发布时间：2023-07-30 10:17:21
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的大气污染的具体现象样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：大气环境；污染物；监测
而今，人民群众身体健康受到大气环境污染问题的重要影响，对于当前的大气环境污染问题，相关部门已经积极投入到大气污染环境的研究和治理中，从而使得人民群众的切身利益得到维护。对大气环境污染物进行监测能够了解大气环境污染的具体情况，进而采用科学的原则、方法以及手段对其进行有效地控制，减少大气中的污染物，为人民群众创造良好的生存环境和氛围。
1 大气污染物监测的主要内容
实际生活中产生的大气污染物主要是硫氧化物和氮氧化物，氮氧化物的主要来源是车辆排放的尾气，现如今人们的生活水平逐步提高，车辆的数量也逐渐在增多，尾气排放量也大幅度增加，城市中的氮氧化物数量也呈现增长的趋势。此外，石化燃料燃烧、化肥燃料排放等都会产生氮氧化物，使得大气环境污染更加严重，这也是导致现如今雾霾天气增多的重要原因。在大气环境监测中，主要是监测煤炭、石油燃烧产生的二氧化硫、硫化氢、细小颗粒物等，[1]影响大气环境的因素中，二氧化硫是最为严重的，如果大气环境中二氧化硫的含量超过标准，就会引发人类的支气管炎、结膜炎等，由于对于一些体质比较差的人影响更为明显，容易使其患上各种疾病。通过光照，二氧化硫与大气中的氧化剂发生作用，就会产生硫酸盐气溶胶，威胁人民群众的生命安全。因此在大气环境监测中也需要对硫氧化物进行认真的监测。
2 大气环境污染物治理的有效措施
2.1 进一步完善监测制度体系建设
在对大气污染物进行治理时，需要明确其污染源，了解大气污染物的监测范围，使得污染物的监测工作能够顺利推进。完善监测站的建立，使得大气监测技术得以优化和改进，实时监测当地环境的变化情况，了解污染源，使得监测工作更加针对、科学。加强无线传感器技术的网络环境监测，重点监测重污染地区以及人工监测难度大的地区，了解污染物的分布和迁移。[2]对于重工业地区，可以将永久性的监测平台设置在这里，相关部门结合当地的实际情况以及监测的结果明确大气排放的具体标准。
2.2 实现新能源的开发利用
当前我国的工业生产中依旧大量使用传统的生产方式，将煤炭作为主要的燃料，这种燃料的能耗高，会造成极大的污染。要想使大气污染问题得到有效地解决，就需要积极推进产业结构的升级，实现集约式的发展，减少能源消耗，使得资源能够高效利用。大力开发和使用新能源，如太阳能、风能以及地热能，使得我国的能源结构得以优化与完善。
2.3 加强大气污染的监督管理
为了更好地实现环境保护的效果，需要加强环境保护的投入力度，进一步完善和建立健全大气污染的治理条例，对于环境污染的企业要加大处罚力度，对于不达标的重污染企业需要停业整顿，对城市工业区进行合理划分和布局，使得污染物能够有组织的排放。实现城市各管理部门的合作，对露天施工以及车辆排放的污染物进行监督和治理，借助于新媒体的作用，发挥群众监督的作用，保证大气环境污染得到有效地解决。
3 大气环境污染物监测的方法
3.1 红外吸收光谱法
红外吸收光谱法具有很好的选择性。不同的气体有着自己相对应的光吸收频率，即使是将不同的气体混合在一起，气体也会独立的吸收自己对应的频率光谱，并不会干扰其他气体吸收自己的光谱。在监测混合气体就可以利用红外吸收光谱方法。
这种红外吸收光谱法对气体的浓度监测时，主要是依靠频率的不同进行的，相比于实际的仪器，这种监测方法不会轻易老化，也不会轻易出现中毒的现象。实际的监测仪器有着自身的测量的限度，测量的结果并不准确。使用红外吸收光谱法能够防止出现这种问题。红外吸收光谱法测量时需要在低电压下进行，防爆性比较好，在矿井、煤气站等容易爆炸的地方使用这种监测方法是比较安全的。红外吸收光谱法的监测准确性也比较高，能够长时间使用，受到信号干扰的程度比较小，因此使用比较广泛，在军事领域中也能够体现其优势。
3.2 计量法
对大气中的固体颗粒物的浓度进行监测，通过具有切割特点的采样器，在稳定的速度下抽取待监测的气体，将不满足监测条件的固体颗粒物进行筛除掉，利用滤膜截流需要监测的颗粒物。在平衡条件相同的情况下对采样前后滤膜的质量以及气体采样的体积进行测量，从而对固体颗粒物的浓度进行测量，处理滤膜之后，可以进行组分分析。[3]
3.3 电化学法
利用传感器的化学原理，将与气体浓度相关的电信号输出去。这种测量的方法与物质的化学性质之间有着密切的联系，因此不同气体使用的电化学装置也是存在差异的。电化学法主要是对大气污染物中的有机、无机气态污染物进行监测，如甲醛、二氧化硫等，就可以使用电化学方法进行监测。
4 结束语
总而言之，大气环境污染是关系国计民生的重要问题，一定要提高重视，加强治理。大气环境污染治理中需要先做好污染物的监测工作，明确大气中污染物的成分以及比重等，了解大气中污染物的变化情况，对监测的数据进行科学的分析，对污染物的变化情况进行预测，进而采取有效的措施和手段预防和治理大气污染问题，实现经济与环境的和谐、可持续发展，为人类创造好的生存发展环境。
参考文献
[1]朱秀华，王鹏远，施泰安，等.持久性有机污染物的环境大气被动采样技术[J].环境化学，2013，10：1956-1969.
[关键词]城市；空气污染；治理机制
[中图分类号]Q988；X24 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）05-0050-08
[作者简介]谢 丹（1978—），女，江西宜黄人，江西省社会科学院法学研究所助理研究员，主要从事法理
学、环境法研究。（江西南昌 330077）
[基金项目]江西省社会科学院青年项目“城市空气污染治理机制研究”（1314）的阶段性成果。
2013年在中国大气污染防治历史上将具有特殊的意义。今年伊始，我国爆发了持续时间最长、涉及面最广，主要以灰霾为表现形式的重度空气污染，涉及全国多个城市，其中京津冀地区最严重。历史表明，人类往往在重大灾害性事件发生，危及生命健康时，才会真正重视环境问题的存在。如果没有1952年伦敦烟雾事件，没有受烟雾影响造成一万多人死亡的促使，英国《清洁空气法案》在1956年未必能出台，英国走上环境立法，治理大气污染的历史进程或许会推后很多年。与英国发生伦敦烟雾事件后再立法治理大气污染不同的是，我国在此次灰霾事件发生前，1987年就已经颁布《大气污染防治法》，后历经1995年、2000年两次修订。虽早已制定相关法律，我国城市空气污染形势却日趋严峻，我们是否应该反思我国《大气污染防治法》是否取得相应效果？我国城市空气污染治理机制是否存在问题？此次灰霾事件引发的公众高度关注，将为我国大气污染防治提供新的契机。
一、我国城市空气污染发展状况及其特征
城市空气污染与人类的经济活动密切相关。自我国走上工业化发展道路，城市空气污染问题一直相伴而行。上世纪70年代，空气污染问题就已显现。1974年夏，兰州市石油化工基地西固地区开始出现一些奇怪的现象，天气晴朗的中午前后，空中就笼罩上一层薄薄的淡蓝色烟雾，空气很糟糕，气味很难闻，当地居民明显感受到眼睛受刺激，一些植物也出现叶面褪绿、长银白斑点等受损症状，这些现象经环境科研人员研究后确认为光化学烟雾污染。①西固地区的光化学烟雾主要由石油化工排放的挥发性有机物和氮氧化物造成。②
80年代，我国经济加速发展，以燃煤为主的能源结构导致我国城市空气污染主要来源于工业污染，呈现煤烟型污染特征，主要污染物是二氧化硫和烟尘。烟尘包括总悬浮颗粒物TSP和PM10。1989年我国二氧化硫排放量为1564万吨，烟尘排放量为1398万吨，北方城市烟尘污染较重，南方城市二氧化硫污染较重。③受二氧化硫污染影响，我国出现局部的酸雨区，主要集中在西南、华南地区，并有扩大的趋势。
单一的煤烟型污染一直持续到90年代中期。1995年，我国城市大气污染出现新的特征，氮氧化物已成为广州、北京冬季的首位污染物，表明我国一些特大城市大气污染开始转型。④据《1995年北京市环境状况公报》公布，近年来北京市机动车数量以每年15%的速度增长，交通环境汽车尾气污染严重，大气中的氮氧化物一直呈上升趋势；非采暖期大气污染物中60.6%的一氧化碳、86.8%碳氢化合物、54.7%的氮氧化物来自机动车排气。⑤《1995年广东省环境状况公报》显示，珠江三角洲以降尘和氮氧化物污染较为严重，广州氮氧化物污染已居首位，达0.124毫克/立方米，超过日平均二级标准；佛山、中山、深圳也分别达0.081、0.075、0.073毫克/立方米，这表明珠江三角洲大、中城市氮氧化物污染严重，呈上升趋势。⑥到90年代末，我国城市空气污染虽仍以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，酸雨问题依然严重，但部分大、中城市已出现煤烟与机动车尾气混合型污染。
进入新世纪，颗粒物成为影响城市空气质量的主要污染物，部分地区二氧化硫污染较重。我国城市机动车保有量持续增长。2010年11月，环保部《中国机动车污染防治年报（2010年度）》，首次公布了中国机动车污染物排放情况。年报显示，中国机动车污染日益严重，机动车尾气排放已成为中国大中城市空气污染的主要来源之一，臭氧污染和灰霾问题日益凸显，京津冀、长三角、珠三角地区灰霾频发。我国中东部大部分地区已经演变成为以高浓度细颗粒物（全年）和高浓度臭氧（夏秋季节）为特征的典型“双高”型污染区域。⑦我国整个大气环境污染呈现区域性、复合型特征。
二、我国城市空气污染治理存在的问题
（一）环境空气质量标准问题
环境空气质量标准在治理大气污染中起到基石的作用。我们首先必须认清大气中何种污染物，达到多少浓度会对人类健康和环境质量造成影响，再对这些污染物采取具体措施进行治理。环境空气质量标准是在限定的时间内，对环境空气中污染物的最高允许质量浓度给予的规定。①污染物及浓度值的确定建立在分析污染物对公众健康和环境质量影响的科学判断基础之上，对人体健康有影响的主要空气污染物都应纳入标准范围。大部分国家在治理空气污染中都首先设立空气质量标准。我国在《大气污染防治法（1987）》颁布前，1982年已实施《大气环境质量标准》（GB3095-82），后经1996年、2000年、2012年三次修订。从我国空气污染形势日益严峻的现状来看，我国原有空气质量标准存在一些问题，主要表现为：
1.标准未真正体现保护公众健康原则
制定环境空气质量标准的目的是为降低空气污染对公众健康的影响提供指导。标准的设立主要考虑污染物对公众健康的影响，确立公众健康能够承受的浓度值范围。经济成本和技术可行性等因素会影响空气质量标准的实现，但这些因素可在制定污染物排放标准时予以考虑。美国《清洁空气法》要求国家空气质量标准（NAAQS）完全建立在公众的健康基础之上，在足够的安全范围内保护公众的健康。环境质量标准直接告知公众，保护公众健康和环境质量需要什么样的空气质量。标准对规定的污染物设立两个级别标准：一级标准是保护公众健康，包括最敏感群体，例如老人和小孩；二级标准是保护公共福利，包括空气能见度，植物，动物和建筑物。而我国1982年大气环境质量标准虽也强调保护人群健康，但把大气环境质量标准人为分为三级：一级标准为保护自然生态和人群健康，在长期接触情况下，不发生任何危害影响的空气质量要求；二级标准为保护人群健康和城市、乡村的动、植物，在长期和短期接触情况下，不发生伤害的空气质量要求；三级标准为保护人群不发生急、慢性中毒和城市一般动、植物（敏感者除外）正常生长的空气质量要求。与美国空气质量标准相对照，我国只有一级标准才完全符合保护人体健康需求。二、三级标准离保障公众健康需求还存在一定距离。
我国环境空气质量标准还出现修订后反而宽于原标准的现象。2000年标准在1996年标准上予以修订，二氧化氮二级标准的年平均浓度限值由40微克/立方米改为80微克/立方米；日平均浓度限值由80微克/立方米改为120微克/立方米；小时平均浓度限值由120微克/立方米改为240微克/立方米，标准大幅度降低，臭氧一、二级标准的浓度限值也有所放宽。而事实上，从1995年起，随着城市机动车数量的增加，以二氧化氮为主的氮氧化物在空气污染物中的比例开始上升，甚至成为某些大城市冬季的首位污染物。同时期世界卫生组织《空气质量准则》二氧化氮的准则值是年平均40微克/立方米，小时平均200微克/立方米。2000年标准的放宽可能是为提高城市空气质量达标率，并非为了保护公众健康。
2.标准未及时反映大气环境状况的变化
继2000年标准后，我国长时期未对空气质量标准予以修订，直至2012年新标准颁布。而这一时期，我国大气环境状况发生显著变化，颗粒物已经成为主要污染物。2000年我国部分城市开始空气质量日报，空气质量日报依照《环境空气质量标准》及《城市空气质量日报技术规定》，采用统一的空气污染指数（API）的形式报告，以二氧化硫、二氧化氮和PM10日均浓度值为基础，计算全市平均污染指数。然而，只以三项污染物为评价因子计算出的空气污染指数与人们生活中实际感受的空气质量存在差别。特别是在PM2.5成为主要污染物的地区，能见度下降这一明显空气受污染的特征，由于PM2.5未纳入评价因子，未能在空气质量日报中显现。我国2006年就已在一些城市试点监测PM2.5和臭氧，并不存在监测技术方面的困难，而迟迟未将其纳入空气质量标准和强制监测的污染物范围，据环保部门的解释是，如果制定实施将PM2.5的纳入监测范围环境空气质量标准，将大范围超标。①这种鸵鸟思维方式，极大阻碍了空气污染的治理。直至近些年空气污染事件频发，迫于公众压力，2012年新标准将PM2.5纳入环境空气污染物基本项目范围，与新标准同步实施的《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》新增一氧化碳、臭氧和PM2.5为空气质量评价因子。
（二）单一污染物、单一地区治理方式
我国城市空气污染治理长期以来采取单一污染物治理方式，如针对烟尘，设立烟尘控制区，安装消烟除尘装置；针对二氧化硫，制定二氧化硫污染控制区综合防治规划，限制高硫煤的开采和使用，重点治理火电厂污染，削减二氧化硫排放总量，防治化工、冶金、有色金属等行业二氧化硫污染排放，大力研发二氧化硫污染防治技术和设备，在山东省、山西省等部分城市进行二氧化硫总量控制和排污交易试点等；在氮氧化物成为一些特大城市主要污染物时，开始进行机动车尾气污染治理，分阶段实施国家机动车排放标准等。单一污染物治理方式对于由二氧化硫等一次污染物引起的空气污染有一定效果。然而新时期以灰霾、臭氧为典型的空气污染，除了直接排入大气的工业粉尘、机动车尾气、道路扬尘等一次污染源外，更多的是来自CO、SO2、NOX、VOCS、NH3等气态污染物在一定大气条件下，经过一系列物理化学反应形成的二次污染。原有单一污染物治理方式已不能适应新形式下复合空气污染问题。
以行政区划为主的单一地区治理方式，是我国环境行政管理体制的产物。我国《大气污染防治法》规定，地方政府对辖区内的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。因此，我国城市空气污染治理以单一行政区自主治理的方式为主。如北京于1999年以大气污染防治为重点，全面开展环境整治，分阶段采取多项大气污染防治措施，推广燃煤锅炉改用天然气，对燃煤电厂进行脱硫、脱氮和除尘治理，调整搬迁首钢，淘汰老旧机动车，实行全国最严厉的机动车排放标准等。然而，北京周边作为全国两大重要煤化工集中区域的山西、内蒙古以及承接北京转移出去的相当一部分工业产能的河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京频发的空气污染事件证明，在流动的空气面前，局部性、区域性的努力难以取得成效。
（三）处罚过轻
我国对违反《大气污染防治法》的行为处罚力度过轻，不足以达到威慑的目的。对违反《大气污染防治法》的行为，一般予以罚款处罚，且有上限限制，不得超过一定数额，最高不得超过五十万元。对拒报谎报有关污染物排放申报事项，拒绝环保部门或者其他监督管理部门现场检查或者在被检查时弄虚作假，不正常使用污染物处理设施或未经批准擅自拆除、闲置污染物处理设施以及超标排放污染物等直接影响空气污染治理效果的行为，最高仅处以十万元以下罚款，一般低于排污企业违法所得，造成企业宁愿交纳罚款也不愿遵照相关规定进行排污。而且，处罚一般只针对排污企业，对相关负责人没有相应处罚的规定。处罚过轻实际上助长了企业的违法排污行为。
三、治理机制
（一）区域联防联控机制
区域联防联控机制是治理区域性空气污染的有效手段。我国现阶段区域性空气污染，依靠原有单一行政区各自为政的治理方式难以取得成效。区域联防联控的实践始于北京奥运会前，为保障奥运会期间空气质量，北京市联合周边天津、河北、山西、内蒙、山东五省市在扬尘、机动车、工业和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通过六省市联动，实施各项污染控制措施，奥运会期间，北京空气质量明显改善。此后，为确保上海世博会、广州亚运会空气质量，环保部先后组织长三角、珠三角地区开展区域联防联控，取得积极成效。在总结北京奥运会、上海世博会、广州亚运会成功经验的基础上，国务院颁发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称指导意见），对区域联防联控的指导思想、基本原则、工作目标、重点区域、防控重点和措施提出了指导意见。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）进一步提出创新区域管理机制，全面提升联防联控管理能力，我国对区域联防联控的规定主要体现在这两个政策性文件中。《大气污染防治法》对区域联防联控尚未有相关规定。区域联防联控机制具体实施过程中需对以下难点作进一步探讨：
1.统一规划应建立在科学研究基础上
统一规划是区域大气污染联防联控首要工作机制。区域联防联控工作的开展首先要把区域作为一个整体，通过科学分析区域空气污染物排放量及分布状况，各种污染源不同排放量的时空变化，以及城市间大气污染相互影响强度和污染物传输规律，再制定相应污染防治措施。①国内外实践均表明，区域联防联控统一规划必须以科学研究为基础。珠三角是我国较早探索区域大气污染防治的地区。2006年，广东省政府与科技部合作启动了“重点城市群大气复合污染防治技术与集成”863项目，委托以北京大学环境科学与工程学院为首的多家科研单位对构建珠三角区域大气复合污染防治体系开展前期研究。②2010年，广东省成立了我国首个区域大气质量科学研究中心，为区域大气污染联防联控提供技术支持。为确保北京奥运会空气质量达标，北京、天津等六省市在获取大量外场观测、源排放等数据的基础上，利用数值模拟技术，系统分析污染特征，共同制定、实施治理措施，最终实现奥运会期间空气质量全部达标。③美国针对臭氧区域管理的各项决策也是建立在科学认知的基础上。1995年美国环保署与中西部、南部、东部各州组建了臭氧传输评估组织，致力于研究臭氧前体物的区域传输问题，并于1997年确认美国东部22个州和哥伦比亚特区的氮氧化物排放严重影响了东北部各州臭氧的达标，直接促使了氮氧化物州执行计划的出台。④氮氧化物州执行计划的执行，使美国东部大部分州电力部门的氮氧化物排放量在2003年相对于1990年减少了70%。⑤
2.要兼顾区域间发展不平衡问题
区域联防联控的主体往往分属不同行政区（主要指跨省），彼此不存在行政隶属关系，无法借助同一行政区纵向治理的模式。我国已有的区域联防联控实践以及出台的区域联防联控指导意见都未要求建立跨行政区的区域大气管理机构，超越行政区划，直接负责区域大气污染防治的规划和实施。指导意见和“十二五”规划仍强调坚持属地管理和区域联动相结合的原则，即属地仍是区域大气管理的主要承担者。因此，跨越省际的区域主体间实际上是一种平行的横向合作关系，一般通过签署协议共同实施区域大气污染防治规划。如果区域主体间经济发展水平相当，大气污染又是辖区内亟待解决的问题，则合作治理污染的可能性更大；但如果区域主体间经济发展水平存在较大差异，面临的大气污染问题程度不一时，就存在非合作的可能。①为支持北京治理污染，保障奥运会期间空气质量，北京周边河北、内蒙等五省市关停了部分污染企业，造成一定的经济损失，这种通过牺牲周边地区经济利益，维护局部地区空气质量的做法并不是一种长效机制。京津冀中的河北作为经济相对落后的省份，更注重发展经济，解决贫困问题。事实上它也承接了北京转移出去的大部分产业，带动了当地经济发展。而河北氮氧化物、烟尘排放量居全国第一，二氧化硫排放居全国第二的数据表明，其污染物排放影响了北京等周边地区空气质量。要改善北京空气质量，河北高污染、高排放企业就应限制发展，这就意味着以重工业为主的河北的经济发展要受一定影响。对于承担较大治污成本的河北，空气质量受益者的北京是否要给予一定的经济补偿，通过何种形式？以货币形式抑或产业拉动，发展互利合作关系，辐射带动河北的产业调整。从这种意义上说，区域联防联控不单纯是治理空气污染，还涉及区域协调发展的问题。
（二）多种污染物协同治理
单一污染物途径是传统治理空气污染的手段。大多数国家在治理空气污染的早期阶段都致力于在一定时期内控制一种污染物。单一污染物治理方式对只由单一污染物造成的空气污染问题无疑是一种有效的方式。但当前大气污染形势日益复杂，灰霾、光化学烟雾、酸雨等多种空气污染问题同时并存，且就单一空气污染——灰霾来说，也是由多种污染物协同造成。传统单一污染物治理方式已不能适应新形势下大气污染防治的需要。从单一污染物途径转向多种污染物协同治理成为大气污染治理的趋势。美国国家研究委员会2004年在报告中质问当前单一污染物途径，单独设定六种标准污染物的每种国家大气质量标准，是否真的解决了人们的健康影响？建议发展多种污染物协同方式控制大气污染。②2005年，美国颁布《清洁空气州际规则》（Clean Air Interstate Rule， CAIR），建立一个区域上限和交易计划控制东部28州和哥伦比亚特区电力部门二氧化硫和氮氧化物的排放。③目的是通过降低前提污染物二氧化硫、氮氧化物的排放减轻细颗粒物和臭氧污染。④虽然在北卡罗来纳州诉联邦环保署一案中，特区巡回上诉法院判定联邦环保署在《清洁空气州际规则》中的一些规定超越《清洁空气法》给予的有关授权，应将该规则予以废止，但仍许可生效至联邦环保署颁布新的替代规则。⑤欧洲国家也于1999年在《远程跨界空气污染公约》（Convention on Long-range Transboundary Air Pollution）框架内签署哥德堡议定书（Gothenburg Protocol），通过减少二氧化硫、氮氧化物、氨和挥发性有机物的排放，削减酸化、富营养化和地面臭氧。该议定书于2005年生效，被视为首个基于多种污染物的具有法律约束力的文书。
我国空气污染治理长期以来实施单一污染物治理方式，注重控制二氧化硫的排放，采取一系列相关措施：划定二氧化硫污染控制区，实施二氧化硫总量控制，试点二氧化硫排污许可证交易等。国家环境保护“十一五”规划对空气污染物只设定二氧化硫排放总量减排目标。有日本学者在分析多污染物治理途径概念包括强调二次污染物、考虑二次污染物之间的交互作用、在制定政策时直接或间接使用科学分析等要素的基础上，提出从单一污染物治理方式转变到多污染物治理方式分四步走的战略：第一阶段：治理一种主要污染物；第二阶段：通过一种主要污染物治理复杂的二次污染物；第三阶段：通过多种主要污染物治理一种二次污染物；第四阶段：治理多种二次污染物和有毒物质，并指出中国目前仍处于第一阶段，但环境保护“十二五”规划提出实施多种大气污染物综合控制表明中国有潜力进入更高阶段。①事实上，近年来我国也逐步转向多污染物治理方式，先后颁发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气的指导意见》、《国家环境保护“十二五”规划》、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，强调多污染物协同控制，进一步深化二氧化硫污染治理，同时加强氮氧化物减排，大力削减颗粒物排放，开展挥发性有机物污染防治。
多种污染物协同治理发展的最新形式，已不是单纯的空气污染治理方式。最近一些发达国家试行将空气污染治理、能源政策和控制温室气体排放的政策整合，运用三者相互关联的作用，以更少的成本实现更多的共同利益。这种更广泛意义的多种污染物协同治理方式，在帮助空气质量达标的同时，实现温室气体减排的目标。国际应用系统分析研究机构（IIASA）的收益模型研究表明：低碳策略能降低二氧化硫、氮氧化物和细微颗粒物的排放而不增加额外的成本；每减少1%的二氧化碳能减少1%细微颗粒物对健康的影响。②我国目前多种污染物协同治理方式主要用于空气污染③，尚未与应对气候变化政策相结合，但从长期来看，这将是未来发展的一个趋势。
（三）重典治理
我国早在1987年就已颁布《大气污染防治法》，后经两次修订。然而，日益严峻的大气污染形势表明，《大气污染防治法》未能取得有效防治作用，这与其对违法行为处罚力度过轻密切相关。现行《大气污染防治法》修订于2000年，与1987年、1995年《大气污染防治法》相比，新增了一些违法行为的处罚，并对罚款作了数额上限的规定，但总体来说，处罚力度并未加大。立法之所以这样规定，很大程度上是出于经济增长因素的考虑。如果让企业承担过多环保责任，势必影响企业的发展，从而影响经济的增长。但有发达国家的经验证明，加大环境执法力度，并不影响经济的发展，反而在经济增长的同时，能有效降低污染物的排放。有数据显示，美国在1970年颁布《清洁空气法》到2005年期间，国内生产总值和人口呈上升增长趋势，空气污染物二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、一氧化碳、挥发性有机物等则明显下降。①要有效遏制我国日趋恶化的大气污染形势，现阶段有必要加大处罚力度，用重典治理。
首先，适当减少行政命令。纵观我国《大气污染防治法》第六章法律责任的规定，几乎每条处罚措施都涉及行政命令，如责令停止违法行为，限期改正，责令停止生产或使用，限期治理，责令改正，责令拆除，责令限期建设配套措施等。有关“责令”行为的属性存在诸多争议，《环境行政处罚办法》已将其定性为“行政命令”。行政命令相对于行政处罚，不具有强制执行力，违法者如拒不履行也没有相应的法律后果，而改为对其实施行政处罚。“责令”行为的立法理念在于发挥其教育功能，敦促行为人在一定认知的基础上主动纠正违法行为。②但实践中行为人通过违法行为获利，他们主动纠正违法行为的可能性非常小。因此，“责令”行为的相关规定事实上显示了《大气污染防治法》处罚措施的软弱性，应予以适当减少。
大气污染因其污染因子易受气候变化等影响，可进行长距离跨界传输，是典型的跨行政边界问题。 我国地域辽阔，行政区域众多且与多个国家接壤或比邻,跨界污染问题研究十分必要。近年来，我国区域性大气污染问题明显，管理手段落后，缺乏相应管理体制和机制。美国在跨界大气环境管理方面取得了显著的成果，积累了丰富的经验，这对我国大气环境管理，尤其是跨界大气环境管理工作具有重要的借鉴意义。本文首先以美国大气跨界污染治理为例，结合具体实例，主要从机构设置、职能职责、运作方式三个方面详细分析了州内、州与州与之间以及跨国界三个层次跨界大气环境监管体系；其次，从上述几方面对我国与美国跨区域大气环境监管机制进行逐项比较分析；再次，对我国跨区域大气环境监管体系障碍分析认为，统分结合的环境管理体制和尚未建立区域联防联控机制是借鉴发达国家跨界大气环境监管经验的主要障碍；在此基础上，针对我国的跨区域大气环境管理工作提出5个方面的建议，即成立跨区域的权力机构；加强政府区域间协调合作；强化依法治理；多种管理手段综合应用；加强信息公开和公众参与。
关键词 跨界污染；大气污染；环境监管；启示
中图分类号 X3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
环境问题的整体和差异性导致环境问题跨越了原有的行政区限，呈现区域整体性特征。解决跨区域环境问题是许多国家和地区的环境治理难题之一。一些国家和地区在跨区域环境管理方面进行了很多有益的探索和实践，制定了一些关于跨区域环境管理政策和制度［1］。在水环境方面，跨区域（流域）方面已经制定的政策和制度取得了较好的实施效果［2、3］。与水环境污染有所不同，大气环境污染因子受气候、风向等自然条件影响可进行长距离传输，是一种典型跨界环境污染问题，但世界范围内有效治理经验还很少［4］。
我国经济的高速增长伴随着资源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年来大气环境质量虽有所好转，但SO2、粉尘等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区，已经出现了严重的区域性复合性大气污染问题［5］。随着城市化进程的加快，区域性大气复合污染环境问题将愈来愈突出。本文详细分析了美国跨区域大气环境管理的制度框架，在对我国跨区域大气环境监管以及存在问题的基础上，提出值得我国学习和借鉴的经验，以期对我国大气环境管理和即将修订的《大气污染防治法》提供参考建议。
1 美国跨区域大气环境监管
本文所指的区域指行政区域。本文将从州内、州与州之间、美国与其他国家之间三个行政尺度范围分析美国跨区域大气环境监管。州内以美国西部工业区加利福尼亚州（California）为例，这里工业发达，大气污染严重且持续时间长；州与州之间以美国东北部工业区各州和大西洋中部各州之间为例；第三个层次将以美国、加拿大和墨西哥三国间跨国界大气污染为例。
11 州内跨界大气环境管理
第二次世界大战给加州经济发展带来了良好的契机，随着入迁人口的急增和工业化进程的加快，加之洛杉矶盆地特殊的地形，使得加州地区烟雾弥漫，大气污染问题逐渐显现，引起州政府和当地居民的高度重视。为了控制跨界大气环境污染，加州政府将全区设13个质量管理区实行区域管理，但各个区域独立的管理已经不能解决整个区域环境问题，通过区域间的非正式合作与协商解决区域环境问题也被证明是无效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大气质量管理区（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD领导和技术成员的努力下，南加州地区的空气质量得到了极大的改善，有效地解决了加州地区跨界大气环境管理问题，并一直沿用至今，是解决区域内跨界大气环境问题的典范。
111 机构设置
SCAQMD主体由加州构成，由国家立法机关和政府授权成立［7］。其管理范围涉及洛杉矶(Los Angeles)、橙县（Orange）、河边县（Riverside）和圣伯那迪诺（San Bernardino）四个大县和几十个城市，是唯一仍被EPA划为空气污染极端严重的地区。管理区设有一个管理委员会，下设12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。
112 职能职责
作为一个区域性管理机构，SCAMQD管理对象是固定大气污染源和部分流动污染源，汽车等流动污染源主要由州政府直接管理。它最主要的职能职责是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划。通过区域规划，与制定并与参与规划实施的政府及相关部门协作，并将研究的跨区域管理政策向美国国家环保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的大气环境政策。这些年来，SCAMQD向国家和EPA提出了不少大气环境管理方面的建议，被采纳的不计其数。
113 运作方式
管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。管理区执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给予处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另需每年交纳一定的年费,对污染企业也会收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。管理区机构更多的采用非管制手段，例如基于市场的激励手段，许可证制度、商业援助和技术支持等。
12 州与州之间跨界大气环境管理
科学家经由模式和研究证明，臭氧前趋物质会有长距离传输现象，因此臭氧与光化学烟雾问题须跨州合作才能解决［8］。于是美国东岸成立臭氧传输委员会，负责规划推动氮氧化物抵换交易制度。本文选取臭氧传输委员会（the Ozone Transport Commission，OTC）为例说明美国州与州之间的大气环境监管。尽管我国目前没有成立关于某一类污染物的专门机构，但是OTC作为一个跨行政区划的机构，它的大气环境监管机制具有代表性，其成功经验值得我国的跨区域大气环境监管借鉴。
121 机构设置
OTC成立于1990年，由《清洁空气法》修正案批准设立，主要关注美国的东北部区域，负责美国东北部11个州和华盛顿特区的臭氧运输工作和规划推动氮氧化物抵换交易制度。OTC对组成成员有一定的限制，参加会议的成员必须是政府环境委员，EPA是其中必须参与的成员之一，这样可以迫使联邦政府和州政府能在一起讨论问题。当地方政府需要通过OTC向EPA提供建议时，EPA可以赞成也可以驳回它的提议。但是一旦驳回了OTC的建议，EPA必须给出理由，并提出可以达到相同目的的供选择的其他方案。
122 职能职责
OTC最初的职责是帮助地方政府采取必要措施对对流层臭氧浓度进行控制，以达到联邦政府的要求，后来进一步研究发现氮氧化物的迁移对大气环境的影响，开始关注氮氧化物的扩散。它的工作分为3个主要方面：
①风险评估和模型研究。重点关注大气污染易造成哪些潜在的健康威胁或安全风险，以及目前急需解决的科学问题。
②制定控制移动大气污染源相关政策，主要是对汽车尾气的移动污染源控制。
③制定控制固定大气污染源相关政策，主要是能源的有效利用。
123 运作方式
OTC主要通过以下三个方面来实现：
（1）联合科研、企业等各种机构进行科学研究和综合评估，同时也参与其中的科学研究，通过对大气污染物的传输研究，为EPA制定控制臭氧长距离传输相关决策提供可靠依据；
（2）OTC成员州之间的约定。在OTC成员共同签署的理解备忘录指导下，各成员通过合作协议，相互合作、共同协商合作区域内流动污染源的控制；
（3）联合机制。通过这个机制OTC成员州可以在某个事件上一致对外（其他州、产业、联邦政府等）。
13 美国―加拿大―墨西哥之间跨界大气环境管理（北美自由贸易区环境合作）
20世纪70年代起美国、加拿大和墨西哥三个北美主要国家已经对严重的跨界环境污染十分关注，主要焦点问题集中在酸雨上［9］。1993年三国签订了《北美环境合作协定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通过规定环境保护的条约义务、建立专门的环境工作机构和寻求环境争端的妥善解决等各种方式来实现区域内环境保护。NAFTA为协调区域环境保护问题构建了一个全新的模式。
131 机构设置
为了保证环境保护目标得以实现，北美自由贸易区区内建立了北美环境合作委员会（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三个部分组成：部长级理事会、秘书处和联合公众咨询委员会（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事会由三国部长级官员组成，每年至少召开一次例会；秘书处处理日常事务及为理事会执行协议提供具体技术服务；联合公众咨询委员会由来自成员国的15名环境和工商界代表组成的联合咨询委员会，负责向理事会就环境事务提供咨询，包括年度工作计划和CEC预算。
132 职能职责
CEC主要致力于提高环境保护水平，提高公众的环保意识。主要工作包括协调环境、经济和贸易的关系、生物多样性维护、防治污染、保护公众健康和环境法律政策管理。通过联系政府官员、专家顾问、学术界人士及关心环境的公众来共同推动地区性的环境改善。在跨界大气污染治理方面主要通过协议合作来解决跨界大气争端。主要有三个方面工作：促进三国空气质量管理合作；开发提高北美空气质量的技术和战略工具；制定三国空气质量改善计划。
133 运作方式
NAAEC运作方式最显著特点就是信息公开和公众参与机制。部长级理事会每年至少开一次会，其中至少有一次必须向公众开放，至少在一次会议中组织三国环境部长与公众对话回答与环境保护有关的问题，接受与环境保护有关的投诉和建议。所有的理事会决定都必须向公众宣布。联合公众咨询委员会则是直接促进公众参与环境保护的机构，每年就各种环境论题开展公众咨询。
其次是争端解决机制。NAAEC争端解决的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在当成员国持续的不实施其环境法规时才使用制裁手段。CEC有权召集技术顾问调解和向各方提出建议来寻求圆满的解决方案。允许成员国的公民或团体向CEC秘书处提出申诉，控告某一国未能有效地执行其环境法规。这种公众直接提出申诉在国际组织中是罕见的［10］。
2 中美跨区域大气环境监管机制比较分析
21 组织方式比较
美国与我国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式。但在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，对于涉及区域事务的问题，多数情况只建立管理体制，不建立政府体制。以《国家环境政策法》及《清洁空气法》为依据，美国联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，工作协调有效。地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。而我国经常出现部门之间或互相“扯皮”或争夺管辖权的情况，最根本的原因在于各部门的职权没有通过立法加以明确和细化。
22 法律和制度建设比较
1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，通过立法来控制大气污染，并取得了明显的效果。1990年颁布的新的清洁空气法，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，要求在工业生产过程、交通系统，甚至社会生活方式方面都要做出改进，以减少空气污染物的排放。
中国的大气环境保护立法，在法律的层次上，主要包括《环境保护法》和专门的《大气污染防治法》。在行政法规和规章的层次上，主要包括《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》等。此外，我国还制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等大气环境标准。
23 机构建设比较
美国在区域大气环境监管中设立了许多由立法机关和政府授权，以州为单位的组织，如加州南海岸空气质量管理区。州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。
我国在全国范围内成立了6大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心，但是在跨区域管理上机构职能不全，例如华东环境保护督查中心“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，只有事故发生后的协调功能，明显力度不够。一些地方政府干预环保部门执法，批准建设短期经济效益好但能源资源消耗大、大气污染严重的工业项目；不执行国家环境影响评价制度的规定，盲目建设了一些布局不合理和污染超标的建设项目。
24 监管手段比较
美国《清洁空气法》所规定的环境标准主要是国家环境空气质量标准、排放限制、新源执行标准和危险空气污染物排放标准等。具有以下特点：①遵循技术强制原则，根据污染物类型的不同，新源和现源的不同，依据不同的生产工艺和污染控制技术规定了宽严程度不同的排放标准；②强调对新源和有害污染物的控制，由联邦环保局划分制定措施全国统一适用；③在全国范围内划分控制单元，将其分为达标区和未达标区两类，对未达标区规定达标期限，制定地方排放标准或总量控制；对达标区实施反恶化和防止降级的计划；④排放标准的实施得到联邦和州的双重监督，许可证的全面有效推行也为标准的实施提供了保障。
我国的污染物排放标准以环境质量为主要依据。其特点是:①虽然法律规定在制定排放标准时要考虑技术条件，但实际上排放标准与相应的环保技术政策和污染控制技术之间的依托关系不明确，区别于美国的“技术强制”原则；②排放标准因污染源和污染物的分类不如美国的更具针对性和合理性；③对未达标规定了总量控制，但对达标区却没有防止空气质量恶化和降级的相关计划；④环境标准的实施与“三同时”、环评以及限期治理等制度有关，但没有规定许可证为直接实施环境标准的载体。
25 主要成效的比较
美国早在1976年就开始试行可交易的排污许可证制度。联邦环保局重视康涅狄格州的污染许可贸易的经验，于1982年颁布、1986年修改了排污交易政策，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制方面的一系列经验。1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围。通过排污权交易，可以保证每年1000万t的SO2排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染源。
我国排污权交易制度的应用相当广泛。2001年7月，山西省政府确定将亚洲开发银行提供技术援助的“山西省二氧化硫排污权交易管理办法”项目在太原市进行试点。太原市采取“有上限的交易计划”，在总量控制下进行SO2配额交易。
2002年，江苏省了全国首部排污权交易办法，近年来长三角两省一市的排污交易愈发受到重视。2003年，江苏省太仓市太仓港环保发电有限公司与南京市下关发电厂签订协议，以每年170万元的价格，跨市向下关发电厂购买1 700 t的SO2排污权。这是中国首例异地SO2排污交易，为长三角环境平台的区域内SO2排污交易提供了良好的合作基础。
3 创新我国跨区域大气环境监管体系的障碍分析
综合以上分析，我国跨区域大气环境监管在组织方式、法律法规、机构建设、监管手段等方面都存在很大不同，监管成效差异明显。借鉴发达国家跨界大气环境监管经验，在我国不仅仅是对策不到位的问题，更有更高层次的体制、机制障碍。
当前，“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，主要体现为：一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环保监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环保监管力量薄弱［11］。
目前，我国大气环境管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的管理体制。关于跨区域大气环境监管的内容几乎没有明确涉及。现行的大气污染防治法规定环境空气质量由当地人民政府负责，将大气污染控制条块化，缺乏区域控制的内容，既没有区域空气质量管理主体，也没有具体的控制措施。由于大气污染具有长距离、跨界污染的典型特征，而我国区域联防联控机制尚未形成。在这一管理体制模式下，我国现阶段还无法成立跨区域大气环境管理机构，只能通过地方政府间形成区域合作，在京冀、长三角、珠三角等重点区域开展大气污染联防联控工作［12］。由于资金、管理水平等条件所限，现阶段大气污染联防联控还集中在火电、钢铁等重点行业，无法覆盖全范围。在体制“横向”和“纵向”还没有完全理顺的情况下，缺乏程序性立法、广泛的公众参与和专家技术支持等都是创新我国跨区域大气环境监管体系的重要障碍。同时，技术上如空气质量监测能力、评价指标体系等与发达国家相比还存在一定的差距。经济手段的应用也存在一定的障碍，如公众对市场运行机制不熟悉，市场发育不健全，以市场机制为基础的经济刺激功能不强等等。
4 美国跨区域大气环境监管对我国的借鉴
41 成立跨区域的权力机构
空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予该机构的职能权限较为有限，但其所致力于的目标则较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路:即成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权利［13］。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控实现区域大气污染的有效控制［14］。
42 加强政府区域间协调合作
政府在环境监管中起着绝对的主导作用，我国环境保护相关法律法规都是对企业行为的管制，而法律又明确规定地方政府是环境保护的主体。因此，跨界环境问题的协调和解决要靠政府层次的制约和合作，加强对政府以及政府决策的规范管理以及人大、公众等对政府行政行为社会监督和司法监督等非常有必要。同时，通过联席会议、论坛和信息通报等途径，加强各行政单元之间的联系和区域间协调合作，积极开发交叉培训研讨会、示范项目等。
43 强化依法治理
30年来，我国已经构建了较为完备的部门法框架，但是在跨界大气污染治方面依然缺乏相应的法律、法规和规定。我国的科研和实践已经证明划定新区域范围的必要性，如京津唐地区、长三角和珠三角地区等，实施区域大气污染控制。因此，有必要加强跨界大气环境监管立法，对重点区域制定区域性空气质量标准，可由国家制定相关标准，各省、市、自治区负责规划并达到相关要求。对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，特别要对未达标地区制定具体的控制要求，努力促使区域空气质量达标并进一步提高。其他跨界纠纷可由区域间共同协商制定具有法律标准的法规，共同依法执行。
44 多种管理手段综合应用
政府是环境管理的主体，通常采用的行政手段是一种强制性手段。但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物。有必要从信任政府运用命令主导控制手段到利用激励手段和市场手段完成许多政策目标（包括空气污染控制）的变革。
技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，无论是SCAMQD还是OTC或是NAFF，都有一支强大的技术力量，SCAMQD的战略是通过开发、引进、要求和激励等手段，鼓励既运用现有技术,又利用“有待证实”的技术扩大行政管理范围；OTC通过技术研究，掌握空气主要污染物的长距离跨界运输并依此作为制定相关政策法规的依据；NAFF也有专门的研究机构参与公共政策的制定，并提供评估和建议。因此，加强技术手段的应用，加强对固定污染源和流动污染源排放控制技术和企业的技术进步是一种行之有效的方法。
经济手段也是目前解决跨区域污染问题的有效手段之一，我国虽然在20世纪90年代初就在太原、包头、开远、柳州、平顶山等10多个城市开展了排污交易试点工作，但目前除太原市制定了相应的规章外，两控区其它地区还没有具体的行动。我国应尝试在省级范围内进行多种污染物的排放权交易，努力建立全面排污权交易制度。
45 加强信息公开和公众参与
由于空气污染控制技术性强,涉及利益方较多,要求参与政策制定和管理的人要理解被管制活动和过程的细节,才能制定出科学的环境政策。这就需要在这方面占居信息优势的被管制方的参与和合作。而公众参与环境管理是法律赋予的权利。从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是USEPA及州环境管理机构制定政策,都需要来自公众和受管制方的参与、配合。这种合作的方式无疑有助于提高政策制定的有效性,并为政策的执行提供便利。在不影响经济增长与发展的前提下采取切实的措施控制空气污染,要求有足够的公众压力、行政能力、政治领导力,还要求有来自国家政府或国际社会的外部压力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
收稿日期：2011-11-01
**市长亲自带队现场指导大气污染防治工作，充分体现了市委、市政府对**环保工作的高度重视，这是市委、市政府对**的关心厚爱，更是对我们的鞭策和鼓励。在此，我代表**，对**一行表示热烈欢迎和衷心感谢！根据调研工作安排，现将我市大气污染防治工作情况汇报如下：
一、基本工作情况
近年来，我市环境空气质量形势严峻。对此，市委、市政府高度重视，把改善环境空气质量作为事关省会形象的政治问题、保障和改善民生的重要举措和生态**建设的重中之重，真正摆上重要议事日程，强化领导、加大投入、多措并举、攻坚克难，着力抓好大气污染防治工作。市委、市政府专门成立了大气污染防治工作推进领导小组，自去年11月以来，先后召开了城区建设扬尘集中治理行动动员大会和全市环境保护推进大会，研究制定了《**大气污染防治行动计划》，从政府、部门到街办、企业层层分解目标任务、落实工作责任，突出抓好“控燃煤，治尾气、降扬尘，抓应急”四个工作重点，大气污染防治和环境空气质量改善工作取得积极进展。
一是控燃煤。加大各类工业和燃煤设施监督检查力度，不定期组织开展突击检查，同时充分发挥在线监测作用，对重点污染源瞬时超标现象第一时间调查处理、紧密跟踪督促整改，对违法排污企业依法查处，并向社会公布相关信息。认真执行《**区域性大气污染物综合排放标准》等6项地方大气标准，依法对12家重点燃煤单位实施限期治理，督促加快治污设施升级改造，倒逼产业结构转型升级。市政府常务会议研究决定，把**建成区划定为高污染燃料控制区，不得新建燃用高污染燃料的各类排烟设施，已建成使用的35吨及以下锅炉、窑炉、茶水炉、炊事灶等各类排烟设施，在**年底前停止使用高污染燃料。
二是治尾气。严把新车环保准入关，对不符合国家和省阶段性排放标准要求的，坚决不予办理注册登记手续。自**年1月1日起，对新购置的天然气汽车执行国V排放标准；自**年7月1日起，对新购置柴油车和重型汽油车执行国IV排放标准；严格外地车辆转入环保监管，对达不到排放标准要求的坚决不予办理转入手续。深入开展机动车环保检验和机动车环保标志核发工作，对未取得环保标志的不予核发安检标志。全市组织建成投用**家社会化机动车环保检验机构，设置**个环保标志核发窗口，**年以来共对**万多辆在用机动车进行了环保检验。出台了黄标车区域禁行政策，自**年12月1日起正式启动黄标车区域禁行工作；出台了黄标车提前淘汰补贴政策，加快淘汰步伐，现已回收黄标车**多辆。组织开展了油气回收治理工作，现已完成**座储油库、**座加油站和**辆油罐车的治理工作。
三是降扬尘。研究制定了《**城区建设扬尘治理集中行动实施方案》，去年**月**日召开全市动员大会，对扬尘污染防治工作进行全面安排部署，以施工工地扬尘治理、渣土运输整治、土地绿化为重点，在全市打响了集中治理扬尘污染攻坚战。坚持重拳出击、重典治乱，对违法违规单位实行严管重罚。自集中行动开展以来，共有**处建设工地被责令停工整改，**家建筑施工企业、**家监理企业被通报批评，**家建筑施工企业、**家监理企业被停止一定期限的投标资格，**家建筑渣土运输单位、**辆渣土运输车被查处，**辆渣土车被摘牌停运。完成土地绿化**万平方米，栽植大规格落叶乔木和常绿乔木**万株。
四是抓应急。按照**政府去年**月《**重污染天气应急预案》要求，我市在全省率先出台重污染天气应急预案，认真落实冬季采暖期预防措施，与**多家重点排污企业签订重污染天气应急责任承诺书。进入冬季采暖期后，组织开展了多次专项执法检查，坚决遏制和打击污染大气环境的各类违规违法行为。根据我市环境空气质量状况，从去年**月**1日到今年**月**日，先后**次重污染天气黄色预警，启动重污染天气III级应急响应，实施了包括重点污染企业限产限排、禁行渣土砂石运输车辆、停止土石方施工作业、道路保洁增加洒水降尘作业等强制性措施，取得较好效果。
二、下步工作安排
下一步，我们将按照**部署和**这次调研提出的具体要求，以实施《**大气污染防治行动计划》为总抓手，围绕完成**下达的目标任务，对工作进展和完成情况实行月调度、季通报、半年讲评、年终考核，以硬措施完成硬任务，坚决打赢大气污染防治攻坚战，向**和全市人民交上一份合格答卷。
一是推进能源结构调整转型。实施**余热改造和相应的供热管网、热力站建设改造工作，采用电厂乏汽余热供热和“大温差”输送技术，在不增加燃煤总量的前提下扩大城市集中供热规模，替代中心城区大部分小型燃煤锅炉和部分小型热电厂。加大清洁能源应用力度，积极稳妥推进“煤改气”项目。同时，推进太阳能、风能、生物质能、地热等新能源产业和分布式能源项目建设，积极开展节能利用。到**年，力争实现煤炭消费总量“不增反降”历史性转变。
二是调整产业结构优化工业布局。严格执行国家产业政策，严把环境影响评价、节能评估审查等关口，坚决杜绝钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、炼焦、电石等项目上马，从源头控制高耗能、高排放项目建设。严格规划管理，新上工业项目一律进园区。继续推进**老工业区搬迁改造，研究制定配套政策，促进区内冶金化工企业加快搬迁改造步伐。严格执行《**区域性大气污染物综合排放标准》等6项标准，分阶段逐步提高标准增加压力，倒逼污染企业转型升级。
三是深化重点行业大气污染治理。全面推进火电、钢铁、石化、水泥、供热等重点行业的二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘治理，督促各类排污企业加快治污设施升级改造，完成《**大气污染防治行动计划》重点治理项目建设，实现各类污染物达标排放，对没有合法环保手续且不能稳定达标的企业坚决实施停产治理；对虽具有合法手续但经限期治理仍不能稳定达标的企业坚决实施停产治理。
四是深入开展扬尘污染治理。加强城市扬尘污染综合管理。严格落实建设工地防尘降尘管理措施；加强建筑渣土处置运输扬尘污染防治，狠抓工地源头、倾倒场（点）两头管理和渣土运输途中监控；全力提升城乡环卫一体化建设，加强道路保洁扬尘污染防治，提高机械化清扫率和冲洗保洁频次，确保**主城区主次道路机扫率达到**以上，洒水冲刷率达到**%。严格落实扬尘污染防治考核制度，对各类扬尘违法行为依法从严查处，对考核不合格或连续三个月考核排名末位者实行问责。
五是强化机动车污染防治。实施公交优先战略，加快推进公交都市建设，积极构建以公交为主的城市机动化出行系统。加大宣传引导力度，鼓励绿色出行，提高低碳绿色交通出行比例。严格机动车环保检验和环保标志核发制度，强化在用机动车环保管理；积极推动车用油品配套升级，**年底前全面供应国IV车用柴油；严格新车环保准入，继续强化外地转入车辆环境监管；加快黄标车淘汰进度，确保**年底前淘汰全部黄标车。
六是大力建设绿色生态屏障。加大“**”可视范围内山体保护力度，开展生态隔离带、防护林带建设和林业生态建设，进一步提高城市园林绿化水平。积极推进区级公园、街头公园和社区公园建设，推进道路绿化以及风景林地建设。开展城市绿荫行动，全面提升城市绿化水平，**年底前完成土地绿化**万平方米，**年底前基本消除城区地面，完成造林**万亩，城市建成区绿化覆盖率、绿地率分别达到**%和**%。
七是严格进行环境空气质量考核。每月公布各区环境空气质量排名，将环境空气质量逐年改善作为区域发展的约束性要求，纳入科学发展观综合考核体系。以空气质量改善为重点，在全市范围内建立横向生态补偿制度。认真落实《**重污染天气应急预案》，妥善应对重污染天气。
[论文摘要]城市规划对城市的发展起着极其重要的指导作用，但长期以来，由于城市规划在环境保护方面、能源节能方面的局限性，致使城市发展过程中产生了一系列环保节能方面的问题。本文重在阐述城市环境污染耗能现状的基础上，提出了环保节能的主要内容，指出了城市在环保节能发展的远景目标，阐明了城市规划中环保节能的重要作用。
城市规划是一定时期内城市发展的目标和计划，是城市建设的综合间署，也是城市建设的管理依据，它与很多学科密切相关。近年来，由于环境保护规划没有与城市规划和城市建设同步落实，使城市环境遭到一定程度的破坏，环境污染日趋严重，城市环境不能进入良性发展的轨道。因此城市规划中的环保节能应该引起人们的重视。
如何在城市规划时考虑环保节能意识?本文从城市发展过程中所面临的环境问题以及基础设施的管线布置，建筑新楼及城市道路设计现况谈起，讨论城市规划当中环保节能应注意的问题。
1、我国城市现状
1.1城市发展过程中所面临的环境问题
1. 1. 1水体污染问题突出.由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的破球。我国的水体污染近期呈上升趋势，全国有监测资料的1200多条河流中，850多条受到污染，在七大水系中，以辽河、海河、淮河污染严重，在统计的138年城市河段中，有133个河段受到了不同程度的污染。全国范围内78%的河段不适宜作饮用水水源，50%的地下水受到污染，西安、北京等许多城市也出现了供水危机。据估计，我国每年因污染而造成的经济损失达400亿元
1. 1. 2城市大气质量严重恶化。工业和交通运输业迅速发展以及化石燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排入大气层，使大气质量严重恶化.我国大气污染属“煤烟型”污染，全国城市空气中总悬浮微粒浓度普遍超标，平均浓度达309微克/立方米:二氧化硫浓度水平较高，部分城市污染相当严重，北方城市平均值达到83微克/立方米。由大气污染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。
1. 1. 3噪声扰民现象普遍存在。目前随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展，噪声扰民的现象愈发突出，据44个国控网络城市监测，全国三分之二以上的城市居民生活在噪声超标的环境中，区域环境噪声等效声级分布在51. 5-65， 8dB (A) 。
1.2城市发展中的基础设施现状
1. 2. 1遍布公路下面的管线交叉纵横
存在多头管理，各部门报规划不能协调一致，建设资金独立。常常出现修路在前，水、电、热、排污、通讯紧跟其后，分别开控路面，造成城市天天破路挖沟的尴尬局面。各种管线所用材质不环保，不经济，经常出现跑冒滴漏，不得己对道路面进行破坏。
1. 2. 2建筑住宅节能几乎没有纳入建筑考虑
只关注房屋外观和结构，不注意节能，使居住用能极为浪费。有关专家统计，通讯建筑保温，管网系统调节，提高热源效率三个方面的改进，我国北方地区采暖耗能至少可降低60%一70%。建筑不同于一般的消耗性物品，是资金含量高的持久性资本品或家庭耐用消费品，其宏观调控需要从长远着手，从规划着手，注重实施。
1. 2. 3道路设计的盲目性
道路设计时只注重道路的拓宽，不考虑道路其它综合配套设施及环境设计。例如，现在城市在拓宽道路时，把原有道路旁的树木通通砍掉，拓宽后不进行重新栽种，原有的雨水排污填死等情况。
2、城市规划如何体现环保节能
正是基于上述的环境能耗危机，近几十年来人们逐渐认识到了城市规划与城市发展之间的关系并开始运用科学的规划指导城市建设。城市环境保护规划是城市规划的重要组成部分，它是在城市总体规划中城市的性质、规模、发展方向的基础上，依据对城市环境质量现状的调查分析所制定的以保护人类的生存环境、减少污染、节约能源为目标的规划体系。按照我国环境保护应“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略，城市保护节能应主要进行以下几个方面的工作:
2.1城市环境保护规划的前期准备，这些准备工作是城市环境保护规划的基础，它包括城市的自然环境资料，例如地理位置、生态环境、气象、水文等;城市的社会与经济状况，如人口、国民生产总值等:环境状况的调查分析，如大气、水体、噪声的监测资料等;城市生态环境现状分析与功能区划等。
2. 2大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制定污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物，便于治理时有的放矢、对症下药。当前我国大部分城市的大气污染主要是由采用落后燃烧方式燃煤和汽车尾气引起，由此而来的首要污染物是二氧化硫和总悬浮颗粒，因此规划的远景目标应该是改进落后的烯煤方式，提高燃烧效率，尽量使用气体燃料、型煤、太阳能、地热等无污染或少污染的能源，实行区域集中供热、消灭千家万户的小烟囱，提高道路硬化率，通过强化污染源治理和提高污染控制技术等手段创建无烟控制区。调整工业布局，根据大气自净规律科学便理的利用大气环境容量;强化污染源的治理，降低污染物的排放量;通过技术和行政的手段减少汽车尾气的污染;提高城市绿化率、选择抗污染性好的树种，大力发展植物净化.
2. 3水污染综合整治规划，水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上，根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案。当前我国七大水系的水质污染程度在加剧，范围在扩大，长江、黄河、淮河、松花江的污染水1996年全国工业废水排放量为502. 9亿吨，含化学需氧量704万吨、重金属1514吨，氰化物2457吨以及砷、酚类、油类等污染物数万吨;生活污水约占年排放总量24 %，主要污染物是有机物。根据我国水污染的具体情况，水污染综合整治规划应该通过改革落后的生产方式，采用少废、无废工艺实现清洁生产，是高污水处理效果和资源化利用率，减少污水排放量，修建有效的污水处理设施，加强工业废水和生活污水的治理，最终达到有效保护水资源的目的。
2. 4城市规划过程中要严格执行规划一支笔，建设一张图的原则。各部门在敷设管线时要一次到位，必须用环保节能材料进行施工，否则决不允许进行施工，例如供热、供水部门取消焊接钢管管材，采用不易被腐蚀的塑料材料管材等，这样就可以避免“天天挖沟”现象发生。
2. 5建筑采用新型材料，创新建筑材料，新型墙体、门窗和屋顶材料，提高节能效率，室内通风，供热系统等方面的技术创新，可以保障室内空气清新，避免开门窗而浪费能源。此外，需要考虑建筑材料的重复利用，减少建筑更新造成的建筑材料的浪费。总之，通过提高建筑寿命和节能水平并合理规划各小区楼房分配布局，实现可持续建筑，可以事半功倍，甚至多倍，是建设节约型社会的一个重要的高效率途径，也体现出城市整体规划与节能环保设计的重要性。
2. 6道路设计时体现环保节能.在道路施工时，对道路旁的树木，在拓宽之后适时栽种，对于树木及花草在环保方面起到的作用，大家都有目共睹。在设计道路配套的基础设施方面考虑综合利用率，体现节能。举个例子，道路上设的雨水排，它的通道应单设，不应与下水通道相连并且在相应位置设立雨排蓄水池，这样雨水和雪水就能被收集利用，回收后的雨(雪)水就可以用在园林及道路面的绿化带上，这将极大地减少地下饮用水的浪费.
3、结束语
关键词：建筑工程；绿色施工；技术应用；环境建设
经济的迅速发展，人口的猛增，也刺激了我国建筑行业的快速发展。但众所周知，建筑行业是一个高投入、高能耗、高污染的行业。所以，传统的建筑技术已经不能满足现今的建筑行业的要求，那么大力的推进绿色施工技术必是大势所趋。绿色施工技术不仅能够减少环境污染，也能节能减排，深度契合我国推进科学发展观和可持续发展的要求。
一、 建筑工程施工绿色施工的技术特点
建筑工程绿色施工以资源的高效利用为核心，以环保优先为原则，以追求高效、环保、低耗为目标，是建筑全生命周期的重要组成部分，深度体现了建筑施工中的可持续发展理论。绿色施工技术在在建筑工作中，在保证工作的质量的前提下，利用一些绿色技术在最大程度上减少施工对周围环境的污染，起到节能、环保、高效的效果。绿色施工，简单地说就是既要满足工程施工又要满足绿色施工原则。这就要求我们在施工的过程中，要选择符合清洁生产和减物质化生产的施工方案，通过有效的工作制度和管理制度，积极采用绿色施工技术进行建筑工程的施工。需要注意的是，我们在施工过程中要对建筑材料进行严格的把控，要严格按照国家现行建筑标准执行。最大程度上降低建筑材料中的有害物质，并通过对可多次循环和再利用的材料回收利用来提高材料的利用率，从而进一步减少建筑施工过程中的大气污染、土壤污染、水污染、光污染和对周边环境的污染等。
二、建筑工程施工绿色施工技术的具体应用
（一）保护土地资源
我们在建筑工程施工的过程中首先要考虑的就是对土地资源的保护。即使是绿色技术，我们也要充分考虑其会对地表环境产生的破坏，施工过程中我们一定要避免出现土壤侵蚀和流失的现象。如果在建筑工程施工的过程中遇到了裸土现象，我们需要立即用到砾石覆盖土壤或者更有效的是在其表面种植生长能力强的草，来进行植被的保护，减少土壤侵蚀的现象的发生。施工中极易由于地表径流造成土壤流失的情况，解决这一问题，我们就需要合理的安排一些排水系统，加固土壤的斜坡，并且最好能够利用植被覆盖。沉淀池、化粪池渗漏在施工过程中也很容易发生，这需要及时的将施工现场的沉淀物清理干净的处理，最好是聘请专业的单位来进行运输过程。同时不要忘记要在施工过程中不断地回收有毒有害的废弃物。
（二）减少水污染
充足的水资源对建筑工程的施工是必不可少的，由于建筑工程的工作性质，会产生大量的污水。所以，我们需要对不同类型的污水采取不同的排放措施。建筑工程管理人员要加强对污水的检测，并要根据相关的污水排放标准提交相应的污水检测报告。施工企业要及时的掌握污水的排放情况，不仅如此，地下水的保护也很重要，所以我们也要采取有效的措施对施工现场的地下水进行保护。
（三）节约材料
施工过程中，材料的耗费尤其严重。很多材料都是不可再生资源，而传统的施工过程中会造成对钢筋、水泥、木材的严重消耗与浪费。所以我们一方面要与施工人员进行良好沟通，并通过宣传教育的方式来加强他们对节约材料的意识。绿色施工在材料的使用过程中即是通过利用环保的建筑材料，控制对材料的滥用，制定科学的合理的材料使用计划，减少不需要现场制作的材料，加强对旧物、废弃物的回收利用和清洁，最大限度的节约材料。
（四）减少光污染
强光外泄极易在施工现场造成光污染度的现象，所以，对一些大型的灯具的使用要小心谨慎。要正确调试照明灯具的照射方向和角度来避免污染源的出现。一般情况下都会把弧形的防护灯罩罩在大型的照明灯具的外面。夜间如果进行电焊操作，必须要采取相应的遮光措施，最好是有一个遮光棚。
（五）减少噪声污染
建筑施工过程会对周围的居民生活和工作产生很多噪声影响，所以在施工之前我们要根据相关规定来控制噪声。施工的过程中，在全面检测整个施工现场的同时我们也要对在施工过程中产生的声音和振动进行实时监测，必须要保证噪声在合理的范围内才能继续进行施工工程。噪声中声音源、传播过程我们是可以控制的，所以这就需要施工团队选择噪音较小、振动较低的施工设备，并且通过一些措施来进行隔音。
（六）控制大气污染
建筑施工过程中，不可避免的会出现扬尘等物质对大气造成污染。像在施工过程中被经常运用的石灰、水泥、细砂等物料，我们要及时洒水并且不断进行清理工作。一些防止扬尘的措施如下：使用锅炉时，要运用节能的材料；施工过程中的机械设备、汽车等废弃的排放，要采取一定的措施降低在其中含有的有害气体的排放，来满足国家相应的标准。不断对设备进行维修维护，使用清洁燃油，安装尾气净化器这些都能有效的控制在施工过程中产生的大气污染。
三、总结
建筑行业的蓬勃发展，必定会促进绿色施工技术的发展。尤其是在大力推进可持续发展和节能减排的现今，人们的环保意识不断加强，绿色施工技术的应用是大势所趋。所以在建筑施工中要积极应用绿色施工技术，来保护土地资源，节约材料，减少水污染、光污染、噪声污染和大气污染，来达到绿色、环保的施工目的。
参考文献：
[1]王勇.建筑工程施工绿色施工技术应用研究[J].科技资讯，2014， 12（18）：61.
关键词：塞尔指数； PM2.5空气质量指数；税率差异化；公平性
一、研究背景
近年来，大气污染和环境质量已然成为了社会热点问题，尤其是在我国北方一些大城市，出现了连续多日空气污染情况超过警戒值的现象，引起了人们的极大担忧。
（一）PM2.5指数。2012年2月，国务院同意新修订的《环境空气质量标准》，增加了PM2.5监测指标。2013年2月28日，全国科学技术名词审定委员会称PM2.5拟正式命名为“细颗粒物”。随着国家和社会各界对PM2.5空气质量指数的关注度上升，一些主要城市也陆续开始检测并公布PM2.5指数，增强企业和个人对保护大气环境的意识。
（二）环境税现状。环境税（Environmental Taxation），也有人称之为生态税（Ecological Taxation）、绿色税（Green Tax），它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。部分发达国家早在20世纪80年代就开征环境税，如二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等。2011年12月，我国财政部亦同意适时开征环境税。
然而，是否能在较短时间内，依靠环境税的征收缓解大气污染问题，还有很大的难度。由于我国各区域长期发展不均衡，各地环境质量差异较大，尤其是在华北、华东、华南、西北地区，地理环境、经济结构和政策均有很大差异，分区实行环境税差异化税率，必将成为大势所趋。
（三）塞尔指数。塞尔指数作为衡量相对差距的主要指标之一，其突出特点是可以分解为组内差异和组间差异，从而便于考察和揭示组间差异和组内差异各自的变动方向和变动幅度，以及各自在总差异中的重要性及其影响。鉴于此，本文在进行华北、华东、华南、西北四区环境税税率差异化分析时，提出了衡量PM2.5空气质量指数区域差异的塞尔指数，并以此为基础分析了各地实行差异化税率的可行性及必要性，并在并提出了四区环境税税率设定的建议，预测了环境税差异化税率实施后达到的效果和潜在影响。
（四）现实情况。在我国，理想的税收政策应该是既能满足国家的财政收入需要，又不对社会经济产生不良影响。因此，制定合理的环境税税率政策，出发点应当有利于空气质量的改善，生产的发展，促进经济的繁荣。并从实际出发，考虑到国家整体财力的可能，以及纳税企业的纳税能力和心理承受能力，确定一个适度合理的总体税收负担水平。同时，环境税税率政策的制定，要有利于平等竞争环境的形成，有利于产业结构的优化，有利于多种经济成分和多种经营方式的公平竞争和发展，就必须要坚持公平税负的原则。
二、研究区域
（一）区域环境概况。不同地区的自然环境和经济发展状况不尽相同，当地居民对于社会公共产品与服务的需求程度也不同。为实现社会税收再分配公平，因地制宜制定符合区域空气状况的税收比率是十分必要的。我国华南、华东、华北、西北四个地区由于经济发展不同、地形地貌环境不同而导致的空气质量不同，具体分析如下：
从地理上看，华北地区以温带季风气候和温带大陆性气候为主，四季分明，冬季盛行西北风；地形三面环山，复杂多样，主要由黄土高原和华北平原构成。在封闭的山谷盆地中，因四周群山屏障的影响，不利于大气污染物的扩散。华东和华南地区地形以丘陵、盆地、平原为主，属亚热带湿润性季风气候和温带季风气候，夏季吹东南风，冬季吹西北风，高温高湿的环境同样不利于污染物扩散。而西北地区距海遥远，再加上地形对湿润气流的阻挡，仅东南部为温带季风气候，其他区域为温带大陆性气候，冬季严寒而干燥，夏季高温，降水稀少，自东向西递减。由于气候干旱，气温的日较差和年较差都很大。
（二）区域经济概况。从经济发展状况而言，华北地区是我国人口最稠密的地区之一，经济发展长期保持较高的速度。特别地，华北地区是我国重要的综合性工业基地，长期以来，已经形成了能源、钢铁、机械和化工等产业为支柱的完整工业体系。其中，煤炭的产量和产值均居全国首位，是华北区域经济发展的主要动力之一。华东地区是中国经济最发达地区，尤其是长三角地区，致力于发展第三产业及高新技术产业，经济发展速度一直高于全国平均值。近年来，华南地区的经济建设也取得了快速的发展，它是我国南部沿海经济发展水平较高的经济区，已经成为我国重要的轻工业基地。总体而言，以传统重工业为经济支柱的华北地区污染物排放较大，以轻工业和第三产业为经济支柱的华东、华南地区相对排放较少。而西北地区则主要承接了华北地区相关重石化工业的转移。
（三）当前环境问题。从当前环境状况来看，当前华北地区面临的最重要的环境危机，当属大气污染。冬春季节严重的沙尘暴和雾霾天气，严重威胁了该区域人们的健康状况和人居环境。从全国空气污染指数、PM2.5等指标来看，华北地区的空气质量都远低于华东、华南和其它区域同期数据。根据环境保护部的2013年空气质量状况报告来看，华北地区空气质量达标天数仅为37%，重度污染天数为16.4%，严重污染天数为8.4%；相比较来看，华东和华南地区重度污染天数仅为0.9%和0.4%，且没有严重污染记录。华东和华南地区虽濒临海洋，海洋的湿气凝结成雨，下雨则在一定程度上净化了空气，使得环境空气质量明显优于华北地区。但是，经济的发展、化石能源的燃烧、大量汽车尾气的排放等也使得两个地区的雾霾现象越来越严重。而西北地区的环境在长期历史演变中出现种种问题，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等，再加上因华北地区第二产业转移带来的空气质量问题，实施环境税限制污染物的排放迫在眉睫。
（四）样本城市选择。综合以上各点，我们首先筛选出华南、华东、华北三区所辖的有PM2.5值监测的城市
并在各区域中将这些城市按经济发展水平进行罗列，从高至低进行排序（统计局官方GDP数据）在各区域中按经济高低划分为中心城市、中等城市和中下水平城市三档，从每个地区的各档城市中各挑选头两个城市作为样本。由于西北地区空气监测平台匮乏，获取PM2.5数据难度大，且西北地区经济发展水平普遍偏低，故只挑选西北5个省会城市作为样本。
三、研究方法
（一）塞尔指数。研究过程中，我们运用经济学科中研究区域差异问题的探讨方法，如塞尔指数、方差、调整极差、基尼系数等方法，特别是塞尔指数，研究不同地区资源配置公平的问题，从而探讨税收在再分配中该如何合理配置资源。
分析图表1可知，各区域间及区域内的塞尔系数各不相同且差距较大，这反映出各区域间区域内的PM2.5值差异大，相应造成的污染程度就有所差异。区域间差异最大的是西北地区，因为西北地区的GDP仅占四个地区的8.76%（最小），而PM2.5排放占24.5%（第二），而且投入产出比不高，造成公式分子较大，分母较小。而区域内差距，华北地区的塞尔指数是最高的，因为华北地区的PM2.5值排放量最大，但其第二产业的产值又相对较小，投入产出比不高，同样造成公式分子较大，分母较小。相对而言，华东、华南地区的塞尔指数值较低。
根据以上数据，我们可以得出，西北地区区域间贡献率最大，由此说明西北区域相对另三个区域来说，其经济发展所造成的环境污染影响正在进一步扩大。假设不考虑各区域历史环境问题，即在同样的环境因素下，每一单位的第二产业的GDP所造成的环境污染西北的贡献较大，因此，这一区域所负担的环境税也应提高。而华北地区区域内差距较大，因此该区域内部环境税要有所区分。
而华东、华南区域间差异为负数，是因为与华北、西北地区相比较，两区域第二产业GDP值较大，分别达到23384亿和15179亿，近似于占了40%和26%。于此同时，两区域的PM2.5分别占23%和16%，所以代入LOG函数后因为二者之比小于1，才产生了负数。但这并不能说明华东、华南环境污染不严重。此外，这两区域的区域内贡献率均较大，因此区域内部也要有所区分。
五、税率差异化与税负公平性分析和影响
（一）区域税率差异化。针对近年来大气环境污染日益严重的现状，开征环境税，利用法律规范来控制环境污染，已被认为是改善这一状况的有效措施。由于我国大气污染现状存在显著的地区差异，其中以华北地区空气污染尤为严重，因此，我们提出了开征环境税的预测，并基于华北、西北、华东和华南地区环境污染现状及PM2.5差异塞尔指数分析，提出分区制定差异化税率的设想。
环境税税率的制定，必须体现各区域自然环境、产业分布和经济发展状况等差异，即华北地区税率最高，西北地区次之，华东和华南地区相对较低，四个地区税率呈阶梯递减。
由“拉弗曲线”我们可以知道，税收收入会随着税率的提高呈现“倒U型”结构。因此，环境税税率既不能过高，也不能过低。税率过高会影响经济发展，增加企业的负担；税率过低则不利于税收调控功能的有效发挥。其中，针对西北地区的税率制定，尤其应该体现这一原则。西北地区历来经济发展水平相对落后，长期以来，国家都把扶持西部地区发展作为主要的战略，并在该区域投资、税收和企业发展方面给予众多的优惠政策，减税也是其中重要的手段之一。即使在未来开征环境税，考虑到西北地区客观条件的特殊性，在环境税的制定上也应当给予一定的优惠，如降低税率、计税时扣除一定比例的税额；等等。
同时，在制定环境税时，实行以PM2.5排放量为标准的累进税率，设置多级累进税率，对污染较高的企业加重税率，污染较少的企业减轻负担，以体现公平效率原则。此外，我们需要强调，环境税是基于不同区域第二产业产值对环境造成伤害所应负担，而征收的环境税也主要用于整治该城市的空气污染，所以环境税真正体现了“取之于民，用之于民”。
（二）潜在影响。环境税的作用并非在于增加政府收入，打压污染企业的发展；而是在于弥补市场失灵，刺激企业减排，促使企业转变发展方式，保护生态环境，实现可持续发展。
我们也考虑到在开征环境税之后，企业的税负加重，可能会使企业减缓生产，对经济的发展带来负面影响。但从长期来看，征收环境税可以激励企业转变经济发展方式，改良生产技术提高经济效益，在减少排放的同时保证经济产值。
在制定区域差异税率的同时，对于区域内污染较少的企业，应给予一定的税收优惠，使环境税的征收更加公平。比如，华北地区的区域内排放差异较大，是由于不同地区气候条件和主导产业不同造成的，应当在区域内部也体现税率的差异化，保证企业税负相对公平。在实际征收环境税时，排放较少的企业可以凭企业环境评估报告到地税局申请环境税优惠税率及退税，相关资金从该市环境税收收入中提取，从而促进企业良性发展。
所以，如果企业顺应市场、顺应科学发展、贯彻节能减排，征收环境税不会对企业造成很大负担，而会使企业的产值与环保工作良性发展。
（三）局限性。在我们目前的研究报告，也存在着一定的局限性。
首先，我们研究的PM2.5空气质量指数，是一个较新的指标。我国从2013年开始才有官方的检测数据，且目前
PM2.5的城市仍然很少，主要都是各省的部分大城市。
其次，现在公布的PM2.5数据仍然存在着很大争议，监测标准也不统一，受到了许多质疑。据报道，有些城市把检测
PM2.5的基站设置在城市中环境较好、离污染源相对很远的地方，以对外隐瞒大气污染的实际状况。若现在开征环境税，则可能导致部分城市为了保护本地企业，虚报PM2.5指数，以达到避税的目的。
另外，我们所采用的主要城市GDP数据，只局限于第二产业产值，这是考虑到第二产业是大气污染物排放的主要来源。当然，PM2.5的来源很多，其他产业和居民日常生活也会排放，我们此次的调查数据并没有涉及这些方面。随着我国部分城市逐步公开PM2.5污染源的分布情况，完善监测机制，这一情况将会得到改善。
参考文献：
[1] 经济研究导刊：《四川省区域发展差距的赛尔指数分析》 ，刘素贞西南交通大学人文社会科学学院，成都610031） 2009年第24期 总第62期）
[2] 中国证券报：《环境税预期升温 环境治理再引关注》，魏 静 2013年11月6日
长期以来，由于城市建设在环境保护方面的局限性，致使城市发展过程中产生了一系列的环境问题。近年来，由于环境保护规划没有与城市建设同步落实，使城市环境遭到一定程度的破坏，环境污染日趋严重，城市环境不能进入良性发展的轨道。因此城市建设中的环境保护应该引起人们的重视。 1、城市建设发展中存在的环境问题 1.1 水体污染问题突出 由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的破坏。我国的水体污染近期呈上升趋势，全国有监测资料的1200多条河流中，850多条受到污染，全国范围内78%的河段不适宜作饮用水水源，50%的地下水受到污染。据估计，我国每年因污染而造成的经济损失达400亿元。
城市大气质量严重恶化 工业和交通运输业迅速发展以及化石燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排人大气层，使大气质量严重恶化。我国大气污染属“煤烟型”污染，全国城市空气中总悬浮微粒浓度普遍超标，平均浓度达309微克/立方米;二氧化硫浓度水平较高，部分城市污染相当严重。而由大气污染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。
固体废物泛滥成灾、垃圾围城现象严重 人类的生活和生产产生了大量的固体废物，目前我国每年产生的工业固体废物为6.6亿吨，其中有害废物为3000—4000万吨，累积量超过64亿吨，侵占5亿多平方米土地;每年的生活垃圾量为1t并以每年7%～8%的速度增长。由于我国的固体废物露天堆积，全国有三分之二的城市处于垃圾的包围之中。
噪声扰民现象普遍存在 目前，随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展，噪声扰民的现象愈发突出，据44个国控网络城市监测，全国三分之二以上的城市居民生活在噪声超标的环境中，区域环境噪声等效声级分布在51.5～65.8dB(h);道路交通噪声等效声级范围为68.0～76.3dB(A)。 2、环境保护规划的主要内容 环境问题涉及到经济、人口、资源等多方面，城市总体建设中的环境保护规划，是一个综合决策问题，要将环境作为一个重要因素，在城市总体建设的指导思想、优化产业结构、污染物总量控制、城市基础设施建设和重大工程项目等方面实行综合规划。 2.1 城市总体规划的指导方针 走可持续发展之路是中国在未来发展的自身需要和必然选择，在城市建设中，实施可持续发展战略，建设可持续发展城市已成为国际城市建设的大趋势。
在我国城市总体规划中，贯彻可持续发展战略尤为重要。 2.2 合理布局与环境功能区划 环境问题的地域特征十分鲜明，与城市布局的关系密切。环境有一定的自净能力，同时，环境质量标准是根据功能来制定的。不同的区域功能对环境质量的要求不同。规划要避免将对环境影响大的活动布置在对高功能区有影响的地方，而应将之布置在环境容量大，对高功能区无影响或影响少的地方。
环境功能区划是城市布局在环境方面的表述，体现了城市布局在环境方面的要求。环境功能区划，从环境特征或环境容量与经济、社会活动相和谐出发，规划城市环境功能区，协调环境与经济、人的关系。按照高功能区高标准保护、低功能区低标准保护的原则，环境功能区划为确定不同功能的环境目标、制定详细环境规划和实施环境管理提供依据。
城市环境基础设施建设 城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础。一个现代化的城市没有现代化的城市基础设施，一日都无法运营。城市环境基础设施，是指与环境保护密切相关的基础设施，是城市保护环境的重要手段，如城市供气系统、集中供热、集中城市污水处理厂及污水截留管网，垃圾收集、运输及无害化处理设施绿化等等。 2.4 环境保护与优化产业结构 当前我国正处于产业结构战略性调整时期，经济发展必然对环境有一定的压力，不同产业结构的环境压力有很大的差异。第二产业的发展，特别是能源、化工、原材料等重污染行业的发展，对环境的潜在压力大，第三产业和高新技术产业以及清洁生产对环境的潜在压力要小得多，产业结构决定了环境保护难易的程度。 3、城市环境保护规划的科学管理措施
城市环境保护规划的前期准备 前期准备工作是城市环境保护规划的基础，它包括城市的自然环境资料，例如地理位置、生态环境、气象、水文等;城市的社会与经济状况，如人口、国民生产总值等;环境状况的调查分析，如大气、水体、噪声的监测资料、固体废物的来源与历年累计量，对污染的治理状况等;城市生态环境现状分析与功能区划等。 3.2 大气污染综合整治规划
根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制定污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物，便于治理时有的放矢、对症下药。当前我国大部分城市的大气污染主要是由采用落后燃烧方式燃煤和汽车尾气引起，由此而来的首要污染物是二氧化硫和总悬浮颗粒，因此规划的远景目标应该是改进落后的烯煤方式。
提高燃烧效率，尽量使用气体燃料、型煤、太阳能、地热等无污染或少污染的能源，实行区域集中供热、消灭千家万户的小烟囱，提高道路硬化率，通过强化污染源治理和提高污染控制技术等手段创建无烟控制区。调整工业布局，根据大气自净规律科学便理的利用大气环境容量;强化污染源的治理，降低污染物的排放量;通过技术和行政的手段减少汽车尾气的污染;提高城市绿化率、选择抗污染性好的树种，大力发展植物净化。
水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上，根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案。根据我国水污染的具体情况，水污染综合整治规划应该通过改革落后的生产方式，采用少废、无废工艺实现清洁生产，是高污水处理效果和资源化利用率，减少污水排放量，修建有效的污水处理设施，加强工业废水和生活污水的治理，最终达到有效保护水资源的目的。 3.4 城市固体废物综合整治规划 固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制定最终治理对策。
目前我国许多城市者处于固体废物包围之中，解决固体废物问题已到了刻不容缓的时刻，固体废物综合整治规划的目的是依据城市的经济承受能力和城市固体3.5 污染物排放“输入——响应关系” 城市环境规划要以环境质量为核心。关键问题是建立污染物容量总量控制的“输入——响应关系”，即污染物排放对环境质量的定量影响关系，运用大气或水环境容量模型，将污染物排放与环境质量联系起来。因而污染物排放的“输入——响应关系”是城市环境规划和环境管理的技术基础，污染趋势预测、污染治理方案的模拟和可行性分析都需要应用“输入——响应关系”，必须认真做好。
地理信息系统(GIS)的应用 地理信息系统对城市总体规划是一个十分有用的先进信息手段，对环境保护规划也同样。地理信息系统不仅具有表现直观清晰的优点，更重要的是它使环境规划中的属性数据与空间数据结合，可以进行各种综合分析和模型计算，分析计算快捷，存储修改十分便利，图形加工能力强。地理信息系统的应用是环境保护规划值得提倡的先进手段。 4、结束语
综上所述，城市环境保护规划对城市的发展起着极其重要的指导作用，是城市建设的综合部署，也是城市建设的管理依据。因此，做好环境保护规划势在必行。
