发布时间：2023-07-31 17:00:17
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地利用总体规划概念样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
文章编号：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01
土地利用总体规划是国家各级政府在一定历史阶段内，对所管辖范围的土地利用进行宏观调控、组织开发和监督保护的政府行为，其目的是对有限的土地资源，根据土地资源利用状况、开发潜力和各业用地需求，对城乡土地利用所作的统筹安排和综合部署，以获取最佳的经济、生态和社会效益，以及保证“人民吃饭”和“国家建设”之间的协调发展，为实施社会经济可持续发展规划提供用地保障。在土地利用总体规划管理的各个环节（编制、评价、审批、实施和监督检查）中，规划的实施评价是监督检查中极其重要的一环。因此，探讨土地利用总体规划的评价方法十分必要。下面运用多因素综合评估方法，对县级土地利用总体规划实施情况进行评价。
一、规划实施评价中存在的问题
所谓土地利用总体规划实施评价，是指根据一定的标准，利用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后，所作出的一种价值判断。土地利用总体规划实施评价的目的是为了了解土地利用总体规划执行结果的基本情况，以便为现行土地利用总体规划的废、改、立提供指导。当前土地利用总体规划实施评价中，主要存在三个方面的不足和问题：1、多定性评价，缺乏完善评价标准。在土地利用总体规划实施评价时，多是作一些文字评述，难以进行量化评价。2、评价体系不完善。对土地利用总体规划实施的效果、执行的力度，没有科学的评价体系，也缺乏完整的评价机制。由于规划评价缺乏完善的评价体系，对评价主体、客体、内容的界定往往不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规范性。3、评价方法的可操作性差。定性评价带有较大的主观性和人为因素。
二、评价指标确定的原则
指标选取遵循以下原则：
1、科学性。指标体系能较客观全面地反映系统发展的内涵、各子系统和指标间的相互联系，并能较好地度量土地利用总体规划实施的程度。
2、系统性。土地利用总体规划评估指标体系应当涉及经济、社会、生态三个方面并将它们有机联系起来。
3、层次性。土地利用总体规划评估指标体系的构架，可以采用“评估因素――评估因子――评估指标”多层次的框架结构。
4、可比性。土地利用总体规划评估指标体系的设计要求单项指标采用原规划指标的名称、概念和计算方法，以体现运用上与原总体规划的衔接。
5、可操作性。指标选择要考虑数据取得的难易程度、可靠性和成本，特别是指标体系应该注意简单与复杂的协调统一。指标太少或过于简单不能放映规划实施评估的内涵，对评估结果的精度产生影响。指标过多或过于复杂则不利用于评估工作的开展。
从所在县区实际情况出发，综合考虑选取指标的科学性、系统性、层次性、评价的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，确定评价工作涉及到的评估因素。
三、规划实施评价体系建立
土地利用总体规划评价和土地利用总体规划实施评价既相互区别又相互联系。前者是对土地利用规划制定的科学性、合理性等进行评价，后者是假定土地利用整体上科学管理的前提下，对土地利用总体规划的执行情况进行评价。土地利用总体规划实施评价主要是寻找规划目标和实施措施之间的因果关系，找出土地利用总体规划目标和实施措施方面存在的问题，目的是为进一步加强规划执行或规划修编提供指导。对土地利用规划实施情况的评价，可以四方面进行：①规划目标的执行情况评价。它包括对土地利用的结构、规模、布局和时序的评价；②土地利用总体规划实施的效益评价，包括经济、生态和社会效益的评价。③实施措施评价。④规划的社会影响评价。
四、规划实施评价步骤与方法
1、影响规划实施评价的因素
影响规划实施评价的因素包括对土地利用的结构、规模、布局和时序、效益、实施措施、社会影响评价。
2、影响因子的确定
将四类因素进一步细化，分为7各方面，即7个评价因子
（1）规模：是指农用地规模、建设用地规模和土地开发整理规模。
（2）布局：按照土地适宜性和区域的差异性安排各类用地布局的合理程度；建设用地不占或少占耕地或尽量不占优质农田。
（3）机构：农用地结构和建设用地结构
（4）时序：①与国民经济和社会发展规划（计划）、国土整治规划等协调情况。②年度计划执行情况，耕地占补平衡情况；③土地开发整理规模的合理程度、速度。
（5）规划实施效益：是指经济效益、生态效益、社会效益
（6）规划实施政策措施：①规划的实施措施与规划目标的对性关系；②规划的政策措施的可行性实施效果；③规划实施机制与市场经济发展的一致性
（7）规划的社会影响：①公众对规划的认知度②公众对规划实施的满意度③公众对规划实施的参与度
通过上述几项指标的评估，可以看出现行土地利用总体规划对已经发生的重大社会经济背景变化的预计情况，以及规划指标和规划布局对社会经济发展需求的适应性情况，从而相应对现行规划进行调整，对规划下达的新增建设用地占用耕地、城乡建设用地规模等指标进行调整、追加，对规划布局进行优化，以保证土地供应与未来经济社会发展相适应，为辖区提供用地保障，促进当地社会经济的持续快速健康发展。
五、规划实施评价结果与分析
由于各评估指标反映不同的评估内容，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，因此需要通过标准化将其转化为可比量纲。标准化的各指标影响分值在0～100之间。指标分值作为评估结果与指标实施效果呈正相关，即指标分值越大，表示该评估指标的规划实施效果越佳。
1、优秀（综合分值在90～100）：各项规划目标预期可以完成，规划执行综合效果很好，社会、经济、生态效益明显，土地利用程度和效益不断提高。
2、良好（综合分值在75～90）：个性指标任务满足要求或与预期基本一致，规划执行效果较好，土地效益和土地利用程度有所提高。
3、一般（综合分值在60～75）：规划执行效果不显著，各项指标任务基本满足要求或预期可以完成，社会、经济、生态效益未发生明显变化，土地利用程度和效益略有提高。
4、较差（综合分值在50～60）：规划执行效果较差，规划指标任务预期较难完成，社会、经济、生态效益不明显，土地利用程度和效益未有改善。
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
一、土地利用规划概述
1、土地利用规划概述
土地利用规划是按照国民经济发展的需要,遵循有关的自然规律和社会经济规律,在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理合理分配国民经济各部门的用地正确地和各项建设工程以及保护生态环境的措施相结合,从而制定最优的土地利用方案,提高土地利用率和土地生产率,以取得最大的经济效益、社会效益和生态环境效益,同时又为将来保护好土地资源,以达到土地资源可持续利用的目的。
2、土地利用规划的目标、任务和内容
开展土地利用总体规划的根本目的是加强对土地利用的宏观控制和统一管理,对十分宝贵和极其稀缺的土地资源进行优化配置,提高土地利用的综合效益,为区域可持续发展奠定基础。其主要目标包括:(1)统筹安排各业用地,促进国民经济持续、稳定、协调发展;(2)合理利用土地资源,提高土地的社会、经济、生态效益;(3)加强对土地的统一和计划管理。具体的任务包含下列四个方面:(1)在国民经济各部门间合理分配土地,为国民经济各部门的发展创造良好的用地条件;(2)为建立良好的自然生态环境和社会环境创造土地条件;(3)为实现农业现代化创造科学的土地组织条件;(4)调整我国社会主义土地关系"土地利用总体规划范围大、综合性强、内容多、关系复杂"
二、经济外部性的含义
经济外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。
三、土地利用规划评价指标体系建立的原则和标准
土地是重要的基础性资源,土地开发利用既不是纯粹的经济过程,也不是纯粹的生态过程,而应该是经济过程和生态过程的有机统一,其实质是生态经济、社会的协调发展，对于土地利用规划的评价应建立一个评价体系，本文简要叙述评价体系的指标组成、体系建立的设计原则以及建立体系的指标选择建议。
1、指标体系的组成
本文进行基于经济外部性的土地利用规划的评价出于两个出发点:一是研究土地利用规划的建设用地布局影响,二是研究土地利用规划的生态环境影响,旨在探讨土地利用规划的布局是否合理，是否对农地造成影响，以及土地利用规划是否考虑生态栖地的影响以及生态环境影响，从而更加实际的得出土地利用规划的发展重点思路与发展方向。
2、指标体系的设计原则
指标体系应能全面真实地反映社会、生态、经济系统的内部特征及外部状态，系统内部各子系统相互间的联系以及主要目标的实现程度"因此在指标的选取上应遵循以下原则:
(1)科学性和实用性相结合的原则
科学性是指标体系建立的重要原则,在指标体系的建立方面,科学性体现在该指标体系应该能够全面、客观、准确地反映规划实施前后,社会、生态、经济系统的状态变化趋势和系统内部的协调程度,并能够体现战略实施带来的社会经济影响"因此,所选指标必须概念清晰明确,且有具体的科学内涵,测算方法标准,统计计算方法规范"同时,指标体系应具有实用性的特点,即考虑定量化的可行性,建模的复杂性以及数据的可靠性和可获得性,土地利用规划环境影响评价指标应具有明确的科学内涵较好的度量性,要便于不同地区之间的比较"
(2)层次性原则
由于土地利用规划评价以社会、生态、经济复合系统为研究对象,而从内部结构分析,该系统具有复杂的层次结构,因而指标设置也应该满足这一特点要求"也就是说,指标体系具有鲜明的层次结构,能反映在不同层次上的规划影响"
(3)代表性原则
土地利用规划的影响是多方面的、复杂的,选用的指标要充分体现土地利用对各社会、生态、经济等各方面影响状况,同时,定性指标和定量指标相结合"。
(4)综合性原则
全面衡量各种影响因素,严格进行综合性的分析评价"
(5)系统性原则
确定相应的评价层次,按系统论的观点评价各个指标,构成完整的评价指标
体系"
(6)静态指标和动态指标相结合的原则
静态指标反映区域可持续发展的状态,动态指标则用于反映区域可持续发展
的趋势,二者对于全面!客观反映土地利用规划评价的目标是必不可少的"土地
(7)可操作性原则
土地利用规划环境影响评价的指标应具有很强的可操作性,易于从现有资料
中获取,便于管理部门使用"
3、土地利用规划评价的指标体系因子选择建议
土地利用规划的影响是长期的,并且会随时间的变化发生一定的变化"指标体系应具有一定的灵活性,为将来增加或改变某些单项指标提供接口"，釆取德尔菲法,在广泛征求专家意见的基础上,根据土地利用规划的基本特点来探讨评价指标体系,以土地利用规划的经济外部性为总目标,根据建设用地布局和生态影响基本特点来探讨评价指标体系,根据评价目标、评价方法、评价原则与评价内容,构建了指标体系,并选择27个指标作为参评因子,组成土地利用规划外部性影响的利用评价指标体系
布局影响 土地人口承载力指数、城镇化水平、道路通达水平、城乡居民收入比重、人口自然增长率、城市化水平、农民人均住房面积、人均建设用地面积、土地利用率、土地生产率、粮食产量、林木蓄积量、水资源总量、农作物单位面积产量、单位面积林地产量、养殖业产值等。
生态环境影响 基本农田占土地总面积比、土地生产潜力指数、森林覆盖率、农业废气排放达标率、农业废水排放达标率、农业固体废弃物利用率、水土流失、土地污染指数、垃圾无害化处理率、治理污染年投入、公顷农药施用量、林地面积比重、耕地年减少量等。
4、指标选择确定评价标准
评价标准直接反映评价结果,关系到评价结果的现实应用,一般而言,确定评价标准大致采用两种判断方法:一是,定性判断法。即依据个人的经验和知识对土地利用规划的的持续度进行评价,然后作出判断是否可持续,以及其可持续利用程度。不过,这种方法对评价者自身在农用地可持续利用的知识和经验方面要求很高,才能对评价结果进行全面的分析,作出适合的评价;②比较法。即设定土地利用规划的经济正外部性为1分,经济负外部性状态为0分,然后在0~1分之间划分两个级别,其余的情况通过选取的指标与理想值和最差值之间进行比较、计算、最终确定出评价单元的评价结果。
四、基于经济外部性对土地利用规划的几点评价
通过对指标体系的建立，对于现行的土地利用总体规划无论是从各项指标数据的搜集还是按当时经济发展水平所做的预测，修编基础工作、准备工作较充分，是“指标控制＋用途管制”为模式的土地利用规划。总体而言，从实施以来的情况看，提高了各级政府对土地利用规划的认识，树立了规划的权威性，使规划在土地管理工作中具有一定的基础地位和“龙头”作用。对于合理利用土地资源，强化土地利用宏观调控，协调用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局起到了积极作用。这些对于土地利用总体规划而言，经济外部性是体现的正外部性。
但是随着社会主义市场经济体制发展，乡镇行政区划的调整，以及工业化、城镇化、现代化进程的加快，上一轮乡镇土地利用总体规划在实施中存在的问题日渐显露，已调整的规划也并未解决相关问题。土地利用总体规划的负外部性也逐渐体现，其主要体现在如下几点：
1、土地利用总体规划随意性大，导致布局不相协调的负外部性
土地利用总体规划从理论上来说应该为主导作用，能控制各个行业及布局的土地利用数量、结构和规模。城镇规划、村镇规划不能突破土地利用总体规划的用地控制指标。
然而，由于土地利用总体规划的编制和修编的滞后，各乡镇在编制城镇和村镇规划时，不顾实际，盲目追求大规模、大框架，乱设开发区、工业小区, 致使乡镇土地利用总体规划与现行城镇、村镇规划不相衔接和协调，在规划实施中时有矛盾发生，影响土地利用总体规划的权威性，同时随意调整土地利用规划，钻政策空子，导致规划丧失其科学性和严肃性。又由于土地供应在很大程度上依赖于建设项目，而地方政府承担着壮大地方经济的重任，因此，为实现招商引资的目的而随意用地，将土地利用总体规划搁置, 不断违法用地;乡镇土地利用总体规划在制定和实施过程中缺乏先进的规划理论指导，缺乏超前意识，缺乏控制性详细规划，使得总体规划缺乏可操作性。
从经济上而言，土地利用总体规划并没有起到相应的作用，从而体现出经济外部性为负的方面。
2、 乡镇土地利用总体规划调整完善准备工作不充分
由于管理体制落后、土地利用状况调查工作的滞后性，虽然每年都做变更调查工作，但由于基层土地管理技术、条件的限制，往往靠人为变更，导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差。地方土地管理部门隶属于同级政府，难以约束当地政府从局部利益出发的短期行为。土地利用总体规划调整完善的业务工作很仓促，匆忙进行规划调整，其科学性、权威性将大打折扣。但有许多地方作了简单短暂的培训，下发了上级下达规划指标，简单认为只要完成了建设用地置换指标和农用地整理折抵指标就行，各乡镇政府只关心用地指标够不够用，只要求满足城镇发展、园区发展的需要。不注重与其他部门的协调，造成此次规划调整完善只是土地部门的事，只为了地方建设的需要。
这些做法导致评价体系中相关规划实施后的成果指标不能满足要求，从而体现出规划经济的负面性。
根据1984年全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》(以下简称《规程》)，耕地指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，“间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩涂和海涂”。耕地中还包括南方宽＜1．0米，北方宽＜2．0米的沟、渠、路和田埂。《规程》还将耕地分为五个二级类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。
在《规程》的指导下，全国各地开展了第一次土地利用现状调查，外业工作时，将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地。
农业结构调整与耕地概念的延伸
从农业历史上看，耕地与其他农用地一直存在着相互的转换。在依靠自然肥力进行农业生产的时代，农民通过休闲、草田轮作、作物轮作等手段恢复地力；因此，耕地上面种植的作物或植被一直处在不断的变化之中。《规程》中的新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地就属于这类。
随着化肥工业的发展，人们可以通过施用化肥补充耕地养分，可以做到不休闲、不轮作。但是，随着自给自足农业为市场经济代替，农产品市场价格变化对土地资源的配置调节作用的不断增强，农民必须适时进行农业结构调整，以稳定和增加收入；同时，农业结构调整也是我国提高农产品竞争力、应对国际贸易竞争的重要措施。因此，调整农业结构，因时因地不断改变耕地的种植类型，对于促进农民富裕，壮大农业经济是必然趋势。
1999年12月，中央召开农村工作会议，把大力推进战略性结构调整确定为我国农业和农村经济发展新阶段的中心任务。同年12月底，国土资源部发出《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，要求各级土地管理部门调整思路，坚持政策引导和科学规划，增强服务意识，使农用地管理为农业和农村的经济结构调整服务好。国家土地管理部门在对耕地的认识上有了突破性进展：一是确定了新的耕地鉴定标准。从2000年开始，因农业生产结构调整将耕地改为其他农用地，经认定土壤耕作层未被破坏或轻度破坏易于恢复的耕地，都不作为减少耕地考核。二是明确规定，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地，在土地变更调查时按现状地类调查。
为了适应这一变化，国土资源部制定了城乡统一的《全国土地分类》(过渡时期适用)(下简称《过渡分类》)，自2002年1月1日起执行。在《过渡分类》中，耕地与园地、林地、牧草地和其他农用地并列作为农用地的二级类，指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。
在执行《过渡分类》、进行土地变更调查时，设定了很多可调整用地类型，如可调整果园、可调整有林地、可调整人工草地、可调整养殖水面等，其主要特征为由耕地改用作现状用途，但耕作层未被破坏或可复耕的土地，土地变更调查时仍作为耕地对待。
2002年的《过渡分类》关于耕地的概念实际上与《规程》中耕地的概念没有多大区别，只是根据土地开发整理工作的开展，增加了新开发复垦整理地，将原来“耕种三年以上的滩涂和海涂”改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。
可见随着社会经济的不断发展和耕地保护工作的不断实践，耕地的概念是在不断发展的。从耕地的生产能力来看，耕地转换为园地、草地和鱼塘，并不意味着丧失了其农产品的生产功能。从土地利用角度看，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，也就是说，农业结构调整具有可逆性。从农作角度看，园地土壤也有耕作管理措施，也应该属于耕作土壤。从土壤肥力角度看，园地因为肥料投入多，还可能提高土壤肥力，提高土地质量或生产力。即使是鱼塘，因为大量鱼的排泄物，加上鱼饲料残余沉积塘底，鱼塘塘底的塘泥成为很好的肥料，当鱼塘复垦时，塘泥覆盖地表成为肥沃的耕作层。
新一轮土地利用总体规划中耕地的概念
第一次土地详查中将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地，显然扩大了耕地的面积。这其中，草田轮作地、果(树)粮间作地实际上都属于可调整的耕地，其用途是变化的；新开荒地、休闲地、轮歇地属于非固定的耕地，随时存在弃耕撂荒的可能。
此外，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，而且耕地改换为种植果树或养鱼，复垦以后并不见得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上种植作物(包括果树)或改养鱼，只要能够复垦，而且复垦后生产力不下降，就依然可以视为耕地。
因此，从耕地保护的目的是保护耕地的生产力的角度上讲，新一轮土地利用总体规划在耕地概念上，应该承上启下，变革《规程》中耕地的概念为：耕地指种植各种农作物的土地，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的土地，也包括利用原来的耕地栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地还包括原耕地用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地。
新一轮土地利用总体规划中耕地保护区的划定
1．不能禁止划入耕地保护区的现有耕地
土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展中长期计划，根据社会各生产部门的用地需求和土地自身的特性，合理、统筹协调土地资源在国民经济各部门之间的配置的战略性规划。它包括统一调整和规划耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地资源、避免浪费和保护土地资源。有人片面地认为，土地利用总体规划的主要目标是保护耕地。实际上，土地利用总体规划的目标相当综合，既要考虑“吃饭”，也得考虑“建设”与“生态”，并非仅仅是保护耕地。而且，对于一些大都市，其主要功能是社会经济发展“火车头”的作用，其土地利用安排首先应该考虑城市建设与生态环境保护。这样的大都市其土地利用总体规划应该在不超出资源(土地与水)承载力和保护优良的生态环境前提下，优先考虑城市建设用地。为此，大都市规划中首先应该是划定生态环境用地和那些用于城市建设的用地，用于城市建设与生态环境的耕地不能划入耕地保护区。
在土地利用总体规划中不能划入耕地保护区的现状耕地是：
(1)划定的用于各项建设的耕地
这包括根据需求预测和适宜性评价用于城市、村镇居民点、交通道路等各项建设的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中华人民共和国水土保持法》第十四条规定，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物；而且规定已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。因
此，根据国家法律，现有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能划入耕地保护区。
(3)其他严重退化、不宜耕的耕地
其他发生严重土地退化的耕地，包括严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常薄浅的耕地，严重污染的耕地，也应该考虑不划入耕地保护区。其中农药、重金属污染已经影响到土壤健康，并且通过食物链进入人体，危及人民的身体健康。因此，对于土壤污染达到国家限制标准的耕地，应该退耕，这类耕地最好不划入耕地保护区。
实际上，严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常浅薄(
当然，将部分耕地划入城市建设与生态环境用地，必须要本着集约和节约用地的原则划定建设用地，不能借机无限扩展建设用地；也不能以保护生态环境的名义，将本来生产能力高，耕种条件下对生态环境没有多少负面影响的耕地退耕。要从保护耕地就是保护食物安全、保护国家稳定的高度。尽可能保护耕地。
2．规划中划入耕地保护区的耕地：
除了上述不能划入耕地保护区的其他以下耕地，应划入耕地保护区：
(1)现在种植各种农作物，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的耕地；
(2)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，目前栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地；
关键词：土地利用总体规；城镇规划
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
1引言
随着我国国民经济的飞速发展，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出，这就要求我们必须科学合理的修编土地利用总体规划。而很多地区在修编土地利用总体规划的时候，往往忽略城镇规划，导致土地规划与城镇规划相互间格格不入，造成城市总体布局混乱，影响城镇可持续发展。因此，要实现城镇的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹土地规划与城镇规划，形成互补协调、互利共赢的格局。
2 土地利用总体规划与城镇规划的差异
在现行的国民经济发展体系中，土地利用总体规划和城镇规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，主要表现在以下两个方面：
2.1指导思想的差异
土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
2.2规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
3 关于统筹发展两个规划的思考
3.1统筹发展两个规划的原则
统筹发展两个规划必须遵从以下原则：
第一，从全局出发的原则。要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。
第二，保护与保障并行原则。在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。
第三，可持续利用原则。在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。
第四，弹性原则。无论是土地规划，抑或城镇规划都要具有可量化性，要留有一定的空间，要能够有效适应变化的市场环境，做到能根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。
第五，多元原则。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。
第六，实用原则。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。
3.2统筹发展两个规划的方式
统筹发展两种规划建议采用以下方式：
一是强化土地管理部门和建设规划部门间的协作。土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
二是城镇规划必须坚持以土地利用总体规划为依据。城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
三是走集约型的城镇建设道路。城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。
3.3统筹发展两个规划的制度
统筹发展两个规划，必须创新两个规划的管理制度：
一是要创新法律制度。从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城镇规划已有相关领域的法规――《中华人民共和国城乡规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规。因此我们要完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹发展提供法律保障。
二是要创新管理制度。建议将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。
三是要创新环境制度。要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹发展提供环境保障。
关键词:城镇;城市规划;土地
Abstract: This article aimed at the present town development exists in land use problems, the main causes were analyzed.
Key words: urbanization; city planning; land
中图分类号 : TU984文献标识码： A 文章编号：
1、城镇用地现状分析
城镇用地内部布局不合理，土地利用率低，近年来，小城镇建设进入迅速扩展期，县以下的城镇建设大部分是外延扩大，占用土地多为优质耕地。不少小城镇建筑布局混乱，道路建设不规范。小城镇的发展势在必行,却因人们的素质、观念问题、政策法规不完善、规划滞后等而造成了宏观上的土地资源不足与微观上的土地资源浪费同时并存、土地供需“失衡”等问题。
1. 1 城镇建设扩张占用耕地的问题
在威胁中国耕地可持续发展的各种因素中,目前最突出、最严重的问题就是城市发展对耕地的占用。小城镇为达规模效益,应该扩张,在竞争激烈的今天也不能不扩张。但扩张就意味着对非城镇建设用地的占用,这是无论以哪种方式扩张的小城镇都要面临的重大问题。而小城镇是从大中城市郊区、城乡结合部或区位条件、经济基础较好的乡村生长、发育起来的,因而决定了其建设、扩张所占土地尤以地形条件较好、土质优良的耕地为主。加之许多地方片面强调“以地生财”忽视耕地的保护,存在靠卖土地赚钱,任意占用耕地的现象。耕地占用过多,严重影响农业的可持续发展。
1. 2 规划编制不到位导致城镇土地利用效率不高
在小城镇的扩张中,规划起着十分重要的“龙头”作用,如果规划不到位,就会出现道路拥挤、交通混乱、公共绿地不足等问题,尤其是土地的有效利用问题。没有规划的乱建可造成5 %～10 %的土地浪费,甚至有的地方还出现了“有地无人,有人无地”的怪现象,这并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好衔接。一些城镇的实践表明,同样面积的土地,城镇建设如能合理规划和布局,可能多出70 %以上的使用面积。规划的滞后和规划执行力度不够是许多地方存在的一个普遍同题。土地利用总体规划不到位,乡镇级土地利用总体规划薄弱,城镇规划与土地利用总体规划的协调工作不够,缺乏公众参与,土管部门、城市规划管理部门缺乏交流和沟通,这些都使规划效果大打折扣,城镇土地不能得到有效利用。
1. 3 土地开发市场不规范使土地资源损失严重
小城镇扩张不可避免地涉及地产开发问题,许多小城镇的地产开发市场不合理、不规范。如为了吸引投资,将土地价格定得过低,或在土地批租中片面优惠让利,使得土地收益外流,损害了国家利益;由于片面追求经济效益,小城镇的开发零散而不成片,局部地区建筑面积过大,缺乏应有绿地和活动空间;以及现在比较严重的遍地开花式开发等同题,使土地得不到事实上的“集约”,而隐性的土地浪费严重。
1. 4 旧城改造,土地资源配置布局不合理
小城镇扩张中旧城改造是一大难题,有限资金的使用难以兼顾旧城新区,因而有的地方采取回避态度,将资金用于新区开发,追求增量土地,造成新旧区反差强烈,未经改造的旧城区土地资源配置效率和利甩效率低下,闲置浪费严重;而有的小城镇片面追求“节约用地”,旧城改造中房屋建筑增多,绿地减少,环境质量不高,实际上土地资源配置仍不合理,其绿地、住宅、交通、商业用地等比重与现代化城镇要求还不相适应,没能充分发挥不同地段土地的经济、社会、环境的综合效益,非常有必要从整体上优化土地利用的资源配置。
1. 5 土地管理行为不规范导致土地资源流失严重
由于体制、政策不配套,出现多头批地,多部门多渠道供地,土地供应失控问题;有的开发区管委会未经土管部门就将征得的大片土地转手倒卖,从中牟利;有买下土地使用权,作为财产拥有,不投入生产领域,而等待土地增值,以获巨额利润的土地投机行为;或多征少用,乱占乱用造成的土地资源浪费;土地进入市场,却出现城镇国有土地和城乡结合部的非农业用地被部分单位和居民直接或间接非法转让、出租,给小城镇建设规划和管理带来很大难度,国有和集体土地资产大量流失,扰乱土地经济秩序,而且土地利用率低下,这一系列问题均是由于土地的管理还未健全,政策措施还未完善,管理力度也还有待加强,否则对小城镇的社会经济发展不利,对土地的合理利用更是大为不利。
2 “节地”的必要性与紧迫性
当前城镇土地资源粗放利用方式没有得到根本改变,具体表现在:一是国内城镇建设发展需要迅速扩展用地,大量占用郊区和农村土地。二是地方政府为了获取土地增值收益,“圈而不用”现象较为普遍。据调查,一些城镇征购或者征收后不供地的土地面积占全部新增建设用地的40 %～60 % , 土地闲置十分严重。三是违法授予园区土地供应审批权,园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象较为严重。到2003 年底,全国共有各级各类开发区3 887 家,其中经国务院批准的只有232 家, 占6 %; 省级批准的1019家,占26. 6 %;其他2 586 家都是省级以下开发区,占67. 4 %。据不完全统计,各类开发区规划面积达3. 6 万km2 ,超过了全国现有城镇建设用地总量。四是土地利用结构不合理,各类用地比例失调,产业用地比例过高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我国的城镇人均用地为133 m2 ,超出国家标准(100 m2 ) 33 %。
基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题,集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。城市土地集约利用能促进我国土地粗放浪费利用方式的根本转变,从而优化城市土地利用结构,促进产业结构调整和粗放增长方式转变,推动我国城市
良性发展,是我国全面建设小康社会和节约型社会的客观需要。
3 “集约用地”的概念与内涵
【关键词】城市规划；土地储备；土地资源
1.城市规划与土地储备的关系
城市规划与城市土地储备既存在同一性，又存在差异性。城市规划为了节约和合理利用土地和空间资源，保证城市土地合理利用和开发。土地储备能够在土地供应过量或缺乏时调节土地市场，为城市建设筹集资金，保证城市规划和土地利用总体规划的实施。因此，两者内涵虽然不同，但在节约利用土地资源等方面是相辅相成的。同时，城市规划与城市土地储备在侧重点方面又存在差异。城市规划侧重于宏观地分析城市的发展条件，长远期兼顾发展，使经济效益、社会效益和环境效益达到统一，也没有明确的人格化代表。城市土地储备侧重于微观的考虑，注重短期的效果和所创造的经济效益，服务对象有明确的人格化代表。城市规划与城市土地储备之间联系密切。城市规划对土地储备具有指导和控制的作用，而土地储备对城市规划的发展、整合城市用地布局、聚集城市建设资金又有一定的促进作用。
2.城市规划与土地储备存在的问题
2.1城市规划弹性不足
控制性详细规划往往只重视城市形态，缺乏整体性分析和对该地区经济价值的策划，使得控制性详细规划中确定的各项指标要求与实际具备近期储备或拍卖条件的地块存在矛盾，影响整个地区的土地拍卖和改造。同时，控制性详细规划的用地分类划分到小类，小类对用地性质的规定太细，而土地拍卖的市场化要求土地性质有很强的兼容性，能够根据市场的需求进行适时地调整。由于控规不能被频繁地调整，因此用地规划管理往往发生滞后，无法及时有效地引导和控制土地储备和拍卖。
2.2土地储备数量与城市规划不一致
城市规划作为“终极蓝图”无法满足近期土地储备和拍卖的要求。城市规划试图通过对远期规划目标的确定来指导近期建设，造成近期储备拍卖土地的数量和方向与城市规划的要求不一致。储备土地时，往往出现具备上市条件的土地与城市规划确定的规划指标要求和房地产开发市场情况的差距太大，城市规划与土地拍卖面对两难的选择。
2.3城市规划受制于土地拍卖
城市经营性用地进行公开上市拍卖后，土地的价值得以充分显现，土地拍卖的收入在政府财政收入中的比重大大增加。因此，政府乐于用土地拍卖的方式来经营城市，影响城市规划，规划管理服从土地拍卖，用地规划管理无法发挥作用。由于土地拍卖的需要，城市规划不断进行调整和修编，造成城市的无序蔓延，小区发展缺乏公共设施配套。在市场经济条件下，人们对拍卖土地使用权属的概念逐渐增强，因此对小区的公共配套设施的使用权属会更加重视，公共设施无法按要求配套。
2.4城市规划和土地管理的用地分类不一致
在土地管理上通常采用的分类标准是《全国土地分类》，城市规划管理部门用地管理采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》。由于历史原因和管理体制，建设项目规划用地许可证上的用地性质与国有土地使用权证上的土地使用性质所采用的分类标准不一致。由于两者的用地性质确定上的不统一，城市规划用地性质的意图无法在土地拍卖中得到准确的体现，中标人常利用这一点来谋取不正当利益。
3.以城市规划为导向完善土地储备工作
3.1正确处理好两个“规划”的关系。
城市规划和土地利用总体规划各自的任务不同。城市规划是城市建设方面的综合性规划，土地利用总体规划是整个区域的规划，城市只是区域中的一个部分，因此，城市规划与土地利用总体规划是局部与整体、点与面的关系。土地利用总体规划的任务是在保证耕地稳定的前提下，综合协调各业用地的发展平衡，统筹安排各类用地的布局和规模，合理安排土地开发和整理，促进土地资源的高效利用，保证社会经济可持续发展。从土地利用的角度出发，城市规划应服从于土地利用总体规划对城市建设用地规模布局的安排。新的土地管理法中规定，城市总体规划不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。这表明土地利用总体规划批准后，其刚性大于城市总体规划，城市规划在用地规模上须服从土地利用总体规划。
3.2发挥城市规划的“龙头”作用
城市规划是城市发展建设的“龙头”，政府通过城市规划来指导城市开发。在各级政府争相追逐土地储备收益最大化的情况下，城市规划不仅需要对用地进行科学合理的布局，还要对商业开发和公共开发的时序进行引导和控制。规划管理部门应该对与土地储备相关密切的公共开发项目加以明确，在土地储备前期指导公共开发项目建设。城市用地分类不断完善。为了使土地储备和拍卖政策与土地使用性质的管理相适应，应结合城市的规划管理实践，把土地的使用功能作为土地分类的主导因素，同时考虑用地的使用目的、所有权属、出让方式等相关因素，并与相关标准和分类相衔接。在这方面，深圳市走在了其他城市的前列，取得了一定的成果。深圳市根据规划编制、地政管理、规划管理和规划研究的各个环节，充分考虑城市用地分类不同深度的要求，制定了《城市用地分类与标准》。该分类标准确定了大类、中类和小类的三级用地分类体系，基本满足了城市规划管理工作中对不同深度用地类型的要求。规划编制方式的转变。中国城市规划设计研究院将“四区”划定的模式应用到试点城市的城市总体规划中，从而指导和控制城市的用地规划管理。“四区”模式就是在城市中综合考虑自然地理限制条件和人文地理限制条件，科学地确定“建成区”、“适建区”、“限建区”和“禁建区”，综合评价土地资源开发建设的条件。 “四区”模式可以确定城市的极限容量和增长边界，在城市规划和土地利用规划中协调对各类用地的控制，并对土地储备提供限定条件，进而规划城镇空间的布局，提高城市规划编制的科学性。
3.3城市规划参与土地竞标
城市规划参与土地投标，可以保证规划基础性作用的发挥。国有土地使用权招拍挂出让时，出让地块的规划设计条件应严格准确。签订《国有土地使用权出让合同》时，规划设计条件与附图是合同的重要组成部分。要本着“价高者”与“信优者”并重的原则来确定中标人，要充分考察投标者的从业经验、资质、房地产开发的业绩、市场声誉、信用度及其对规划土地利用的能力，将规划设计条件切实应用到土地开发活动中，并得以充分实现。城市规划指导土地储备。在土地储备出让过程中，规划设计条件必须明确地块的面积、规划用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停车泊位、绿地率、必配的公共设施和市政基础设施等要求。宗地图中要明确标明地块的区位，道路红线的坐标、标高，地块的坐标、标高，建筑界线，出入口位置以及地块周边的环境和基础设施。若出让地块为经营性土地，招拍挂出让的规划设计条件不可以变更，严格保证土地使用权的公平、公开、公正。
4.结论
城市规划指导下的土地储备，可以促进城市规划的实施，保证城市功能的完整性，可以合理确定各类用地的空间区位，充分发挥基础设施的效益，可以更有效地完善基础设施与公共配套设施，有利于地方政府实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，保证城市健康、和谐发展。城市规划的任务是对城市的建设和发展进行综合部署和具体安排，保障社会经济的全面发展。 [科]
（一）土地利用空间布局不合理
由于联产承包责任制的推行，农用地按照人口平均分配到各家各户。在分配的过程中，考虑到了土地的质量、好坏搭配均匀，这种做法具有一定的公平性，然而分配的结果是整块的土地被分割，农用地呈现零散不集中、单位面积狭小的局面。
（二）耕地的面积锐减、质量下降且污染严重
近年来，农村耕地面积大量减少。同时，在土地开发的过程中，过度追求耕地的产量、盲目开发和过渡垦殖等，造成大量水土流失，出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象，导致耕地质量下降，且耕地退化严重。在土地耕作的过程中，过多地使用化肥和农药对耕地和农业生态环境的影响非常明显，造成了严重的耕地污染。
（三）农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下
农民对土地的投入热情渐渐降低，将目光更多地投向正在高速发展中的第二、三产业，对土地的投资减少，粗放经营乃至弃耕撂荒。现阶段，农村青壮劳动力外出务工经商的现象已经屡见不鲜，有的乡村村民甚至举家外出，丢下责任田不管，使土地长期处于粗放和低效利用的经营状态，抛荒面积不断扩大。
（四）建设用地基础配套设施不完善
农村基础设施建设存在着规模小、投资分散的特点，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基层组织去落实。
（五）农村征地问题重重
土地征用补偿安置机制不健全，当前的征地普遍采用的是年产值倍数法的补偿方式，存在着补偿标准偏低的问题。农村征地过程中，存在着一些村干部利用职权“低征高出”、土地征用后圈而不用的现象。
二、新农村土地利用的规划
（一）建立土地利用分区，合理布局
乡村土地利用规划必须从用地的合理布局入手。为避免不同功能用地之间的混杂而相互干扰，协调用地的矛盾，保护农用地，限制不当土地使用和开发行为，应进行合理的土地利用分区，将农业区与农村建设用地区有效地分隔开来，并进行相应的用途管制。
（二）保护农用地控制建设用地规模
应合理地控制农用地数量的减少和质量的下降，注重对建设用地的规模控制，要加强土地的用途管制，加强对新增建设用地的审批，在法律上严格控制建设用地的供应量，对农村建设用地的基础配套设施的投入，加大对基础设施的投资力度，提高农村建设用地的集约利用程度。
（三）提高乡村土地的节约和集约利用程度
在乡村土地利用规划中，要对土地利用实施严格的用途管制，加大对闲置抛荒的惩罚力度。适当地提高农产品的价格，提高农民对农业生产的积极性，用市场的手段来调节供给。同时，要将新农村建设与旧村改造相结合，充分利用闲置的宅基地、荒杂地、空闲地，进行新的土地利用和建设;严格控制新区启用所需的耕地。
（四）加强公众参与，广泛听取意见
制订乡村土地利用总体规划，要转变传统的土地利用规划思维，建立和完善土地利用规划的公众参与制度。土地利用规划的起草和编制均应建立在广泛的群众参与基础上，经村委会充分论证以后确定，土地利用规划编制后应上交县、乡级主管部门，并及时公布，以接受村民的监督。公众参与对于乡村土地利用总体规划的科学性、合理性、可行性和可操作性的提高有着十分重要的意义。
（五）加强乡村土地利用规划的技术支持和法律支持
加强乡村土地利用规划的技术支持，实行规划的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，并及时、适当地进行宏观调控和管理，使规划达到实时与高效。乡村土地利用规划的执行要做到执法必严、违法必究。在乡村土地利用总体规划中，必须强化执法概念，这在目前土地规划体系的法制还不是很健全的条件下尤其显得必要。
三、规划实施的保障措施
在对新农村土地进行合理有效的规划之后，应该对土地的规划进行的实施，而实施的有效性，主要依靠相关的保障措施来保证。土地利用规划实施保障措施是确保土地利用规划全面有效实施而制订的可操作性强的法律、行政、经济、社会、科技等综合手段和配套措施。
（一）法律保障
村土地利用除严格遵循村级规划外， 还应符合国家其它法律、行政法规及有关强制性标准的规定;严格按《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法规实施规划。
（二）行政保障
加强领导， 建立和完善规划管理制度;以规划为依据， 对农用地和非农建设用地实行严格的土地用途管制;耕地、基本农田、建设用地等硬性指标管理目标责任化， 建立规划公示、听证制度。
（三）经济保障
深化农村土地使用制度的改革， 继续推进农村集体土地有偿使用， 培育完善的农村土地流转市场，保护耕地， 集约利用土地;重建农用地经营价值和用途转移价值核算体系， 显化农用地经济效益， 保护农民利益;多渠道融资， 让企业参与土地整理。
关键词：土地管理；规划；对策
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：
一、土地规划的概念及要求
土地规划是以土地资源的合理利用为核心，以最佳经济效益和社会效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然、经济特性，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。完善的土地利用规划体系是科学编制土地利用规划、科学管理土地的基础。
省级行政区在我国其区域范围都比较大，经济结构、产业结构、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体规划仍然属于政策性规划的范畴。地市级土地利用总体规划就其深度而言应属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划的过渡层次。县（市）级土地利用总体规划作为总量控制的最基本层次，属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。乡（镇）级土地利用总体规划处于规划的最低层次，属实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。
目前我国在进行土地规划时，必须遵循《土地管理法》以及相应的土地管理制度，在制定各类土地以及城市规划时，必须以法律法规作为规划执行准则。
二、土地规划存在的主要问题及原因分析
1、城乡规划中土地利用方式存在性质变更冲突，成为强制征地及强制拆迁的主要问题。造成这一问题的主要原因是由于国家采用强制手段进行农村土地征收，并且仅仅支付远低于市场价格的补偿，农民利益得不到充分落实和体现，导致社会矛盾突出。目前进行土地规划及土地利用的方式主要有两个：①采用农村土地征用的方式将农业用地转为建设用地，集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充。②对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。
2、征地价格与土地性质变更后的出让价格存在较大差额，导致矛盾突出。政府部门运用强制性的行政手段有偿征用农民土地，但是只给农民较少的经济补偿，土地征用费占土地出让价格的比重很低，土地的收益分配混乱，加之政府对土地补偿费未能及时到位，严重损害了农民利益。市场价和土地征用价格的反差较大，土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转与非法流转大量存在，这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场，带来用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等诸多问题。
3、采用用招标拍卖等方式对土地进行分配利用，导致土地竞拍的价格一路走高，导致房地产开发成本提高，房产价格高居不下。尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益，在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成区域房屋价格上涨、炒房现象严重。
三、土地规划存在问题的解决措施
1、针对土地性质变更造成的强制征地及拆迁造成的群体性，必须加强土地性质的变更管理。对城市土地应以挂牌和拍卖的方式出让给有实力的房地产开发商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位，从而加强土地资源的综合利用。在进行土地性质变更时必须遵循相应的城市规划，避免盲目突破土地性质要求的强制征地和土地性质变更。特别是在城市区域涉及旧城改造及拆迁时，此前为避免拆迁矛盾，将拆迁问题与土地出让进行打包招标，寻找有实力并且有拆迁及协调经验的开发商及经济实体来执行拆迁，称为捆绑式出让。但是随着土地规划市场化逐步发展，出现了熟化出让模式。2013年1月10日，南宁市城乡建设委员会等部门《南宁市公开征集旧城改造项目土地熟化投资人公告》，6个旧改项目约776亩用地将公开征集土地熟化投资人。地块经过土地熟化达到“净地”条件后，只有获得土地熟化人资格，才有参与竞买相关地块的报名资格。相比以前的旧城改造项目的“捆绑出让模式”，这是南宁市首次采用“熟化人模式”净地后出让旧改地块。捆绑模式，即旧城改造项目以毛地出让，开发商拿地后要负责拆迁等，但这种模式也出现了不少“后遗症”，如进展缓慢、拆迁纠纷多等。而“熟化人模式”，是由熟化投资人出资，政府负责拆迁，达到净地后再进行出让。“熟化总资金”即用于土地出让的暂定资金，这个金额还可能在拆迁过程中根据实际情况进行调整。土地指标也会依据具体项目情况在出让时予以补充或调整。这些旧城改造项目在达到净地出让时，熟化资金也会作为定价的一个参考标准，并且这些旧城改造项目都需要承担一定的拆迁安置房任务。采用这样的方式，能最大程度的避免了由于旧城改造、拆迁等带来的群体问题。
2、对于征地价格与土地性质变更后的出让价格存在较大差额，导致矛盾突出。对这一问题建议采用征地补偿费、土地增值收益有效分配来解决。对征收的土地给予征地补偿费时，应有所区分，根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景，并且用途非常广泛的地块，在征用补偿费的确定时，应区别于劣质地块。在对失地农民的同期损失给予补偿时，应该加入土地使用后的预期利益，动态提高补偿标准，从而既可以降低农民对征地的不满情绪，又提高了土地征用的成效。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成，其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿，地价款可根据农地基准地价，集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定，让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户，在承包期还未到达的前提下，承包的土地已被政府征用，他们的预期利益更应得到保护。
3、针对挂牌、招标方式出让的土地价格虚高的问题，建议对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌，全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，凸显土地资产价值，为建立公开、公平、公正的土地市场秩序，有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例，由市场机制决定土地去向，由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价，充分挖掘土地的资产价值。政府部门应从制定基准地价以及转让土地的产权入手，根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价，从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌行为，严格控制超出市场需求的土地供应。全州县国土资源局采用“一评二审”及复核制度来进行土地出让价格的条件的控制。首先委托桂林市大地评估有限公司根据拟出让地块的规划参数、总平面布置图、出让年限、区域因素、个别因素条件，测算出让地块的标定地价。国土局地价初审小组对评估过程、评估方法、评估结果进行审核，并提出审核意见，规划利用股把该宗地面积、地价项目、地价计算方法等审批表送政策法规室，由政策法规室进行复核，经复核无误再报局领导审批，对该宗地地价才予确认备案，地价审批小组对经初审的地价进行复审，并根据政府的有关政策及当前土地市场行情等因素确定宗地使用条件。地价会审批小组在复审过程中，若有一人对某宗地初审提出不同意见，则该宗地需重新复核。地价会审批小组评审会不得少于五人，参加评审人员必须在“国有土地使用权出让地价审批表”上签名。采用这样的方式审核确认的土地出让价格和土地使用件，使地价更接近市场价格，避免虚高或者过低的情况。
四、结束语
土地规划问题是近年来以及群众矛盾集中爆发的热点。因此必须对土地规划存在的主要问题进行分析，并采用相应的对策方式加强土地规划管理，做足规划管理处置措施，才能有效衔接土地管理及规划建设之间的关系，营造更为和谐的社会环境。
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