发布时间：2023-08-01 17:07:26
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的社会治理的特征样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
而在复杂重特大公共安全的应对中，事故往往表现出高度破坏性、衍生性、快速扩散性和不研究性等特征，每一次重特大公共安全事故的发生对于决策者而言，很可能都是类型全新、特征全新、危害全新的灾难，如何快速且有效应对这类重特大公共安全事故是该文的研究重点。
1 城市公共安全管理应急决策指挥系统
1.1 城市公共安全管理
城市公共安全管理是及多部门、多行业与一体的复杂体系，事故处理过程中通常汇集了公安、交通、安监、环保、卫生、气象等多个部门，以及消防抢险、疏散搜救、环境监测、医疗救护、工程抢修等多支救援队伍。总而言之，城市公共安全管理主要指：公共安全部门对城市公众活动和社会运行实施影响、控制、协调，以实现公共安全目标的过程[3]。
城市公共安全管理以城市公共安全类事件的应急角色为主要研究对象，其中公共安全类事件大多是在人们毫无准备的情况下发生，尤其是重特大安全事故往往使应急救援人员不知所措，很可能導致错误决策或者错过最佳应对时间。因此，如何采取应急决策，对于决策者能够在应对各种灾害和安全事件突发时，及时采取有效措施降低事件的严重程度、减小损失有一定的决定性作用。
文中建立了如图1所示的应急决策过程，该决策表现为一个动态过程，是指在突发事件突然发生时，应急决策主体在有限的时间、资源和人力等约束的压力下，搜集、处理灾难事故现场的信息，通过全局性考量而明确问题与目标，依据决策经验和计算机辅助决策支持系统等，分析评价各种预案并选择适用的方案，组织实施应急方案，跟踪检验并不断调整方案直至行动更趋于合理化并且事件得到控制为止的一个动态决策过程。
1.2 基于事件复杂特征的应急决策指挥系统
基于事件复杂特征的应急决策和指挥系统，是采用定性研究辅以定量研究的方式，对重大安全突发事件的复杂系统特征进行系统研究，继而综合应用复杂系统、优化理论、系统建模、层次分析、模糊评价、案例分析等理论和方法，借助地理信息系统（GIS）技术、数字视频技术、三维技术，提供包括电子地图、多维报表、三维影像、视频图像等不同层面的图形化展现形式，为应急指挥人员提供决策依据。
其中，地理信息系统[2-3]（GIS）是一种空间信息系统，其功能是对各种空间的复杂结构进行处理、表示和分析。其具有强大的空间处理能力和分析能力以及数据唯一空间的分析功能和决策[4]，GIS在城市公共安全管理中起到重要作用。但是，现阶段GIS主要基于2维平面来处理现实中遇到的问题，在动态性和可见性并没有达到要求。应急技术支撑平台综合应用系统是复杂的应急管理与决策支持系统，将应急信息进行可视化表达，并借助真实的地理三维场景、遥感影像、DEM等数据手段，再现事故现场周边环境情况，对应急决策是至关重要的。因此，基于事件复杂特性采用了可视化救援地理信息系统（V-RGIS）辅助决策者做出更优、更准确的决策。
除了原始的地理信息之外，V-RGIS还包括了多个信息层的结合，其中主要包括以下几个方面。
（1）空间信息平台：包括与公共安全事件相关的具有空间信息的矢量数据和专题图件栅格数据，以及遥感动态系统采集的具有空间信息的遥感影像数据、属性数据和多媒体数据等。
（2）公共数据接口层：整个系统各个子系统实现继承的关键和基础。它以灵活的方式与数据库管理系统连接，通过连接管理数据，并能为下一层提供基本的数据组织形式。
（3）专业应用分析层：此层在不考虑应用的基础上，抽象出一些地理信息系统的基本、通用的功能，为下一层提供的功能模块、缓冲区分析、网络分析、DEM分析、涂层叠置分析、行动标绘、方案预演等应用。
2 基于事件特征和V-RGIS的应急决策指挥平台设计
2.1 系统总体设计
应急指挥决策系统涉及领域广，技术层次深，系统的构架也是比较复杂[5]，其平台功能结构如图2所示。文中基于上节分析，在决策平台结构基础上主要围绕可视化救援地理信息系统中的空间信息平台、公共数据接口层、专业应用分析层之间的关系，建立基于事件特征的城市公共安全管理应急指挥平台系统框架，如图3所示。该系统涉及主要技术包括V-RGIS技术、应急决策的推理技术和开放式规则引擎技术[6]。
2.2 可视化应急救援地理信息（V-RGIS）技术
采用多层次的方式建立如图5所示的数字地图，实现基于地理位置的“静态”和“动态”信息结合：（1）以电子地图的方式真实模拟城市及其周边地区的地貌、设施、道路、桥梁等信息；（2）以数据连接的方式把不直观的报表数据直观地在地图上表现出来；（3）利用GPS定位对重点的人员、车辆、物资的实施运送情况和路线进行了解。
基于GIS建立的可视化物理环境模型，可以实现各种可能的物理破坏情形的模拟，如危机发生时，某条道路被水淹没等可能情况下如何产生有效的冗余计划；还可以分析各相关部门协作的能力评估，如协助分析消防站、救助站如何分布才能实现最佳应急救助的反应能力和效率。在演习或实际灾害发生前后的灾前准备、灾中应对、灾后重建等应急管理过程中能藉由GIS提供充分的地理环境资讯：（1）在危机发生前可藉由此系统，了解与应急管理相关的各种信息，包括政府机构、重要设施、道路建设、管网建设、及周边可利用资源等各种城市信息；（2）危机发生时，可以根据所模拟或实际发生的情况，在第一时间提供即时的资讯，如灾害的位置、飓风路径、道路淹水情况、事件的蔓延范围、需要调用的资源位置等；（3）提供中央、地区、及地方政府正确的应急预案资讯，帮助其做出正确的处理方式。
2.3 应急决策的推理技术与实现方法
在充满变化、极具风险、难以预测的公共安全事故发生初始，根据实时事态信息，应急决策者需要解决的问题是如何从案例库中迅速检索并提取相似度最高的案例做决策提示与对策参考；如何根据源案例进行事件推理以获取目标问题解；如何基于地理信息技术、物联网技术、以及风险分析预警技术实现应急指挥平台的智能感知。
根据无线传感网络的特点，网络节点对采集的对象收集数据时会存在很多信息的冗余或者错误，如果对这些情况不进行处理再进行传输的话，那么会加快节点能量的消耗，从而缩短网络寿命[6-7]。因此该系统增加如图6所示的基于BP神经网络结构的数据进行数据融合，其中融合算法采用LEACH算法。
2.4 开放式规则引擎技术
可视化应急救援地理信息（V-RGIS）技术为应急决策提供了可靠的辅助信息，而如何将这些数据和资源提取出来并作为辅助决策的参考，并运用到决策演练当中，需要一套完备的业务规则管理系统（BRMS），其中开放式规则引擎[8]是BRMS的核心部分，是代替规则嵌入到程序代码中的部分，是链接应用程序与业务规则的桥梁。主要分为接口层、适配层、核心、数据层、规则管理层，各层之间的关系如图4所示。规则引擎核心得到BOM之后，将该对象（LUA中的Table）传入运行的上下文环境，然后对规则进行逐條运算，最终得到运算结果的输出BOM，中间可能也得经过适配层并访问数据库填充数据成为DTO并返回给应用程序。
该系统使用LUA脚本与C++混合使用的方法实现规则外置。使用这种方法，在执行代码中，嵌入对规则判断及处理的LUA脚本的调用，在LUA脚本中调用执行代码中的部分代码。举例来说，对于行动规则，主要是依赖应急力量的类型、行动点值（与行动时间相关）、以及地图、地形、路况等数据来进行综合判断。那么规则就可以写成如下形式（伪代码）：
Function condition_move（Object A）
{
If （A.type = 0） then //地面力量
Mapgrid=GetCurrentMapGrid（A
Barrier=GetCurrentBarrier（Mapgrid）
A.MoveHP=A.MoveHP–Mapgrid.value– Barrier.value
Else if （A.type == 1） then // 空中力量
…
Else if （A.type == 2） then // 水面力量
…
Endif
}
在每個时间片的执行代码中，只需按照一定的筛选方法，筛选出在当前时刻所发生的事件，并调用LUA脚本中对应的事件处理函数即可。
3 结语
通过引入应急救援地理信息技术、计算机技术、物联网技术等，实现机构联动、资源联动、信息联动，进一步增强应急管理的综合减灾和早期预警能力。通过采用开放式规则引擎技术和基于BP神经网络结构的LEACH算法的数据融合提高城市管理资源的整合利用效率，加强城市管理的统一指挥、统一调度、统一协调力度，实现常态管理与应急处置的有机结合，提高及时发现、快速处置城市管理突发事件的能力，能够确保城市运行安全、有序运转，减少灾害的再度发生。
参考文献
[1] 谭庆琏.提高综合减灾能力，保障城市公共安全[J].土木工程学报，2005，38（5）：105-106.
[2] 刘影，施式亮.城市公共安全管理综合体系研究[J].自然灾害学报，2010，19（6）：158-162.
[3] 赵秀玲.城市化公共安全管理[J].南阳师范学院学报：社会科学版，2005，4（5）：44-46.
[4] 吕志慧.地理信息三维可视化系统应用研究[D].郑州：郑州大学，2002.
[5] 翁凯.基于GIS及专家系统的应急指挥平台在旅游行业的研究及应用[J].科技向导，2015（18）：304-305.
[6] Xiang M，Shi W R，Jiang C J，Zhang Y.Energyefficient clustering algorithm for maximizing life time of wireless sensor networks[J].AEU-International Journal of Electronic & Communication，2010，64（4）：289-298.
1. 包容性治理的理论源起20世纪80年代以来，人类社会逐渐步入以全球化与风险化为主要特征的后工业时代，而在工业社会时期建构起来的社会治理模式受到了严峻挑战，显现出难以满足新形势下的社会治理要求，于是，善治(good governance)理念逐渐成为了世界各国政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社会治理过程，民主、效能与包容是衡量善治的三大核心标准[1]，其中，民主指社会治理应是以人民为本的、向人民负责的、公民可参与的、为公共利益服务的、可供公民随时监督的治理，即民有(of the people)、民治(by the people)、民享(for the people)的治理模式。效能指社会治理应是经济理性的、有效果的、有效率的、兼顾公平性的治理，即符合4E(eco?nomical，effective，efficient，equal)原则的治理。包容指各种利益相关者能参与、影响社会治理主体结构和决策过程，平等共享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障，即主体多元合作、起点机会公平、过程统筹兼顾、成果收益共享的治理模式。学界关于民主治理与有效治理的研究成果颇丰，但鲜有学者讨论社会治理的包容性或包容性治理，笔者认为，包容性恰恰是社会治理中最为核心的题中之义，包容性治理应当成为社会治理的最为重要的价值关怀。而善治的本质特征就是政府与社会的合作互动管理，是政治国家与公共社会的最佳关系，公共社会新力量通过国家提供的政治参与的法理基础和制度空间，不断激活既有制度设计，从而有效参与治理，同时，国家通过各种渠道对新社会力量进行吸纳，达成有序治理[2]。善治实现过程中的激活与吸纳互动本身的前提就是包容性，其本质是通过政社合作、网络互动来实现良善的社会治理。
2. 包容性治理的逻辑演进历史地看，治理理论起源于这样一种认识，即社会运行的复杂性与优质资源的稀缺性使人们充分认识到国家与市场均无法独立而有效地解决市场失灵与政府失灵的问题。治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视，更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。[3]在此背景下，人们不再简单地诉诸于单一的国家集体计划或市场行动方案，而是试图寻求国家与市场之外第三条道路的做法去突破传统国家治理统治模式与管理模式，进入服务-合作模式的治理新时期[4]。统治型的社会治理模式以权威-依附-遵从为特征，管理型的社会治理以契约-控制-服从和竞争-管理-协作为特征，服务型社会治理模式则以服务-信任-合作为典型特征[5]。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。[6]这种寻求新问题解决方案的努力，使得自治与合意成份的重要性得到前所未有的重视，并直接促成了治理社会的来临。在服务型社会治理模式下，社会治理呈现出由单一权威治理向多中心治理发展的趋势，公共权威建立在政府与社会合作、互动的基础上，政府、社会(社区和非营利组织)和公民都成为多元治理主体的一部分。社会事务的多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态，意味着社会治理发生了实质性的改变[7]。可见，构建政府与社会合作的治理共同体是人类社会治理模式变迁的必然结果。在当代中国，政府主导下的社会治理共同体，是由政府、社会组织(社区和非营利组织)、市场(私人部门)和公民等多元治理主体共同组成的，它们通过对话、协商、谈判、合作等集体选择和集体行动，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构，以实现共同的治理目标。社会公共事务共同治理的过程就是以政府服务为主导，以社区自治和市场经济为基础，以非营利组织为中介，动员公民积极参与的互动过程，从而达到优化公共服务、提升治理公共性、推进民主在公共治理中的实现。因此，建构政府主导下的社会治理共同体，符合人类社会治理方式发展变迁的规律要求。研究显示，包容性发展，在经历了极化涓滴发展(Polarization Trickle-down Effect)-基础广泛的发展(Broad-based Development)-益贫式发展(Pro-poor Development)-包容性发展(InclusiveDevelopment)几个演进阶段之后，形成了发展的突破点，实现了收入匮乏(Income Deficiency)-能力匮乏(Capacity Deficiency)-权利与资源匮乏(Rights Resource Deficiency)的变迁。从这里我们不难发现，包容性发展的演进路径事实上重新审视了国家与市场、公平与效率之间相互依存和良性互动的内在包容性关系。
二、包容性治理的逻辑框架与操作方略
包容性治理，作为一种更加全面、更趋公平，同时也是更具人文关怀、更具有可持续性的发展理论和管理战略、价值理性与工具理性的统一体，它包含着极为丰富的理论意涵和思想内核。从逻辑框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主体、治理过程、治理成果等几个方面，下面我们将从上述三个维度的功能定位、理论特质、操作性特征等三个向度分别进行阐述。
1. 治理主体的多元性是包容性治理的逻辑起点正如学者们所言，
社会治理范式与社会管理范式最根本的差别就在于治理主体的多元性，基于此，鼓励全体社会成员积极参与社会治理就成为了包容性治理的逻辑原点。事实上，治理主体的多元性是治理成果分配上利益共享的逻辑起点，没有全体社会成员多元参与、互动合作，善治的利益共享也便失去其社会公正性。因此，社会治理的包容性首先体现为治理主体资格的代表性和包容性[2]。在极端的排斥性治理中，政府成为治理的唯一主体，治理决策权力成为政府特权，其垄断公共政策的制定和推行，极端否认或拒斥其他利益相关者加入。强势的全能政府不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务，其最大弊端是导致政治专权和管理低效，完全扼杀了社会成员的创造性和自主性[3]。与此相反，公共管理时代的治理主体是多元的，政府不再是唯一的治理主体，这种治理主体的多元化转向对治理制度、组织结构以及行为方式均提出了变革的新要求，这是与结构-功能主义者所倡导的结构决定功能思想完全契合的。富有包容性的治理主体结构试图包容各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群，治理的权威来源于多元合作的网络权威，反映和代表着受到群体决策影响的各种利益相关者。
客观地讲，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重视弱势群体的发展。之所以如此，主要是因为相比于其他群体，弱势群体参与社会治理、社会发展的可行能力极弱，发展机会匮乏，特别值得重点关注。因而，重视弱势群体的需求特征，扩大社会治理主体的范围，无疑成为包容性治理的操作性重点。针对妇女、儿童、少数民族、受灾者、贫困者等社会弱势者，采取积极有效的措施，进而平衡社会治理中强势既得利益集团与弱势利益相关者的关系。除了在治理主体结构组成上特别安排那些因为历史或现实原因表达不足的群体代表以外，还包括设计各种便利措施帮助弱势利益相关者参政议政，尤其是在知识、资源、能力等方面赋能于弱势利益相关者。
2. 治理过程的合作性是包容性治理的本质要求所谓治理过程的合作性强调的是政府有效调动外部资源，政府与社会协力合作、市场机构弥补政府的不足，是政府完善社会治理的保障机制，因此，我们说倡导治理过程中的合作性，是包容性治理的本质要求。在社会的高度复杂性和不确定性的条件下，在由多元治理主体构成的社会治理体系中，政府本位主义已经丧失了事实合理性。在多元治理主体并存的情景下，共同开展社会治理的行动必然是合作的，这亦体现出包容性思想的精髓。合作意味着平等互动关系的确立，意味着治理共同体行动凝聚力的生成，意味着以去中心化的结构来取代中心-边缘结构，换言之，合作首先意味着主客体结构的消解。治理的合作者在合作行动中都具有充分的主动性，他们之间不再是界限明晰的主客体关系，而在后工业时代背景下的社会治理逐渐转向包容性合作治理时，就需要告别主客体二分的思维，在社会治理主体之间寻求平等的合作者关系。对于平等的合作行动者而言，政府与其他的社会治理行动者之间应当是一种平等合作的关系，政府的角色扮演绝不应当凌驾于其他社会治理主体之上，正如包容性治理体系绝不允许任何行政傲慢发生，因为只要在政府中存在任何形式的行政傲慢，就会对合作构成巨大威胁，就会妨碍政府与其他治理主体间的合作，行政傲慢必然阻止行动过程中的一切信息共享与必要沟通，而平等正是合作的必要条件。
三、包容性治理的发展空间与现实着力点
从包容性治理的逻辑框架和操作方略中我们不难看出，它更强调多元参与、互动合作、利益共享。特别是，在社会转型和全面深化改革的今天，推行包容性社会治理是兼备理论合理性与实践可行性的，即除了社会治理危机的出现为包容性治理提供了现实诉求与操作推力，国家治理体系与治理能力现代化的宏观话语体系也为包容性治理预留了充足的发展空间外，更重要的是政府社会管理职能转变、公民参与意识觉醒与社会组织蓬勃发展都为包容性治理奠定了良好的实践基础。传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法与当今经济社会所需的治理结构相匹配，以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、容纳全体社会成员自由发展为特征的包容性治理必将成为我国社会治理的新思路、新选择。
1. 包容性治理的发展空间由于，包容性治理理论是一个实践性很强的理论，它需要在现实背景中与实践紧密结合，才能实现其理论价值，因此，社会治理危机恰好为包容性治理提供了实践场域与现实动力。以我国当前所面临的社会治理危机为例，它既可以说是社会发展的动力结构失衡问题，又可以说是社会治理的操作体系运行失序的问题，但究其根源则在于治理体系、治理体制以及治理机制的包容性严重不足的问题，其主要表现在，忽视弱势群体作为治理主体之一的可行能力发展、异化政府与社会治理合作机制、扭曲各利益主体的治理成果分配等等。正如，有学者所说：治理理念与中国的官本位文化和政府管制型行政模式存在着严重的错位，中国缺少成熟的多元管理主体和民主协作的精神有关[1]。纵观改革开放前的特殊历史背景和政治经济因素，国家通过单位来控制社会的管理模式，即特有的单位组织，其实质是将命令权利与财产权力结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段[2]。在国家的强势建构下，整个社会被纳入国家行政管理序列，政府通过单位包揽一切，由于社会对国家过分依赖，因而几乎不存在政府与社会的良性互动，这就导致政府在应对层出不穷的繁杂社会事务过程中逐渐失去了本我的服务职能，政府划桨的事务性操作阻碍了掌舵的方向性决策，可谓没有社会参与的社会管理。改革开放后，我国进入社会转型期，社会事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性与政府的官本位文化和行政强制作风交织在一起，使得我国社会治理的难度不断增大，不可治理性不断增强，各种社会矛盾交织在一起。今天，随着改革的不断深入，单位制正在消解，社会管理也逐步实现由国家主体向社会主体的平稳过渡。尽管说，今天我们的市场已基本确立，但社会却没有充分发展起来，政府在反复试错后也部分地退出了市场领域，却仍然用国家的方式来管理社会，从而使国家-市场-社会三元关系陷入失衡[3]，导致在政府中心主义的治理模式下，政府作为公共社会事务治理和公共服务的供给主体对社会实施控制和管理，成为唯一的权力中心;政府被塑造成全能政府的形象，即强政府、弱社会的政治化管控模式、科层制结构板结与僵化倾向，以及社会管理与社会服务非均衡性等问题十分突出。在处理社会领域问题时，政府经常重堵轻疏、重处置轻防范、重事后干预轻预前关怀，从而使得一些社会矛盾非但没有得到化解反而更加激化;面对一些情况表现出对政府的强烈不满甚至抵触情绪，抑或对政府行为的正当性与合法性提出质疑的信任危机与治理的可持续性危机。实践证明，这种包容性极端欠缺的、用政治逻辑解决社会问题的治理模式是开展社会治理的桎梏。因此，我们认为，把包容性治理中收入分配的合理性、公共财政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作为人们利益共享的主要目标，必将为社会治理带来了新的发展空间。尽管说，国家-市场-社会三元结构的平衡恢复、包容性社会治理体系的构建无法一蹴而就，也并非一劳永逸，但这种新观念的融入无疑也为社会治理的发展提供了长期动力。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是政府第一次把治理上升到了国家战略的高度，也是改革理论和改革战略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因时制宜、因势利导、综合治理、统筹兼顾等思想的合理成分，既吸收了我国传统社会治理中具有现代意义和现代性的内容(大同社会等)，也包含了党在执政中所积累的行之有效的经验(统一战线、群众路线等)，同时统合了国际上的先进治理经验(全球治理、善治等)。国家治理体系和治理能力的现代化是我国现代化进程中的第五个现代化，这就意味着在四个现代化实现过程中积累丰富社会经济财富的基础上，更加强调宏观制度、管理体制、运行机制的现代化，强调整体性制度的完备和完善，体现的是宏观制度之间、制度内部各要素之间的协同性与包容性，这与包容性治理有着逻辑一致性。可以说，国家治理体系与治理能力现代化在国家战略和法理层面的高度，以宏观话语体系的指导性为包容性治理预留了充足的发展空间，即可以通过激发市场与社会活力以及相互协同建构的方式，实现善治良政的局面。近年来，随着我国行政管理体制改革的不断深化，政企、政资、政事、政社分开的不断推进，国家权力也逐渐向社会转移，基层社会治理空间不断拓展，政府的社会治理边界正被重新调整和确认;社会组织蓬勃发展，公民的民主意识、参与意识、权利意识得到强化，社会组织的崛起和公民意识的增强，这些都为多元参与、互动合作、利益共享，增强包容性治理的推进提供了良好的现实基础。今天，随着我国社会治理任务日益繁重，传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法适应经济社会的发展要求，以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、包容全体社会成员自由发展为特征的包容性治理，必然成为我国社会治理实践的方式选择。只有充分发挥各类社会治理主体的协同作用，真正实现政府与各类社会主体的优势互补、良性互动、合作共治，才能在体制机制的创新中创造更加符合时代要求的社会治理新常态。因此，包容性治理在社会治理创新中将具有其不可或缺的重要作用，面对空前巨大的包容性治理的发展空间，我们必须加强包容性治理的体系、体制与机制建设，让包容性治理在社会治理中发挥其应有价值。
2. 包容性治理的现实着力点包容性治理不是一整套规则，不是一种活动，而是一个价值理性与工具理性有机结合的优化与创新现有社会治理体制过程;包容性治理的基础不是控制，而是协调;包容性治理既涉及公共部门，也包括非公共部门;包容性治理不是一种正式的制度，而是持续的多元合作互动，看似松散的合作网络，实则以信任与合作秩序作为纽带，正如帕特南所言，在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身会带来信任。
在国家治理体系与治理能力的宏观话语体系之下，我们可以从现代社会中主体间互动的角度来理解包容性治理，即深入探析三个主体之间的两种关系问题，也就是包容性治理所要恢复的国家-市场-社会的三元结构失衡问题。诸如，三个主体之间发展不平衡，两种关系尚未理顺，强政府、弱社会的失衡局面亟需改善;国家控制着绝大部分优质资源，国家垄断行业越来越多，加垄断联盟，由此形成了社会结构的利益集团化，政府权力边界极大程度扩张，严重挤压了市场与社会空间，阻碍了市场与社会自由良性运行等等。
包容性治理可以被认为是国家与社会积极互动的产物。强国家-强社会的国家与社会关系模式将为我国的包容性治理提供最佳的路径选择和思路拓展。所谓强国家是指国家能够提供合法的政治秩序基础和有效的经济社会参与，在矛盾极为尖锐复杂的社会转型时期，能够有效维持社会秩序，应对国内外的各种挑战，动员和组织社会资源，促进社会转型和社会发展的、具有较高的治理能力。换言之，通过国家做出制度安排以建立市场经济新秩序，在积极介入社会经济的发展过程中，充分尊重和调动社会的各种资源，培育社会力量，国家能充分发挥在社会生活中调节作用;而强社会则是指社会能够保持相对的独立性，具有较强的自治能力，在社会生活的调节中发挥较大的作用[2]。相对独立性意味着社会主体发展需要在国家的政策引导、资源扶持、灵活监管之下。在强国家-强社会模式下，国家能够代表社会公共利益对社会活动进行各种形式的协调和引导;社会能够在法律范围内自主、自治、自强;国家与社会通过合作可以达到互相增权、互相建构、互利互惠的双赢格局。强国家-强社会模式将有助于包容性治理恢复三个主体、两种关系的平衡状态，即在包容性治理过程中，国家与社会需要通过信任建立其包容性的合作秩序：有了信任与合作，政府的社会支持度会得到巨大提升，与此同时，其社会治理的顺畅程度也会得到大幅提高，在互相信任的关系中，社会成员往往更倾向于支持政府的社会治理决策，政府的不可治理性在很大程度上会减小;与之相对应，信任与合作能使社会自我调节与适应能力在实践中不断得到强化，从而提高社会治理的有效性。只有当社会具有较高的信任度以及较广泛的合作秩序时，社会自我调节机制才能够发挥作用，并且不断完善，从而提高社会治理的有效性。
四、结语
总之，建立包容性治理的任务在于构建国家、市场与社会共同作用的现代化治理体系，强调多元权力和社会主体广泛参与的弹性化网络结构，形成多元的、自组织的、合作的、去中心化、去行政傲慢和平衡社会利益分配的社会治理新模式。在不断培育和壮大社会组织的同时，使之以社会协商和民主谈判的方式进入现代社会治理体系，拓展国家社会治理的实质性内容;通过合作、协商、伙伴关系，确立互相认同的包容性发展目标，进而促进生成公平和谐的社会利益关系，构建经济、社会与自然协调发展的良好环境。具体地说，其一，优化政府职能，适度扩展政府的包容性，将以行政干预为主导的全能型政府转变为使市场在资源配置中起决定性作用的有限型政府、把与民争利的狭隘政府优化为公共利益导向的宽容政府，同时，提倡政府职能更加有效而包容;另一方面，赋予社会适度的社会治理权限，积极培育社会力量，鼓励社会参与，激发社会活力，将原先政府独有的社会管理职能部分让渡给社会，即不仅要形成国家存在、市场存在形式上的包容性治理模式，而且要形成国家引导、社会合作的实质意义上的包容性治理体制，努力促进国家与社会等多元主体之间的有益合作，推进社会治理主体多元化，营造信任与合作的包容性治理环境，全方位提升社会治理的包容性。
关键词：雾霾治理；双重社会资本；协调；激励
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.05.17
中图分类号：X513 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）05-0075-05
Study on Haze Governance Mechanisms from
the Perspective of Dual Social Capital Embeddedness
PENG Benhonga，b， TU Yub
（a. Institute of Climate Change & Public Policy；
b. School of Economics and Management， Nanjing University of Information Science &Technology， Nanjing 210044）
Abstract： Based on questionnaire data， this paper divides social capital into government social capital and nongovernment social capital to analyze different effects of dual social capitals. Meanwhile， it applies regression analysis and structure equations modeling to discuss the relationships between dual social capitals， governance practices and performances of haze governance. Conclusions show that dual social capitals have positive effects on governance practices and the performances and both governance practices play intermediary roles in the relationships. Specifically， with the characteristics of public service， haze governance need force to keep behaviors going. So the positive effects of trust and incentives are limited. Finally， it puts forward that haze governance must be launched from the norms， values， organizational culture and so on： enacting laws and policies to make up the loopholes in the system； promoting trust between the public and governments and encouraging supervises from the market； leading the tendency of environmental protection to develop green economy； coordinating multilateral behaviors and encouraging capitals to interact.
Key words：haze governance； dual social capital； coordination； incentive
中经济转型升级的大背景下，环境污染问题越来越受关注，雾霾治理更是近年来各方关注的焦点。2010年，北京、广州、上海三地因PM2.5污染造成的死亡人数分别为2349人、1715人、2980人，经济损失总计逾60亿元。因此，探索有效的雾霾治理机制在改善民众居住环境、保障社会安定和谐等方面具有重大意义。但目前，各国实施的环境保护政策多分为“政府管制”与“市场主导”两种模式，而政策失效或市场失灵均会造成治理效率低下与成本增加，所以，结合政府与市场的第三方力量――社会资本驱动的多主体联动环境保护行为为解决雾霾问题提供了新视角。
社会资本作为行动主体在行动过程中获得并使用的嵌入在社会网络中的各类资源[1]，近年来在中国“人情文化”环境中被广泛用于分析与解决实际问题。学者研究了社会资本对跨国公司在东道国的组织学习[2]、高新技术企业创业要素[3]、多元化战略与业务绩效[4]、开放式服务创新绩效[5]等问题，而在环境治理方面，Pretty在理论上研究了社会资本与环境保护间的关联，指出雄厚的社会资本有助于提高环保措施的实施效果[6]。刘晓峰则分析了社会资本以及社会分歧、社会能力对环境治理的影响，指出组织层面的社会资本与社会能力具有正面作用，社会分歧具有负面作用，而个体层面的社会资本则无明显作用[7]。祁毓等在社会资本与环境治理绩效的研究上结合中国国情，指出二者呈倒U型关系，社会资本的积累必须保持在合理区间才能实现治理绩效的最优[8]。由此可知，社会资本不仅可以运用于企业发展、创新绩效等个体或组织层面，同时对环境保护等公共事业的发展也有重要影响，从社会资本嵌入视角研究中国问题具有较强的现实意义。
社会资本被广泛应用于创新绩效提高、环境资源保护、社会问题解决等，学者在定性或定量分析、以社会资本为直接或间接变量等各方面都进行了深入探讨，而现有研究成果在环境问题治理方面较匮乏，且现有研究多倾向于宏观分析，缺乏对具体问题的深入探索。因此，本文以我国日趋严重的雾霾问题为研究对象，结合雾霾治理的双主体特征，将社会资本细分为政府社会资本与民间社会资本，并实证分析二者与雾霾治理绩效的相关关系；同时，引入双中间变量――协调行为与激励行为，具体研究双重社会资本的作用路径，为解决我国雾霾治理问题提供更具可执行性的启示。
1 理论回顾与研究假设
1.1 雾霾治理与双重社会资本
倡导绿色经济、开展雾霾治理是我国乃至世界各国一直积极倡导并开展的行动，但各国在雾霾治理上所取得的成效却相差甚远，究其原因，主要是由于影响雾霾治理绩效的因素（包括政务考核方式、经济发展模式、治理主体等）纷繁复杂。首先，发展中国家多追求GDP发展而忽略环境保护，导致部分经济带动力强但空气污染乐氐牟业优先发展，因此，雾霾治理绩效的提高需要政府转变工作考核方式，不以GDP为唯一标准；其次，提高治理绩效需要企业追求低碳发展，将环保理念融入企业文化，从而带动相关产业、企业以及员工关注并投身雾霾治理；同时，Dulal等指出，依靠多主体的参与，由公民、公益组织、企业、专家和政府组成的多主体联盟，对提升治理效果具有重要意义[9]。因此，仅靠政府单一主体不能解决复杂的雾霾问题，必须吸引公众、非政府组织等民间力量参与其中，更要从政策强制力、舆论引导力、文化感染力等多方面协同解决雾霾问题。
现有研究对社会资本的分类主要包括以下四种：一是以Brown为代表的微观、中观与宏观分类[10]；二是以Ostrom为代表的狭义、过渡和扩展分类[11]；三是以Coleman为代表的个体与集体分类[12]；四是以Nahapie为代表的结构性、关系性与认知性分类[13]。而关注制度因素，Krishna等将社会资本划分为“制度型”与“关系型”两种[14]。“制度型社会资本”强调制度特征，以可见的外在形式表现出来；“关系型社会资本”则强调非制度特征，以内在形式嵌入在群体之中并影响群体中个体的行为。而雾霾治理涉及政府、社会组织、市场组织与民众等多个主体，必须统筹包含政府与市场双方力量的社会资本，既要调动二者加强互动合作，又要激励民众与社会公知等参与过程监督，最终提高雾霾治理实效。因此，本文结合雾霾协同治理的要求将社会资本划分为政府社会资本与民间社会资本，分别探讨二者的不同影响。同时，因为雾霾治理具有公共服务特征，企业组织较少甚至不参与其中，政府社会资本与民间社会资本不能通过政策强制力指导社会群体，而是通过补助等引导方式促使市场组织、民众等主体参与治理。因此，本文引入社会资本作用于雾霾治理过程的两个中介因素――协调与激励。
1.2 研究假设
1.2.1 政府社会资本对雾霾治理的影响
Putnam认为政府社会资本中规则、愿景和关系等要素的存在，有助于行动者更高效地开展协作行动[15]。因为雾霾治理属于公共服务范围，其主体是具有管理者性质的政府，而政府社会资本主要通过强制行动者执行相关政策，通过信任机制以及社会关系给予行动者行动空间，因此，本文细分政府社会资本的两个分指标――规范与信任。具体地，要实现雾霾治理绩效的最优，就需要每一次治理行为都有法可依，要通过法律、政策等规范避免行动者只追求个人利益而忽略整体利益，要通过完备的制度保障不断降低管理与监督成本，而这些依赖于规范的建设。同时，雾霾治理涉及政府、市场组织、公众等多个主体，彼此以一个共同愿景为目标而行动，必然要形成稳定而深入的联系，而联系的形成则依赖于信任的产生[14]。因此，提出以下研究假设：
H1a：政府社会资本中的规范与雾霾治理绩效呈正相关关系。
H1b：政府社会资本中的信任与雾霾治理绩效呈正相关关系。
1.2.2 民间社会资本对雾霾治理的影响
民间社会资本作为政府社会资本失效时的补充，对提高雾霾治理绩效有着不可或缺的影响。Lichterman认为民间社会资本具体包括个人与组织[16]，这与雾霾治理需要公众的过程监督以及企业等组织的广泛参与相适应，因此，本文细分民间社会资本的两个分指标――公众层面的价值观与组织层面的组织文化。具体地，雾霾治理效果显现缓慢，经济效益不明显，但正确的价值观可以使公众形成开展雾霾治理必要性的共识，并积极投身实际治理过程中，进而降低雾霾治理的宣传与监督等成本，提高治理绩效。在组织层面，不论企业或非营利性组织，与时俱进地将雾霾治理的环保理念融入其组织文化，都会受到政府或市场的青睐，而关注度的提升则意味着企业利润或社会认可度的提升，进而促使组织更有意愿参与雾霾治理。因而，组织文化越关注雾霾治理，就越容易对提高治理绩效产生正向影响。因此，提出以下研究假设：
H2a：民间社会资本中的价值观与雾霾治理绩效呈正相关关系。
H2b：民间社会资本中的组织文化与雾霾治理绩效呈正相关关系。
1.2.3 治理行为对雾霾治理的影响
Talbot等指出网络治理以参与者间的协调与维护为基础[17]，而双重社会资本必须通过引导方式促使不同主体参与雾霾治理过程，因此，本文引入协调与激励双中间因素分析治理行为对雾霾治理绩效的影响。一方面，雾霾治理需要协调不同主体间的利益问题，而各主体在经济实力、治理水平等存在的差异要求分清两种社会资本在治理过程中的角色：政府社会资本需要制定、实施规范并获得其他主体的信任，民间社会资本则需要引导公民建立正确的价值观，引导组织形成绿色发展的组织文化，而当这些做到协调统筹，治理过程中的各类矛盾才能有效化解，雾霾治理绩效水平才能得以提高。另一方面，因为雾霾治理缺乏直接、及时的反馈，因此，公众和组织需要必要的物质或虚拟激励才能形成雾霾治理的意愿，即要提高雾霾治理绩效不能只寄希望于行为主体的主观意愿，而是要通过激励机制引导主体积极参与到治理过程中。因此，提出以下研究假设：
H3a：治理行为中的协调与雾霾治理绩效呈正相关关系。
H3b：治理行为中的激励与雾霾治理绩效呈正相关关系。
1.2.4 双重社会资本对治理行为的影响
双重社会资本对雾霾治理均有影响。这种影响既表现为直接影响，也表现为对两种治理行为产生的间接影响。Porter认为社会网络中的规范、信任、价值观等因素在为个体或组织带来收益的同时，可以影响对象的观念与行为[18]，因此，本文认为政府社会资本与民间社会资本对两种治理行为均有正向影响。具体地，个体或组织的行为主要受正式规范的短期影响，但当规范所强制的行为固化为日常行为时，即使规范的执行力降低，个体或组织也会继续执行规范[6]。而Fishbein等也指出，个体或组织的决策行为必然是在考量所处环境的成本与收益的基础上做出的，而对集体利益的维护以及为了与他人意见保持一致的动机对个体或组织行为有着显著的影响[19]。因此，提出以下研究假设：
H4a：政府社会资本与治理行为中的协调呈正相P关系。
H4b：政府社会资本与治理行为中的激励呈正相关关系。
H4c：民间社会资本与治理行为中的协调呈正相关关系。
H4d：民间社会资本与治理行为中的激励呈正相关关系。
2 实证研究
2.1 变量测量与数据收集
本文选用7分制Likert量表并依据研究目标进行初始调整，在广泛听取专家意见、采纳已有研究成果的基础上，对变量及其测量口径进行统筹调整；最后，在大规模发放问卷前，选定部分目标企业及人员开展问卷预调研，并根据反馈意见对问卷内容进行最终修订。具体地，需要测量的4个变量，包括政府社会资本、民间社会资本、治理行为与雾霾治理绩效。根据Knack等对社会资本的测量口径[20]，本文选取规范（X11）与信任（X12）2个因素测量政府社会资本，选取价值观（X21）与组织文化（X22）2个因素测量民间社会资本；其次，考虑Talbot等提出的“网络治理以参与者的协调为基础”结论[17]，鉴于雾霾治理的公共服务特征，本文对治理行为的测量通过协调与激励2个因素展开，并利用“主管部门指导治理主体的行为（X31）”和“治理主体间发生冲突时主管部门进行协调管理（X32）”2个题项对协调行为进行衡量，利用“主管部门给予治理主体经济补助（X41）”“主管部门在政策扶持上帮助治理主体行动（X42）”和“主管部门在治理过程中对治理主体进行宣传（X43）”3个题项对激励行为进行衡量；最后，根据《中国环境状况公报（2015）》关于雾霾主要组成成分的说明，用PM2.5水平、二氧化硫（SO2）排放量与氮氧化物含量表示雾霾水平，并由此构成问卷调查中的“雾霾状况改善程度等级评判（X51）”指标，根据问卷填写者关于雾霾改善程度的评价数据对雾霾治理绩效进行等级评估。
为保证问卷数据的真实性与可靠性，问卷发放对象包括政府环保部门、民间环保组织及个人、高校、科研院所中从事环境治理研究的教师或学生等，主要通过纸质及邮件等问卷留置方式发放问卷，向问卷填写者介绍问卷调查目的及填写方法，同时采用匿名形式消除填写者顾虑。另外，为保证数据的代表性，降低随机因素对研究结论的影响，问卷调查时间为2016年2月至7月结束，共发放问卷500份，回收有效问卷383份，回收有效率为76.6%。样本关键特征如表1所示。
2.2 信度与效度检验
对有效问卷调查数据进行信效度检验。结果显示：政府社会资本、民间社会资本、治理行为与雾霾治理绩效的Cronbach’s a系数均较高，分别达到0.80、0.78、0.75、0.84，均大于标准值。因此，问卷调查数据具有较高信度。然后，通过验证性因子分析检验模型收敛效度，结果如表2所示。所有因素的因子载荷均大于0.5，且显著性符合要求（P
3 结果分析与讨论
首先运用回归分析分别对4组研究假设进行验证，初步判别双重社会资本、治理行为、雾霾治理绩效三者间的关系；再运用结构方程模型分析变量及其各因素间彼此影响的整体关系。
3.1 回归分析
首先，分别以规范、信任、价值观、组织文化、协调行为和激励行为为自变量，雾霾治理绩效为因变量构建回归方程1。由表4可知，规范、价值观、组织文化和协调行为的相关系数分别为0.786、0.810、0.772和0.786，其与雾霾治理绩效呈正相关关系；而信任和激励行为的相关系数分别为0.323、0.293，其与雾霾治理绩效呈较弱正相关关系。因此，验证假设H1a、H2a、H2b、H3a成立。回归分析后，修正假设H1b’为：政府社会资本中的信任与雾霾治理绩效呈较弱正相关关系；修正假设H3b’为：治理行为中的激励与雾霾治理绩效呈较弱正相关关系。
其次，前面对各变量及因素间信效度的实证检验均达到较好水平，因此，针对假设H4a、H4b、H4c和H4d，本文拟采用单一变量指标代替多重因素指标。具体地，分别以政府社会资本与民间社会资本为自变量、协调行为为因变量构建方程2，则由表4可知，政府社会资本与协调行为的相关系数为0.794，说明政府社会资本与协调行为呈正相关，而民间社会资本对协调行为则具有较弱正面影响（相关系数0.478）。回归分析后，假设H4a得以验证并成立，假设H4c需加以修正，修正假设H4c’为：民间社会资本与治理行为中的协调呈较弱正相关关系。
最后，分别以政府社会资本与民间社会资本为自变量、激励行为为因变量构建方程3。则由表4可知，政府社会资本与激励行为正相关（相关系数为0.769），民间社会资本与激励行为的正相关关系较弱（相关系数为0.587）。回归分析后，假设H4b得以验证并成立，假设H4d’需加以修正，即修正后的H4d’为：民间社会资本与治理行为中的激励呈较弱正相关关系。
3.2 结构方程分析
回归分析已初步验证并修正了各变量及因素间的关系。本文将运用结构方程对模型进行路径拟合。模型的拟合指标中，Chi-square/df值为2.963（小于3），拟合优度值（GFI）为0.810（大于0.7），模型适合度（CFI）为0.821（大于0.7），近似误差均方根（RMESA）为0.078（小于0.1），各指标均达到可接受的标准，表明该模型的拟合度较好。结构方程的整体模型及部分参数如图2所示。
结构方程各指标的数值如表5所示。修正后的各假设均得到验证。
（1）政府社会资本中的规范对雾霾治理绩效的路径系数为0.711，通过显著性检验（P=0.001），说明政府社会资本中的规范对雾霾治理绩效具有正向影响；而政府社会资本中信任的路径系数为0.186（P=0.013），说明政府社会资本中的信任对雾霾治理绩效具有较弱正向影响。验证假设H1a、H1b’成立。
（2）民间社会资本中的价值观、组织文化对雾霾治理绩效的路径系数分别为0.785、0.702，且显著性水平符合要求，说明民间社会资本中的价值观与组织文化对雾霾治理绩效均具有正向影响。验证假设H2a、H2b成立。
（3）治理行为对雾霾治理绩效的路径系数相差较大：协调行为与激励行为的路径系数分别为0.769（P=0.001）、0.413（P=0.005），说明协调行为对雾霾治理绩效具有正向影响，而激励行为的正向影响则较弱。验证假设H3a、H3b’成立。
（4）政府社会资本对协调行为和激励行为的路径系数为0.775、0.714（P值均为零），民间社会资本对协调行为和激励行为的路径系数为0.245（P=0.053）、0.383（P=0.001），说明政府社会资本对协调行橛爰だ行为均具有正向影响，而民间社会资本对协调行为与激励行为均具有较弱正向影响。验证假设H4a、H4b、H4c’和H4d’成立。
结构方程模型的分析结果与回归分析结果一致，再次验证了相关研究假设。而从以上实证分析结果可以看出，以协调与激励两种治理行为为中介因素的社会资本嵌入视角的雾霾治理研究，具有区别于以往结论的特别之处：
第一，政府社会资本中的信任对雾霾治理绩效具有较弱的正向影响（以往研究多认为二者呈较强的正向相关关系），这是因为雾霾治理具有区别于其他问题的公共服务特征。在我国这样经济快速发展的国家，公众对于雾霾治理等公共服务的关注尚有欠缺，企业等盈利性组织仍多关注业务收入而忽略社会责任。因此，建立在高度环保意识基础上的协同治理行为难以实施，进而直接制约信任因素对提高雾霾治理绩效的作用。
第二，激励行为对雾霾治理绩效的正向影响有限（以往研究多认为激励等号召有助于彻底解决问题），这是因为政策强制力在解决公共服务问题时更高效。本文前面已经说明，雾霾治理的公共服务特征易导致民众与组织的“不作为”心理。因此，基于社会资本的治理行为必须更倾向于行政命令或政策规定等强制力，避免出现“一人偷懒，人人偷懒”的局面。
4 结论与启示
本文以日趋严重的雾霾污染为研究对象，从政府与民间双重社会资本视角出发，引入协调与激励双中间因素，通过回归分析与结构方程模型深入探讨双重社会资本、治理行为、雾霾治理绩效三者间的关系，并针对雾霾治理问题得出以下结论：（1）社会资本对雾霾治理绩效具有正向作用，包括作用于雾霾治理的直接正面影响，以及通过两种治理行为的间接正面影响。（2）雾霾治理的公共服务特征，导致政府社会资本中信任因素对提升治理绩效的正向影响力不明显。（3）具有强制力性质的协调行为比倾向于号召性质的激励行为，更有助于提高雾霾治理绩效。（4）政府社会资本比民间社会资本更具公信力，更能调动主体积极实施治理行为。
结合我国雾霾主要成因、公共服务供给等具体国情，提出相关治理建议：（1）政府社会资本作为雾霾治理的主体，需要充分发挥规范与信任等因素的积极作用，尤其是要补足我国在环境保护政策、法律等规范层面的缺陷；（2）政府需要加强与社会组织、公民等主体的互动，引导各主体参与雾霾治理规范的制定，促进信任在政府与各主体间形成；（3）积极引导公众树立雾霾治理的环保价值观，引导社会组织将绿色发展融入企业文化；（4）政府与民间社会资本需要彼此激励，摒弃仅关注雾霾治理经济回报的狭隘观念，促进开展协同治理行为，营造“我为人人，人人为我”的良性循环。
参考文献：
[1]林南.社会资本：关于社会结构与行动的理论[M].上海：上海人民出版社，2005.
[2]黄中伟，王宇露.位置嵌入、社会资本与海外子公司的东道国网络学习――基于123家跨国公司在华子公司的实证[J].中国工业经济，2008（12）：144-154.
[3]张荣祥，刘景江.高技术企业创业社会网络嵌入：机制要素与案例分析[J].科学学研究，2009，27（6）：904-909.
关键词：流域治理；PPP模式；有序Probit；满意度
文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2017（03）-0102-06
一、引言
流域治理是我国生态文明建设的重要命题与实践任务，事关人民群众的切身利益。随着生态文明建设的不断推进，流域治理也从以往的分散化管理，逐渐过渡到统筹流域内社会经济和生态环境的综合治理，需要大量的资金支持。长期以来，政府部门一直是流域治理的主要投资者，由于缺乏必要的市场机制建设而导致了财政资金使用的压力与浪费并存的现象：一方面，面对严峻的环保形势，流域治理需要巨大的生态建设投资，仅依靠政府财力是远远不够的；另一方面，在流域治理中缺乏科学的管理规划和有效的成本和效益分析，造成了政府财政资源极大的浪费。在此背景下，通过政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式吸引社会资本进入流域治理领域，不仅可以缓解政府建设资金不足和使用效率低下的问题，同时有利于拓展社会资本的投资领域，激发市场活力。自2014年《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以来，各地区结合当地的实际情况积极探索了PPP模式在流域治理中的实践方式，并启动了项目示范工作。流域治理的PPP模式不仅体现了十八届三中全会“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，而且能够发挥公司在资金和管理方面优势，提高流域生态系统服务的供给能力。在本文中，调查和分析公司高管的政策满意度，有助为完善和推进PPP模式下的流域治理政策，提高PPP项目对社会资本的吸引力提供实证依据。
目前，我国流域治理PPP实践仅有哈尔滨松花江流域、佛山里水河流域、南宁那考河流域、大理洱海流域等零星成功案例，尚有许多实践项目停留在顶层设计和可行性论证阶段，PPP项目落地存在明显的瓶颈。因此，了解和分析公司高管对当前流域治理PPP政策的M意度具有十分重要的现实意义，对满意度影响因素的分析也是优化政策的关键。而有关这一方面的研究尚未有学者涉及。可能的原因在于：一是，本轮PPP的推广从2014年底开始尚不足两年，相关的调查数据还比较缺乏；二是，对流域治理PPP项目可能感兴趣的公司在地点上较为分散，在主观满意度的调研过程中存在时间和空间上的限制，数据的获取非常困难。
基于上述分析，本文使用电子邮件调研的方式克服了数据获取上的困难；通过对环保公共服务类上市公司高管主观满意度及其影响因素的分析，可以进一步明晰未来流域治理中PPP政策完善的重点方向，具有重要的实践意义。此外，基于高管自我评价的满意度分析，对公司的决策行为具有较强的解释力，因而本文的分析也有助于政府出台针对性的政策来提升政府的治理能力和公司高管的满意度。在研究框架上，本文使用218个高管的样本进行分析，建立了有序Probit模型，旨在寻求PPP模式下影响上市公司参与流域治理的驱动和制约因素，有助于进一步发展与完善流域治理的PPP模式，为完善相应的政策设计提供理论支持。
二、理论基础和模型假设
（一）理论基础
PPP模式起源于18世纪欧洲的收费公路建设计划，但现代意义的PPP概念形成于20世纪70年代的新公共管理运动，将社会资本引入社会公共服务以解决英美等国家财政资金不足的问题。我国的PPP项目最早以BOT（建设一运营一转让）的形式出现于1984年深圳的变电厂建设项目，在加入世贸组织后进一步加大开放了民间资本参与建设国内基础设施的限制，并在此后出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公共基础设施特许经营管理办法》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等一系列政策，鼓励和引导民间资本进入基础设施建设领域。但现实情况与政策预期差距巨大，我国PPP项目在数量上发展缓慢，甚至在2009年到2013年间几乎陷入停滞。直到2013年，十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，国务院下属办公厅、财政部、发改委、人民银行等部门密集出台了一系列政策推进PPP的一步步升级。到2015年下半年，中央开始完善PPP的顶层设计并在地方掀起了一股PPP项目的签约热潮。发改委公布的首批推介项目达到了1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。目前，我国PPP项目进入攻坚落地阶段，克服PPP落地的瓶颈、提高PPP的项目质量成为当前阶段的关键。在此背景下，有必要思考如何有效提高公司参与PPP模式的满意度，从而有助于加快好的项目落实，解决公共领域服务提供的质量和效率低下问题。
在流域治理的PPP模式分析方面，学术界的研究较少，现有文献主要通过理论和案例分析，集中讨论了政策的有效性、应用方式、模式创新等方面，在实证分析方面尚属空白。常亮和杨春薇、胡胜探讨了流域治理的PPP政策中，对“政府”和“市场”角色的要求，并认为通过创新性的机制设计，PPP政策将有助于流域的可持续发展。姜谋余和唐克旺、靳乐山和孔德帅、胡璇探讨了PPP模式应用于流域治理的方式，并分别选取了江西省抚河流域、贵州省赤水河流域、山西省汾河流域进行了案例分析，提出了针对性的制度设计方案和政策改进建议。刘博和孙付华对PPP模式下流域治理涉及的利益相关者进行了分析，构建了协调政府与社会资本之间利益冲突的合作机制。总的来看，现有研究认为PPP模式是我国流域治理未来发展的方向，其核心在于发挥市场机制的作用，发挥公司在资金、技术和管理等方面的优势，提高公共服务供给的效率。在此背景下，有必要思考如何有效提高公司参与流域管理的满意度，从而实现“引资”和“引智”的结合，改善目前流域治理中资金不足和使用低效的问题。
（二）模型假设
按照满意度的概念，满意度往往是针对心理预期而言的，因此在分析公司高管对流域治理PPP政策的主观满意度中，个人期望与实际的政策条件是影响政策满意度的重要因素，包括高管的个人特征与政策本身的特征。同时，在本文的研究中，由于参与PPP模式的流域治理的公司具有较高的技术条件和Y金规模门槛，因此本文加入了营业收入、所处区域等公司特征变量。最终，本文建立的满意度分析模型包含有个人特征、公司特征与政策特征三个方面。个人特征和公司特征的实证研究结果可以体现政策满意度的异质性，政策特征的分析结果有助于未来相关政策完善的依据。本文建立的实证分析模型如下：
式中，S*代表高管个人满意度。I、C、P分别代表个人特征、公司特征与政策特征三类变量：个人特征包括公司高管性别、年龄、受教育年限、年薪；公司特征包括营业收入、企业性质、是否为主板上市、所处区域；政策特征包括主管对政策的了解程度、招投标过程的规范程度、法律环境成熟度、承诺与责任分担合理度、对政府部门的信任程度、项目运营机制的完善度、对未来发展前景的乐观程度。μ是分布函数为F的误差项。由于真实的满意度S*是无法观测到的，因此使用另外一个可观测的打分变量S来代替S*。S是反映高管满意度的有序数字，使用1到5度量，分别代表非常不满意、不满意、一般满意、满意和非常满意，从1到5满意程度依次增加。那么S和S*之间的关系为：
通过一组新的参数a，S*被划分为5个区间，那么将可用S作为被解释变量建立有序回归Probit模型。模型的似然函数如式（3）所示，通过进一步最大化式（3）的似然函数值，得到模型系数α、β、γ和参数的估计结果。
三、数据说明和变量描述
（一）数据来源
为确定PPP模式下，影响公司高管政策满意度的主要因素，本文首先就相关问题与北京、河北、陕西等多家上市公司的高管进行了深度访谈，征求意见。在此基础上完成了问卷设计，与本研究相关的部分主要包括：PPP模式的和流域治理PPP项目的介绍、对流域治理PPP政策的认知，对PPP政策的整体满意度，个人基本信息四部分。
问卷设计完成后，针对A股上市公司中涉及到环保以及公共服务业务的企业进行了电子邮件调研，样本涵盖了主板、中小板和创业板的93家公司。自2016年5月起，作者在部分上市公司监管部门的协助下，选择每家上市公司中的2至4位高级管理人员，通过电子邮件调研的方式发送调研问卷317份。调研的执行流程为：通过WIND咨询数据库，建立了高级管理人员调研邮件地址名录；在正式问卷调研前发送了调研意向说明，3天之后发送了正式的调研邀请；一周后对未接受调研邀请的邮件名单，进行第一轮的邮件提醒，以此循环共进行了三轮邮件提醒。第一轮邮件提醒前回收问卷77份，截止2016年8月底确认回收有效问卷218份，问卷回收有效率为68.8%。
（二）变量定义及描述性统计
218份有效调研问卷涵盖了93家上市公司中的75家，分布于北京、上海、河北、江苏、陕西等地，主营业务包括水污染治理、生态环境修复、固体废弃物处理、环保设备供应等多个细分行业。根据调查回收的218份问卷，对调查样本的政策满意度、个体基本特征，政策特征进行统计，根据公司披露的相关数据收集了调研人所在公司的基本特征情况，汇总后的结果如表1所示。
被解释变量政策满意度是量表形式的序数数据，符合有序Probit模型的前提假设，平均得分为2.98，属于一般满意。解释变量方面，从个人特征来看，被调研人为男性的有169份，占77.5%，为女性的有49份，占22.5%；年龄最小的为28岁，年龄最大的为63岁，平均年龄47.2岁；平均受教育程度为本科水平；年薪平均水平为109.81万元。从样本来源的公司特征来看，绝大多数来自于东部沿海地区，来自于民企的比例也达到了一半以上，来自于主板上市的比例约占1/3，在2015年的营业收入平均达到了10.85亿元。从政策特征来看，调研样本普遍了解流域治理的PPP政策，对未来政策的发展抱有乐观的态度，并认为招投标过程的规范程度、法律环境成熟度、承诺与责任分担方面存在一定的空间，而在PPP项目的运营机制完善程度、对政府部门的信任程度方面得分较低。
四、实证分析
（一）模型结果
使用软件Statal4.0对样本进行分析，得到公司高管对流域治理PPP政策满意度的影响因素计量分析结果（表2所示）。模型1是对所有解释变量的总体估计结果，模型2是在模型1的基础上剔除掉不显著的变量之后得到的优化模型。模型1、模型2的伪回归系数（Psuedo R2）、对数似然值（LogLikelihood）的卡方检验（Chisquare）均达到了建议值的要求。因此可以认为，两个模型均通过了整体的显著性检验，可以对系数估计结果进行进一步的分析。
1.个人特征方面，“性别”和“年龄”两个变量显著为负，其他变量均不显著。表明高管中女性相对于男性会降低个人满意度，满意度在性别方面存在异质性；此外高管的年龄对满意度也有负向影响，可能的原因是年龄越大的高管对参与PPP的看法越谨慎；最后，未发现高管的受教育年限和年薪对满意度有显著的影响。
2.公司特征而，营业收入、企业性质、企业处于西部地区对满意度有显著的影响。可能的解释是：由于流域治理在资金和技术方面的门槛较高，而营业收入反映了公司在这方面具有的实力，相应地会对政策满意度有促进作用；此外，国企的股权结构也能够增加高管的满意度，这与我们的访谈中一些高管的想法一致“政府更倾向于把项目批给国企，在审批等方面更容易些”；相对于东部沿海，位于西部地区会降低公司高管满意度，体现了PPP政策在区域方面的差异。此外，是否为主板上市公司、公司位于中部地区对满意度不存在显著的影响。
3.政策特征方面，由于七个变量具有相同的量纲，因而可以方便地直接对比系数的大小。从结果来看，对政策的了解程度、法律环境的成熟度不存在显著的影响，其它5个指标均存在显著影响。对政策的了解程度不显著是因为调研样本普遍熟悉相关政策（均值为4.09），但同样熟悉政策的不同个体在满意度方面存在较大差异；法律环境的成熟度不显著是由于不同的个体对目前法律环境的判断存在较大差异（方差1.48），说明PPP政策仍处于成熟完善的过程中。从模型2的结果来看，对信任程度有正向作用的变量，影响程度从大到小依次是，企业高管对政府部门的信任程度、招投标过程的规范度、承诺与责任分担的合理度；负向作用的变量是对政策发展的信心。这一结果符合我国PPP模式发展的阶段性特征，经过2013年-2015年的签约热潮后，现有政策开始侧重提高项目的操作效率和质量。也因此，高管对PPP未来的发展越乐观，越希望尽快出台相应的改进措施，因而会容易对现状产生不满；信任度对满意度的影响最大，是由于流域PPP项目投资回报周期长，从开始建设到获利这期间要面临政策变动的风险，政府是否具有契约精神就成为公司投资成败的关键；招投标过程的规范度是公司平等地分享政策红利的保障，承诺与责任分担是公司控制风险的重要手段，因此会对满意度产生正向的影响。
（二）对结果的讨论
总体来看，为推进PPP模式的进一步发展，政策上还有很大的提升空间。根据有序Probit模型的结果可以看出：
第一，个人特征对满意度会造成一定的影响，能够反映现有政策在人群中存在的异质性，但对于政策制定而言并没有很强的参考作用，在本文中是作为控制变量以增强模型的解释力度。公司特征方面，营业收入越高、属于国资企业，对满意度有显著的正向影响，从侧面反映了不同资金规模和不同资本性质的公司的高管对PPP的看法存在差异。此外，相对于东部沿海，西部地方政府可能会由于地方财政压力较小，开展PPP工作的积极性不足。现实情况中，流域治理的PPP项目对资金规模、技术条件的要求很高，小规模企业和非国有企业的确与国企存在起跑线差距。因而具体到政策制定上就需要理顺参与机制，帮助有潜力的民营企业，并消除针对民企参与到流域项目的隐性壁垒，提高民营企业的参与热情。
第二，要提高政府的信用水平，建立合理的利益与风险分担机制，坚守契约精神。从访谈和建模的结果来看，社会资本对PPP项目持谨慎态度，在面临投资大、回收期长的流域治理项目时，往往表现为对政策稳定性的担心。那么在未来的政策制定过程中，要提高流域治理项目的吸引力，关键是市场交易规则的制定，用契s明确政府与企业的权利与义务，以确保双方能够以对等的地位进行公平交易。此外，培育PPP模式下的第三方专业机构，如中介、仲裁、支付体系，对政府与企业互信对等地位的建立也有积极的作用。
五、结论
环境治理这个议题突出而且生动地反映了现代社会治理形态的一种深刻变迁：现代国家的治理在尺度上正在发生重大变化，这种变化体现为国家的功能在三个向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是说，国家的角色功能正在被重新定义，一种新的治理地理正在出现（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具体而言，治理尺度的“上移”指的是，原来地方或者国家的功能越来越多地被更高一层级或者跨区域的组织和机构所承接。同时，重大议题也越来越超越地方国家甚或民族国家的界限，变得具有地区性或国际性的意义；治理尺度的“下移”指的是，人们开始把视线从自上而下的政治过程转向“在地化”的一些方面，意识到地方层面的权力、关系、地方性知识的重要性，希望通过地方层面的审议、协力而达成更高效、更具有合法性、回应性的一种治理。这主要体现在更多的非政府组织、民间企业和公民逐渐参与到治理过程中来；治理尺度的“外移”涉及到很多维度，不仅指治理过程从国家机器更多地向社会开放，也是指行政和管辖边界层面的外移。环境问题通常是跨空间区域和时间边界的，因此就有必要在政府和相关行动者之间找到一个环境治理的合作模式。这种多层次的治理不仅强调水平的跨地理空间的联结，也强调垂直的跨空间层级和组织层级的联系，强调多层级政府之间的知识、信息共享以及合作、对话。同时，这一治理体系并没有削弱国家的地位，而是着重于国家在各种政策过程中所表现出来的“不同面孔”。引入治理尺度这个概念，是因为它能够很好地涵盖今天中国空气污染治理所面临的一些基本问题。反过来，空气污染这个议题也十分典型地体现了现代国家治理尺度变迁的趋势和特征。首先，空气污染是一个超越民族国家的全球性议题，对中国这样一个幅员广大的国家而言，空气污染问题也不能用特定的行政辖区加以区隔，那么，中央政府如何将空气污染的政策下放到地方以保障地方政府对空气质量问题负责，地方政府如何通过府际合作以实现区域污染的治理，这些都需要我们去思考治理尺度的变迁。同时，空气污染属于风险社会的一种表征，风险社会的来临呼唤更加开放、透明的民主机制的运行。风险的高度不确定性以及风险与民众利益的高度相关性决定了空气污染这类议题已经远远超出传统的政府行政管理的范围，而需要地方性知识、日常性知识的进入，需要公民社会、民间组织更广泛的参与，来共同化解其管理风险。这些也都需要我们去思考治理尺度的变化。
（一）发展型地方政府与空气污染治理的困境一般认为，中国现今环境问题的一个重要体制性根源在于地方政府的发展主义特性。由于地方政府在推动中国经济发展过程中的重要作用，环境问题的产生和环境治理两者在空间尺度上具有较大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府环境治理的困境一样（BaiXuemei，2007：15－29），把类似空气污染的环境问题整合进地方政治面临着两个基本困境：首先，在紧迫度方面，发展中的地方面临着更加紧迫的地方经济发展问题；其次，在尺度方面，环境议题超出了地方政府的关注范围，地方政府处理环境问题在空间、时间和制度三个维度都是困难的。空间维度的困难是指，地方政府一般会认为环境问题超出了其管辖范围，应该交由全国性政府去完成；时间维度的困难是，地方政府一般会认为处理环境问题超出了其任期范围。环境问题的出现不是一朝一夕的，其治理更是需要一个较长的时段，因此，政府官员并没有强烈的动机去在自己有限的任期内应对环境问题；制度维度的困难是，由于地方政府在纵向上要受到更高层级政府的约束，在横向上要面对地方经济社会组织的压力，因此环境治理对于它们而言已经超出了自身的职责范围。地方政府的发展主义和其在治理污染问题上的激励缺乏当然也反应在空气污染上。如果浏览中国近30年空气污染治理的历程，就会发现，空气污染的防控和治理总是在“疲惫地追赶”高速发展和变迁的经济状况。20世纪70年代，空气污染治理的主要对象是烟尘；到了80年代，中国大气污染防治进入以酸雨治理为核心的第二阶段，重点转移为对硫等污染物进行集中控制。从20世纪初开始，中国温室气体排放成为全世界聚焦的一个中心，温室气体的减排使得中国如何在能源消费方面采取节能措施、提高能源效率、调整工业结构成为新的问题。最近10年左右，中国大气污染的复合型特征日益增强，高浓度的一次污染和二次污染同时存在，城市灰霾天气不断增多。这种新的空气污染引发了公众的强烈关注，特别是从近两三年起，二次污染、复合污染、区域污染等这些名词开始进入公众的视野，对政府和环保部门的环境绩效构成了较大的社会压力。但二次污染物在很长一段时期内，未被列入空气污染物指标体系，因为一旦列入则意味着中国七成城市的空气质量不达标，环保部门近30年来的空气污染治理又将面临一份“满纸黯然的成绩单”。总体而言，不同阶段经济发展所造成的空气污染使得污染的控制策略不得不相应地发生变化，但是这种“倒逼”机制始终太过滞后和低效。因此，要从目前的总量控制真正转向质量改善，真正从环境和资源的可持续发展以及公众的健康出发进行污染治理，把空气污染的议题维持在公共议程中，就需要把空气污染从一个地方性的议题变成国家性的议题，在这个过程中，国家需要发挥首要作用。
（二）复合型区域型空气污染形态和治理体制的困境中国近30年快速的工业化和城市化使得多种空气污染问题在30年内集中出现。这些污染问题并不是国外上百年工业化和城市化过程中出现的污染问题的简单叠加，而是一种更加复杂的污染状况。因此，中国目前的空气污染呈现出“复合型”和“区域性”①两种特征。首先在“复合型”特征方面，中国现今的空气污染是发达国家各个污染阶段的浓缩体，快速工业化和城市化发展使得一次污染和二次污染同时集中出现。其次在“区域性”特征方面，关于空气污染这个议题到底更具有地方性特征还是更具区域型特征，其实在国外就早有争论（Switzer，1998：191－192）。空气污染在其源头上可能更多地来自固定点源污染，具有很强的地方性，但是空气污染物会随着气象条件而长距离传输，因而经常呈现出跨行政辖区界限的区域性特征。然而，相较于复合型和区域型的污染形势，中国现行的大气污染控制策略和管理体制却暴露出严重的弊端。首先，现行的空气污染控制是一种量化控制。在现行官员考核制度和激励机制下，中央政府对地方政府考核一般采用、同时也被认为最便捷高效的办法就是量化考核，抽象的、难以测度的指标往往无法被采用②。在这种指挥棒下，地方官员的目标是对上负责，完成指标、做足数字。就空气污染而言，政府关注的始终是“排放量”而不是“空气质量”。这也就是说，目前的空气污染控制和管理只是需要各级政府对现下有明确规定的某种污染物进行排放量的控制，完成其减排量。而这些污染物的选取并未见得反映空气污染的真实状况，真正的空气质量问题在很大程度上是无人负责的。这种单一总量的考核机制很难用以应对复杂的污染现状，因此空气污染治理的实际效果非常有限；其次，中国的空气污染管理模式是行政辖区区隔的管理模式，以行政区划为基本单位进行考核和管理，各地之间难以进行真正的协调治理。空气污染监测数据表明，高速发展的城市化和区域经济一体化使得中国地区空气污染一体化现象日趋明显，各城市的大气污染正逐渐从局地污染向区域污染演变。尽管大气污染越来越呈现出明显的区域特征，但是现行的环境管理还是没有太多突破行政辖区区隔化管理的窠臼。近几年，虽然中国也出现了一些区域性大气污染的试验，比如中国的四大城市在近几年的大型事件中，都不同程度地采取了“联防联控”，通过联合相邻城市采取共同措施控制城市的空气质量。但是，这种区域性空气污染治理目前还远远没能形成一种长效的机制。目前，面对空气污染的区域性特征，中国现有的制度架构和政府体制中还没有一种相对常态和成熟的制度安排以解决这一问题。复合型、区域型空气污染时代的来临意味着治理尺度怎样的变化？它们对于现行空气污染治理体制，乃至整个治理体制会产生什么样的冲击呢？首先，复合性的空气污染形态意味着以“指标”为核心的考核和激励机制将面临“失败”的局面。诸如PM2．5这种二次污染指标无法用单一污染物排放量限定的方法来控制，如果说原来的污染治理尚可以“头痛医头脚痛医脚”，现在的情况则是连这一点都难以为继了。也就是说，传统的通过指标、配额方式进行治理的方式已经越来越低效；其次，区域性的空气污染也意味着以行政辖区为区隔的治理体系在很大程度上将不得不被打破。值得注意的是，我们看到中央政府仍然试图在现有的考核体制下去解决辖区间的交互影响问题③，但是这种努力可以期待的绩效和适用性是值得怀疑的。在遭遇更复杂议题的情况下，这种区隔化的管理方式不可避免地走到尽头。空气污染就是这样一个议题：一个辖区的污染源可能对诸多其他地方带来污染，同时，任何地方也不可能视其他地区的污染为于己无关。各地之间互相污染、交叉污染，并且这种交互影响的不确定性和不可控性要强过水污染等其他跨域环境问题。
（三）风险社会及其民主意涵空气污染是一种典型的生态风险。风险不仅是一种客观存在，更是一个社会和集体建构的过程。虽然风险必定部分地来自于事实，但其更重要的部分在于大众通过社会的公共交流对风险进行阐释、界定和认知的过程（Strydom，2002：84）。也正因为如此，空气污染对思考当今中国国家和社会之间的关系形态也提供了很好的一个切入点。现阶段的中国，在空气污染控制和防治方面，出现了一种“民意已过河，政策摸石头”的现象，民众在很大程度上已经走在了政府的前列。以PM2．5为例，民众是促使政府将这项污染物纳入污染评估指标体系的直接推动力。早在政府作出反应之前，民间就已经开始了各种形式的空气质量调查，公众、环保NGO和媒体持续关注PM2．5数值变动，甚至走上街头自主去监测PM2．5数据；一些活跃的民间环保人士通过社会媒体引导公民参与空气污染的测量，推动政府的污染数据公开以及空气污染立法进程。环保人士潘石屹等人在微博上发起关于空气质量立法的动议，倡议应该对清洁空气立法。社会的压力最终促使环保部拿出了空气污染治理的时间表，拟定在2016年前分阶段地将PM2．5纳入空气质量体系。为什么空气污染这个议题突出地展现了这一点？传统上，政府可以利用其对科学技术的掌握及其对话语的垄断，来阻止污染等风险事实进入公众的视野。对于政府而言，总是希望很好地去“管理风险”，对民众的风险意识进行引导，通过专家垄断技术知识的定义和解释，进行“安全叙述”（郭巍青、陈晓运，2011：95－122）。但是，在面对空气污染这样的新型治理问题时，民众却并不会一味受制于国家对风险的管理，民众作为环境风险的直接感受者，能够用自身的日常性知识，也就是“社会文化理性”（Fischer，2000：40－44），来对抗国家对于科学和技术理性的垄断。国家与公民社会的这种新的力量格局，再加上长期以来国家对于公民表达的行政压制、体制运作中的协商不足等等，都更进一步地导致了公民对政府不信任的累积和发酵。从这个角度讲，我们看到了现代国家治理尺度的下移，更重要的是，类似空气污染这样环境风险议题的出现赋予了人们加深和拓展民主的机会，推动人们去更加积极地进行政治参与、公开讨论和民主协商，理性面对危及公民切身利益和社会安全的风险，增强作为一个普通公民对于自然问题以及人与自然关系问题的发言权，争取公共决策者、技术专家以及普通公民之间更加平衡的权力－责任的关系。
二、保障型国家———国家角色再认识
治理的尺度是一个描述性概念，但它同时也存在着一定的价值意涵。通过尺度的讨论，这一概念将治理的跨域化、在地化以及协力治理等多种治理的趋势整合起来。同时，这一概念也促使人们去思考：在面临诸如空气污染这类新的议题时，怎样在新的治理实践中对尺度和空间进行新的定义，治理的边界怎样被实体地和社会性地重构？而这些又为我们改进公共政策提供了怎样的启示？更重要的是，面对现代国家治理尺度的变迁，国家需要在治理的实践中怎样做出回应和应变？这一问题没有一个简单的答案，但是，本文认为，事实上吉登斯所提出的“保障型国家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已经为我们思考这个问题提出了一定的框架。“保障型国家”囊括了空气污染治理过程中我们所需要面临的最重要的三个维度的思考，即：国家独立于利益集团来倡导环境政策的自主性、中央政府对于环境政策的贯彻力以及在环境议题上国家与社会的有序互动问题。“保障型国家”是吉登斯在《气候变化的政治》一书中提出的概念，“气候变暖的问题很多人都在谈，但很少有人愿意改变自己的生活方式，把自己的行为与气候变暖的问题联系起来”———吉登斯将这种现象命名为“吉登斯悖论（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。为了解决这一困境，吉登斯提出了“气候变化的政治”的概念框架。这个概念框架主要由两个概念构成：“政治敛合（politicalconvergence）”和“经济敛合（economicconvergence）”。吉登斯认为，如果政治敛合和经济敛合两者之间形成一种良好的互动，就会系统性地推动气候问题的解决。为此，吉登斯提出了一种更为积极的国家的概念———“保障型国家”。他认为，国家应该在应对环境问题时扮演“催化剂”、“协调员”的角色，鼓励和支持多元的社会团体共同推动好的政策，同时确保环境治理的切实成效。为此，国家需要在以下几个方面做出努力：一是，要全力去提高政治和经济敛合度，比如气候变化和能源安全就是两个具有高度关联性的公共议题，是寻求政治经济敛合的一个典型例子；二是要让气候变化的关切深入到民众的日常生活当中；三是要避免让政治资本流出这个政策领域。因为对抗气候变化需要长期的政策，那么就需要把这些政策一直置于政治关切的最前端，把它牢固地锁定在政治议程中。
保障型国家对于我们讨论中国的空气污染治理有着很重要的借鉴意义。首先，中国环境治理面临的最大问题就是经济发展和环境保护的矛盾问题，这个问题在本质上是吉登斯悖论的一种表现。保障型国家应该在这种矛盾中担当起环境议题倡导者的角色，致力于克服经济发展的盲目性。事实上，空气污染从一个地方性议题变成国家性议题也的确经历了一个过程。吉登斯在其语境下思考保障型国家的出发点是希望国家改变“去监管化”的态度，加强实质性的国家调节。对于中国而言，保障型国家首先是确保国家公共政策相对于地方保护主义利益、产业部门以及能源行业的自主性。其次，正如吉登斯特别提到的，中国治理气候变化的政策遇到的最大障碍就是中央政府试图加强“政治敛合”和“经济敛合”的各项政策在上令下达的过程中，往往经过层层官僚制的过滤，再次被简化为GDP崇拜。这也就是我们通常所说的环境政策的贯彻执行问题，是中国环境治理中关键的一环。在中国，量化考核和目标责任制是国家能力建设的一个重要路径，国家希望藉此控制地方官员的晋升机会，从而确保国家的重大政策在地方的执行以及地方官员对上级政府的忠诚。但事实上，现有方式并不能适应环境治理中的诸多问题。一方面，环境指标很多时候是复杂的、不可量化的；另一方面，地方官员为了达到考核目标往往操纵和扭曲真实的环境信息，在缺乏公民参与以矫正这些信息扭曲的情况下，重大的治理问题往往得不到有效的处理。因此，从这个意义上讲，量化管理和目标责任制等管理方式事实上是削弱了而不是加强了国家的能力（Gao，2009：21－31）。这也正是“保障型国家”的第二个意义向度。以空气污染为代表的环境议题为我们重新检视国家治理能力，加强国家能力建设提供了一个场域。环境治理需要政府努力寻求环境政策的政治和经济敛合，使得环境意识和环境政策能很好地与国家其他政治经济政策结合起来，保障环境政策的实现。
最后，保障型国家区别于早期环境主义以及环保运动中“对抗国家”的思想，认为应该从现有的体制中寻求解决问题的途径，这对在中国现有的政治体制下思考空气污染等环境治理问题有着很重要的启示意义。虽然社会运动、抗争政治似乎是一个古老的政治话题，现有学术研究也有很多集中于关注环境抗争，但是这并不一定能反映问题的全貌，尤其在诸如空气污染这类的环境问题上，公民的相关行动很多时候并不是高度政治指向的。公民所诉求的并不是挑战现有政治制度的权威和合法性，而是希望帮助国家、也从国家那里寻求帮助，以改善自身基本的生活环境。从这个意义上讲，公民社会和国家在这类议题上的关系更接近于合作主义或者协同治理。因此，在保障型国家的框架下，国家寻求与公民社会的互动和互强，通过理性的协商和审议以共同推动高效的环境政策的产出和执行是解决环境治理问题的应然路径。这也是现有政治体制之下中国环境治理的应然方向。
三、结论
*基金项目：国家社会科学基金重点项目“合作行为的博弈论与计算模拟研究”（编号：13AZD093）
作者：杨冠琼，北京师范大学政府管理学院教授，博导；刘雯雯，北京师范大学政府管理学院博士研究生 北京 100875
[摘 要]国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题复杂性的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有动态复杂性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据阿什比定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。
[关键词]国家治理体系现代化；公共问题；复杂适应性；阿什比定律
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0015-09
党的十八届三中全会《决定》提出的“推进国家治理体系和能力现代化”问题，向社会科学领域提出了一系列重大理论问题与实践问题：如何理解国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化的标志是什么，如何有效地推进国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化是否存在固定的模式，如何理解国家治理体系与能力现代化的条件或影响因素、机制、结构、过程，如何确定国家治理体系与能力现代化的本质，等等。
本文试图从国家治理体系与其面临的公共问题的性质和特征相契合的角度，对上述相关问题，特别是国家治理体系与能力现代化的本质与模式等基本问题进行初步探索。我们的基本观点是，国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题性质与特征之间不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有复杂适应性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据Ashby必要多样性定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。
一、问题基础为何重要
公共问题的性质与特征是国家治理体系与能力现代化的基础来源，是国家治理体系与能力现代化的支点与归宿。国家治理体系与能力的现代化程度或水平，取决于国家治理体系和能力与其面临的公共问题性质与特征的契合程度。因而这种契合性是理解一系列与国家治理体系与能力现代化相关问题的关键。
事实上，问题的性质与特征是理论建构的基础，这已经是包括社会科学与自然科学在内的科学领域人们的共识。追问问题的性质与特征要求人们必须回答如下关键问题：人们面对的现实由什么样的基本实体构成？这些基本实体怎样彼此相互作用？这些基本实体又怎样与感官相互作用？对这些实体提出什么样的问题才合理，以及在寻求问题解答中使用什么新技术或新思维？库恩认为，对于这些问题的探索性回答，将形成一整套假设、概念、命题、方法与逻辑结构以及他们之间特定联结关系所构成的理论，因而既是科学研究的起点，也是理论创新的必经之路。对于这些问题的探索性回答的再考察，若形成与此前完全不同的理论，那么这种新理论便是理论范式的一种演进或革命。[1]
正是基于上述逻辑，众多具有重大理论创新的大师们，都非常重视各自领域问题性质与特征的研究。爱因斯坦曾指出，“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法”。[2]哈耶克认为，在回答应该构建什么样的理性经济秩序时，首先必须理解人们面临问题的性质与特征。正是由于人们对理性经济秩序问题的性质与特征存在错误的理解，才引发了关于经济理论与经济政策的许多争论。为了说明问题性质与特征的重要性，他在《知识在社会中的运用》一文中深入、细致地探讨了理性经济秩序的性质与特征以及理性经济秩序不同实现方式的可能性等问题。
国家治理面临的核心问题是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序。公共问题性质与特征，不仅是人们理解和认识公共问题的基础和前提，更是构建国家治理体系理论和设定一系列制度安排的基础和前提。事实上，早在20世纪60-70年代，人们就已经开始讨论公共问题性质与特征，不过当时人们讨论这一问题的目的主要是为了深入理解国家实施全面计划的可能性。[3]20世纪80年代以来，特别是21世纪以来，随着正统的“科层行政”持续面临来自理论与实践的挑战因而面临持续的危机，西方学者不仅从理论上重新思考、讨论和归纳公共问题的性质与特征，而且在不同的实践领域重新识别与标识各具体领域问题的性质与特征。[4]公共问题性质与特征的研究已经成为当代国家治理理论研究与实践研究的一个重要领域与基础性主题，目的是全面、深入理解和化解国家治理面临的持续的理论危机与实践危机，以便构建能够有效理解和解决当前国家治理面临的挑战与策略选择。
20世纪80年代以来，学者们从不同角度、以不同方式对公共问题性质与特征进行了广泛的探索与概括。公共问题的复杂性、结构不良性、奇异性（wickedness）、模糊性、动态性、多重决定性、相互依存性、非目的决定性、多变性与变异性等，充斥着近20年来的相关研究，并且总是被作为相关理论构建与实践对策的基础性前提。[5]这种探索表明，国家治理体系与能力现代化过程，就是在不断地使国家治理体系与其面临的问题的性质与特征再契合的问题。
然而，目前大多数研究仅仅将这些相互重叠与缺乏结构的概括当成既定事实，既缺乏关于当代公共问题性质与特征的系统化分类与表述，即各种不同表述之间的逻辑关系，也缺乏不同概括或表述的涵义的说明与解释，即复杂性、相互依存性以及变异性等意指什么，更缺乏其生成机制的系统性说明。同时，以这些概括为基础而提出的各种理论与政策主张，缺乏与公共问题性质与特征之间的连接或媒介，即为什么这样的问题蕴含着特定的理论与政策主张，因而缺乏与问题性质和特征之间逻辑结构上的完整性与严密性，人们看不到问题性质与特征和理论与政策主张之间的内在联系。
二、当代公共问题的复杂动态性
事实上，不论如何界定，公共领域（1）是社会和文化嵌入的领域，（2）是时空依赖的领域，（3）是知识、理性和技术依赖的领域。这三个维度决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，都是“结构不良的问题”或“奇异问题”（wicked problems），即公共领域充满了结构性矛盾当系统的内部组织或其运行自发地产生与系统构成关系相反的关系或对立的倾向性时，该系统便存在结构性矛盾。例如，资本与劳动、生产的社会化与利润的私人占有、稳定与发展等。、战略性困境当行为者面临如此多重选择局面，其任何一种选择或行动都有损作为实现整体目的（标）的关键前提或核心能力时，行为者便面临战略性困境。、相互冲突的多重目标与利益诉求，到处显示出偶然的必然性。从整体上说，公共问题本质上是由众多复杂、动态网络构成的变动不居的实体，不同网络间的非线性相互作用使公共领域问题的奇异性或复杂动态性特征日趋凸显。
鉴于“识别和标识公共问题的性质与特征，与人们用来剖析、结构化问题的认知格局相互依赖、相互影响、互为因果”[6]，我们认为，识别与标识当代公共问题的性质与特征，必须坚持如下几个策略性原则：（1）必须以科学研究的最新研究成果或所发现的新规律为基础，吸收迄今为止人类智慧的所有结晶；（2）必须既概括和描述问题的外在特征，也应该说明其形成的内在机理或机制，从而既表明问题的静态状态，也表明问题的动态性质；（3）必须既体现问题的性质与特征的相对稳定性，也应该为问题的性质与特征的进一步变化留出足够的空间，而不是将问题的性质与特征界为恒古不变的，因为问题性质与特征的任何界定者都处于“实践――认识――再实践”这循环往复以至无穷的过程中的一个有限阶段，都面临历史局限性。（4）归纳出的公共问题的新特征应该能够自然地推断出或涵概已有研究成果所归纳出的那些特征，即新归纳的公共问题的特征与前人已经归纳的特征相比，应该具有更广的内涵，从而使后者成为前者的特例，就如爱因斯坦的相对论涵概了牛顿力学而不是否定牛顿力学一样，从而能够整合各种不同的表述，构建人们能够进行讨论和交流的共同的语义背景和相同的概念框架，构建人们能够进行对话并能够相互理解的共同表述和语义平台。
基于上述考虑，我们认为，当代公共问题具有“复杂动态性”或动态复杂性的性质，即多种因素、机制、过程交叉影响与相互作用。具体地说，“复杂动态性”是指公共问题由多种维度的因素相互渗透、相互缠绕纠结而成；这些不同维度间以非线性的方式相互作用；问题的整体状态由不同维度间相互作用的参数范围或关系参数决定；这些不同维度总是随着时间的流逝而不断变化，而且任何一个维度的变动都将使公共问题发生状态转移；不同维度间相互作用的参数范围和时间尺度决定状态转移的方式与方向。[7]
我们之所以将这种性质标识为“复杂动态性”，原因在于：（1）公共问题是随着人们的知觉或心智与其他维度之间相互作用的变化而不断变化的。[8]人的观念或思想、印象或感知即人的知觉（perception）[9]，是公共问题诸多构成维度的核心与灵魂，离开人的知觉便不存在公共问题。人的知觉受公共问题的其他构成维度及其变迁的刺激与修正，知觉着其他维度的变迁与演化，进而知觉着公共问题及其形态的变迁，并尽一切可能调整人类可以控制的维度，最大程度地缩小被称之为问题的现实状态与人们希望的合理状态之间的差距，进而降低或减缓这种差距给人们的心理与生理造成的紧张与冲突，从而使公共问题具有人类适应公共问题构成维度变迁而不断调整知觉以及人类可控制维度的性质。（2）不同的人在知觉其他维度的变迁是否影响了公共问题及其变迁方面，存在不同的、难以调和的观点，在如何调整或选取人们可以控制的维度，来最大程度地缩小被称之为问题的现实状态与人们希望的合理状态之间的差距，从而降低或减缓这种差距给人们的心理与生理造成的紧张与冲突方面，不同人的知觉差异可能如此强烈，以致于简单多数的解决途径不仅无法调和问题，可能还会引起冲突，更不用说一致同意的途径了，因而使公共问题具有复杂的知觉差异的性质。（3）公共问题的诸多不同构成维度之间的非线性相互作用使公共问题变成了一个不稳定系统，其变迁方式与演化方向等都存在巨大的不确定性和不可预测性，因而使公共问题具有现代意义上的复杂动态性。[10]
公共问题的“复杂动态性”强调，人们为适应自身知觉与环境变迁而选择适应性策略的过程，是一种不断反馈与无限循环的过程：为适应自身知觉与环境变迁而选择一种适应性策略，而这种选择反过来又以非线性的方式影响或作用于人们的知觉与环境，进而为适应新的知觉与环境而重新进行策略选择。显然“结构不良性”和“奇异性”只是“复杂适应性”中的一个部分或一种特殊情况，因而被涵概于“复杂适应性”之中。同样，“复杂适应性”的特征也完全涵概了“结构不良性”和“奇异性”的特征，这可以通过研究“复杂适应性”的特征而显现出来。
三、当代公共问题的特征
依据公共问题的社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，以及这些方面的复杂作用机制，我们认为，当代公共问题的复杂动态性可以具体分解为公共问题的如下六个特征。
（一）多重嵌入性
公共问题的多重嵌入性是指公共问题的真实的、具体的以及受时空限定的一种现实的构成性状态。每一个现实活动着的人都生活于现实社会之中。现实社会，是由自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素浑然嵌入在一起而形成的不可分离的现实状态。生产、生活与交往于其中的每一个体，既是受社会现实的约束与塑造，因而是社会现实的产物，又以不同的方式作用于和呈现着社会现实。自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素浑然嵌入于个体之中，在个体身上无法分离出人们建构出的各种各样的宏观范畴的任何一个，如政治的、经济的、文化的、历史的、心理的以及自然的、生态的等。
公共问题，不论如何界定，都是与某一时空下每一个个体相关的问题，都与每一个个体的利益、价值以及偏好等密切联系。事实上，所有涉及初次分配与再分配的问题，如社会保障、环境保护、社会安全以及医疗保险等，都在不同程度上与每一个体相关。由个体承载并体现于个体之中的公共问题，必然如个体一样是社会现实的产物。这意味着，如个体的情形一样，自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素浑然嵌入于公共问题之中，在任何一个公共问题上无法分离出人们建构出的各种各样的宏观范畴的任何一个，如政治的、经济的、文化的、历史的、心理的以及自然的、生态的等。在任何一个公共问题之中，自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素相互纠结、相互缠绕地混杂在一起，既相互酶化又彼此相互掣肘。
公共问题的多重嵌入性表明，全面、准确、详细地描述现实中的公共问题需要再现公共问题，而要再现公共问题必须发现影响公共问题的全部因素、机制并获得可度量这些因素、机制的定量信息。然而由于影响公共问题的某些变量是无法准确测量的，因而仅仅这一点就表明，多重嵌入性使公共问题无法满足西蒙的“结构良好性”的如下条件：再现“问题的基本过程只需要可实施数量的计算，而且计算中所需要的所有信息仅通过可实施数量的搜索便可获得”。[11]同时，多重嵌入性使公共问题的理解和描述存在递归性（recursiveness），即要理解和描述一个变量对问题的影响机制依赖于其他变量对问题的影响机制以及对此变量的影响机制。因而多重嵌入性同时具有瑞特尔“奇异问题”或“奇异性”的多个特征。
公共问题的多重嵌入性也表明，任何企图将公共问题结构化为几个重要变量或关键变量的做法，都会使如此分离出来的公共问题不再是真实的、存在于生活之中的、原本的公共问题，因而都是在扭曲真实的、原本的公共问题。依照此种方式解决的公共问题，只是原本公共问题的一个有偏的（biased）部分。这种有偏的方向与大小取决于问题解决机制与社会的文明程度、人们心智的开明程度、人们的价值取向、时间偏好率以及社会可用资源的约束等。一个社会的文明程度、开明程度越高，这个社会的民主化程度越高，价值取向越有利于创造公共价值，时间偏好率越小（着眼于长期效应而不是沉溺于短期效应的锦标赛中），公共问题的解决越偏向于中位数的偏好而不是社会权贵们的偏好。著名社会学家布莱克曾总结说，“社会在其面临的问题中发展”，“一个社会对自身及其问题的理解――它的认同感和目的――是一种主要凝聚力量，它把社会成员整合起来并促使他们有效地共同行动以解决其面临的问题”。[12]布莱克之所以将一个社会对自身及其问题的理解视为一种主要的凝聚力量，关键在于这个社会在理解和解决其面临的公共问题时，能否做到最小化有偏性问题。只有最小化公共问题解（resolution）的有偏性，才能够最大化公共问题的公共性，因而才能够形成巨大的凝聚力量，将社会成员整合起来，并促使他们有效地协同行动以解决其面临的问题。
（二）动态演化性
公共问题的多重嵌入性特征表明了公共问题的结构性或构造性要素之间的一种复杂关系，是对公共问题静态状态的一种描述。然而，公共问题更本质的特征是其动态演化性。公共问题的每一个构成要素或系统每时每刻都随着时间的流逝在不停的运转、变动之中，每时每刻都随着时间的流逝在不停地以非线性的而不是机械的、线性的方式影响着或相干于其他构成要素或系统[13]，从而使公共问题随着时间的流逝以非线性的方式不断地演化。现代复杂性科学表明，非线性相互作用系统是一个高度不稳定的系统，特别地，存在多重稳定状态的非线性系统较之不存在稳定状态的非线性系统具有更快的演化速度和更为突然或剧烈的演化方式。公共问题构成要素或系统之间的非线性相互作用使公共问题具有鲜明和强烈的动态演化性特征。
动态演化性意味着，完全相同的一类事件，在某一个时空下不会引起任何社会性的响应，而在另外一个时空下可能会引发一场社会骚动或社会大动荡；类似的一个传言，在某一个时空下可能在短短的时间内便销声匿迹，而在另外一个时空下便可能引起一场社会大恐慌。类似的实例随处可见，俯首可拾。
公共问题的动态演化性表明，公共问题在不同状态之间的演化具有不确定性和不可还原性，因而不可能满足条件：“可行的状态变迁能够表示为从初始状态到直接可达到的状态间的转移”；也不可能满足条件：“问题解决者在解决该问题时能够获得的知识，至少可以在一个问题空间中得到再现或表达”以及“存在状态变迁以及对状态影响的明确界定，从而利用任何变换都能够完整、准确地反映支配外部世界的规律（自然规律）”。这表明，所有具有动态演化特征的公共问题都是“结构不良的问题”。公共问题构成要素或系统之间的非线性相互作用表明，任何一个公共问题所构成的系统都是高度不稳定的系统，任何一种微小的外部干扰或冲击以及任何一种构成要素的微小的变动，从而任何一种解决办法或方式，都可能导致整个系统发生剧烈的变动，或发生各种意想不到的后果；同时，由于人的知觉是公共问题的诸多构成维度的核心与灵魂，并且在不同时空下人的知觉的稳定性是不同的，特别是在非线性系统中，人的知觉可能会受“瀑布效应”（cascading effects）的影响[14]而发生非连续裂变，因而先前接受或默认的公共选择在“瀑布效应”的作用下变成强烈要求改变的现状，由此使公共问题的先前的解决方法变成了当下的问题。运用近似相同的论证方式我们可以证明，动态演化性几乎蕴含了“奇异性”的所有特征。
公共问题的动态演化性表明，任何以线性心智理解和洞察问题演化的未来景象，都将过分简化问题从而过分扭曲问题，结果是问题演化的未来状态与这种线性心智想像的景象完全不同。以线性心智理解和洞悉问题，非常容易遗漏问题的最根本性质或方面，犹如通过向空中抛出一只死鸟来模拟鸟在空中的飞行一样，从而严重扭曲真实的公共问题。
（三）宏观涌现性
公共问题是与特定时空范围内每个人（的利益或效用）相关的问题。这种相关性来源于或生成于外生性和内生性两种情形。外生性是指问题作为一个整体从外部强加于特定时空范围内的人们从而对每个个体产生的特定影响，如各种自然灾变、战争等等的发生；内生性是指问题作为异质性个体间的相互作用而对每个个体所产生的特定影响。显然，这种划分与人们界定内外的不同的时空范围有关：在一定时空下为外生的，在另一时空下可能是内生的。外生性公共问题是最为古老的公共问题，因而从起源上说，与我们的论题不相干，但从解决方法、方式的选择上说，则又是内生的，因而又在我们的论题范围之内。因此，若将我们下面的观点运用于外生性问题时，是指其解决问题的过程、方式与方法的决定问题，而运用于内生性问题时，则既可指问题的生成机制、过程，也可指公共问题的界定、解决过程、方式与方法等的决定问题。
内生性公共问题，并不是作为背景性宏观变量先于个体而出现的，而是异质性个体间通过非线性互动而涌现出的一种社会宏观现象，一种相互依存和相互影响的整体状态。然而，公共问题的整体性状态一旦生成，涌现性便发生一次跳跃或脱胎换骨式的变换，获得了新的意义，仿佛成为先于个体而出现的作为背景性宏观变量施影响于每一个体。
首先，伴随具有自我强化功能的社会分工的不断细化导致个体间或不同领域间涌现出相互依赖的网络关系。社会运转的基本过程，是社会分工随着时间的流逝而不断细化与再整合或重新划分的过程。社会分工具有不断自我强化的性质，分工的细化导致分工以指数方式进一步细化。随着社会分工的日益细化，特定分工领域所拥有的资源日益单一化和专业化。然而，不论哪一个分工领域，也不论哪一个分工领域内的构成部分拥有多少这类专业化的资源，该分工领域或其构成部分对其他分工领域资源的依赖，将随着分工的细化而不断增加。因此，分工细化意味着资源种类的增加，拥有不同种类资源的主体将以某种方式分布于这些不同的分工领域，或者说，分工的过程就是不同的主体专业化于特定资源领域的过程。资源之间的相互依赖实际上是不同主体之间的相互依赖。由于不同分工领域资源的相互交换是实现各自领域福利最大化的基础，因此随着分工细化而发生的不同种类资源之间的交换日益广泛、普遍和多样化。各自拥有不同资源的主体为使其福利最大化，必然与拥有其他资源的主体进行交换从而形成交易关系。每一个主体因需求众多其他个体的资源而使每一个主体都与众多其他个体形成了相互依赖的网络关系，即伴随具有自我强化功能的社会分工的不断细化导致个体间或不同领域间涌现出相互依赖的网络关系。[15]社会分工越细化，每一分工领域的主体，其拥有的资源越单一化和专业化，其与其他分工领域的主体交换的内在要求越强烈，其所需要与之进行交换的领域或种类越多，这种相互依赖的网络关系也就越显著和越紧密，社会问题的涌现性特征越强，甚至出现所谓的“意义的自创生”（autopoiesis）。[16]
其次，随着社会分工细密化程度的提高，个体活动间的相互感染性或相互关联性日益提高。伴随具有自我强化功能的社会分工的不断细化，不仅不同社会分工及其网络之间的相互依赖性日益增强，社会不同网络间互动日益紧密，个体活动间的相互影响和相互感染性也日益强化与提高。社会分工的细化过程，是资源在不同个体间重新分割的过程，因而使不同个体获得的新收入流的比例呈现出巨大差距。特别地，随着教育的发展、社会交往范围的扩大和信息传播速度的提高，由于各种先赋性和后天性因素的影响，知识在个体间分布呈现出多峰态，而在不同峰态下都会结成一个知识网络，因而决定了有价社会资源（包括有形的物理资源与无形的信念资源）在不同的网络之中以及网络中各个体间出现不平衡的分布。新收入流在不同分工主体间的不平衡分割导致个体在生存、住房、教育、健康、就业等各个方面的能力出现重大差别，由此不仅生成各种犯罪行为，也生成了有效需求不足的问题，从而这些问题从个体层面上升为社会层面，显现为宏观涌现性。
最后，众多个体行为，包括个人、企业、政府和各种非营利组织的各种行为等，都不同程度地具有正的与负的外部性。这些外部性随着分工的日益细密化与不同行为主体间互动的紧密化，导致公共问题的因素与机制形成复杂网络。[17]这些负的外部性对于不同分工领域及不同行为主体的影响，将随着相互依赖的网络间互动的日益紧密，特别是这些负的外部性通过非线性方式的扩散与传递而日益具有感染性、遍历性和剧烈的涨落性，因而以不确定的方式涌现为社会性问题，如环境污染、产品质量、腐败行为、非常规事件的风险冲击等。[18]
（四）主观建构性
如前所述，人的知觉是构成公共问题的诸多不同维度的核心与灵魂，人们对公共问题的感知、认识、理解以及化解过程、方法等随着知觉的变化而变化，即公共问题具有主观建构性的特征。
主观建构性不是任意脱离社会实际的幻想或任意构画出的完美而诱人的乌托邦，而是社会发展水平或时代条件的产物。人类最重要的特性就是通过不断地调整与周围世界（包括自然环境、社会结构、制度安排等）的关系来保存、发展和创新有利于适应环境的特性，“特别是心智与自我的特性”[19]，通过不断地建构自我和评估、重建社会结构来寻求适合其生存的小生境。保存、发展和创新心智与自我的这一过程与社会分工的日益细化密切相关。随着社会分工细密化程度的日益提高，日益紧密的个体间的网络互动涌现出新的价值体系。
事实上，随着社会分工的发展，相对独立的网络之间的互动关系，不仅重新结构化社会，而且同时重新结构化社会价值观念、行为规范、伦理道德、合乎义理性标准等。随着社会分工细密化程度的日益提高，个体之间、个体与网络之间以及不同网络之间互动的频率与强度也随之日益提高和增大，主体间的多重参照性由此而涌现出来。通过多重参照，不同主体间的巨大落差持续地冲击、唤醒着不同行为主体，特别是弱势行为主体的主体性意识，将不同主体带入重新审视、评估社会过程或社会行动合理性的反思状态之中：人们开始从内部关系与外部关系两个方面重新审视现实状态的社会事实，进行现实判断；人们开始重新审视这些社会事实对于审视者的意义，或者说，重新审视这些社会事实与规范性价值之间的关系，进行价值判断；基于现实判断和价值判断，人们开始重新审视其行为的合理性，进行行动判断，即应该如何、在什么时候、与谁一起以及通过谁做什么与目前的实际行动进行对比，并做出行动选择。[20]
重新审视、评估社会过程或社会行动合理性的过程是规范性价值与行动同时演化的过程。这是因为：（1）社会过程或社会行动合理性的重新评估与审视本身就是一种判断的行为，源自于一系列的反思或内省中的冲突；（2）现实判断与价值判断是不可分割的整体，两者共同演化出新规范性价值。只有相对于某种价值判断，社会事实才是相关的或有意义，同样，只有通过一系列的社会事实才能做出价值判断。价值判断赋予了现实判断以意义；现实判断为价值判断提供经验证据。价值判断与现实判断相互影响、相互修正、互为因果，进而生成新的规范性价值；（3）新的规范性价值修正个体的行动，而个体的行动在网络互动中又在不断地修正个体的规范性价值。异质性个体基于现实判断和价值判断而形成的新的规范性价值，往往是一种缺乏联系和较为偏激的主观性构造。基于这种规范性价值的社会行动，在社会交往中与其他个体的社会行动相互碰撞与相互适应，进而修正个体的社会行动，也就修正了作为行动基础的规范性价值。不同的相互作用导致了相互适应的规范性价值，即社会的规范性价值。这种涌现出的性质源于个体但又超越了每个个体的规范性价值。
主体间的多重参照性，或重新审视、评估社会过程或社会行动合理性的过程，持续地冲击、修正着传统的程序合理性和实质合理性，结果是参与合理性与沟通合理性的涌现。不同行为主体间资源的相互依赖与程序理性、实质理性和相互主观性共同演化，涌现出个人之间、个人与网络之间以及网络之间的“沟通理性”。Dryzek将沟通理性定义为一种摆脱了控制、个体的策略和（自我）欺骗性的社会互动形式。[21]在这一社会互动形式中，所有参与者都平等地和能够充分地提出和挑战各种不同的观点和主张（即沟通竞争性）；参与沟通竞争的行为者不受任何外在施加的限制的约束。在这些条件下，沟通过程中存在的唯一权威是观点或论证的权威性，这种权威性可通过经验描述的真实性、解释的可信性、理解的深刻性和规范性论点的有效性来获得。
（五）自组织临界性
科学和技术，或者笼统地说，知识是社会分工的决定因素，既决定了社会分工的细化水平同时也决定了社会分工的限度。有什么样的知识便会生成什么样的社会分工。由于知识的发展、发明、扩散过程是一种自组织过程，因此，社会分工的过程本质上也是一种自组织的过程：源于特定知识的一种分工一旦开始，它便不断地自我强化直到实现引发这种分工的知识所能够生成的最大可能的分工状态；生成特定社会分工的知识出现之前，没有人知道社会将如何分工从而没有人能够指引或事先安排社会分工。知识进步从而社会分工的自组织过程决定了公共问题具有自组织临界性的特征。[22]
经验观察和统计规律表明，任何自组织系统的每个子系统最终都将演化到一种动态均衡状态，在这一状态下，来自子系统内部或外部的任何一个小的冲击对该子系统的影响具有不确定性，或者说，对该子系统产生不同的影响，有时对子系统没有任何影响，而有时对子系统产生巨大的影响，即使子系统失去稳定性。如果任何小的冲击使子系统失去稳定性的概率与过去子系统失去稳定性的次数之间具有某种比例关系，那么，系统便演化到了自组织临界状态，来自系统内部或外部的任何小的冲击都会以这一概率对系统产生剧烈的震荡从而导致整个系统失去稳定性或导致系统的瓦解。
知识的多样性与相互渗透性导致社会分工呈现出一种纵横交错、相互嵌入和无限递归的网络结构：每一个小的分工网络都嵌入于较大的分工网络之中，而较大的分工网络又嵌入于更大的分工网络之中；同时每一个小的分工网络又在横向水平上相互嵌入或重叠，同一水平上的分工网络相互渗透和相互纠缠。既定的社会分工形成既定的网络结构，因而也就形成了既定的社会地位网络，即由网络结点所构成的全体及其之间的关系。
分布于社会地位网络中每个结点上的任何一个个体，都是“不断寻求适合其生存之小生境的有机体”[23]，都试图通过改变其策略或选择来提高其效用水平，由于有限理性的制约，个体无法预测其个体选择的宏观结果，因而个体通常是最优化其自己的局部适应性而不是对系统整体的适应性。由于个体行为的效用依赖于其他个体的选择，不同的策略选择在个体间分布的变化将改变个体的适应函数，从而改变个体的行为，因此，个体之间的选择共同演化，个体不断调整其策略选择以便更适应其行为于其中的小生境（landscape），个体生存的小生境因此也就持续不断地变迁。[24]
然而，小生境总是嵌入于更大的网络之中。[25]个体间相互调适其策略选择的过程终将面临小生境嵌入于其中的更大网络施加于其上的网络关系的制约。经过一定时间和一定次数的调适性的互动或撞击，若这种制约一直无法被小生境所排除，那么小生境的演化将达到一种动态均衡状态。在这一状态下，每个个体都达到了适应小生境的最优状态。来自该小生境的内部或外部的任何小的冲击，都将改变小生境的状态因而改变每个个体的最优策略选择，从而打破小生境的动态均衡而使小生境失去系统稳定性。若相对于整个系统而言的所有小生境都演化到了动态均衡状态，那么，来自整个系统内部或外部的任何小的冲击，都将以某个特定的概率使整个系统失去稳定性。
近年来，中国社会面临的一系列公共问题具有典型的自组织临界性特征。例如，一个地方的出租汽车司机的罢工引发了某些其他地方的出租汽车司机的罢工，但另外一些地方并没有反应；一个偶然的事件引发了某个地方发生了较大的社会，而相同或相似的事件在另外一个地方并没有引起社会的任何注意；经济中的某个局部环节出现的问题最终导致整个经济出现衰退等。近年来国外相关研究表明，社会骚乱、战争与革命、选举行为、政府持续时间以及社会瓦解与文明衰落等都具有自组织临界性的特征。
（六）不确定性
虽然公共问题动态演化性、宏观涌现性以及自组织临界性等特征都蕴含着公共问题的不确定性，但由于这些特征所生成的不确定性是公共问题内在构成要素之间的非线性相互作用而生成的演化的不确定性，因而并没有完全显现当代公共问题不确定性来源的全部。公共问题的不确定性除了包含非线性相互作用而生成的演化的不确定性之外，也包含社会内部和外部冲击的不确定性以及伴随人的智能性而生成的各种各样的不确定性。
所谓不确定性是指人们不知道某事件存在多少种未来可能性状态，或对某一事件是否将会发生的时空预期不具有任何确定的主观概率或主观信念。在公共管理领域，目前人们主要关注三种不确定性：认知不确定性、策略不确定性和制度不确定性。
认知不确定性，也被称为科学不确定性、实质不确定性或知识不确定性，是指人们缺乏足够的科学和技术方面的知识来真正认识和理解相关问题的性质，从而找不到有效的问题解决方式或方法，或在问题的性质与解决方法方面无法达成共识。问题的性质主要涉及问题形成的因果关系。因此，认知不确定性的第一个来源是问题构成因素之间的共时性。问题的共时性是指生成公共问题的各种因素同时出现，而且这些因素之间相互依赖，每个因素都是其他因素的构成部分或存在的前提，人们分不清哪一个在先哪一个在后，由此导致公共问题的因果关系表现出相互嵌套、相互纠缠和相互渗透的特征，每一种因果关系都是其他相互依赖过程的自然演化，而每个相互依赖过程的自然演化又是其他相互依赖过程的自然演化的结果。各种因果关系混杂在一起，人们很难区分哪些是因哪些是果。认知不确定性的第二个来源是各种各样的自然冲击。人们无法确切地知道何时会发生给社会带来巨大冲击的地震、龙卷风、洪水、干旱、各种传染性病毒以及人造或自然界现存基因的突变等。相对于人类社会、人本身和自然界的复杂性而言，人类目前所拥有的知识可能只是冰山一角、九牛一毛。认知不确定性的第三个来源是人们认知格局（schemata）的多样性与易变性。对于公共问题性质的认识和理解，绝对地依赖于人们的认知格局。不同的认知格局相对于公共问题的性质，犹如一个多棱镜相对于阳光一样。不同的利益相关者常常拥有相互竞争的认知格局，因而同一个公共问题将被折射出完全不同的性质。更为复杂的是，人们会随着社会情景的不同或演化而策略性地选择相互竞争性的认知格局，从而使问题的性质随着社会情景和人们的认知格局的变化而变化。
策略不确定性，也被称为社会不确定性，是指不同的利益相关者基于其自身效用最大化选择策略的行为可能会导致问题的解决陷入结构性矛盾和战略性困境之中，从而使涌现出的策略（问题的解决方式或方法）导致一系列令人震惊的意想不到的严重后果。[26]公共问题的解决过程是众多不同利益相关者之间不断进行博弈的过程。参与人选择一种策略的收益或效用依赖于其他参与的策略选择。参与人策略选择之间的这种相互性很可能导致问题的解决方式对于该问题或其他问题产生重大的不确定性影响。
首先，多人参与的博弈过程经常会出现多重（纳什或演化）均衡与混合策略均衡的情形，因而参与人的不同策略将导致相同的问题解决方式却产生截然不同的结果，而且人们并不知道最终会产生什么结果。[27][28]其次，公共问题博弈是众多不同行为者努力影响某一特定公共问题的界定、解决程序与方式的一系列互动过程。由于不同的问题领域涉及不同的利益相关者，并且这些不同的利益相关者具有不同的资源优势，因而不同领域的公共问题的博弈结果可能存在重大差异，从而使这领域问题解决机制与方式成为导致其他公共问题的根源。最后，不同领域的公共问题博弈可能同时发生，并同时在各自领域内形成策略选择。如此选择的策略仅仅具有局部稳定性或适应性的特征，一旦实施必然与其他领域相关策略产生偶合性互动，因而存在不同领域策略间相互抵消或冲突的不确定性，局部具有明显正的收益的不同策略在总体上却可能产生零收益甚至负收益。
制度不确定性，是指碎片化的制度安排之间相互影响而产生的不同的问题解决方式与办法的后果的不确定性。现代社会的公共管理被一系列纵横交错的制度安排分隔为不同的领域和层级，公共管理的职能并非由铁板一块的、具有共通性目的的政府承担，而是由具有特定目的的不同的政府部门和不同层级的政府承担。公共管理已经被行政部门化。各部门及不同层级的政府严格遵循既有制度安排，成为政府有序运转的金科玉律。然而，这种在理论上具有效率优势的分隔，实际运行的结果却完全不同。不同部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间，通过一系列具有横向关系的垂直部门相互联结在一起，每个部门分别由不同的组织化的利益相关群体所掌控，不仅导致政府部门职能交叉，政出多门，责任不清、问责无源，更导致相互掣肘、难以协调，有“利”则竞争挑奶皮（cream-skimming），无“利”则相互推诿的矛盾与冲突。更为严重的是，其他“未被认可的群体”或普通公众通常根本不可能进入这些部门的决策过程从而影响公共政策的决策及其过程，因而使公共政策的作用对象被隔离于决策过程之外，使公共政策的决策博弈成为一种重要参与人不在场的不完整博弈，必然为公共问题的解决带来众多不确定性。
具体地说，制度不确定性主要源于如下四个方面：（1）部门利益以及相互竞争有利益的“领地”（turfs）导致各部门间设置的既定制度安排在一定范围内具有一定的刚性，同时，部门间逐利的心知肚明导致没有哪一部门愿意主动去挑战其他部门设置的制度壁垒，由此导致相关公共问题的解决方式或途径经常有意绕开这些壁垒，因此，问题解决方式和途径的有效性依赖于其他部门是否会撤出已有的壁垒或是否会设置新的壁垒。（2）由于每一个部门都以其他部门既定的制度安排为解决问题的前提，因而解决方式和途径的有效性可能存在几种或多重均衡状态，而实际运行中到底处于哪一个状态，在解决方式运行之前没有人能够知道。（3）某些问题的解决依赖其他部门的协作，其他部门是否愿意协作以及协作的努力程度都将影响问题解决方式与途径的绩效。特别地，某些部门的职能或行为由其他机构确定，或者某些部门向其他机构负责，部门间协调行动可能涉及更高层次机构的决定，因而这些部门行为的改变依赖更多的不确定性因素。（4）任何制度都是社会行为的一种有偏性的社会动员、激励与约束，由不同的制度安排而导致的社会的制度化分隔或碎片化必然形成不同的多源流[29]结构和不同的倡导联盟[30]，因而导致哪些问题能够进入政策决策的议事日程以及获得倡导联盟的支持从而成为公共问题，随着社会组织的结构、不同子结构在社会结构中的资源禀赋以及占据社会不同地位网络的者的信念结构的变化而变化。
当代公共问题的上述六大特征之间的关系是既相互联系又相互区别的。相互联系源于社会分工的细密化以及不同问题间的非线性相互作用。这六大特征的相互区别从而其相对独立性是显而易见的，因为每个特征描述了公共问题的不同方面，包括结构、内部运行机制、变动规律、信念的核心作用以及演化路径等。虽然我们不能作出这六个方面的特征涵概了公共问题所有特征的结论，但这六大特征至少表明，当代公共问题与传统理论（传统公共行政理论、新公共管理理论以及公共治理理论）所设定的公共问题在性质上完全不同，因而为重构网络化公共管理理论提供了合理性与必然性的基础。
公共问题的上述六大特征，作为一个整体，描述了当代公共问题的复杂动态性的性质。特别地，我们没有像西蒙或瑞特尔那样对公共问题进行类型学的划分。这意味着当代公共管理问题，都在不同的方面和在不同程度上存在复杂动态性的性质。这是因为，现代科学技术的发展导致社会的网络化特征日益明显，从而使不同问题的“共时性”日益突出。现代交通技术、网络技术和通讯技术将具有不同发展水平的社会纳入到同一交往与碰撞的共时空框架之，各种不同发展水平、不同文化和不同制度的社会形成了一个日益敏感的共振系统。发展中国家不仅要同时面临而且必须同时解决发达国家在历史的不同时点上面临和解决了的所有社会问题，而且要同时解决国内问题和国际性问题；不仅苦于不发展或发展缓慢的问题，而且也苦于发展或发展过快的问题。不仅如此，现代科学技术的发展，使经济全球化程度日益提高，进而使社会治理的“范式移植灾难”威胁着发展中国家社会治理的稳定性。发达国家主导的国际贸易规则和附着于经济、技术援助之上的相关社会治理改革规则，与发展中国家的社会现实相冲突，致使发展中国的社会治理结构重构，成为“本土化”改革与输入发达国家模式之间的一种复杂博弈。
四、国家治理体系与能力现代化建构的总体原则
当代公共问题的动态复杂性及其特征表明，在公共行政领域，人们面临的问题既不是韦伯所设想的标准化、确定性、专业化以及非人格化的问题，也不是新公共管理所设想的如何在政府与市场之间进行重新划分的问题，更不是治理理论所设想的只要具备一系列宏观模式变量就可以有效治理社会的问题，而是一系列新的问题。这些新问题意味着公共领域正在发生一场深刻的结构性变迁。
有效应对或化解具有复杂动态性的当代公共问题，必须转换和重构关于公共问题性质、特征以及化解这类问题的方式、途径的心智模式或思维理念。因为心智模式或思维理念就是Allison所指的观察、思考问题的“过滤镜”。“阿什比必要多样性定律”表明，只有被探究的问题的本体论意义上的性质与特征与用来探究该问题的心智模式或思维理念相一致，即两者之间的复杂性存在对等关系，这样的心智模式或思维理念才能够有效地理解和掌握其探究的问题的本体论意义上的特征，从而才能真正理解和正确地解决问题。[31]依据这一定律，有效应对或化解具有复杂动态性的当代公共问题，公共治理体系必须具有复杂适应性的性质[32]，即公共治理必须更具灵活性、广泛的参与性、强大的能动性、大胆的试验性或探索性以及强大的协同性、自组织性等。
事实上，正是基于这样的思维，人们已经普遍认识到，公共领域的结构性变迁正蕴育着一种新的公共行政范式。著名公共行政学家Meier认为，“ ‘能动的政府’不仅使有限政府的神圣光环暗然失色，而且使现代政府必须承担那些对于19世纪和20世纪初期的政府完全陌生的新职能”[33]，即解决具有复杂动态性的当代公共问题，成为当代政府新的核心职能。“过去一个世纪以来，公共行政的最重要变迁是公共组织间日益增强的相互依赖性，这种变迁改变了公共行政者的职能，他必须努力构建与其他组织或机构不可或缺的联系”。Goldsmith and Eggers认为，“网络化时代需要一种完全不同于过去100年来人们已经熟悉与习惯的公共管理”。[34]Stoker指出，公共领域出现了新现象，需要从较先前范式更为广泛的意义上界定行政的功能，并通过一系列动态治理网络实现其众多目的与目标。公共领域的结构性变迁，使任何一个公共管理者都必须同时进行政府间管理、不同组织与部门间管理以及不同领域问题间的管理。任何公共行政机构已经很难从其所处的复杂环境中区分出其边界，它必须学会在边界模糊的时代履行其管理或行政职能。协同各种边界与力量、资源、智慧已经成为社会现实特别是公共问题的性质与特征向人类颁布的一道自然命令。
为适应公共领域的结构性变迁，20世纪90年代以来，一套以区域主义、跨部门伙伴关系、公共服务网络、共识构建、公共参与、公共价值、公民导向或公民为核心、政府间与部门间协同以及跨界管理或协调等[35]为核心的国家治理话语体系，正在汇聚为一股强大浪潮，荡涤与重塑着发达国家公共行政或公共治理的理论与实践。
大量实践探索与理论研究显示，发达国家的政府正在努力求助于协同、合作与协调的理念及其一整套实现结构、机制与过程，重塑国家治理体系。他们已经清楚地意识到，在日益复杂的环境下，没有与其他社会组织或资源的协同努力，根本无法实现公共治理的各种目的与目标。各种探索、经验以及理论反思已经清楚地表明，如果希望能够有效应对21世纪日益凸显的各种巨大挑战，各国政府必须开发持续协同能力；未来属于那些能够有效协同各种社会资源的社会与政府。2008年举行的“澳大利亚政府2020高峰论坛”上，如何构建协同治理成为热点话题，协同治理被视为未来促进国家治理体系创新的“核心理念”。
不论人们怎样标识国家治理体系与能力现代化，构建具有复杂适应性性质和特征的国家治理体系，都必须坚持网络化结构原则、利益相关者或公民为中心原则、协商与共识达成原则、公共价值增殖效应最大化原则、社会自组织与协同能力激发原则、信任、互惠与合作能力促进原则等。篇幅所限，这些原则的具体内容、内在逻辑以及他们与复杂适应性的关系，将另文论述。
[参考文献]
[References]
[1]L.E. Lynn. The Myth of the Bureaucratic Paradigm： What Traditional Public Administration Really Stood for. Public Administration Review， 2001， 61（2）.
[2]Einstein and L. Infeld. The Evolution of Physics： The Growth of Ideas from Early Concepts to Relativity and Quanta. New York： Simon and Schuster， 1942.
[3]杨冠琼. 结构不良性、奇异性及其局限性[J]. 中国行政管理，2009（9）.
Yang Guanqiong. Ill-Structuredness， Wickedness and Their Limitations. Chinese Public Administration， 2009（9）.
[4]J. Torfting， B.G. Peters， J. Pierre and E. Sorensen. Interactive Governance： Advancing the Paradigm. Oxford： Oxford University Press， 2012.
[5]E. Sorensen and J. Torfing. Introduction Collaborative Innovation in the Public Sector. The Innovation Journal： The Public Sector Innovation Journal， 2012， 12（1）.
[6]Latour. Train of Thought： Piaget， Formalism and the Fifth Dimension. Common Knowledge， 1997， 6（3）.
[7]Arenas， A. Diaz-Guilera and J. Kurths， et al. Synchronization in Complex Networks. Physics Reports， 2008， 469（3）.
[8]Fuchs. Some Implications of Pierre Bourdieu’s Works for a Theory of Social Self-organization. European Journal of Social Theory， 2003， 6（4）.
[9]休谟. 人类理解研究[M]. 关文运译. 北京：商务印书馆，1995. 19-24.
D. Hume. An Enquiry concerning Human Understanding. Trans. By Guan Wenyun. Beijing： The Commercial Press， 1995. pp19-24.
[10]K.G. Provan， K. Huang and H.B. Milward. The Evolution of Structural Embeddedness and Organizational Social Outcomes in a Centrally Governed Health and Human Services Network. Journal of Public Administration Research and Theory， 2009， 19（4）.
[11]H.A. Simon. The Structure of Ill-Structured Problems. Artificial Intelligence， 1973， 4（34）.
[12]布莱克. 现代化的动力[M]. 景跃进等译. 杭州：浙江人民出版社，1989. 52.
C. E. Black. Dynamics of Modernization. Trans. By Jin Yuejin. Hangzhou： Zhejiang Peoples Publishing House， 1989. p52.
[13]P. Cillers. Complexity and Postmodernism. London： Routledge， 1998.
[14]S. Bikhchandani， D. Hirshleifer and I. Welch. Learning from the Behavior of Others： Conformity， Fads， and Informational Cascades. Journal of Economic Perspectives， 1998， 12（3）.
[15]W.J.M. Kickert， E.H. Klijn and J.F.M. Koppenjan. Managing Complex Networks： Strategies for the Public Sector， London： Sage.1997. p266.
[16]J. Fontdevila， M.P. Opazo and H.C. White. Order at the Edge of Chaos： Meanings from Netdom Switchings across Functional Systems. Sociological Theory， 2011， 29（3）.
[17]M.S. Mizruchi and B.B. Potts. Centrality and Power Revisited： Actor Success in Group Decision Making. Social Networks， 1998， 20（4）.
[18]K.A. Goosseff. Autopoeisis and Meaning： a Biological Approach to Bakhtins Superaddressee. Journal of Organizational Change Management， 2010， 23（2）.
[19]米德. 心灵、自我与社会[M]. 赵月瑟译. 上海：上海译文出版社，1992.
G. H. Mead. Mind， Self and Society. Trans. by Zhao Yuese. Shanghai： Shanghai Translation Publishing House， 1992.
[20]G. Vickers. The Art of Judgment： A Study of Policy Making. New York： Basic Books， 1965.
[21]J.S. Dryzek. Complexity and Rationality in Public Life. Political Studies， 1987， 35（3）.
[22]P. Bak. How Nature Works： The Science of Self-organized Criticality. New York： Copernicus， 1996.
[23]D.A. Levinthal. Adaptation on Rugged Landscapes. Management Science， 1997， 43（7）.
[24]J.M. McPherson and J.R. Ranger-Moore. Evolution on a Dancing Landscape： Organizations and Networks in Dynamic Blau Space. Social Forces， 1991， 70（1）.
[25]M. Kanter. World Class， Thriving Locally in the Global Economy. New York： Simon and Schuster，1995.
[26]E.M. van Bueren， E.H. Klijn and J.F.M. Koppenjan. Dealing with Wicked Problems in Networks： Analyzing an Environmental Debate from a Network Perspective. Journal of Public Administration Research and Theory， 2003， 13（2）.
[27]G.T. Allison. The Essence of Decision： Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston： Little Brown， 1971.
[28]F.W. Scharpf. Games Real Actors Play： Actor-centered Institutionalism in Policy Research. Boulder， CO： Westview， 1997.
[29]J.W. Kingdon. Agendas， Alternatives， and Public Policies（2nd ed）.Boston：Addison-Wesley Longman Inc， 2003.
[30]P. Sabatier. An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein. Policy Sciences， 1988， 21（2/3）.
[31]W.R. Ashby. An Introduction to Cybernetics. London： Chapman and Hall， 1956.
[32]J.E. Innes and D.E. Booher. Consensus Building and Complex Adaptive Systems. Journal of the American Planning Association， 1999， 65（4）.
[33]K.J. Meier. Politics and the Bureaucracy： Policymaking in the Fourth Branch of Government（4th edition）. Fort Worth： Harcourt College Publishers， 2000.p1.
[34]S. Goldsmith. and W. D. Eggers. Governing by Network： The New Shape of the Public Sector. Washington DC： Brookings Institute Press， 2004.
[35]E. Sorensen and J. Torfting. Collaborative Innovation in the Public Sector. The Innovation Journal： The Public Sector Innovation Journal， 2012， 17（1）.
Public Problems and Governance System：
The Problems Foundations for Modernization of the National Governance System and Capacity
Yang Guanqiong Liu Wenwen
[Abstract]The modernization of state governance system and its capacity is essentially a recursive loop of associative matching process of the governance system to the complexity of public problems. As a tool to deal with the public problems， the more fitter of the governance system to the complexity of public problems， the more effective it is in coping with its problems. Public problems any society confronts are social and cultural embedded， time-space bound as well as knowledge-rationality-technology bound， and therefore are of the nature of dynamic complexity. The nature is associated with the characteristics of multiple embeddedness， dynamic evolution， macro-emergence， subjective construction， self-organization and uncertainty. The governance system coping with the public problems needs to be at least of the same natures and characteristics inherited in the problems according to Ashbys Law of requisite variety. The governance system should be thus framed to have the same complexity inherent in the problems to promote the modernization of governance system and its capacity. To do this， the principles such as network structures， citizen-centered， negotiation or consensus attaining， public value maximizing， and social self-organizing， trust and reciprocity promoting， need to be maintained.
关键词：农地流转；差序格局；差序治理；社会信任；市场治理；非市场（人情）治理；合约方式；书面正式合约；口头非正式合约
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：16748131（2017）01003009
一、引言
十八届三中全会明确提出，加快构建新型农业经营体系，推动土地流转，发展适度农业规模经营是实现农村土地资源高效、可持续利用的重要措施。农地流转是与农业现代化、要素配置市场化水平相适应的农业生产要素的重组过程。一方面，随着我国农村劳动力外流，近年来农地流转面积不断扩大；另一方面农地流转规模与农地现代化以及要素市场化的内在要求还存在较大差距。在农地流转过程中，将交易双方联系起来的纽带是流转合约，而农地流转合约在具体的操作层面存在着口头非正式和书面正式等不同方式。那么，现实中农民在进行农地流转时会选择何种类型的合约？深入研究农户农地流转合约方式的选择及其机理，在当前加快推进农业现代化、适度农业规模经营以及农地合理有序流转的现实背景下，具有重大理论意义和实践价值。
现有关于农地流转合约的研究主要集中于合约类型（如定额合约、分成合约）、合约期限（如短期合约、长期合约）（Cheung，1969）、合约治理（罗必良，2015）等方面，对于合约方式选择的研究相对较少，且多以对合约选择现状的描述为主。事实上农地流转市场普遍存在着市场化和非市场化两种交易方式，且整体而言农地流转较多集中在亲友、街坊邻里等熟人社会中（Belay et al，2004；Gao et al，2012）。Grossman & Hart（1986）和Hart & Moore（1990）倡导的“不完备合约”（Incomplete Contract）思想较好地阐述了为什么农地流转过程中关系型合约得以发挥重要作用，而农户是否采用关系型合约则主要受制于信任程度（Siles等，2000；Macours等，2004）。（1998）认为中国农村最突出的特征是具有“乡土性”，人们以血缘和亲缘维系着稳定的乡土社会，若农地流转发生于亲友、邻居等熟人之间，此时法律意义上的书面正式流转合约显得并不必要，也就是说在熟人社会中人情关系构成了农地流转的重要规则。叶剑平等（2010）通过对中国17省份的调查发现，82.6%的农地转出和81.8%的转入并未订立书面正式合约。洪名勇等（2015）通过对贵州三县的调研结果显示，在农地转入时采取口头合约的比例达到90.14%，转出时为89.89%。刘文勇等（2013）认为，在熟人社会中，农户之间信息的高度对称性使农户选择口头合约的交易费用接近于零，因此农户在农地流转合约方式选择上普遍存在“重口头、轻书面”现象。与此同时，赵其卓和唐忠（2008）对四川绵竹的调研却发现，农地流转以书面正式合约方式为主，签订书面正式合约的比重为67.6%。
可见，在中国农村农地流转总体上以口头非正式合约方式为主，但在不同^域具有差异性。是什么原因导致我国农户流转农地时更多地选择口头非正式合约，而农户又在何种情境下倾向于采用书面正式合约？其背后的机理是什么？还有待进一步深入研究。本文从我国农村特定的文化背景出发，基于差序治理理论构建分析框架，对农户农地流转合约方式的选择进行理论分析并提出研究假说；同时，采用对辽宁和江西两省1 628户农户入户调研的一手数据，运用结构方程模型对假说进行验证，进而探讨影响农地流转合约方式选择的因素及其影响程度，并提出相应的政策建议。
二、理论基础与研究假说
1.理论基础：差序治理
同西方社会“团体格局”（相对独立的个体间的交往）情境下的社会关系不同，提出“差序格局”概念，形象地概括了中国传统的社会结构和人际关系的特点：“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系，每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的”（，2012）。“差序格局”的概念阐释了中国社会，尤其是乡土社会中人与人的信任关系是以自己为圆心、依次向外扩散的，这意味着自身同他人关系在信任程度上存在着亲疏远近之分。驱动这一波纹的“石头”则是立足家庭并以家庭为核心的血缘关系，而血缘关系在乡村社会的投影形塑了地缘关系。换言之，我国乡村社会情境下的人际交往通常是以血缘与地缘为基石，并因此催生“差序格局”。
在乡土社会自然经济情境中，家庭扮演了社会基本组织这一角色，内化为一种集生产、消费、分配、生活、教育以及情感乃至社会保障等功能为一体的“社会组织”。家庭以及家族，几乎垄断了内部成员全部的社会稀缺资源，除了土地、货币以及财产这类有形的资源，还包括地位、声望、名誉、权利以及心理满足等无形的资源。而掌握各类社会有形和无形资源的能力，决定了作为社会网络关系中心的这个人或者这个家庭同他人之间信任关系的程度。黄光国（2010）将这些社会信任关系网络依次概括为强关联、熟人关联、弱关联和无关联。完全陌生的人之间表现为无关联；通过一般的交换和联系后，便生成了弱关联关系；与街坊邻居通过较为经常和长期的联系和了解，构成了熟人关联关系；而血缘和姻亲构成了强关系的生成机理。这种“差序格局”除了是一种道德范式外，更为重要的是对社会稀缺资源进行分配的方式或格局（孙立平，1996）。
差序格局中，个体之间由于信任关系的不同而对应不同的互动规则：强关联属于情感型关系的范畴，其互动遵守血缘及亲缘间的需求规则；熟人关联不仅蕴含情感型关系，还包括工具型关系，适用人情规则；弱关联属于工具型关系，表现为弱关联关系的主体之间可能仅仅听说过对方但不熟悉，譬如校友、同乡等，不过个体间能够利用弱关联去“套近乎”，使得双方变得较为熟悉，弱关联的主体适用公平规则，对于短期内的投资回报较为注重；无关联意味着主体之间是完全的陌生人，同样适用公平规则，但相比弱关联，无关联关系更可能诱发机会主义行为（罗家德 等，2012）。
不可否认法治在社会主义市场经济有序运行中所发挥的作用与日俱增，但在广大农村、在差序格局下，“关系”发挥重要作用的土壤一直存在（Winn，1994）。时至今日，村落共同体依然表现为熟人社会（万俊毅，2011）。差序格局中，不同的关联关系与相应的治理机制匹配，可将其界定为“差序治理”（高名姿 等，2015）。本文将“差序治理”细分为“市场治理”和“非市场（人情）治理”。无关联和弱关联关系中的公平规则应该通过政策、法规等正式制度的形式予以保障，因此将其界定为“市场治理”；强关联关系中的血缘及亲缘间的需求规则、熟人关联中的人情规则更多的是通过非正式制度发挥作用，因此将其界定为“非市场（人情）治理”。
2.研究假说：差序治理与农地流转合约方式选择
农地流转对象涉及不同主体，比如产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场主、农户等，农户又可细分为同村农户和外村农户。刘一明等（2013）通过对全国890户农户的入户调研表明，7477%的农地流转给了亲友邻居，因此中国目前的农地流转主要表现为“关系型流转”的特征（罗必良等，2013）。基于差序治理理论，根据流转对象的不同，可将农户的土地流转分为四类，即转给企业等规模经营主体、转给外村农户、转给同村农户以及转给亲友（见图1）。
以企业为代表的规模经营主体，一般与转出农地的农户互不相识，因此体现为无关联关系。由于彼此间缺乏信任，容易诱发机会主义行为，因此在流转合约方式选择上双方均更倾向于书面正式合约，流转租金在这四类主体中也是最高的。农户若将农地转给外村农户，体现为弱关联关系。一般的，由于转出户与外村转入户分属不同的自然村，但多数情况下同属一个行政村这里的“外村”是指自然村。一般的，农户将农地流转给外村是指流转给本自然村以外的农户，“本自然村”与“外村”多数情况下同属一个行政村。本课题组的实地调查也佐证了这一论断。由于转出户与外村转入户分属不同的自然村但常同属一个行政村，因此其关联程度要强于“无关联”；但与流转发生在同一个自然村农户内部所呈现的“熟人关联”相比，其关联性又相对较弱。，因此，可以通过“套近乎”等方式建立起联系，但与本自然村内部的流转相比仍然缺乏信任，流转双方可能更倾向于采用书面正式合约的方式来约束双方行为，流转租金一般低于流转给企业等规模经营主体。在无关联与弱关联关系下，流转双方是一般交换的关系，宜采取市场治理范式，用签订农地流转书面正式合约的方式（正式制度）约束双方行为。
当农地流转发生在同一自然村内部时，在熟人关联情境下村民之间信任程度较高，由于人情关系、名誉和声望等非正式制度对村民有较大的约束力，因此通常采取口头非正式合约的方式，且同村内流转的租金一般高于亲友间流转。亲友之间具有血缘以及亲缘关系，属于强关联，农地很多时候是免费给亲友耕种的，与村内流转相比，农地转给亲友时采取口头非正式合约的可能性更大，租金也较村内流转更低。与市场治理不同，熟人关联及强关联中，由于双方遵循人情规则，在血缘、亲缘、地缘以及声誉、名望等非正式制度的情境下，农地流转时更倾向于采取口^非正式合约，因此更适宜采用非市场（人情）治理范式。
研究假说：农地流转发生在农户与亲友或与同村农户之间时，农户更倾向于非市场（人情）治理范式，采用口头非正式合约方式；农地流转发生在农户与企业等规模经营主体或与外村农户之间时，农户更倾向于市场治理范式，采用书面正式合约方式本文讨论的合约方式分为书面正式合约和口头非正式合约两种。在实际调研中发现，除这两种合约方式外，还存在第三种证明及非规范书面协议（也称书面非正式合约，指农户间私下签订的在法律意义上不具有效力的书面协议）等方式，本次对赣、辽两省农户的调研中这两种合约为38份，但不管将其划分到书面正式合约还是口头非正式合约都不科学，且数量较少，因此这两种合约方式不在本文讨论范围内。 。
三、实证结果与分析
1.数据来源及统计分析
本研究的数据来自课题组2015年1―8月在辽宁、江西两省的农户调查，共涉及15个乡镇、56个行政村的1 700多户农户，其中有效问卷1 628户。结合农民收入水平、水土条件、地理位置等差异，选择以下四县区（市）为调研点（详见表1）。为保证样本随机性，四县区（市）各随机选3～4个乡（镇），每乡（镇）选3～4个行政村，每村随机选30户左右的农户入户调查。由于本研究所需样本为发生过土地转出行为的农户，经过对不适宜样本的处理，最终样本包括55个行政村的516户转出户。
注：苏家屯区位于沈阳市郊，是介于城市与农村间的地域综合体；东港市属于丹东市管辖，地处东北亚、环渤海和环黄海经济圈交汇点，具有港口城市特点；丰城市属于江西宜春市，耕地面积达124.44万亩，是典型的粮食主产区；遂川县位于江西西南边陲，是吉安市面积最大、人口最多的县，也是国家新一轮扶贫工作重点县。
从表2不难看出，当前农地流转很大程度上反映了差序治理的特征：当农地流转发生在亲友以及同村农户之间时，农地流转的租金较低，采用书面正式合约的比例也较低；当农地流向外村农户以及企业等规模经营主体时，采用书面正式合约的比例远高于亲友及同村农户间的流转。对流转租金分析，从流向亲友时的167.13元到流向企业等规模经营主体时的463.78元，也逐渐呈现出一种从人情化向市场化过渡的特征。在违约率方面，在516户转出户中仅有7户发生违约，总的违约率为1.36%，说明违约风险可控，且采用口头非正式合约方式的违约率更低一些。
2.模型构建
在对农地流转的大量实证研究中，已有文献主要基于Logistic和Probit模型进行统计分析。农户农地流转合约方式选择的影响因素有些不容易直接观测到（潜变量），但可以用一些外显指标进行间接测量，结构方程模型可以同时处理潜变量及其具体指标值。因此，本研究选用结构方程模型从差序治理、农户特征、农地流转特征以及外部环境特征四个方面来对农地流转合约方式选择的影响因素进行实证研究。结构方程模型是运用统计中的假设检验方法对有关现象的内在结构进行主体行为分析的统计方法，其对潜变量、测量误差和因果模型具有独特的处理能力。结构方程模型整合了测量模型和结构模型，测量模型描述潜变量与指标间的关系，结构模型则描述潜变量间的关系。
测量方程为 ，结构方程为 其中，x为外生观测变量，y为内生观测变量；ξ为外生潜变量，η为内生潜变量；Λx为外生观测变量在外生潜变量上的因子载荷矩阵，Λy为内生观测变量在内生潜变量上的因子载荷矩阵；B为内生潜变量间的关系，Γ为外生潜变量对内生潜变量的影响；ζ为构方程的残差项，反映了在方程中η未能被解释的部分。
3.变量选择
本研究的内生潜变量为农地流转合约方式选择，其取值为1或2，口头非正式合约赋值为1，书面正式合约赋值为2。结构方程模型包含4个外生潜变量，共13个指标，分别为差序治理（转出农地的去向）、农户特征（户主受教育程度、户主是否是党员、家庭主要收入来源、农业资产现值）、农地流转特征（转出农地质量、流转租金、流转期限、流转面积）和外部环境特征（村干部是否干预农地流转、二轮承包期内自家承包地是否发生了调整、水利灌溉设施是否有保障、所在村庄道路状况），各变量的解释说明以及预期符号详见表3。
4.实证分析结果
运用分析结构方程模型的Amos 21.0平台软件进行结构模型验证，一般情况下，CMIN/DF0.85，RMSEA
注：CMIN/DF为拟合优度，NF为非常规拟合指标，GFI为拟合良好性指标，CFI为比较拟合指标，RMSEA为近似均方根误差估计。
注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%水平下显著。
注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%水平下显著。
结构模型反映外生潜变量对内生潜变量的影响，包括影响方向及强度。从表5可看出，四个外生潜变量在对农地流转合约方式选择的影响上均有较高载荷，表明本研究所选取的外生潜变量对农地流转合约方式选择具有较强解释力。差序治理在1%水平上对农地流转合约方式选择产生了正向显著影响，农户特征、农地流转特征以及外部环境特征也均在5%水平上对农地流转合约方式选择产生了正向显著影响，与研究预期一致。作椴钚蛑卫淼目晒鄄獗淞浚“转出农地的去向”在1%水平上通过了显著性检验，表明农户将农地转给不同关联程度的主体时，会选择不同的治理方式，验证了研究假说：农户将农地转给无关联及弱关联关系的交易主体时，更倾向于市场治理方式而选择签订书面正式合约；而转给熟人关联及强关联关系的交易主体时，则更倾向于非市场（人情）治理方式而选择订立口头非正式合约。
差序治理对农地流转合约方式选择产生了显著影响。事实上，除此之外，农户特征、农地流转特征以及外部环境特征等也都对合约方式选择产生了重要的影响。表6表明了可观测变量对潜变量的影响，具体如下：
（1）农户特征方面，户主受教育程度、户主是否是党员对农地流转合约方式选择具有显著影响。户主受教育年限越长、程度越高，越容易接受并运用正式制度（比如法制观念、市场经济思想等）来维护自身土地权利，因此更有可能采取书面正式合约方式转出土地。户主若具有党员身份，在农村社会中一般会跻身“精英阶层”，思想觉悟较高、原则性较强，相比一般群众也更容易采取书面正式合约方式转出农地。
（2）农地流转特征方面，转出农地质量、流转租金、流转期限对农地流转合约方式选择具有显著影响。农地质量越高，农户获得产出以及潜在利益的可能性越大，因此签订书面正式合约能够更好地保护农户的经济利益。作为农户在流转农地时最为看重的方面，流转租金是农户可以实际获得的流转收益。在租金较低时对江西、辽宁两省的实地调研发现，不少农户外出务工后，为了避免自己承包的土地撂荒，便将农地给亲戚朋友或者邻居代耕代种，作为回报一般只需每年给予原土地承包者几十至上百公斤粮食，有的甚至不需要付出任何代价。 ，农户可能并不十分在意合约形式；但当租金较高时，为了保障自身收益的合法性以及产权安全，农户则更倾向于签订书面正式合约。农地流转期限越长，存在的违约风险以及不确定性越大，因此，相比短期流转，长时期流转更需要通过具有法律效力的书面正式合约方式来约束和规范，以防“敲竹杠”以及道德风险的出现。
（3）外部环境特征方面，村干部是否干预农地流转、二轮承包期内自家承包地是否发生了调整、水利灌溉设施是否有保障对农地流转合约方式选择具有显著影响。若村干部对农地流转进行干预，农户更可能采取书面正式合约方式，以应对村干部干预。相比承包地未曾调整过的农户，二轮承包期内自家承包地发生过调整的农户对农地产权更为重视，出于维护自身土地权利完整性等的考虑，会更多地采取书面正式合约方式。若水利灌溉等基础设施有保障，能够更好地应对干旱少雨等自然灾害，从土地上获得稳定性收益的可能性更大，因此农户对有水利灌溉设施保障的农地更为看重，将其转出时也更多地采取书面正式合约方式。
四、研究结论与启示
本研究基于差序治理的分析框架，从转出户角度探讨了农户在进行农地流转时的合约方式选择问题农地流转涉及转出户与转入户两个主体，本研究并未对转入户进行讨论，具有一定的局限性，这也是今后需要进一步研究的领域。 。中国农村传统的血缘、亲缘、地缘、业缘等关系建构了农民群体社会信任的差序格局及其治理，这种局域的信任和关系网络使农村土地流转在很大程度上呈现出人格化的倾向；但当农户将农地流转给熟人社会之外的主体（比如涉农企业）时，往往又呈现出市场化的特点。当农户将土地流转给无关联及弱关联关系的交易主体时，其公平性往往通过正式制度的形式予以保障，即采取市场治理范式，而市场治理需要书面正式合约方式与之匹配；当农户将土地流转给强关联及熟人关联关系的交易主体时，血缘及亲缘间的需求规则、人情规则等非正式制度往往会发挥更多的作用，即采取非市场（人情）治理范式，而非市场（人情）治理与口头非正式合约方式相匹配。基于对江西、辽宁两省实地调研数据的实证分析，验证了我国农村土地流转合同方式选择是在差序格局下差序治理的结果。
农地流转的合约方式选择之所以受到差序治理的显著影响，是由于农户与各种交易主体之间的关联程度不同，而关联程度又可以通过社会信任来表达，社会信任是不同主体之间基于长期化、稳定性的交融与互动形成的一种相对稳定的心理契约。同村农户之间相互信任的程度较高，但对外村农户以及外来的涉农企业等则具有较强的排斥心理。这种信任格局的形成一定程度上是由于农村乡土社会相对封闭，随着农业现代化、要素配置市场化进程的不断推进，农村社会关系网络的边际将不断外移，农村社会信任关系也随之外扩，进而推动农村生产要素的非人格化交易以及合约的规范化进程。当然，这需要一定的时间，不可一蹴而就。
综上所述，农地社会差序治理的形成源于农户与不同主体间亲疏远近和社会信任关系的差序格局，农户在农地流转中的合约方式选择深受差序治理影响。在农地流转市场化特征并不明显的情境下，流转时交易双方的亲疏关系以及彼此间的信任程度显得尤为重要。熟人社会和乡土情境下的人情交往规则不容忽视，因此，各级地方政府不宜为追求理论上的纯粹性而采取行政命令等方式迫使农户使用书面正式合约方式流转农地。农地流转合约方式选择是农户综合考虑交易成本、风险、社会信任及个体差异等多方面因素的均衡结果，如果强推以书面正式合约方式流转农地，不但削弱了农户的选择和处置权，还将增加农地流转的交易费用。虽然从理论上讲，与书面正式合约相比，口头非正式合约的稳定程度较低，履约风险较大，但从本次调研结果看，目前农户在农地流转时采取口头非正式合约方式的比例远高于书面正式合约，且口头非正式合约履约效果良好。所以，各级地方政府在有序推进农地流转的进程中，应因人、因时、因地制宜，将选择何种合约方式的自赋予农民，当然也需要做好规范引导工作。
总之，政府在制定和实施农地流转等农村、农业政策时，一方面要充分体现和发挥正式制度的作用，另一方面也应注重信任等非正式制度的作用。农民的行为偏好和决策深受乡土情境中人情关系、社会信任、村规民约、公序良俗等非正式制度的影响。因此，各级政府在制定相关政策时应充分考虑乡村社会语境，充分发挥本土文化等非正式制度的积极作用。各地区在推进农地流转过程中，要充分考虑地域以及乡土特征的差异，在充分尊重各相关主体意愿及利益的基础上，给予地方一定的试错权，鼓励并支持各地积极探索与本地实际相契合的农地流转合约方式，从而为农地合理有序流转创造一个良好的制度和政策环境。
参考文献：
.2012.乡土中国[M].北京：北京大学出版社.
.1998.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社.
高名姿，张雷，陈东平. 2015. 差序治理、熟人社与农地确权矛盾化解――基于江苏省695份调查问卷和典型案例的分析[J].中国农村观察（6）：6069.
高珊，黄贤金. 2012. 农村市场化对农户耕地流转的影响[J].长江流域资源与环境，21（7）： 816820.
洪明勇，龚丽娟.2015.农地流转口头契约自我履约机制的实证研究[J].农业经济问题（8）：1320.
黄光国.人情与面子：中国人的权利游戏[M].北京：中国人民大学出版社，2010.
江淑斌，苏群.2012. 农村劳动力非农就业与土地流转――基于动力视角的研究[J].经济经纬（2）：110114.
刘文勇，孟庆国，张悦.2013.农地流转租约形式影响因素的实证研究[J].农业经济问题（8）：4348.
刘一明，罗必良，等.2013.产权认知、行为能力与农地流转签约行为[J].华中农业大学学报（社科版）（5）：2328.
罗必良，何一鸣.2015.博弈均衡、要素品质与契约选择[J].经济研究（8）：162174.
罗家德，李智超.2012. 乡村社区自组织治理的信任机制初探[J].管理世界（10）：8393.
孙立平. 1996.关系、社会关系与社会结构[J].社会学研究（5）：2030.
万俊毅，欧晓明.2011.社会嵌入、差序治理与合约稳定[J].中国农村经济（7）：1424.
王岩，石晓平，杨俊孝.2015.农地流转合约方式选择影响因素的实证分析――基于新疆玛纳斯县的调研[J].干旱区资源与环境（11）：1924.
叶剑平，丰雷，蒋妍，等.2010. 2008年中国农村土地使用权调查研究[J].管理世界（1）：6473.
张四梅. 2014. 人口结构变动视角下的我国农村土地流转[J].经济地理34（8）：131136.
赵其卓，唐忠.2008.农用土地流转现状与农户土地流转合约选择的实证研究[J].中国农村观察（3）：1319.
钟契夫.2000.资源配置方式研究――历史的考察和理论的探索[M].北京：中国物价出版社.
BELAY K，MANIG W. 2004. Access to rural land in Eastern Ethiopia：Mismatch between policy and reality[J]. Journal of Agriculture and Rural Development in the Tropics and Subtropics（JARTS），105（2）：123138.
CHEUNG. 1969. Transaction costs，risk aversion and the choice of contractual arrangements[J]. JL&Econ，12：2342.
GAO L，HUANG J，ROZELLE S. 2012. Rental markets for cultivated land and agricultural investments in China[J]. Agricultural Economics，43（4）：391 403.
GROSSMAN S，HART O. 1986. The costs and benefits of ownership：A theory of vertical and lateral integration[J]. Journal of Political Economy，94（4）：691719.
HART.1990. Property rights and the nature of the firm[J]. Journal of Political Economy，98（6）：11191158.
MACOURS K，DE JANVRY A，SADOULET E. 2004. Insecurity of property rights and matching in the tenancy market[R]. Department of Agricultural & Resource Economics，UCB.
SILES M，ROBISON L，JOHNSON B，et al. 2000. Farmland exchanges：selection of trading partners，terms of trade，and social capital[J]. Journal of the American Society of Farm Managers and Rural Appraisers，63（1）：127140.
WILLIAMSON O.1979. Transactioncost economics：The governance of contractual relations[J]. Journal of Law and Economics， 22：233261.
WINN J K. 1994. Relational practices and the marginalization of law：Informal financial practices of small businesses in Taiwan[J]. Law and Society Review，28（2）：195232.
（辑：杨睿；段文娟）
收稿日期：20160828；修回日期：20160931
[关键词]公司治理；家族企业；职业经理人；产权社会化
[中图分类号]F276.3 [文献标识码]A [文章编号]1006-5024(2009)07-0023-03
[作者简介]刘曼琴，广东培正学院经济学系讲师，硕士，研究方向为企业管理。(广东广州510830)
一、家族企业的本质与家族企业发展
(一)家族企业的特点。家族企业被认为是当代企业群体中数量最为庞大、内部结构最为复杂、规模差异最为显著、生存性质最为独特的企业形态。就“家族企业”的定义而言，虽然目前理论界尚无一被广泛认同的表述方式，但各种表述不管其内涵外延如何，对“家族企业”的核心特征刻画却是统一的：从所有权而言，家族对企业拥有全部或主要股权或财产权，即企业所有权主要为家庭或家族所有；从控制权而言，家族企业是一个家族或数个具有紧密联盟关系的家族直接或间接掌握企业的经营权。因此，家族所有与家族控制是家族企业两个最基本的特征。
(二)家族企业发展三阶段。盖尔希克在《家族企业的繁衍》中提出家族企业发展的三维模型，模式以企业生命周期为中心，从所有权、家庭成员对企业的控制两方面分析家族企业随时间的变迁(Kelin Gemick，1998)。企业从发展角度来划分创业期、成长期和成熟期三个阶段，相应地所有权表现为由初始的一人或夫妻二人控制、到兄弟姐妹控制和堂兄弟姐妹控制三个主要阶段，家庭对企业控制表现为创业者控制企业、到子女进人企业、父母子女一起工作，再到传递领导权三个主要阶段。在每一个阶段，创业者家族成员对企业的控制力度不同，家族企业所有权与经营权的分配状态也各异。家族企业最初是一个家庭企业，然后逐步发展为一个关系紧密的家族企业，其后会演变为成员血缘关系相对疏远的家族企业，最后成为社会化的企业。
二、家族企业治理模式的有效性与特殊性分析
(一)家族企业治理模式是基于成本与效率的选择。企业是人力资本与非人力资本之间的一系列的合约，企业的边界取决于新增一项活动所增加的组织费用与这项活动让市场进行所花费的交易费用之间的关系。如果某种商品或服务由企业内部提供所需要的组织费用，大于让市场提供所花费的交易费用，则该活动应由市场提供，反之则应由企业内部提供。同理，掌握企业经营权与控制权的经营者，是由家族内部提供还是由市场提供，取决于二者成本与效率的比较。
1 家族治理模式的成本优势。在家族企业的初始阶段，企业不具备向社会招聘职业经理人的条件，或者向社会雇佣职业经理人的成本相对于企业的规模、收益而言过高；二是企业管理尚不规范，职业经理人在任职期间，在管理过程与家族成员居多的职员产生较高的摩擦成本；对职业经理人而言，在尚处成长期的家族企业任职，风险大，潜在的风险会影响其经济收益，更有可能影响其今后的职业声誉。而中国的职业经理人市场本身还不成熟，没有形成有效传递职业经理人优劣信息的传导机制。
2 家族治理模式的效率优势。委托理论认为，只有所有权与经营权分离，所有者与经营者目标利益相歧，才会产生成本。家族企业治理模式，所有者与经营者合一，降低了成本，提高了效率；其次，家族企业领导具有决策独断权，决策迅速灵活，尤其在成长阶段家族企业面对宏观环境的不确定性，家族企业高度集中的控制权提高了决策的效率；第三，创业者在家族中一般拥有崇高家长的声望，家跃权威减少了决策过程、执行过程中的摩擦成本，提高了执行效率。
当家族企业相对于其他类型的企业组织来说能够节约企业的总成本时，家族企业就是有效率的。因此，在家族企业的初创阶段，相对于现代公司治理模式，家族企业治理模式是特定企业边界下降低交易成本的最佳制度安排。
(二)家族企业治理模式的特殊性分析。公司治理是基于关系与契约的治理，由正式治理和关系治理两个部分组成(Macneil，1978)。正式治理是指在企业内外基于契约理论建立的各种正式治理手段，因而也被称为契约治理。通常市场依赖于正式合同(即由第三方如政府强制实施的契约)，但契约是不完全的(Williamson，1975)。例如，人的工作性质难以完全程序化、不可完全度量，则无法用明文规定人的所有工作，于是委托人与人之间存在非正式的安排，即关系契约。公司治理机制中，基于正式契约的正式治理与基于关系契约的关系治理共同起作用。关系治理与正式治理一样能够使企业中委托双方目标一致，起到减少成本、降低交易风险的作用。在治理功能上，正式治理与关系治理互为补充，但因治理机制外部环境的异质性，各企业主体内在的异质性，故二者的重要程度在各企业中具有差异性。
家族企业因其产权属性，宏观上的融资环境、政策不确定性等，微观上受自身所处的创业阶段资信积累度、客户关系不够成熟，内部管理制度不健全等影响，家族企业治理模式更倚重于非正式治理制度安排，关系治理作用显著。相应的，家族企业发展初期，不设立董事会，企业决策过程不规范、不科学，而仅凭企业家经验决策的种种疏于契约治理的情况并不鲜见。因此，关系治理和正式治理构成家族企业治理的全部内容，不单一地强调正式治理的作用，关系治理发挥重要作用是家族公司治理模式的特殊表征。
三、转型为现代公司治理模式是家族企业的必然选择
(一)家族企业转型的必要性
从现有发达市场经济国家的企业演进历史来看，不少成功跨国公司也源自于家族企业，如强生、福特、沃尔玛、宝洁、摩托罗拉、惠普、迪斯尼等。这些公司发展的历程表明，随着家族企业的不断发展，家族企业早期为家族所有、为家族控制的模式逐渐被所有权多元化、控制权社会化所替代。
正如前文分析，在发展初期家族企业治理模式是有效的，但它是具有效率边界的。首先，所有权和控制权合一的模式会受到其“自然人”特性的制约，虽然财产可以由家族世袭，但是家族世袭并不能解决企业的持续存在和长期发展的问题；其次，随着企业的发展，市场的扩大，生产、经营技术的复杂化，创业初期的家长式管理难以适应，要求有专业化的职业经营者；第三，企业规模的扩大使得企业要求有更广泛的融资渠道，迫使企业改变原有单一的产权结构，促成家族
企业的产权开放。
家族企业所有权多元化，控制权社会化，家族企业模式向现代公司模式转变，被称为“家族企业转型”或“家族企业社会化”。家族企业的社会化转型过程，包括三个方面，即财产所有权社会化，管理控制权社会化，企业文化社会化(郭跃进，2003)。
(二)家族企业转型的路径选择
1 产权社会化。产权的社会化是指打破家族所有制的束缚，引进外部股东，实现从自然人产权制度向法人产权制度的转变。企业的财产所有权从家庭所有，到家族所有，最终社会化，表现为企业财产所有权不再仅为特定的家族持有，而是由血亲关系淡化，甚至完全没有血亲关系的人们共同持有。就理论上而言，产权基础的转型一般有三大模式：家族成员内部分配产权模式、部分产权转让或增资扩股引入外部战略投资者模式、产权整体转让给外部投资者模式。而现实经济中，部分产权转让，即公开向社会投资者发行股票的方式最为常见。股权结构是公司治理的产权基础，当企业的控制权发生转移，公司治理机制将会发生变动。家族企业产权的社会化必然引致家族企业经营权、企业文化的社会化。
2 经营者职业化。所有权与经营权的高度重叠是家族企业在创业阶段的主要特征。如前文分析，这解决了所有权与控制权分离情况下存在的委托问题，经营者不会有偷懒动机，也不存在“败德行为”与“逆向选择”。但其选择管理人才的范围只能局限于家族成员，不能在更大范围内选择优秀人才。当家族企业发展到成熟阶段，“任人唯亲”用人原则不合时宜。家族式管理应向专业化管理转变，企业的规模越大，管理专业化程度就会越高，就越需要聘请专业管理人员进行管理。
经营者的社会化，它是在原有家族控制的基础上的“改革”，是对企业的管理权力的重新配置。在短期内，这种经营者的转变，是家族企业内的利益或权力重新分配的过程。如要让部分企业初创时期的功臣让出自己的权力，交由专业人员来进行管理。企业原主要管理人员要超越私利，从企业发展的需要出发，使企业能较低成本实现经营者的职业化。
3 企业文化契约化。家族企业能够创建与发展，必然有英雄式的创业者。当企业发展壮大，家长权威也随之建立。家族企业文化更多地体现为家长个人价值观与偏好，表现出“家”文化的特征，而非现代公司治理的“契约文化”特征。“家文化”注重亲情，追求“父慈子孝”、“长惠幼顺”等，同时也体现出了家长的权威。家族企业治理模式中的管理靠权威，而非制度化，是典型的“人治”文化。家族企业的关系型治理很大程度是建立在血缘、亲缘或地缘的信任和默契基础上的，进而建立于契约和制度的基础上。当家族成员间利益发生冲突时，契约和制度的缺失使得这种信任与默契具有很大的不确定性，可能使企业遭受损失，影响企业发展。因此，随着家族企业的发展，要规避“家文化”这种低信任度、软约束文化带来的弊端，必须规范企业制度、实现“法治”，并最终建立契约型企业文化。
四、家族企业公司治理转型的障碍分析
家族企业的公司治理模式转型是一个涉及企业所有权结构、控制权配置结构和治理机制等多个层面的全方位制度变迁过程。家族企业公司治理模式转型从公司治理的外部机制而言可能遭遇以下障碍。
(一)发育迟缓的资本市场。一个国家资本市场的发达程度对于家族企业治理模式的变迁具有直接影响。企业资本结构直接决定企业产权结构，进而影响公司的治理结构。在发达的市场经济国家，股票市场、债权市场，控制权市场是公司治理有效的外部治理机制。1 中国现有的股票市场是一个高度分割的股票市场，而且同股不同利，难以实现竞争；股票市场信息披露相对不充分，市场有效性不足，股价的高低甚至不能体现公司的业绩，更谈不上体现出公司治理机制的完善程度。在发达市场中，竞争的金融市场，即融资结构的治理，它为债权人有效参与公司治理提供了一个可利用的场所和渠道。2 高度市场化的环境下，债权约束是一种硬约束，在公司面临金融困境时，债权人将会获得“相机治理”的控制权。但中国家族企业由于政策上的对产权属性的歧视，创业阶段家族企业融资尤为困难，因此，债权市场这一外部治理机制对大多数家族企业来说，存在与否尚且需要探讨，更难说有效性。3 控制权市场，是指当企业由于经营管理不善，公司外部的并购者通过资本市场或金融市场对企业进行并购，获取公司的控制权，从而实现了公司控制权市场的治理作用。对于家族企业而言，控制权的转让，意味着“家族”所有企业的真正终结。控制权市场对家族企业公司治理的外部有效性要优于其对我国国有企业的有效性。但控制权市场有效性要依赖于股票市场与金融市场，正如前文分析，我国此两市场的发育不完善将影响到控制权市场有效性的实现。
(二)职业经理人市场的不完善。在有效而成熟的职业经理人市场中，职业经理人自身流动性强，职业经理人经营能力、既往业绩等信息获取成本低，他们的价格由市场决定。在市场竞争中被证明有能力和对出资者负责任的经理人员，就会被高薪雇佣，且在经理市场上建立他们很好的声誉，提高他们人力资本的价值；反之，则会被贬值甚至失业。
目前，中国的市场体系发育不完善，首先尚未形成合格的职业经理阶层经理市场；其次，市场不能为双方提供互相所需要的充分信息；再者，在我国经济体制转轨时期，在制度缺失的环境下，还处在一个低信任度的阶段，各个方面信用危机事件时有听闻。在这种市场环境与社会条件下，中国的家族企业就可能更愿意使用家族自己的成员管理企业，而放弃那些虽然有能力，但是可能给自己带来道德风险的职业经理们。职业经理人市场的不完善导致企业极高的信用风险和成本。西方企业制度变迁史上曾经出现了“经理革命”，即大规模的企业控制权转移运动，它是以合格的职业经理人队伍、充分竞争的职业经理人市场为前提的。
(三)中国文化浓重的家族情结。与西方众多发达市场经济国家的尊崇“个人主义”经济伦理不同，中国经济伦理体现为“集体主义”，在家族企业里表现为重视亲情与血缘关系“家族至上”的家文化。中国人浓重的“家”观念，厚重的“家”文化，它作为一种意识形态客观存在，影响家族企业的社会化转型过程。
家族文化会影响经营者的职业化。家族企业常见的“任人唯亲”的用人机制，导致排他性用人，使家族企业的人才结构出现了严重的对外封闭性。在家族企业治理模式转型时，它可能会成为引人职业经理人的障碍，限制了委托关系的形成，制约了企业规模的扩大。尤其是在企业经营权的代际传承上，可能出现非理性安排。严重的家文化意识，还可能影响家族企业产权的开放，因为家文化的作用，创业者可能顾忌企业的控制权旁落外族而拒绝企业产权开放，错失良好的战略投资引入时机。
参考文献：
[1]李新春，陈灿 家族企业的关系治理：一个探索性研究术[J]，中山大学学报(社会科学版)，2005，(6)
[2]郭跃进，论家族企业社会化转型的动力与模式[J]，中南财经政法大学学报，2003，(3)
[3]宋而丽，中国家族企业引入现代公司治理模式的障碍分析[J]兰州学刊，2007，(4)
