同价格的调整，所以在价格一定的条件下，企业实际成本开支决定着企业的盈利水平，成本越高盈利越低，成本高于价格就危及企业的生存与发展。成本控制应在满足工程质量和进度的条件下加强成本控制。降低工程成本，技术与经济相结合是控制项目成本的有效手段，正确处理技术先进与经济合理两者之间的对立统一关系，力求在技术先进条件下的经济合理，在经济合理基础上的技术先进，把控制项目成本的观念渗透到各项施工措施之中。
4.建立材料价格信息体系。在市场经济条件下，工程造价的管理依赖于准确有效的市场信息。目前施工企业普通使用的“造价通”便是一种以信息咨询中介组织为基础，由计算机网络系统支持的能及时反映市场变化的设备、材料及造价信息网络。除了这种信息网络外，企业应自己建立的材料价格信息体系，规避材料单价上涨的风险。从我公司多个电力建设工程投标项目情况看，电力建设安装工程中的高压管道、进口阀门、六道的风门和膨胀节、电缆等主要材料是甲供，其余全部材料都是由施工单位提供的。
5.重视技经人员的素质培养。要提高工程造价管理的水平，就必须重视技经人员的素质培养。施工企业因为具有一线作业的优势，可以在一线技术人员中选择人才，将其培养成技经人员。投标预算人员要经常深入施工现场学习交流，而现场技经人员则应参与到工程的施工建设中去。定期为技经人员提供继续教育的机会，让他们随时紧跟当代科技日新月异发展的步伐。目前我国已实行造价工程师执业资格制度，从事造价管理的技经人员应持有造价工程师资格才能上岗执业，这也是与国际惯例接轨的必然要求。
四、结语
总之，怎样结合工程造价理论和项目实际情况来将电力工程的人力、物力和财力进行优化配置，以此来从根本上加强对电力工程造价进行科学有效的管理，使得电力工程造价的增幅管理在合理可控的范围之内，是目前所有施工企业及其工程管理人员必须重视的一道课题。只有做好程造价管理，才能适应社会主义市场经济发展的需要，在电力行业的投资体制、企业经营机制等方面的改革浪潮中，立于不败之地，从而进一步把我国电力工程造价管理推上一个更高的台阶。
参考文献：
关键词：工程造价；管理；控制
中图分类号：TU723文献标识码： A
1、我国工程造价管理工作的现状
工程造价管理起源于上世纪五十年代，发展于八十年代，并在现代社会中逐步完善和建立起来。其具体表现为国家计划经济制度。计划经济制度规定一个工程的不同阶段必须编制工程概算或预算对政府负责；相关部门制定工程预算编制原则、内容、方法及审批办法，同时制定工程预算的编制、审批、管理权限等。改革开放后，我国经济又迎来新的发展阶段。面对国际标准和市场竞争，我国的工程造价和管理制度获得逐步完善，并形成了一套完备的工程预算定额管理体系。
随着市场经济的进一步发展和新时期新阶段的国情，原先的工程管理体系也暴露出很多问题。如国际上通行的对工程造价进行的事前控制和事中控制，而我国传统的预算体系则往往忽略事前控制，具体表现为轻决策、重实施、先建设、后算账等现象比较突出。由于工程技术人员成本观念意识淡薄，使得整体造价管理人员素质难以提高，工程造价控制的目标长期难以实现。
2、工程各个阶段工程造价的管理与控制分析
2.1、决策阶段造价控制及管理
建设项目决策是投资行动方案选择及决定的过程，是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证、对不同建设方案进行技术经济比较选择及做出判断和决定的过程。项目决策直接影响着工程的整体造价和项目完成后的经济效益。在管理和控制建筑工程决策阶段的造价时，会涉及到多方面的因素及行业，同时在人员管理中也涉及了多个行业，如建筑工程的规模较大，需要的经验数据信息等都很多，此时就会增加工作量，为确保工程建筑的质量，施工企业必须根据施工项目各个环节的不同及特点，进行不同人员合理性配置，具体作业施工时，必须由经济专家、市场分析专家、工程技术人员、土木工程师、企业管理人员、造价工程师、财会人员等对工程造价进行准确分析与确定，只有这样才能确保建筑工程造价信息的真实性、科学性、有效性，使其能够准确有效地为建筑工程施工进行服务。
2.2、设计阶段造价控制及管理
工程造价在设计阶段进行控制可以起到明显效果。在建筑工程施工中施工企业往往对工程建筑项目早期阶段的造价问题不看重，常常将工程造价控制的重点集中在施工环节的图纸预算审核、工程价款结算及一些精细帐方面。据相关数据显示，设计阶段的成本只占建筑工程总成本的1%以下，其影响力却大于总工程造价的70%。因此，施工企业必须重视设计阶段的造价控制，才能进一步实现建筑工程的最大经济效益。
(1)做好设计概算。在设计阶段对工程造价进行分析，可以增加建筑工程造价的合理性，进而科学有效提高资金的利用率。利用设计概算可以加深对工程造价结构各个组成部分的了解程度，同时进行设计概算的编制及探究能够清楚地对工程项目每个部分的投资情况进行准确掌握与分析。对资金配置的有效性进行深入分析，合理应用价值工程对建筑工程项目组成的各个部分的功能性和成本的关系进行分析，这样可以及时对项目功能与成本进行调整，增加两者之间的合理性。
(2)做好限额设计。项目设计的优劣将影响建设费用的多少和建设工期长短，同样也影响建设项目以后的使用价值和经济效益。工程造价在设计阶段进行分析可以为施工技术和经济的有效结合提供便利。在工程设计环节，其工作人员主要由建筑设计师等专业素质较高的工作者组成，在设计中这些人常常对工程的使用功能更为看重，在实现项目使用功能中会尽可能选用先进的技术，很少考虑到经济方面，往往出现成本过高的现象。基于此，施工企业必须让造价工程师在工程设计阶段参与到具体施工中，这样就可以在完善的经济前提下进行工程设计工作，可以在经济的基础上进行重要准确决策。
(3)做好图纸会审。在施工前，应组织设计单位、施工单位和建设单位及有关部门对施工图进行认真会审，对图纸技术上的合理性、施工上的可行性、工程造价上的经济性进行全面的审核，及时纠正设计中的缺陷和失误，力求将工程变更的发生控制在施工之前。
2.3、招标阶段造价控制及管理
(1)招标形式。公开招标方式可以实现招标公正、公平，才能对建筑工程造价进行科学有效的控制。如果招标细节上工作处理不到位，这种情况下也会造成工程造价控制不当。如假借招标公开化的形式，在评标过程中没有把每个投标单位报价多少作为评标的根本依据，而是过分追求投标单位技术标的编写水平等。
(2)计量方式。在投标公开化中，工程量计算方式主要分为两类:设计的施工图计量及招标文件中工程量清单计量。投标单位对施工图中的各部分项目工程量进行计算，采用一定定额分析工料机的数量，同时对直接费用进行有效确定，在分析投标企业本身的管理水平、资金状况及综合实力后，准确计算相关费率，为增强企业竞争力，在最后报价前可以进行适当让利。
(3)合理确定标底。总体来说，标底是建设单位对招标项目所需费用的自我测算价或控制值，也是建设单位对招标项目造价的期望值；标底必须与社会平均造价相符合。在不熟标底具体编制的单位及个人进行标底编制时，将产生极大的误差。有了科学的标底，才能正确地判断投标所报价格的合理性和可靠性，才能做好评标定标工作。
2.4、施工阶段造价控制及管理
施工阶段是工程的实施阶段也是工程成本控制的重重之重。施工阶段的工程造价控制和管理，包括合理安排设备、人员的进出场时间，合理安排施工作业，根据设备到货情况合理安排施工进度，严格对易耗品进行管理，做好设备到货的保管等。只有对施工过程中各阶段进行工程造价预算和管理，才能有效节省施工成本。除此之外，对于施工单位而言还应积极对因业主原因引起的设计变更而耽误的施工工期进行必要的索赔以降低成本。施工过程实施监督和考核是现有能够有效控制施工造价最好的方法，对于签证管理的造价控制我们可以积极地引入量化考核的方法，以确保工程签证上的每一细节的准确性和可比性。
2.5、竣工验收阶段造价控制与管理
建筑工程竣工验收是工程造价的最后阶段，无论是建筑施工单位还是业主都十分重视工程价款的审计结算。工程结算书由施工单位编制，经业主委托有资格的中介机构进行审查。工程结算要按照国家有关政策和规定，实事求是地进行编制。实践证明，通过对工程项目结算的审查，一般情况下，经审查的工程结算较编制的工程结算价款相差10％左右，有的高达20％，因此需要对此阶段的资金投入加强控制和管理，实现节约资金。
总之，长期以来，在我国建筑行业“三超”现象非常普遍，概算、预算和决算呈现递增的缺陷，不但困扰建筑工程投资效益的取得，而且对建筑工程的质量也会造成负面影响，因此，需要加强对建筑工程造价控制与管理的相关工作和研究。传统建筑工程造价控制与管理的重点一般放在细节和预算上，这样的做法不利于对建筑工程造价控制与管理的实施，也严重困扰了建筑施工的控制。应该从建设单位的角度出发，利用理论联系实际的措施，从建筑工程造价的过程和阶段出发，加强对建筑工程造价控制与管理的工作。做好建筑工程造价控制与管理工作要对实际的建筑工程造价进行彻底地研究和分析，对建筑施工各时期和阶段的造价控制工作进行重点加强，以达到提高建筑工程造价控制与管理工作质量的目的。
参考文献
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[2]李设姣.浅谈建筑工程造价管理与控制[J].企业技术开发,2010,09:118-120.
[关键词]工程造价 管理 控制
中图分类号：C93文献标识码： A
[Abstract] With the rapid development of our country's economy, the improvement of people's living standards, construction project also received a lot of construction and development. As an important part of construction engineering, civil engineering construction development not only improves the people's living standards, but also promote the development of national economy.
[key words] the project cost management and control
一、工程造价管理的作用
随着我国建筑市场的日趋完善，建筑工程项目建设的投资、工程拨款和甲乙双方的决算都离不开造价管理，造价管理为其提供了重要的依据，与此同时，它也是建筑工程投标与招标报价和工程项目造价的依据。现阶段，我国积极对建筑市场的运行以及企业的投资体制进行了调整，工程造价也开始在市场化与科学化的形式下发展，并逐步发展成为了一个成熟的体系，造价管理开始由以往的预算编制、工程结算和竣工结算转变到现如今的工程全过程的造价管理的轨道中来，在建筑工程当中占有着非常重要的地位，并推动着建筑工程向着稳定、健康以及经济效益优化的方向发展。
二、工程造价管理中的存在的问题
（一）招标管理不到位
通常来说，建筑工程的价格一般包括三个款项，这三个款项分别是合同款项、追加合同款项以及其他款项。所谓合同款项就是指在工程当中要根据合同内容的规定来完成的工程款。根据相应的规定建筑工程要从建筑管理机构出发积极运用招投标的方式来制定工程款项。基于此，在建筑工程招投标当中，要按照工程项目造价的有关资料对工程项目进行结算。然而，现如今的许多建筑企业在决定工程建设的权责时多运用招投标的形式来进行，由于建筑工程没有完善的招投标制度，招标体系不是非常严谨，这就出现了在招投标当中文件不详细以及标底不明确的情况。
（二）合同管理不规范
当前，许多建筑工程企业对合同的管理不够规范，使得建筑工程在建设与管理当中出现了许多不规范的现象。在建筑工程建设当中，合同的管理主要在合同的签订以及履行上体现出来，然而，许多建筑企业在这方面都没有达到标准意识，合同的签订以及合同的制定都存在着不规范的情况，使得建筑工程非法转包以及违法分包的情况大量存在，合同索赔工作很难得到良好的实施。
（三）现场管理与监督不全面
建筑工程的现场管理涉及到很多方面，而造价管理的两个重要内容就是成本管理以及过程控制。在工程建设过程当中，施工现场管理不足，施工材料以及工程所耗资的费用普遍较高，使得造价管理水平不断降低，再加上工程现场施工当中不能够有效进行监督，工程建设当中监督的漏洞不断出现，业主以及监督管理部门没有认可施工方合同预算之外的费用，建筑工程量也没有在签证的时候得到确认，以此出现了管理上的各种漏洞。
（四）造价管理人员素质不高
当前，我国的许多工程造价管理人员都是简单通过套定额以及套单价的形式来进行工作的，没有从本质上对工程造价进行理解与掌握，而且也不能够深刻理解与认识市场经济下的价格理论和价格管理实务等问题。与此同时，工程造价中一些违法乱纪行为也常常会因为法律法规不健全而不能够得到相应的惩处，这些都对工程造价的健康发展造成了直接影响。
二、加强工程造价管理，有效控制工程造价的措施
（一）做好决策阶段的造价管理
工程项目的决策很大程度的影响着工程的造价管理。工程决策是整个工程建设计划以及整体构架的模型，它能够掌控与分析整个工程项目的计划。在决策的时候，要确定好工程建设的规模以及工程的用途，在深入分析与调查工程项目和经济性的评价上做出科学合理的论证，尽可能为工程建设的投资提供准确与可靠的依据。建筑工程企业要在科学决策的前提下，通过有效的投资估算，让工程项目预算达到准确与高效性，从而为建筑工程的良好建设打下坚实基础。
（二）控制设计阶段的造价管理
在决策完工程项目以后就步入工程的设计阶段，建筑工程单位要控制好这一阶段的工程造价管理，一个与具体施工要求相符合的设计能有效指导与控制工程的造价管理。在设计阶段当中，要通过最高限额来实施设计，从工程设计任务书出发对造价管理进行初步估计，然后再依照这个初步估计来对最高限额进行确定，最高限额的控制能够使工程控制资本的支出，从而建立有效的资金运用模式。这一阶段的造价管理通常体现在工程的设计与管理当中。
（三）掌握招投标阶段的造价管理
建筑工程单位要对招标工程标底进行合理确定。工程标底是招标工程的与其价格，是招标者对招标工程所需要的费用进行自我预算和自我控制，是对招投标的合理性进行判断的合理依据。通常情况下，工程标底价格由三部分组成，这三部分分别是成本、利润与税金，标底价格一般控制在标准的总额算和投资包干的限额当中。当前，我国许多建筑工程在招投标的时候其标底基本是在工程概算以及施工图预算的前提上做出来的，但它与工程概算以及施工图预算有完全不同。要想编制合理以及可靠的标底必须要对工程的工期、工程的质量、工程所用材料的差价、工程的自然条件以及招投标工程范围等进行考虑。建筑工程单位在招投标中对施工队伍进行选定，就可以对建设工程承发包合同进行签订，以此来对工程所需的材料以及设备进行科学有效的采购供应与管理。
（四）监管施工阶段的造价管理
在建筑工程建设当中，要对图纸的会审工作进行重视，要通过控制建筑材料以及建筑所用设备的费用来达到工程成本管理与质量控制的目的。当前，尽管建筑工程单位所设计的施工文件已经具有一定的深度，然而文件中依然存在着许多不完善的内容，很难对工程的质量进行保证。因此，在建筑工程进行施工之前，相关部门要通过设计单位、业主以及施工单位三个方面对图纸进行深入细致的会审，争取在施工之前解决掉图纸中与实际工程不相符合、技术不规范的矛盾，尽量把损失降到最低化。与此同时，要把监督审计融入到工程施工当中，建筑工程审计能够对审计的金额进行切实掌握，并且通过审计掌控与管理工程中出现的薄弱环节，以此对工程的投资管理体系进行完善。在工程审计当中，主要对工程量、所确定的预算、材料的价格、进度款的支付情况等进行审计。通过对施工阶段的造价管理进行监管，可以建立起科学合理的工程项目管理体制，以此保证了整个工程的质量。
结语
工程造价管理是一个从工程的决策阶段到工程竣工结算阶段的全过程管理，任何一个阶段都要做好造价管理。建筑工程单位只有对工程进行全过程的造价控制，才能把预期的投资目标进行实现，真正使造价管理发挥对项目投资建设进行有效控制的作用。建筑工程造价管理和造价控制是一项比较系统的工程，建筑单位要运用综合方法对建设的全过程进行控制，坚决杜绝“三超”情况发生，对工程造价进行合理有效控制，对工程资金进行节约，争取使投资方获取最大的经济与社会效益。
参考文献
