发布时间：2023-07-24 16:32:08
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共资源法律法规样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
按照市场经济发展规律的要求，一方面把政府“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去，另一方面把应该管、必须管而又没管好的事管好、管到位，促进了政府职能从微观经济事务管理回到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
改革中的问题
虽然，当前公共资源配置市场化改革虽然取得了一定成效，但由于起步较晚，仍存在着一些急需解决的问题。主要表现在：
（一）法律制度还不够健全。一是不全。建筑工程、土地类资源由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比较健全，相对比较完善。但其它推行市场化配置较晚的，如森林资源、中介资源、服务资源等相关的法律法规、政策制度相当缺乏，造成了部门与部门之间、项目与项目之间、领域与领域之间推行不平衡。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》等均未明确规定资源必须以招投标、拍卖、挂牌等程序实现配置；二是不细。当前，尽管出台了一系列法律法规和政策规定，但与之配套的一些实施办法和细则较少。有的制度弹性大，不够规范、全面和系统，一般性要求规定多、强制性的处理规定少，面上要求规定多、可操作性规定少，因而执行中难以避免随机性、盲目性和不稳定性。三是不严。有的不照章办事，有利的就执行，没利的就不执行，失之于宽，失之于软。
（二）管理体制还不够合理。从管理体制上看，目前一些公共资源分散在多个部门管理，缺乏统一的资源管理机构，管理难以形成合力，比如公有房产资源，除国土房产部门、建设部门、机关事务管理部门各自手中集中了一批房产外，还有10多家行政部门拥有自管房产，给规范管理造成困难；还有一些公共资源管理部门不明确、职责不清，无法形成统一管理，统一处置的管理体系，比如公共停车场，有的是地方政府直接管理，有的是下放给街道管理，还有的是企业管理，由于主体不一，很难实行统一招、拍、挂。从管理职责上看，政府内部机构重叠、职能交叉、职责不清等问题突出，以致在对市场的监管中出现部门封锁、条块分割、多头管理、权责脱节以及有利相争无利相推或重审批轻监管等现象；从服务功能上看，公共资源市场化配置的交易平台和信息化管理等硬件设施还不健全。由于体制机制上的不健全，造成政府对公共资源市场化配置仍存在越位、错位、缺位的问题。
（三）监管机制还不够完善。一是对资源收益的监管机制不健全，造成“资源部门化”。有很多行政事业性资产不仅“单位所有”，而且没有完整的产权登记及评估定价，甚至部分行政事业性资产长期体外循环，造成政府无法真正掌控资源的底数。一些单位房产、设备等国有资产的转让、租赁、经营等收入不按规定实行“收支两条线”，而是“自收自用、多收多用”，出现“公共资源部门化，部门资源福利化”的问题。二是对资源评估等中介机构的监管机制不健全，影响了配置过程的规范性。有的通过行贿、送回扣等不正当手段拉业务；有的违规操作，搞低价评估等，造成国有资产流失。三是对运行机制的监管不健全，存在“伪市场化”现象。
职能转变与制度健全
必须通过加快政府职能转变，推进政府在公共资源配置市场化改革中由管制型向服务型转变，为改革的深入推进创造良好环境。一是弱化政府的微观经济管理职能。要最大限度地将由政府承担的企业项目投资、资源配置等职能转移出去，实现政府与企业、市场、社会的合理分工，做到企业能自主经营的，政府不干预；市场能自主调节的，政府不包揽；社会能自主办理的，政府不插手，以弱化政府直接干预市场这只“看得见的手”，强化市场调节这只“看不见的手”，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，依靠市场价格机制，促进资源合理流动，最大限度地实现资源优化配置。二是强化政府宏观调控和服务市场职能。政府直接干预微观经济管理活动的职能弱化后，为防止资源配置“市场失灵”，要强化政策制定、市场建设、宏观调控和社会管理。加强政府自身建设，全面推进政务公开，强化电子政务建设，推进公共服务信息化，提高行政效能；加强资源配置市场建设，健全统一的交易平台、交易规则、信息披露管理，强化对市场的监管，杜绝场外交易；培育和扶持会计、律师和资产评估事务所等经济鉴证类中介机构，引导中介机构规范提供资源配置市场化服务等，以规范市场主体行为，净化资源配置的市场环境。三是整合行政管理机构和职能。要以公共资源配置市场化改革为契机，进一步取消与改革不相适应的行政审批事项，规范保留的行政审批事项。要建立统一的资源管理机构，严格实行国有资产性资源管理“国家所有，分级管理”，确保政府对国有资产性资源的所有权。要加强对资源配置收益的管理，建立资源评估和收益收缴制度，确保资源收益的唯一受益人是政府。要严格执行资源评估和收益制度，确保正确估价、足额上缴，杜绝国有资产流失和资源部门化、部门福利化等现象发生。
制度是否健全和完善是资源配置市场化是否成熟和规范的重要表现。要把制度建设贯穿于资源配置市场化的各个环节，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。对各类资源配置市场化，没有制度的要及时建立，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，做到制度建设进程与市场化进程相适应。要切实提高制度建设的质量，尽可能细化、量化、具体化，增强针对性、实效性和可操作性。一是健全信息公开制度。加快建立和完善信息披露和社会听证制，对需由行政配置的资源，必须先公布信息，必要的可组织社会听证，增强决策透明度，提高决策的民主化、科学化水平。要建立资源登记、公开机制。要求资源掌控部门对所掌握的资源及时登记、定期公开，公开内容应包括现有资源的拥有情况、配置情况等，让社会公众能知情，让监管部门明家底，更有效地实施监管；严格执行出让信息公开制，对由市场配置的资源，有关部门必须按照要求，将资源出让的相关信息，通过各种形式，广泛、及时、准确、规范地向社会公开，最大限度吸引竞争，接受社会监督，切实保障群众享有的知情权、参与权和监督权。二是健全市场竞争机制。凡是应采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让的，必须毫不动摇地实行公开竞价、公平竞争，决不允许私下协议出让。对相关的评估、规划、审验、设计、、监理等中介性机构，也必须以市场竞争的方式产生。三是健全招投标管理机制。真正实现行业主管部门与招投标操作单位管办分离，防止“裁判员”、“运动员”集于一身。健全标后跟踪监管制度，建立科学的标后质量考评体系，保证招标质量。
强化监督
将资源配置工作纳入惩治和预防腐败体系建设，加强和改进党内和行政监督，严格执行民主集中制，认真遵循党委和政府的议事规则和决策程序，防止个人或少数人擅自决定资源的配置；建立资源配置责任制，明确各部门分工和职责，加强自上而下的监督；加强人大、政协、派、社会和舆论监督，建立全方位的资源配置监督体系。
关键词：环境会计 构建 主体
一、引言
随着经济的飞速发展，环境问题已经成为社会关注的热点，并达成了广泛共识：可持续发展是人类社会的唯一选择。正因为环境重要，环境问题迫切，社会各界都在尽其所能积极参与污染治理和环境保护。会计领域对环境会计已做了大量的研究和探讨，主要集中于环境会计的一些基本理论和部分实务，但对于构建环境会计，各方主体的角色界定问题却较少涉及。我国关于环境会计的研究起始于葛家澍(1992)发表的《九十年代西方会计理论的一个新思潮――绿色会计理论》一文。对环境会计，国内外通常采用“环境会计”、“绿色会计”、“环保会计”三种说法，但目前国内运用较多的是“环境会计”。环境会计是一门边缘学科，目前尚未有形成共识的定义。对环境会计定义，国外比较有代表性的学者有罗伯・格瑞、霍金森等，国内代表性学者则有孟凡利、李连华等。本文认为，环境会计是一门兼顾宏观利益和微观利益的多学科交叉的边缘性学科，其以会计学、环境学、经济学、发展经济学、生态经济学、系统论、控制论等多门学科为理论基础，运用会计学的原理和方法，采用多种计量手段和属性，以有关法律法规为依据，对企业的环境活动和与企业环境有关的经济活动所作的反映与控制。构建环境会计，对于企业和社会是“双赢”。
二、环境会计意义
(一)基于企业内部视角 首先，从企业发展目标看。可持续发展，较为权威的定义出自著名的“布伦特兰报告”(1987)，即可持续发展是这样一个发展，其必须建立在使资源环境条件得以改善的基础上，既能满足当代人的需求，又不要损害后代人的满足其自身需求的能力。从长期来看，可持续发展被认为是有利于世界经济乃至国家和公司的理想政策。对企业而言，企业的发展目标与可持续发展一致。引入环境会计有利于合理核算企业成本，增强企业的危机感和警觉性，有利于抑制企业短视行为，引导企业从长远利益出发，从而有利于企业长期发展。因而，构建环境会计有利于企业可持续发展。其次，从企业社会责任看。任何企业的生产经营都是处在一定社会环境中，企业平时会产生大量的环境活动，从而对社会产生影响。企业和社会有着千丝万缕的联系，两者具有作用与反作用的关系。企业的发展会促使社会的协调发展，而社会的和谐发展又有利于企业的长期发展，两者相辅相成、相互促进。构建环境会计，有利于企业履行社会责任，将企业自身的长远发展同社会的可持续、和谐发展协调起来，从而利于两者相互促进。再次，从企业管理需要看。一是有利于企业内部管理。环境会计的构建也是企业自身管理的需要。对企业内部管理而言，环境会计可以使管理者更为准确的掌握企业的财务状况和经营成果。随着社会进步和环保意识的提高，企业在生产经营过程中会发生越来越多的与环境相关的活动。这些环境活动有些可能会产生经济问题而影响财务状况和经营成果，有些可能短期影响不明显，但长远影响显著。构建环境会计，核算环境成本与费用，可以回避部分风险。如果企业不注重环境问题，可能遭受巨大损失甚至面临关闭和停业；而且事后成本往往远远大于事前成本，管理者可以根据企业的环境活动更加合理决策。除此之外，企业员工也会关注企业环境信息。构建环境会计，有利于员工与企业更好的组建利益共同体，员工更好的为企业服务。二是有利于企业外部交流。企业在生存与发展的过程中，必然与外界有诸多联系。构建环境会计，提供环境信息，可以使利益相关者了解企业环境信息。环境会计合理的确认、计量与报告企业的环境影响，将环境因素纳入企业财务报告体系，评价企业的环境绩效，督促企业生产经营朝绿色经营方向发展，使企业在发展战略上日益将环保突出放在首要位置。有利于企业树立良好形象，增强企业竞争力，开拓国内外市场。最后，从企业适应国际竞争需要看。世界贸易组织于1995年成立了贸易与环境委员会，环境壁垒正式登上国际舞台，环保成为各国推行贸易保护政策的一种工具。环境壁垒，又称为绿色壁垒，是指进口国以可持续发展、保护生态环境、自然资源、人类和动植物的健康为由和目标，制定严格的强制性技术标准，限制进口发展中国家产品的措施。自从我国加入WTO以来，企业不仅面临激烈的国内竞争，而且面临世界经济环境的挑战。环境壁垒的设置，导致我国企业产品进行国际贸易时受到诸多限制和打击。面对国际市场强大的环境压力，我国企业必须转变思想、更新技术。加强环境管理。而构建环境会计，将环境因素纳入会计核算范围，会促使企业把环保放在重要战略地位，迫使企业进行必要的工艺技术改造，努力生产“绿色产品”，树立环保形象，积极达到国际标准，提高产品竞争力，适应国际竞争力，在国际贸易中取胜。
(二)基于企业外部视角 构建环境会计不仅对企业可持续发展具有重要的意义，从企业外部看也同样具有意义。
(1)从经济角度看。一是有利于避免“公地悲剧”。生物学家勒特・哈丁在《公地的悲剧》中描述了这样一种现象：在一个公有的牧场，所有牧民都可以自由进入放牧，每个牧民都力图使自己的收益最大化，结果牛的数量无限制增加，牧场变为荒芜之地。哈丁得出结论“公地的自由毁掉一切”，由于未对公共资源收取租金而导致了资源配置的严重不当和滥用。如果人们可以无偿使用某项有限的公共物品，为获取免费资源所带来的效益，导致了对资源的过度开发和利用，从而产生灾难。构建环境会计，可以避免“公地悲剧”的产生。二是有利于社会经济可持续发展。长期以来我国国民经济增长迅速，但这种经济增长是通过“高投入、高消耗、高污染”的粗放式经营模式取得的。大量生产、大量消费和大量废弃，对自然资源粗暴的掠夺式开发，以牺牲环境和浪费资源为代价换取眼前与局部利益的现象非常普遍。只重增长速度，不重效益的增加，给环境带来严重的损害，资源和能源高消耗，利用效率却相当低下。如果构建环境会计，则会导向企业采用集约式的经营模式，即最优生产、最优消费和最少废弃，节约能源、保护环境，走向循环型经济社会的可持续发展道路。三是有利于核算“绿色GDP”。目前绝大多数国家采用GDP来衡量和反映一个国家的现行经济走势。在传统的计算方法下，没有将环境资源消耗和补偿列入国民经济核算体系。一方面会导致国民经济的虚假繁荣，另一方面是资源耗竭、环境严重污染、自然资源减少、物种灭绝等，这样就不能正确衡量和反映国家的经济水平与人民生活水平的变化。在可持续发展战略下，传统的GDP统计核算方法和体系需要修正，而“绿色GDP”，的计算和核算又需要宏观和微观的环境会计为基础。构建环境会计，有利于正确核算“绿色GDP”，客观全面反映国家的经济情况。尽管目前“绿色GDP”在我国试点推行困难，但是核算“绿色GDP”还是大势所趋。
(2)从社会角度看。随着环境问题的日益突出和社会各方环保意识的增强，环境因素对企业财务状况和经营成果的影响越来越
大。企业利益相关人即会计信息使用者迫切需要企业提供相关环境信息，以便作出正确决策。环境信息的使用者主要有政府、广大群众及企业投资者。一是有利于政府管理机构宏观运用。我国现有的经济考核指标体系都是单纯考核经济增长率，而忽视了很多指标，如社会，人文、基础教育、公共设施、能耗、环境生态等。目前国家正加紧制定有关环境保护和可持续发展的政策法规，以后对于部的考核体系将与“绿色GDP”挂钩，促进干部对经济可持续发展和环保工作的高度重视。政府管理机构是企业环境会计信息的主要使用者，需要根据企业的环境报告来评价企业对环境的污染和在环保方面的成绩。国家环保部门为了保证相关法律、法规的执行，监测企业生产对环境的影响，就必然需要了解企业的环境信息。同时，政府如果要制定相关政策及出台或修改相关法律、法规之前，为了保证政策、法律和法规的可行性，必须参考有关企业的相关环境资源和环境财务信息。构建环境会计，有利于政府正确的制定、出台或修改相关政策、法律和法规。二是有利于投资者投资决策。对于投资者而言，出于资金安全性和收益性的考虑，会关心企业环境绩效对企业财务的影响。而环境问题对企业财务的影响，既可能体现在当前也可能体现在对未来财务指标影响，并且这种影响会越来越大。因此，投资者如果要真正了解被投资企业的盈利能力特别是长期盈利能力，那么把握环境信息对投资者而言非常重要。对现实投资者而言，其需要根据了解的信息决策是否继续投资或改组管理当层；对于潜在投资者而言，其需要根据了解的信息决策是否投资。因而，构建环境会计，可以使投资者了解企业环境绩效从而做出合理决策。三是有利于金融机构投资决策。银行作为债权人，同样出于资金安全性和收益性的考虑，也会关注企业的环境绩效。与银行类似，保险公司也希望获知企业环境信息，根据企业环境绩效来确定可以接受的投保范围。构建环境会计，有利于金融机构做出合理决策。四是有利于社会公众及其他了解企业信息。随着环保观念的不断提高，社会公众越来越来关注企业的环境信息。社会公众对企业的态度对企业的影响非常重大。一个企业的环境形象，会影响企业的社会劳动力供应，影响到企业产品的销售额、运营、运转和盈利，甚至可以决定企业是否生存下去。向公众提供信息的新闻媒体和民间环保组织都非常关注环境信息及企业环境绩效，为了迎合大众需求，不断将企业环境问题和环境形象公布于众，进而在公众中产生较大影响，也会采取这样那样的手段要求企业整治环境问题、披露环境信息，向企业施加压力。
(3)从法律上看。随着人类活动对环境破坏的不断加剧，世界各国对环境问题都给予极大的关注。我国将环境保护列为基本国策。把可持续发展与环保作为基本的战略。目前许多西方国家采取严格的环境保护政策，对危害环境的产业与企业进行了限制。随着我国对外开放的力度加强，越来越多的跨国公司涌入我国。尽管我国高度重视环境保护，但由于环保工作起步较晚，仍有较多不足之处。因此，许多发达国家企业(特别是跨国公司)为降低成本、减轻本国公众对企业的环保压力和回避政府对企业的环保限制，利用发展中国家发展经济的迫切要求和对环境问题的忽视，纷纷将一些污染严重、高能耗、破坏掠夺自然资源的生产项目转移到发展中国家，对发展中国家进行“环境掠夺”。作为发展中国家，构建环境会计可以加强对这些进入我国的“高环境成本”企业进行识别；同时国家还可以依据环境会计提供的环境信息，根据需要尽快出台与国际接轨的法律、法规，采取必要的措施来遏制发达国家对发展中国家的“环境掠夺”。我国也出现越来越多的对外投资企业，做好环境会计工作有利于与国际接轨，更好参与国际竞争。
(4)从完善现有会计制度和政策上看。一是有利于扩充会计的职能与作用。由于越来越多企业的环境活动与经营有关，因而决定了环境活动在会计基本职能范围之内。现代会计不仅是对外提供财务信息，而且还要积极参与企业的内部管理。会计参与企业内部管理，要求会计为管理部门提供充分会计信息，协助管理部门做好企业战略管理。同时，会计部门由于其特殊条件，可以比其他部门更有条件对对环境工作进行监督、控制和分析，从而加强环境保护，没有会计人员参与的环境保护工作是不全面的环保工作。环境会计构建，可以使会计部门更好的参与企业内部管理，做好与环境相关的经济管理工作。二是有利于弥补传统会计在信息披露方面的不足。传统的会计信息披露仅仅披露财务信息，但是随着企业利益相关者对企业信息的多方面需求，财务信息已经不足以满足广大企业利益相关者的需求。随着环境政策和环保力度的加强，传统会计信息不能给企业利益相关者提供企业的环境风险，也就不能提供真实、全面的企业信息。在披露模式上，传统会计信息采用固定格式，采用单一计量模式，这些都难以充分、全面反映企业环境信息。因此，传统会计信息难以真实、全面反映企业信息。构建环境会计，可以弥补传统会计在信息披露方面的不足。三是有利于解决现有会计核算制度存在的局限。对于目前企业发生的与环境有关的费用核算方法，难以真正充分的反映企业环境活动对财务成果的影响。同时，对于环境成本发生的成本动因也比较模糊，不利于企业分析原因，挖掘潜力，降低成本。
三、环境主体角色构建的建议及措施
(一)政府管理机构方面 发达国家对环境会计的研究在理论和实践上已取得较大成就，政府管理机构应根据发达国家的经验，借鉴与创新。政府管理机构主要做好以下工作：(1)做好环境会计理论研究工作。政府管理机构在做环境会计研究工作方面具有其他团体不可比拟的优越性。从人才方面来看，政府管理机构具有强大的感召力，具有足够的能力吸纳、组织最优秀的多领域人才进行研究工作；从研究资金来源来看，政府管理机构具有保障的资金来源，有利于环境会计研究工作的顺利进行；从研究成果的权威性来看，政府管理机构拥有较高的权威，能够确保研究成果的顺利试点和实施。(2)制定、完善相关法律、法规和制度。政府管理机构除要做相关研究工作之外，还要制定和完善相关法律、法规制度。自1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》以来，我国还陆续颁布了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境污染防治法，《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法。但是，和国外更严格、完善的法律法规，还有一定的差异，因此我国政府管理机构还要进一步制定和完善相关法律、法规制度。(3)完善、扩充会计准则。就我国目前来看，会计核算制度体系缺乏与环境会计相关的专门性制度规范。从相关业务的会计处理而言，与环境活动有关的环境问题是在发生有明确财务影响时才处理，在处理时间和处理方式上缺乏系统性，存在一定的局限性。因此，政府管理机构还要根据已有的环境会计研究理论。在实践、摸索和探讨中初步完善和扩充现有的会计准则。(4)做好一系列的激励措施。政府还应针对环境问题，做好一系列的激励措施，比如向环保产业提供无息或低息贷款；对于利用回收材料的企业实行各种优惠政策，在税收优惠上做好“绿色税收”等工作。
(二)社会公众方面 一是建立良好的舆论导向，做好环境保护工作的宣传。新闻媒体和民间环保团体的正面宣传报道具有很强的引导作用，而对反面典型的剖析具有很强的警示作用。新闻媒体和民间环保团体要加大正面典型的宣传报道力度，发挥好正面典型的引导、激励和教育作用；有重点地剖析一些典型案件，深入开展警示教育；充分发挥舆论监督的作用，形成监督合力。二是加强公众环保意识。社会公众要树立“绿色消费”理念，从身边小事做起。在日常生活中，要注意节约资源、尽量减少污染；同时。在可替代情况下，尽可能选用“绿色产品”减少污染，支持“绿色环保企业”的发展。三是开展“第三方环境审计”。作为独立于国家和企业的第三方，开展环境审计，可以对企业环境问题引起的环境绩效进行真实、客观、公正地监督，并发表审计意见，既可以满足企业利益相关者对企业环境信息客观性、公正性的要求，又可以监督和引导企业更好的做好环境保护工作。
(三)企业方面 一是严格遵守相关法律、法规。企业要严格遵守国家制定的环保方面的法律、法规和地方出台政策、法规及制度。除此之外，企业还要对员工进行环保教育，在社会上树立环保的形象。例如：杜邦公司和麦当劳公司就利用其企业的广泛影响力，大力宣传和弘扬环保意识。二是加强环保意识。在企业生产经营过程中要树立牢固的环保意识。首先要迎合市场潮流，生产对环境影响较小的“绿色产品”，满足消费者的“绿色消费”需求。其次，研究、开发新生产技术。一方面尽量采用较“清洁”的生产技术；一方面尽量利用、回收废品。由生产工艺着手，同时加强科学管理，从源头减少废水、废气、废渣的产生找出路，开展综合技术利用，化害为利，变废为宝，而不是单纯地为排放达标而进行末端治理。最后，尽量采用“清洁”原材料、易回收原材料或可降解原材料，减少污染和杜绝“二次污染”。三是做好环境会计信息披露。尽管目前我国环境会计还不够成熟，对于环境会计信息披露也没有确定的规定，但是企业还是应该采用适当的方式如实的披露企业环境信息，为国家政府管理机构研究环境会计提供研究素材，给企业利益相关人提供环境信息。
关键词：环渤海；水权；区域水权；水权转让
中图分类号：DF466
文献标识码：A
文章编号：1003-3890(2009)06-0077-05
水是人类生活和生产的重要物质源泉，是社会经济发展的重要物质基础，水权是实现水资源开发、保护和水市场建设的关键，水资源紧张已经成为全球性问题。环渤海地区水资源分布不均衡，水权法律制度的缺失，成为制约环渤海区域经济发展不平衡的重要因素。
一、水权的界定
水权制度是西方国家在水资源的管理过程中，随着用水需求增加，用水竞争日益激烈而形成的法制化管理模式，是与市场经济体制相适应的水资源管理机制，其核心是产权的明晰，水权是将产权理论运用到水资源领域的产物。目前，水权制度主要研究如何解决水资源的优化配置问题，因此，水权制度是关于水资源优化配置的法律制度。
关于水权的概念，目前学界未达成共识，存在不同的观点。姜文来和水利部部长汪恕诚认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。而崔建远教授和裴丽萍则主张水权仅指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。观点的分歧在于水权是否包含水资源所有权。笔者认为，水权不仅包括水资源的使用权，而且也应包括水资源的所有权。水权是以水资源所有权为基础的权利束，从物权的视角来看，水权包括权利人对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能，因此，水权的概念有两层含义：一是指水资源的所有权；二是指水资源的使用权，即水资源使用者在法律规定范围内对所使用的水资源的占有、使用、收益和依法处分的权利。在此意义上，水权是以水资源的使用、收益为内容的，它具有用益物权的特征，因此，可以将水权定性为用益物权。在中国，水资源属于国家所有，《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。”水资源所有权由国家统一行使，这是由水资源的特殊作用和地位决定的，世界上大多数国家普遍采取此种管理制度。可是事实上，国家是一个虚拟的主体，要由国务院代表国家行使水资源所有权。具体而言，国务院将水资源的使用权授予地方政府，而地方政府自身也不是水资源的真正使用者，要通过一定的方式转让给最终的使用者，水资源的所有者、使用者不一致，水资源的所有权和使用权出现分离。
水权的主要特征是水权权能的可分离性，也就是水权的所有权和使用权的分离。水资源权能的可分离性，并没有改变水资源所有权的归属，国家对水资源的所有权也没有被虚置，这种可分离的特性反而体现了水资源所有权从静态的所有走向了动态的使用过程，从而使水资源得到优化配置，为水资源的有偿使用和水市场的形成提供了前提条件，这和土地所有权和使用权分离的原则相类似，也符合物权法的发展趋势。物权正在经历着以所有权为中心向以利用权为中心的转变，对物不求“为我所有”，但求“为我所用”，充分发挥物的效用，真正做到“物尽其用”，这是市场经济“自然选择”的结果。
关于区域水权问题，中国首例东阳――义乌水权交易案发生后，引起了社会各界广泛的讨论，“区域水权”的概念也应运而生。
区域水权是指以行政区划为单位、由区域政府管理、在该区域范围内所有居民可以共同享有的水权。区域水权是在水资源国家所有的前提下，考虑到地区之间水资源分布不平衡，充分尊重地区利益的基础上进行的制度设计。建立明确的区域水权，可以促进区域内水资源使用权的转让，使水资源得到优化配置。区域水权存在的客观性在于水资源利用中的区域性，以及法律对区域利益的认可。如，《物权法》第118条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”就是对区域政府利益的承认。《水法》第13条规定：“开发利用水资源，应当兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益”，表明各区域享有水资源的利益。
二、环渤海地区水权问题现状
整个环渤海地区的水资源处于贫乏状态：山西省人均水资源占有量仅为全国人均水资源量的17％；辽宁省水资源仅占全国的1.3％；北京市是全国40个水资源短缺最严重的城市之一。环渤海地区水资源利用率超过60％，居全国各大区之首，北京市甚至达到了80％。环渤海地区水资源分布不均衡，1983年“引滦入津”工程启动后，国家把河北省区域的水大量地调入京津，在某种程度上导致环渤海经济圈内区域经济发展不平衡，环渤海经济圈逐渐演变为“环京津贫困带”。河北省作为京津地区的生态保护屏障，担负着为京津阻挡风沙、水质净化和水源供给的任务，北京地区81％的用水和天津地区93％的用水来自于河北省。环京津带贫困地区不仅不能上涉及水源的新项目，而且原有的不利于水源地环境保护的项目也进行了关停，使得河北省环京津周边的县在经济发展上遭受到巨大的限制和损失。近年来，环京津贫困带区域生态环境持续恶化，河湖干枯断流、湿地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草场退化和沙尘暴的频繁发生，已严重影响了京津冀地区生态环境、城市供水安全以及大气环境质量。天津、唐山频繁出现供水水荒，北京市多次发生供水危机和应急调水，官厅水库失去饮用水质功能，强沙尘暴天气的增多，与环京津贫困带的贫困性生态问题有直接关系。京津冀地区生态灾害再次敲响了水资源危机的警钟。
水利部门的资料显示，拒马河流域目前是河北省严重缺水的地区之一，而河北省也已成为全中国最缺水的地区之一。全省多年平均水资源量为203亿m3，人均水资源占有量为311m3，是全国平均值的1／7，不到国际上公认的人均1 000m3缺水标准的1／3，甚至比不上以干旱缺水著称的中东和北非地区。海河流域的北京市和天津市情况更糟，目前北京市人均占有用水量不足300m3，仅为全国平均水平的1／8，世界的1／30。由于地下水超采，目前华北已经形成世界上最大的漏斗群，整个河北省已形成
21个漏斗区，总面积达4万km2左右。为获取水源大量开挖的深井直接导致了另一种可怕的灾害――地面沉降。《光明日报》消息说，由于长期超量开采地下水，河北省东部平原已成为全世界超采地下水最严重、地面沉降面积最大的地区，这造成了南运河河床的下降，将影响南水北调东线引水工程的安全。河北省水利厅水资源中心有关人员强调，河北省在把自己的水无偿供给京津的同时，还要花钱向黄河买水。目前，河北省自身用水也捉襟见肘。京冀两地在用水问题上除了协作，也有磨擦，“京冀拒马河水权之争”事件就是一个现实的个案。
区域经济发展不平衡的原因很多，但是值得关注的现实是，作为水源地的某些地区，却因为水源而受到损失。一方面，为了提高水源保护标准，国家和地方政府不断加大对水源地资源开发和工农业生产的限制；另一方面，在长效的水资源补偿机制建立之前，河北省几乎不能得到任何来自京津地区的补偿。河北省水利厅相关人员认为，北京市在用水上，对河北省一直没有有效的补偿机制。以官厅水库所在地的河北怀来县为例，20世纪80年代以来，怀来县取消污染水源项目38个，关停污染严重企业10余家，使全县工业废水排放量大大减少。每年怀来县因此而减少利税2 600万元。河北省的水源地由于自身贫困无力治理，而北京市的用水户却没有直接向水源地进行补偿，于是，水源地生态恶化反过来影响用水的北京――永定河上游水源污染严重，1996年官厅水库不得不退出饮用水功能，致使北京市居民生活用水出现危机。有专家提出：要妥善解决好“环京津贫困带”未来缺水问题，必须具备两个先决条件：一是南水北调通水，从根本上调整海河流域供水体系的格局。二是当地水源的初始水权要明确，为水权交易或转让奠定基础。要从根本上解决环渤海地区经济发展不平衡的问题，建立水权制度刻不容缓。在明确初始水权的基础上允许水权的依法转让，对加强环渤海地区水资源统一管理，利用水市场的调节功能优化水资源配置具有重要意义。
三、环渤海地区水权法律制度的综合构建
水权制度具有综合性。在中国的法律体系中，水权是一个综合性的概念，是“连接多门法律的钮结”。国家及各级地方政府对水权进行初始分配，需要相关行政法规对水权统一管理。水权进入交易领域后，会引发一系列民事法律关系的产生，民法中的物权与债权的规则，会对水权归属和转让加以调整。水权的有偿转让可能导致垄断的产生，需要反垄断法的规制。此外，水资源利用中出现的排污、生态平衡等问题又涉及环境法的相关规范，因此，水权法律制度的构建要考虑相关法律之间的协调，不然将增加实施中的司法成本，进而影响水权法律制度的正常运转。环渤海地区水权法律制度建设同样是一个综合性立法过程，发挥水权制度中公法规则对私法规则的辐射作用，是环渤海地区水权法律制度综合建构的关键。
(一)取水许可制向水权制度转换
中国法律只规定了水的所有权、取水权和水资源有偿使用制度，没有规定水权的转让制度。目前，区域用水权主要是通过取水许可来确定的。以环渤海地区的滦河为例，按照1983年的《国务院办公厅转发水利电力部关于引滦工程问题的报告的通知》，潘家口水库75％年份(水量保证率)供水19.5亿m3的情况下，分给天津市10亿m3，河北省9.5亿m3。行政分配的模式一直适用至今，该规则没有综合考虑流域内辽宁和内蒙的利益，而且作为水源地的河北省要无偿分出大部分水给天津，这种不合理的配水方式，为环渤海地区经济发展的失衡埋下了隐患，从法理的角度来讲，也有悖公平正义。在行政手段配水的模式下，水资源的稀缺性没有被考虑进去，难以实现市场机制对水资源的调节。
现有的取水权行政授权模式，没有解决环渤海地区因水资源分布不均衡导致的区域经济发展的不平衡，反而使情况更加恶化。2003年以来，国家开始建设从河北中部向北京应急调水工程，这一工程是南水北调中线的一部分，这一应急调水工程从石家庄的古运河枢纽至北京。它可在北京市紧急缺水时，将西大洋、王快、岗南和黄壁庄4座大型水库的水配调过去，以解决北京市水资源的严重供需矛盾。这势必会令河北水资源匮乏形势雪上加霜。南水北调中线工程沿线经过河南、河北、北京、天津四省市，然而，南水北调沿途各省市的水量分配尚无定论，建立水权制度的设想不可能成为现实。庆幸的是，原始水权确定的重要性已经得到有关部门的高度重视，为实施水量分配，水利部正在进行《水量分配暂行办法》(以下简称《办法》)的制定工作。该《办法》将对流域内水量分配做出统一规范，并将初步建立国家水权制度，基本完成主要江河尤其是北方缺水流域的省际水量分配方案，确定各省(自治区、直辖市)的用水权指标，逐步明晰初始水权。与此同时，利用市场机制优化水资源配置也正成为各方努力的一大方向。随着该《办法》的出台，中国的水权法律制度将初具雏形，并在一定程度上解决环渤海地区水资源使用权分配不平衡问题。在环渤海地区水权法律制度的建构过程中，我们必须意识到，谋求各地区的共同发展，不在于用平均主义的政策与措施去指导和调节地区经济关系，而是在于用发展、公平的观点和规则去调整地区经济关系。
在国家“十五”计划中，第一次明确了公共资源(包括水和国有土地)在国家宏观调控下，应充分发挥市场配置资源的基础性作用。水利部也提出了“水权”、“水市场”等概念，这为水资源的市场化配置提供了依据。水权的初始配置是水权转让的前提条件。环渤海地区建立水权法律制度，可以根据水资源总量，按照环渤海地区水资源分布和区域内各省市自治区需求量，同时兼顾区域的人口、环境、经济、资源等方面因素，对流域水资源进行水权配置，确定各行政区域可取水量。这样就实现了水权的初始配置，行政区域便有了确定的水权。在制度层面，可以由国家水利部制定《环渤海地区水权初始分配办法》，明确环渤海地区初始水权配置的具体规则。
(二)建立区域水权转让制度
水权的转让是指水资源使用人将水资源使用权全部或部分转移的行为。其实质是，水资源使用人依照法律规定，将自己合法取得的水资源使用权通过买卖或其他合法方式转让给他人的法律行为。目前对取水许可流转是禁止的，这样就忽视了“市场之手”在水资源配置中的作用。
虽然现行立法对水权交易持否定态度，但是各地方已有通过市场机制实现水资源有效利用的实例。如，东阳――义乌水权交易案，开创了中国“水权制度改革的先河”，是“水权理论在实践的重大突破”，“走出了采用市场机制解决跨行政区域水资源纠纷的新路子”，迈出了水权交易制度改革的重要一步。漳河上游跨省购水案，解决了漳河下游河南、河北两省沿河村庄和林州市、安阳县2.001多
万公顷(约30多万亩)耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难，预计增收3 000余万元。总理对此给予高度评价：“运用行政、经济手段，实行漳河流域水资源的统一调度和优化配置，有效地缓解了水资源的供需矛盾，成功地解决了地区之间长期存在的水事纠纷。这件事办得好，要认真总结经验。”上述案例是通过经济手段，对水资源跨区转让的典型案例，是对取水权行政授权模式的突破。这种实践是运用市场机制进行水权转让的开端，为建立水权交易制度提供了实践经验。
为了解决环渤海区域水资源不平衡问题，需要建立区域水市场。水市场泛指各种状态水及其相关权利的交易市场。水市场包括在流域上下游之间、不同地区之间、不同部门之间的市场交易。区域水权交易，是指经过国家对水权的初始分配，各级政府都取得对一定水权的管理、支配的权利。对于这部分水权，同流域的政府或跨流域的政府间可以在平等协商的基础上进行有偿、有期限的转让，通过水权交易实现区域利益与整体利益的协调。对于初始水权的获得，仍由国家通过行政方式分配，在初始水权明确后，就界定了进行市场流转的水权，产权的明晰为建立水权交易的一级市场奠定了基础。
建立环渤海区域水市场，可以成立统一的水权交易所，实行水权流转登记制度，要明确规定哪些水权交易应登记在案。水权登记的目的是为了能够防止水权交易对第三方造成的损失。对跨地区、跨部门或流域的水权交易要进行严格的登记和管理，保证水权交易的透明度和程序的公正性。水权制度建设中的重要内容之一是利用物权登记制度实现国家对水权流转的监督与管理，其目的在于使市场机制成为水资源优化配置的经济手段。水权流转包括水资源使用权的流转和商品水使用权的流转。对于水权流转登记，应当采取实质审查的原则。此外，还应当建立水权转让公告制度。值得注意的是，政府通过水权登记制度管理水权交易只能进行宏观调控，不能直接干涉水权流转，水权的流转应由市场机制来调节。由“政府之手”和“市场之手”共同协调水权的流转，实现宏观规制与微观规制的和谐，有利于建立健康有序的水权转让市场。
针对环渤海地区自身特点，对于影响范围和程度较小的商品水使用权的流转，可以更多地由市场主体自主安排，政府只要对其进行必要的市场监管即可，例如农业灌溉用水就可以采取这种形式。当然，在现有的农业用水分配模式下，农民的个人水权转让是不可能实现的。要实现水权流转，必须建立相应的水权再分配制度，以更加明确水权归属，建立水权交易的二级市场，真正实现市场对水资源的优化配置作用。从另一个角度来讲，只有当节水收益大于节水成本时，用水主体才有节水的动力，建立水市场、允许水权交易是用水主体获取节水收益的重要途径。永权主体的细化，能够促使权利人更加谨慎、积极地维护和行使水权，最终促进环渤海地区经济又好又快发展。
(三)完善水权交易的法律法规
水权转让需要法律支撑，如果法律禁止水权转让，签订水权转让合同就是违法行为，水权交易就没有法律效力。中国《取水许可制度实施办法》规定：“取水许可证不得转让。转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得”。显而易见，基于取水许可而获得的水权是不允许转让的。
《水法》并未明文禁止水权转让，这是否意味着水权可以转让呢?纵观水法的全部条文，均未明确规定水权是否可以转让，所以需要修订《水法》，增加水权交易条款，对水权内容、取得方式、交易条件和程序等一般原则作出规定。以修订后的《水法》为基础，制定《水权交易的意见》、《水权交易市场运营规则》、《水权交易市场监管办法》、《水量分配方法》等。可喜的是，《水权转让的意见》已经实施，《水量分配暂行方法》正在起草中，这标志着水权交易的立法工作已经启动。
(四)建立跨区域有偿用水和长效的水资源补偿机制
